（西方经济学专业论文）中国高等教育市场的规制研究.pdf

内容摘要 在知识经济条件下，高等教育在一国占据日益重要的战略地位。为了实现高 等教育大众化、促进教育质量提高，世界各国掀起了高等教育市场化改革的浪潮。 然而，就目前已有的文献来看，虽然对教育市场化问题不乏论述，但是大多分析 局限于从实践操作层面提出将市场化作为解决各国政府财政困境的应急之策，而 对高等教育市场化的理论依据缺乏深刻的了解：本文根据公共经济学的基本原理 分别以竞争和俱乐部产品理论为高等教育的“生产”和“提供”两个层面的市场 化提供了理论依据。 在此基础上，本文将重点放在“如何市场化”上，即考虑市场和政府在高等 教育中的界限。对此采用规制经济学的视角展开分析，讨论了高等教育市场失灵 的三个方面：外部性、教育机会均等和信息不对称。通过研究发现，政府对高等 教育资助的范围主要局限于：确保公平的教育机会和为高等教育中基础知识专业 及原刨知识的创造活动提供资金。本文对高等教育市场的信息不对称的研究比较 深入：突破了传统的分析框架，通过引进信任品概念，从而就目前较新颖的“自 我规制”与“政府规制”进行t n 度比较分析，提出教育协会和其他教育中介组 织应该在高等教育信息( 质量) 规制框架中发挥重要作用。与此相对应，政府在 信息不对称问题中发挥的是一种间接规制的职能：为教育协会和中介组织的规制 活动提供有序的竞争环境。 论文的最后一部分是对我国高等教育市场化改革的实证研究，并对目前存在 的问题提出对策。与政府在高等教育中承担的角色相对应，本文提出三个建议： ( 1 ) 进一步放松对高等教育市场的规制，降低进入门槛、将竞争机制引入高等 教育领域；落实大学办学自主权；( 2 ) 以国家助学贷款制度和教育凭证制度为主 体构建我国高等教育筹资体系。其中对高等教育中教育凭证制度的优势进行了分 析，并针对拖欠助学贷款的情况，提出建立大学生信用制度和改变贷款发放方式 的政策建议；( 3 ) 加速我国教育中介组织的发育、政府逐渐从高等教育信息( 质 量) 规制中退出。从我国目前的情况下看，建立健全法律法规确保中介组织的独 立性是关键。 关键词：高等教育市场化规制信任品 自我规制教育凭证制度 a b s t r a c t h i g h e re d u c a t i o ni sp l a y i n gm o r ei m p o r t a n tr o l ei ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t i n t h e l a s tt w oo rt h r e ed e c a d e s ，m a r k e t i s a t i o ni st h em a i nt r e n do fe d u c a t i o n a lr e f o r i t li nt h e w o r l d t h er e f o r mi sd e e p l yr o o t e dt h e o r e t i c a l l yi nc o m p e t i t i o na n dc l u bt h e o r i e s s oi ti st h ei n h e r e n tn e e do f h i g h e re d u c a t i o no t h e rt h a nt e m p o r a r y c o l l t e i t f i e a s u a et o t h ef i n a n c i a lc r i s i sf a c i n gt on a t i o n s t h e n ，q u e s t i o nh e r e i sw h e t h e rt h e g o v e r n m e n ts h o u l db ei n v o l v e di nh i g h e r e d u c a t i o no ri ts h o u l db el e f tt oo t h e rs o c i a li n s t i t u t e sn a m e l ym a r k e t s ? i no r d e rt o s o l v et h e q u e s t i o n ，t h r e e m a r k e tf a i l u r e sa r e c o n s i d e r e d ：e x t e r n a l i t i e sf r o m q u a s i 。p u b l i cg o o d s ，e q u a l i t yo fe d u c a t i o no p p o r t u n i t ya n da s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n t h er e s e a r c hm a k e sc l e a rt w ob e n i g nm i s u n d e r s t a n d i n g so nt h ep a r to f p e o p l ea n d p r o v e st h a t ：( 1 ) i ti s t oe n s u r et h e e q u a l i t y o fe d u c a t i o no p p o r t u n i t yt h a t i st h e d o m i n a n te l e m e n tj u s t i f yt h e g o v e r n m e n t f i n a n c e ，w h e r e a se x t e r n a l i t i e sa r et h e s e c o n d a r yr e a s o nf o rg o v e r n m e n tp r o v i s i o n ；( 2 ) e d u c a t i o n a lm e d i ai n s t i t u t i o ns h o u l d h a v es i g n i f i c a n ti m p a c to n m a i n t a i n i n go ri n c r e a s i n gt h eq u a l i t yo fh i g h e re d u c a r l o n a n dt h er o l eo f g o v e r n m e n ts h o u l db em i n i m i z et op r o m o t et h ec o m p e t i t i o nb e t w e e n t h er e g u l a t o r yi n s t i t u t i o n s f i n a l l y , a ne m p i e c a ls u r v e yi sm a d e t oc h i n a sm a r k e t o r i e n t e dr e f o r mo f 1 i 曲e r e d u c a t i o n t h e p r e s e n t m a t t e r sa r e e x p l o r e d a n dt h r e e c o u n t e r m e a s u r e sa r e r e c o m m e n d e d ：f u r t h e rt h e d e r e g n l a t i o n o fh i g h e re d u c a i o n i n d u s t r y i n c h i n a ； c o n s t r u c tt h ef i n a n c es y s t e mw i t hs t a t e f i n a n c e ds t u d e n tl o a na n d e d u c a t i o nv o u c h e r ： a c c e l e r a t et h ed e v e l o p m e n to f e d u c a t i o n a lm e d i a i n s t i t u t i o n si nc h i n a k e yw o r d s ：h i g h e r e d u c a t i o n r e g u l a t i o nm a r k e t i s a t i o n c r e d e n c e g o o d ss e l f - r e g u l a t i o ne d u c a t i o nv o u c h e r 浙江大学硕士学位论文 中国高等教育市场的规制研究 1 1 高等教育与经济 1 问题的提出 高等教育与经济结合的紧密度是由经济发展的历史阶段所决定的。在工业化 生产的初期，经济结构、水平的状况并不急需发展以培养高级专门人才为己任的 高等教育，它迫切需要的只是具有初、中等文化程度但能熟练操作机器的技术工 人。随着经济的进一步发展，工业化发达对技术与管理的需求，以及人们对高等 教育与经济之间关系的认识日益加深，高等教育与经济的关系走向密切化。 人们谈及五、六十年代世界高等教育大发展的历史动因时，不能不提到以舒 尔茨为代表的一系列学者所倡导的人力资本理论。作为西方教育经济学的基石， 该理论认为：人力资本是与物质资本相对、并比物质资本更加重要的一种资本形 态；教育则是人力资本形成的基本途径，所以教育投资被视作人力资本投资的主 要方式；在此理论基础上，结合大量经济资料的统计分析，证实投资教育具有巨 大的经济价值，无论是对个人还是对社会都将带来显著的经济收益( “。 人力资本的存量水平影响经济增长。8 0 年代以来，美国经济学家罗默、卢 卡斯等人提出了“新增长理论”，将知识和技术看作是经济增长的内生变量，并且 认为通过教育和培训获得特殊知识和专业化的人力资本是经济增长的主要因素。 它们不仅可以使受教育者自身获得收益，而且能够促进其他要素收益的增长，从 而保证了长期的经济增长。罗默的经济增长模型说明，拥有大量人力资本的国家 会取得较快的经济增长速度，人力资本水平低下是欠发达国家经济增长速度较慢 的原因。 人力资本理论和新增长理论的发展，导致二战后，发达国家资本积累的重点 不仅开始从物质资本转移到人力资本，而且在己实现普及义务教育与中等教育之 后，将重心迅速转移到高等教育，即大力培养适应高技术领域和创新型组织研究 与开发所需要的高级专门人才。而对于那些没有处于经济前沿的发展中国家，高 等教育在其追赶领先国家的过程中居于重要的地位。 本世纪9 0 年代以来，知识经济初见端倪。知识、信息和科技对经济增长的 贡献率进一步提高，而人才作为知识生产力的代表，成为全球竞争的关键性资源。 高等教育作为传播和仓新知识、发展高新技术和培养高层次人才的重要基地，处 塑坚查兰堕主堂垡堡塞 ! 旦壹竺望亘堕堡堕塑型! ! 型 在知识经济竞争的前沿阵地，面临着严峻的挑战。高等教育的发展引起了世界各 国政府的高度重视。 1 2 世界各国高教改革浪潮 近二三十年来，高等教育改革的浪潮席卷全世界2 孙。这既是经济全球化对 高等教育发展的客观要求，也是各国对传统教育体制反思的结果。 众所周知，由国家大包大揽的现有教育体系事实上乃是首先在西方工业国家 建立起来的，迄今已有2 0 0 余年的历史。因此，从历史看来，现有教育体系明显 具有如下特征：一是国家( 经济) 理论及政策很长时间以来都将教育视为一种公 共事业；二是在国家投资的经济基础上构筑起来的教育体系及观念所关注的也一 直是国家教育福利分配的公平与效率问题，而对教育内部的生产力与生产关系不 是不予承认就是视而不见：三是作为国民，多少年来也早已习惯于将接受教育视 为一种免费享受的权利；这种公共教育的思想在苏联、中国等社会主义国家走到 了极端。由于实行的是计划经济体制，政府一直垄断高等教育：不仅作为高等教 育的主要投资者，而且是高等教育的举办者和直接管理者。客观地说，政府对教 育大包大揽的体制在高等教育精英化发展阶段曾经发挥了重要的作用，但是随着 高等教育大众化阶段的来临，该种体制的社会经济适应性越来越弱： ( 1 ) 自2 0 世纪7 0 年代开始，由于石油危机以及福利国家负担过重等问题， 西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收入减少和福利开支过大等因素出 现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。 ( 2 ) 高等教育体系中的政府垄断行为和当今竞争化社会的发展要求相悖。高 等教育存在严重的效率和质量问题。 近l o 多年来，在全球范围内，教育产业的放松管制运动风起云涌，主张高 等教育市场化的呼声高涨；而且伴随着全球经济的一体化，跨国竞争更是愈演愈 烈，高等教育能否有效地为经济社会发展培养出足够的高水平人力资源直接关系 到一个国家的国际竞争力。鉴于高等教育在经济体系中的特殊地位，各国政府都 致力于寻求改善原有管制体系的方案，以加速高等教育的发展，迎接国际化竞争 的挑战。 塑垩查堂堡主兰垡笙苎 ! 里查竺墼蔓立垄墼塑型! 墅 1 3 研究目的和思路 我国也一直在探索高等教育的改革。从9 0 年代中期开始，高校实行扩招， 教育费用逐步在政府和受教育者之间分担；近期民办教育促进法的颁布，放 松了教育领域的进入管制，鼓励民间资金投入高等教育。这些在一定程度上 缓解了原有体制中供求严重失衡的状况。但是，由于缺乏战略性设计，中国高等 教育领域中的管制改革呈现出非连续性、不彻底性等特点。行政管制体系建设的 严重滞后，使得有限范围内的市场竞争缺乏规则，导致新进入者得不到可信的承 诺，并屡遭歧视和搓揉，难以快速成长壮大；而消费者在需求得不到满足的同时， 还不得不承受低劣的服务，最终导致高等教育服务市场仍然以较差的效率在低水 平上缓慢发展。 造成以上问题的根本原因在作者看来是：变革的理论研究落后于变革的实 践：虽然在传统公共事业领域中的市场化改革轰轰烈烈【4 ) ，然而却缺乏对高等教 育这一具体行业的系统化理论研究。以此为目的，本文的研究思路如下： 第二章：高等教育市场化的经济学理论依据什么? 虽然在前面提到过：高等 教育经费的紧张是约束高教发展的现实障碍，但这并不能说明市场化改革到底是 暂时的应急之策还是其内在的本质要求。所以只有从高等教育的内在特性入手， 分析其经济学理论依据，才能从根本上理解高等教育为什么应该市场化。 第三章需要进一步解决的问题是：如何进行高等教育的市场化? 或者可将其 转化为一个等价命题：对高等教育市场应实施怎样的规制? 因为其独特的特征， 高等教育市场与其他市场存在差异，由此决定高等教育中市场和政府的关系定位 具有特殊性。那么如何在它们之间作出恰当的“混合”选择( 5 ? 非常明显，这一 选择是复杂和多面的。市场失灵与政府失灵都有可能发生，规制制度变迁在相当 意义上讲，是克服两种“失灵”寻求新的制度均衡的演变过程。考察对高等教育 市场规制的理由及其特点，并制定理想的规制模型是本章研究的重点。 建立在经济学理论基础之上的理想规制模型为现实的改革实践提供了参照 系。与此相对照，本文对近几年我国高等教育市场化改革做了实证分析，包括已 取得了哪些成绩、还存在什么方面的不足。针对存在的问题，提出合理的对策并 对如何达到政策建议的预期效果进行深入探讨是本文第四章研究的内容。希望通 过本文的研究，能对高等教育市场的规制改革有一个总体把握。 浙江大学硕士学位论文 中国高等教育市场的规制研究 2 高等教育市场化的经济学基础 “市场，就是买卖产品的场所。市场的过程就是产品的买方和卖方相互作用， 从而决定价格和数量的过程。我们知道，一个经济组织最关心的基本问题不外有 三：生产什么、如何生产和为谁生产。在市场经济条件下，生产什么东西取决于 消费者的货币选票；如何生产取决于不同生产者之间的竞争；为谁生产取决于生 产要素市场的供求。“化”指的是一种演变的过程。相对应地，高等教育市场化 目标即要求通过市场来实现教育资源的合理配置。主要包括两个方面的内容：( 1 ) 作为高等教育供给方的学校之间必须有充分的竞争来获得生产效率；( 2 ) 高等教 育服务的需求方必须通过其货币选票为供给方提供需求信息，即受教育的个人应 缴纳学费以保证教育经费的来源。 2 1 竞争 高等教育市场化努力的首要目标是将竞争机制引入到高等教育服务中。我们 强烈反对私营部门垄断并试图打破限制竞争的垄断组织。众所周知，如果缺乏竞 争和自由选择，公众利益就会受到损害。但是在高等教育领域却反其道而行之， 偏偏依靠公共垄断机构来提供服务。所依据的只是一种天真的假设：如果垄断者 是公共机构，它就会自然而然地为公共利益服务。但是，公共垄断者与私营垄断 者的行为不会有什么区别，其原因并非垄断组织的雇员特别贪婪和腐败，而是因 为在相同的大环境的激励下，人们必然做出相同的反应。所以，垄断机构具有低 效、无能和缺乏回应性的天然倾向。为此，新自由主义和新公共管理思想提供了 相关分析： 新自由主义 兴起于2 0 世纪七八十年代的“新自由主义学派”也称为“芝加哥学派”，主 要代表是美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼( m i l t o nf r i e d m a n ) 和哈耶克( f a h a y a k ) 。新自由主义的兴旺主要来自于凯恩斯主义在西方的破产。 新自由主义者对凯恩斯主义的“全能政府”进行了猛烈批判，认为“全能”不 仅仅不可能，而且必然致使政府职能的全面扩张，导致政府角色定位中的“越位”、 “缺位”和“错位”( 6 ) 。他们把造成种种社会弊端的根源归结为国家干预过多， 塑兰查兰婴主兰垡笙窭 ! 里苎量塾亘立塑塑望型! ! 堑 由此产生的r r 福利国家”和并非符合经济规律的巨型垄断企业妨碍了市场资本主 义的发展，使得竞争名不符实，因此主张返回到自由竞争的资本主义去。新自由 主义思想推动了西方国有企业的改革和反垄断法的实施，也打开了教育市场化之 路。 最早提出教育市场化观点的是弗里德曼，他认为教育不应该是政府提供的一 项服务，而应该是自由市场体系中的一部分。弗里德曼在1 9 5 5 年发表的政府 在教育中的作用一文中指出：“我相信，若要对我国教育体制动大手术，唯一 的办法就是通过私有化之路，实现将整个教育服务中的相当大的部分交由私人经 营。否则，没有什么办法能摧毁或者至少极大地削弱现存建制的权力此外， 也没有什么办法能给公立学校带来竞争，而只有竞争才能迫使公立学校按照顾客 的意愿改革自身“1 。 新公共管理思想 新公共管理是2 0 世纪9 0 年代在大多数先进国家中产生的一种新的公共部门 管理模式。从管理的视角出发，他们认为：在社会公共事务的管理中，政府并不 是唯一的权力中心，市民社会中公民自组织等第三部门以及私营部门，只要得到 公众的认可，也可以成为不同层面的权力中心，它们完全能够在不同的程度上分 担管理公共事务、提供公共物品和公共服务的职责( 7 ) 。此时的政府将由亲自“划 桨”转变为主要负责“掌舵”，而将“划桨”的任务移交给市民社会，因为实践 已经证明，政府并不善于“划桨”。政府角色这一本质性的揭示，预示着多元竞 争将不断引入公共物品和服务的提供和生产过程中，其核心内容就是公共服务的 市场化，即把原来由政府直接提供的部分社会服务，通过“合同承包”或“合同 出租”等方式转交给私营公司、非盈利组织或者其他社会法人团体，由这些团体 按照合同的要求和“成本一效益”最优方式为社会和公民提供服务( 8 ) ( 9 x 。其实 质在于通过在政府管理中广泛地引进竞争机制，从而提高服务供给的质量和效 率。 无论是新自由主义还是新公共管理思想，虽然它们研究的侧重点不同，但在 教育改革问题上的观点都是同样的：教育市场化改革的“真正问题并不在于公私 之辨，而是垄断还是竞争之争。在各级政府部门提供的服务中，大多是其实不怎 1 该论文后收入其1 9 6 2 年出版的资本主义与自由，一书中 浙江大学硕士学位论文 中国高等教育市场的规制研究 么需要垄断的垄断性服务，而垄断性服务是很难改造并使之为公共利益服务的。 因此引入竞争机制是合适的，而不管竞争是来自服务合同的竞争性招标、特许经 营，还是志愿活动。正是引入了竞争机制、才会产生差异”。“2 1 2 2 俱乐部产品理论 根据公共经济学的基本原理【i ”，服务提供( p r o v i s i o n ) 和服务生产 ( p r o d u c t i o n ) 是两个不同的概念。服务的生产是指物理过程，据此服务得以成 为存在物。服务的生产者直接组织生产；服务的提供者则选择服务的生产者，主 要解决的是怎样付费的问题1 2 ) ( b ) 。本章2 1 是对高等教育生产市场化的诠 释，即政府首先应该在高等教育的生产中引进第三部门或私营组织，通过竞争来 提高高等教育服务生产的效率和质量。但是仅仅满足这一层面的要求还不足以说 明高等教育市场化的本质。其第二个层面的内涵是：从高教产品的性质来考虑其 提供的市场化问题【l “。如果高等教育属于公共产品，应主要由政府部门通过财政 手段来提供；如果教育属于私人产品，可以由消费者个人付费方式来有效提供。 本文通过分析，认为高等教育属于俱乐部产品，说明应该建立一种合理的个人付 费制度，从而直接通过消费者的货币选票为供给方提供需求信息。 在分析高等教育为什么是俱乐部产品之前，我们必须事先明确高等教育的产 品是什么以及分类。 2 2 1 高等教育产品及分类 高等教育主要是指普通教育基础上的专业教育。它的目标是向接受高等教育 的消费者传授进入各个职业领域就业或满足就学者其他需求的各种专业知识和 技能。目前高等教育包括高等院校的学历教育和继续教育等形式。在下面的讨论 中如无特指说明，我们主要指高等院校的学历教育。 高等教育产品是指高校( 教师) 提供的教育服务“”，是一系列服务的整体 撒牲脯肋沪 认的而品体死蒌|前枞产婚篙藤盛 扎法教价属人 ”说受和的0礤薹腮搬彬篝i 瑚馒辅始；苎黼望料，知“消黻腔岫从卧札辫观法生一在唰，铡挚点萄 全胳啼耵|量嚣逼震 。 蟪罄孰一 色硝黼弹瞄摊勤f|：秘越州；|；甜嚣赧 一一地一一一 鬻黼壤轭荆浦精极帱耜饿牲九九稂勰麟漱 沲江大学硕士学位论文 中国高等教育市场的规制研究 组合。一般来说，高等教育服务包括教学服务、科研服务两大类。若再根据服务 对象的不同对这两类服务细分，可将教学服务分为普通在校生教育和面向社会人 员的教育培训；将科研服务分为高校教师和科研人员的自由研究和面向社会( 政 府、企业等) 承接课题和项目咨询。其中，面向社会的教学和科研服务即通常所 说的高校社会化服务。目前高校的社会化服务已经实行市场机制运作了，所以高 等教育市场化改革的中坚主要是普通在校生的教学服务和教师科研人员的自由 研究。鉴于科研服务的相对单纯性，本文讨论的重点在于教学服务的市场化。因 此下文的“高等教育服务”都是狭义地指教学服务。 2 2 2 高等教育的产品性质 高等教育服务是不是公共产品? 按照市场经济的一般原则，任何产出的接收 者都应为其所获得的物品和劳务支付费用。但市场效率依赖于产出的排他性 ( e x c l u d a b i l i t y ) 和竞争性( r i v a l r y ) ，如果产出不具备相关性质，生产者就无法 获得相应的收益，从而不能寄希望于市场提供足够的产出。那么高等教育服务是 否具备产出的排他性和竞争性呢? 本文认为：高等教育并非纯公共产品，而是具 有俱乐部产品的性质。 首先，高等教育具有排他性，存在排除学生获得服务的手段。高等教育不象 国防设施那样具有消费的整体性，它的消费在技术上易于分割。所以可以通过收 费手段将未付费者排除在外，就如同公共图书馆的大门可以向未付费者关闭一样 的道理。除了收费手段之外，还有其他的手段可将某个个体屏蔽在高等教育之外， 譬如在高等教育机会竞争激烈的国家往往使用分数作为依据；此外还有家庭出 身、民族、宗教、性别、国籍等。笔者不排除未来社会教育发展变化的可能，但 从人类已有历史看，高等教育具有足够的排他性。 其次，高等教育具有一定程度的竞争性。即在一定的范围内，向额外的消费 者提供教育服务的边际成本会上升。这里的“一定范围”是指：在俱乐部产品生 产的初期阶段，由于存在规模经济，增加一名新成员的边际成本为零，于是会降 7 一一一一 浙江大学硕士学位论文 中国高等教育市场的规制研究 低其他成员对该物品承担的平均成本。但是平均成本不会无限制地下降，因为规 模经济的耗竭或者拥挤会造成边际成本的增加，而且最终这种拥挤的正成本将起 支配作用( 1 ”。 如图3 1 所示，当更多的人加入高等教育行列时，由于规模经济的效益，平 均成本会逐步下降，同时，在未达到班级最优容量之前，新增学生所带来的总成 本的增量( 即边际成本m c ) 很小，因为教师的备课和讲课成本不变，几乎接近 于零。然而学生并非是同质的，偏好不同、知识背景、接受能力的差异使得因拥 挤造成的损失逐渐增大，导致教育资源对不同学生的低可替代性。以课堂为例， 课时固定丽学生接受能力不同，按某一特定标准对所有学生授课就会造成损失。 班级规模越大，损失越多，因此有必要保持较小的规模。“美国教育测验服务中 心( e t s ) 的调研数据显示，学生对卜1 0 人的班级评价最高，对3 5 1 0 0 人的班级 评价最低”“”。即当学生人数超过最优数量时，新增的参与者就会对已有的参 与者造成负效用，若要求同等效用，边际成本就会上升。在图中，随着人数进一 步增多，拥挤目益严重，边际成本无限上升，如座位坐满的教室不可能再为其他 学生提供座位，这就需要新设一个班级，因此在原有m c 线上方又有一条新的 m c l 线。这一过程的重复也就意味着m c 不断提高。此时只有将“对供给俱乐 部产品的成本没有做出贡献的人排除在对它的消费之外”，即将新增成本平摊至 学费中，使得学费提高，才能消除搭便车( f r e er i d e r ) 的可能性。 边 际 成 太 学生数量 图3 1 高等教育的俱乐部产品性质 4 4 1 引自孙镭：高等教育的费用负担和付费方式选择h t t p ：w 聊y 一出s c o w z s h f f 3 h t m 浙江大学硕士学位论文 中国高等教育市场的规制研究 从以上分析可以看出：高等教育具有俱乐部产品的特点：高等教育服务一般 由多人共同享用，私人单独接受这种服务可能带来低效率。尽管因个人偏好不同 带来的巨大差异在一定程度上会给他人带来负效用，但在规模适度的高等教育俱 乐部内，这种负效用是极其有限的。不过高等教育是重要社会资源，高质量有特 色的高等教育更是一种稀缺资源。随着求学人数的增加，其竞争性愈加明显，将 产生拥挤现象，只有实行收费才能优化资源配置。 三个政策涵义： ( 1 ) 高等教育服务成本的补偿。正如前面提到的那样，准公共产品由谁来提 供决定了产品的筹资方式。俱乐部产品( 准公共产品的一种类型) 的性质要求消 费者个人必须付费才能保证服务的有效提供，但是付费的多少或者其由政府支持 的范围和程度还将取决于该产品外部性的大小。如果没有外部性的成分，那么就 应该完全由私人消费者自己来提供。但是如果有外部性，则混合的筹资方式是必 要的。向使用者或者消费者直接收费，而不是完全依赖税收，能产生充足的收入， 弥补政府财政的不足，为俱乐部产品的供给提供资金。由税收来补充并结合直接 使用者费用应该是融资的方式。至于政府和消费者付费之间的比例将取决于公共 利益和私人利益的比例【l “。高等教育服务属于俱乐部产品，所以，消费的竞争性 要求受教育者直接付费进行高教成本补偿；与此同时，受教育者享受教育服务之 后能给社会带来, t 夕t - 部性，又为政府对高教市场的规制提供了理由，这在第三部 分将进行详细分析。 ( 2 ) 促进高等教育服务生产者( 举办者) 的多元化。区别了服务“提供”和 服务“生产”之后，可以发现尽管政府可能对教育有部分的提供责任，但这并不 是由政府来垄断生产的理由。到底由谁来生产，取决于谁的生产效率高。所以应 该刨造由众多不同类型的生产者( 包括政府、私人和第三部门) 共同竞争生产的 局面。首先，积极引入民间资本，鼓励民办高校的发展。这一举措不但可以提高 竞争度，而且为高等教育的发展提供了更大的空间。其次，优化配置公共资源， 促进各类性质的高等院校之间的竞争。 ( ”赋予学校更多的自主权。这一政策涵义是第二点的引申。不论是由谁来 办校，为了保证学校的权利不受侵犯以及学校问的竞争，则应赋予它们以实际的 自主权，并强化相应的绩效责任和自我负责的态度。为此，学校将真正成为一个 9 浙江大学硕士学位论文 中国高等教育市场的规制研究 独立的法人实体1 7 ) ( 1 孙。在此基础之上，学校才可能按照成本最小化原理来决定 生产要素的购买和使用( 包括资金的使用、招聘和解雇教师等) ，并获得课程设 置、学术项目规划、教学方法的选择和学生录取等方面的产权。 1 0 塑垩查兰堡主兰堡垒窭 ! 璺壹量墼亘主塑塑望! 堕 3 高等教育服务市场的规制分析 高等教育市场是否需要政府的介入，回答是肯定的。下面从高等教育市场失 灵的几个方面对政府规制的范围和程度做一个详细分析，并针对一般化的高等教 育市场提出理想的规制方案。 3 1 规制的定义和分类 什么是规制? 目前尚未有一个已经定型的定义，不同的人对其有不同的定 义。通常意义上的规制( r e g u l a t i o n ) 是指：由规制机构制定并执行的直接干预 市场配置机制或间接改变生产者和消费者供需决策的一般规则或特殊行为( 1 叭。从 定义可以看出，“规制”的对象是具体的微观经济单位，所以，植草益( 2 0 也将“规 制”称为微观规制。并根据规制主体的不同，将规制分为公的规制( 即政府规制) 和私的规制两种形式。其中，政府规制可进一步分为间接规制和直接规制。 间接规制：以形成、维持竞争秩序的基础为目的，不直接介入经济主体的决 策而仅仅只制约阻碍市场机制发挥职能的行为，并且以有效地发挥市场机制职能 而建立完善的制度为目的。 直接规制：以防止发生与自然垄断、外部( 不) 经济、以及与非价值物品有 关的在经济中不期望出现的市场结果为目的，并且这些规制具有由政府( 行政机 构) 认可和许可的法律手段直接介入经济主体决策的特点，也称为“狭义的公共 规制”。 本文下面将从分析高等教育市场的失灵方面入手，展开具体的规制分析。 3 2 外部性及其规制分析 所谓外部性是指某些产品给生产者或消费者以外的人带来了影响，而生产者 或者消费者却没有因此承担应有的成本或者获得应有的补偿的现象。外部性包括 正外部性和负外部性。教育是具有正外部性的产品。人们通过投资教育可获得个 人的种种直接收益，例如终身收入的提高、工作选择机会的扩大，但受过良好教 育的公民无疑也会给周围的人和社会带来了广泛的利益。即教育的外部性可以进 一步区分为代际效益和社会效益( 2 ”。代际效益是指受教育者会给其家庭带来良好 浙江大学硕士学位论文 中国高等教育市场的规制研究 的影响，俗话说“金榜题名，光宗耀祖”就是一个很好的反映；据有关学者的研 究表明：代际效益还包括提高子女的品质、提高家庭内部劳务生产的生产率和改 善配偶的健康状况等。理性人在作教育投资决策时都潜在地将代际效益考虑在内 了，所以真正的教育外部性是指教育给社会带来的效益。一般认为，高等教育的 正外部效应表现在：a 有助于提高对公共事务的参与率：b 更为健康的生活方 式；c 降低社会犯罪率；d 减少对公共福利体系的依赖：e 促进技术进步与 传播；f 降低生育率。 正外部性的存在，使得求学者的私人边际收益( p m b ) 小于社会边际收益 ( s m b ) ，所以理性人根据个人边际收益等于个人边际成本的最优原则所作的决 策的结果可能会导致个人教育投资小于社会的最优水平。 根据条件的不同，有两种解决外部性的方案。科斯认为，当交易费用为零时， 当事人可以通过协商来解决外部性问题，即通过当事人之间签订协议来促使外部 成本( 收益) 的内部化。不过科斯方案的实旋主要是局部外溢( 被影响人数目有 限) 的情形，否则必定会因为谈判成本过高无法达成一致意见。所以，针对高等 教育这类存在于全社会范围内的外部性只能通过庇古方案来解决，即政府通过补 贴为高等教育市场发展填平补齐2 2 1 。 那么，政府应该为高等教育提供多少补贴才是最优的呢? 这需要从高等教育 外部的宏观结构和内部的微观结构予以综合考虑。 ( 1 ) 高等教育和基础教育外部性的比较 基础教育的外部性较大、对社会具有最大的益处，这一观点在经济学家中是 最接近一致的了。最早注意到初等教育在教育结构中具有较大外部效益的经济学 家是亚当斯密，他在国富论中强调了政府在基础教育中的作用。为什么政 府对初等教育要予以“注意”的义务呢? 斯密认为主要有两方面的原因：其一是为 了防止劳动者的异化；其二是有助于实现民主的目标，因为基础教育中重要的几 部分如读、写、算，对于一个文明的商业社会来说是必不可少的) 。经济学诺贝 尔奖得主弗里德曼在资本主义与自由一文中这样写道：“儿童受到的教育不 仅有利于儿童自己或者家长，而且社会上其他成员也会从中得到好处。我的孩子 受到的教育由于能促进一个稳定和民主的社会而有助于你的福利。由于无法识别 受到利益的具体的个人或家庭，所以无法向他们索取劳务的报酬。因此存在着相 浙江大学硕士学位论文 中国高等教育市场的规制研究 当大的邻近效应”洼”。与此相比，高等教育的外部性则要小的多，这也得到了 一些教育收益估算值的证实。 表3 1 ：按国家类型和教育程度划分的平均教育收益率 ( 单位：) 社会收益率个人收益率 国家的类型 初等中等高等初等中等高等 非洲2 6 1 71 34 52 63 2 亚洲2 71 51 33 l1 51 8 拉丁美洲2 61 81 63 22 32 3 中等发达国家1 31 081 71 31 3 发达国家 1 19 1 21 2 注： 敦百收益翠的计算公式： 哪，= 兰南一善南= 著斋 其中：m ：接受高等教育的年限；n ：高等教育之后的工作年限： y ：个人实际纯收入国家培养受教育者之后的国民收入； c ：教育阶段的个人成本：( 多国家对高等教育每年的投入 x ：为该学生不接受高等教育而直接工作的纯收入： ( 萤国家不培养受高等教育者时的国民收入 资料来源：p s a c h a r o p o u l o sg ：r e t u r nt oe d u c a t i o n ：a nf u r t h e ri n t e r n a t i o n a l u p d a t ea n di m p l i c a t i o n s j o u r n a lo fh u m a nr e s o u r c e s ，2 0 ( 4 ) ：p p 5 8 3 6 0 4 1 9 8 5 以上数据说明，虽然教育是属于准公共产品，兼有公共性和私人性，但是不 同层次的教育的公共性和私人性的强度是不同的。初、中等教育具有较强的公共 性和较弱的私人性，是一种“纯度”较高的准公共产品。而高等教育传授的是专业 知识，训练的是专业技能，具有较强的私人性和较弱的公共性，是一种“纯度” 较低的准公共产品。以投入与收益相对称的公平原则而言，不同“纯度的教育， 应由财政补贴的比例也应该是不同的。对于初、中等教育接受者，政府应该给予 更多的补贴；对于高等教育，由于其私人性较强，所以补贴的数额应较少。 ( 2 ) 高等教育内部不同专业的外部性 畦”引自资本主义与自由) ，商务印书馆1 9 8 6 第8 4 页 浙江大学硕士学位论文中国高等教育市场的规制研究 在考察高等教育外部性的时候，我们不能笼统地进行分析，因为高等教育中 的不同专业的经济特性是不一样的，于是在考虑给予补贴的时候，应该进一步细 化专业分析。 笔者将高等教育中的专业分为基础性知识专业和应用性知识专业。前者包括 自然科学中纯理科性的专业( 如化学、物理、数学) 和一些人文科学( 如考古学 哲学、历史、地理等) 专业。这类专业与市场接轨的能力较差，成果转化成生产 力的时间过程较长：重要的是由于专业理论性较强在市场就业面狭窄，往往导致 个人收益率与其他专业相比要更低。但是它们的存在对整个社会的科技文化的发 展却是不可或缺的( 即该类专业的外部性较强) ，仅仅通过市场机制是无法完全 体现其专业价值的。相反，应用性专业与市场接轨的能力很强，如计算机专业和 经济管理中的会计和市场营销专业已经在好几年的热门专业排行榜中名列前茅。 由于这类专业的毕业生在劳动市场中往往供不应求，所以应用性专业往往给受教 育者带来较高的投资回报，与基础性专业相比，它几乎可以算作私人产品。即应 用性专业可以较好地通过市场来体现其真实的价值，外部性非常弱。 边际成本( 收益) p s 即 n p l n 5 1 学生数 ( a ) 基础性专业 边际成本( 收益) p s ! p d 2 ( b ) 应用性专业 图3 2 基础性专业与应用性专业的外部性比较 在图3 2 中，社会边际收益和个人边际收益曲线都是均服从边际收益递减规 律。所谓社会边际收益，是指每多培养出一个基础性专业的毕业生，社会所能得 到的额外收益。这种边际收益是递减的，例如，假定当中国只有个学历史专业 1 4 浙江大学硕士学位论文 中国高等教育市场的规制研究 的人时，我们培养出第二个学历史的毕业生，这个第二位懂得历史的人对社会所 能作出的额外贡献仍将是很大的。但是，假定中国有一亿学历史专业时，我们再 培养出第一亿零一个学历史专业的毕业生，这位第一亿零一个学历史的人对社会 所能做出的额外贡献将是很有限的。同理，对个人来说，边际收益也是递减的， 这反映的是劳动力市场供求状况：当从事某专业的人才供给不断增加时，劳动者 之间的竞争将导致个人所能获得的收益将不断递减。 但是两个图在社会边际收益与个人边际收益的相对位置上存在差异，正如前 面分析的那样：在图( a ) 中，基础性专业的外溢程度较大，所以社会边际收益 与个人边际收益的相对距离较大。如果个人按照私人边际收益( p m b ) 等于社会 边际收益( s i b ) 来决定是否接受基础性专业教育时，其最优的受教育人数是n p 将远小于社会最优的受教育人数n s 。所以政府应该给予相当于( p s l 一p p l ) 的补 贴，使得个人边际收益曲线上移至社会边际收益处，从而弥补社会最优和个人最 优数量之间的差距。与此相对应地，在图( b ) 中，由于应用性专业几乎接近于 私人产品，外溢程度很小，体现在社会边际收益曲线和个人边际收益曲线相距很 近，在劳动力市场完全的情况下，这两条曲线甚至接近重合。在现实生活中，应 用性专业教育可以大大提高受教育个人的经济生产率，“那么人们可以通过收入 的提高获得由此而产生的好处，因而个人的私利刺激人们去接受高等教育。亚 当斯密所说的那只无形的手会使人们的个人利益服务于社会利益”忙“。所以 政府对于该类专业完全可以不补贴( p s 2 - p p 2 0 ) 。 3 3 教育机会均等及其规制分析 高等教育市场的第二个市场失灵是市场化运作将导致教育机会不均等、难以 实现社会公平。 早在1 9 2 7 年，美国社会学家索罗金( p a s o r o k i n ) 在他的社会流动一 书中，就提出学校是使人从社会底层向社会上层流动的电梯。六十年代的人力资 本学派则从理论和实证角度对此开展了进一步的论证。他们指出，教育的经济价 值不仅在于它是经济增长的源泉，而且在于它能使工资和薪金结构发生变化，减 少个人收入分配的不平等。但是如果要通过教育来缩短个人贫富之间的差距，单 睢6 1 米尔顿弗里德曼、罗期弗里德曼自由选择个人声明第六章 浙江大学硕士学位论文 中国高等教育市场的规制研究 纯依靠市场的力量是无法做到的。主要受到两个因素的限制： 个久象2 窖毖 承乎如果不考虑其他因素的影响，那些低收入者及其子女很 可能因其家庭收入过低而得不到应有的教育和培训，从而无法通过教育获得种种 收益和满足。 ，旅事席场不：宕全对个人教育成本的筹集，如果除父母的财富和社会的赠与 之外，还不能满足上学的所有开支，那么，上学者必须寻找其他的资金来源，这 其中最主要的是从资本市场上进行借贷。但是个人的借贷行为要受到资本市场不 完全的限制。造成相对于教育借款人的资本市场不完全的原因是收益和风险在借 款人和贷款人双方是不一致的【“) ： ( 1 ) 教育投资的收益包括货币收益和非货币收益两部分，非货币收益对受教 育者个人来说很重要，但对贷款机构则毫无意义，因此贷款机构的收益率要比个 人的收益率低的多，他们对教育贷款的意愿自然也就减少。 ( 2 ) 教育所致的人力资本是依附于个人身上的，它不能像物质资本那样可以 作抵押品，也不能在市场上出售，其流通性要比物质资本差。这增加了贷款机构 的风险。 ( 3 ) 借贷双方的信息是不对称的。贷款机构在考虑教育贷款时，它必须事先 知道借款人的人力资本生产函数。个人的学习能力和勤奋程度是人力资本生产函 数中最重要的投入之一，因为它们会影响教育其他投入的有效性。对此，借款人 拥有信息优势。而对贷款人来说，要监督每一个借贷者努力学习的成本实在太高。 这增b u t 贷款机构的风险，减低了他们对教育贷款的意愿。 ( 4 ) 从借款到还贷的周期较长，这主要是由教育服务周期较长所致。目前我 国专科为2 - 3 年，本科一般为4 年，硕士、博士各3 年。教育周期过长且伴随着 知识更新速度的加快，导致受教育者四年( 或更长的时间) 后是否能学有所用并 获得足够的经济回报的过程充满了不确定性。这也加大了贷款机构的风险。 资本市场的不完全将使教育借款人面临着比完全资本市场更高的利率，使人 们对教育的需求只能处于一种潜在的状态，而无法全部转化成现实的需求。结果 导致教育投资不足。在这种情况下，人们对教育的投资将仍然要依赖于父母的财 富和偏好。结果，教育机会的此代分配在很大程度上就取决于上一代的财富分配。 这样，人们社会财富和收入分配的不平等不仅借助于教育而实现了代际遗传，而 浙江大学硕士学位论文 中国高等教育市场的规制研究 且还有所扩大。 由此可见，为了弥补市场在收入公平分配方面的缺陷，政府应该开辟多种资 助渠道，比如政府的贫困助学金、奖学金：为吸收募款提供优惠条件、提供国家 助学贷款等，为经济有困难的求学者提供帮助，以确保高等教育机会的均等及公 平的收入分配目标。 3 4 信息不对称及其规制分析 信息不对称是高等教育市场失灵的第三个原因。所谓信息不对称，是指发生 关系的各方对