（财政学专业论文）我国社保基金监管模式研究.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 本文以现有社会保障基金运行及监管理论为根基，深入分析和评价了我国社 会保障基金及其监管现状，提出了具有中国特色的社会保障基金监管体系。 首先从社会保障制度、社会保险制度、社会保障基金及社会保障基金的分类 四个方面对社会保障基金的基础理论作了探讨；然后，通过介绍公共经济学理论 与社会保险基金监管、金融体系内在风险性理论与社会保险基金监管、信息不对 称理论与社会保险基金监管、边际分析与社会保险基金监管对社保基金监管理论 进行归纳整理，分析了社会保险基金监管的发展趋势；接下来，分析了我国社会 保障基金的现状与存在的问题，在此基础上，分析了我国社会保障基金监管现状， 对我国社保基金存在的不足作了较全面的分析和评价；最后，立足我国国情，从 加快保障立法建设，拓展社保基金的监督内容、加强社会保险基金运营核算，提 高运营效益、运用审计监督，确保社保基金专款专用、建立多元化、多层次的社 会保险基金会计信息披露制度、加强对基金监管分析方法的研究等几个方面架构 了我国社会保障基金的监管体系。 关键词：社保基金、监管、社保基金监管体系、监管模式 乏钆毛磊 j 、j 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t b a s e do nt h ep r e s e n tt h e o r i e so fo p e r a t i o na n ds u p e r v i s i o no fs o c i a ls e c u r i t yf u n d ， t h i sp a p e rp e n e t r a t e si n t oa n a l y s i sa n de v a l u a t i o no nt h es t a t u sq u oo fs u p e i v i s i o no f s o c i a ls e c u r i t yf u n di nc h i n a , a n du s e sf o r e i g nt r i u m p h a n te x p e r i e n c ea n dl e s s o no f s u p e r v i s i o no fs o c i a ls e c u r i t yf u n df o ro u rr e f e r e n c e ，f i n a l l yp u t sf o r w a r dt h em o d eo f s u p e r v i s i o no fs o c i a ls e c u r i t yf u n d 、i t hc h i n e s ed i s t i n c t i v ef e a t u r e f i r s t l y , t h i sp a p e rd i s c u s s e st h eb a s i so ft h es o c i a ls e c u r i t yf u n dt h e o r yf r o mt h e s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，s o c i a li n s u r a n c es y s t e m ，t h es o c i a ls e c u r i t yf u n da n dt h es o c i a l s e c u r i t yf u n d s e c o n d l y , t h i sp a p e ra n a l y s i st h ed e v e l o p m e n tt r e n do ft h es o c i a l i n s u r a n c ef u n ds u p e r v i s i o nt h r o u g hp u b l i ce c o n o m i ct h e o r ya n dt h es o c i a li n s u r a n c e f u n dr e g u l a t i o n ，f m a n c i a ls y s t e mt h e o r ya n dt h ei n h e r e n tr i s k so fs u p e r v i s i o no fs o c i a l i n s u r a n c ef u n d s ，a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o nt h e o r ya n dt h es o c i a li n s u r a n c ef u n d r e g u l a t i o n , a n dt h em a r g i n a le c o n o m i ct h e o r ya n dt h es o c i a li n s u r a n c ef u n d s u p e r v i s i o n t h i r d l y , t h i sp a p e ra n a l y s e st h e s t a t u sq u oo fs u p e r v i s i o no fs o c i a l s e c u r i t yf u n di nc h i n aw h i c hp a p e rp e n e t r a t e si n t oa n a l y s i sa n de v a l u a t i o n0 1 1t h e i n a d e q u a t eo fs o c i a ls e c u r i t yf u n di nc h i n a f i n a l l y , f r o mt h ec h i n a sn a t i o n a l c o n d i t i o n s ，p u t sf o r w a r dt h es y s t e mm o d eo fs u p e r v i s i o no fs o c i a ls e c u r i t yf u n d ， w h i c hi n c l u d e st h ea c c e l e r a t i o nt h eb u i l d i n go fs e c u r i t yl e g i s l a t i o n , e x p a n dt h es o c i a l s e c u r i t yf u n ds u p e r v i s i o nc o n t e n t ；s t r e n g t h e n i n gs o c i a l i n s u r a n c ef u n do p e r a t o r a c c o u n t i n g ，i m p r o v e m e n to p e r a t i o n a le f f i c i e n c y ；u s i n ga u d i t i n ga n ds u p e r v i s i o nt o e n s u r et h a tt h es o c i a ls e c u r i t yf u n d se a r m a r k e d ；e s t a b l i s h i n gad i v e r s i f i e d ，m u l t i l e v e l s o c i a li n s u r a n c ef u n da c c o u n t i n gi n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e ma n ds t r e n g t h e n i n gt h e r e s e a r c ho nt h em e t h o do fa n a l y s i so ff u n ds u p e r v i s i o n k e y w o r d s ：s o c i a ls e c u r i t yf u n d s ，r e g u l a t o r yt h e o r y , m o d e ，s u p e r v i s i o ns y s t e m 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方 式标明。本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：阻 日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：龃导师签名： 日期：型坠上l f 山东大学硕士学位论文 1 1 研究背景 第一章引言 社保基金问题始终是社会保障的首要问题，它不仅直接影响到社会保障制度 的健康发展，也直接影响经济的发展和社会的稳定。 首先，经济发展、社会的稳定要求我们进行社会保障基金监管的研究。社会 保障基金是一项专项资金，有着特定的用途，是人民群众的“养命钱 、“保命钱”、 “救命钱”，它涉及范围广，政策性强。这部分资金的收支和投资运营直接关系 到社会的稳定。因此，加强对社保基金的有效监管，对保证社会保障资金专款专 用，使党和国家的方针政策得到很好的落实，保持社会安定，促进经济建设健康 有序地发展，是十分必要的。 其次，社会保障事业发展需要加强社会保障基金监管的研究。以市场为取向 的社会保障制度改革始于1 9 8 4 年，在短短的2 0 年时间里我国以养老、失业和医 疗为核心的社会保险制度迅猛发展，使社会保障基金积累到了相当大的规模。据 统计，仅算至2 0 0 5 年末，全国社会保障基金就累计结余达6 0 6 6 多亿元【。如此 巨大的存量资金，且关乎人民群众的切身利益，使得当前社会保障基金管理任务 更加艰巨。因此，加强社会保障基金的监管模式的研究势在必行。 再次，我国社会保障基金管理模式改革要求加强社会保障基金监管的研究。 2 0 0 2 年1 2 月底，社会保险基金理事会决定将部分社会保险基金委托给南方、博 时、华夏、鹏华、长盛、嘉实六家基金管理公司运营。随着我国社会保险基金委 托代理管理的初步建立和发展，社会保障基金实行民营化管理和多样化投资， 不可避免地存在着信息不对称、外部性和垄断等市场失灵的情况，为了防止市场 的失灵，切实保证社会保障基金投资的安全性、收益性、流动性，必须加强对社 会保险基金投资运营的有效监管，尽快建立规范的社会保障基金监管模式。 实践呼唤着理论的指导，面对着形势的发展和变革的实践，加强社会保障基 金运行监管研究是很有意义和必要的。 1 2 研究现状 从实践角度来看，国际上发达的市场经济国家在社会保障基金运行监管方面 山东大学硕士学位论文 积累了较丰富的经验，形成了较成熟的监管模式。这些国家社会保障基金监管在 经历了一段漫长的自由放任阶段之后，都开始从立法的高度对社会保障基金的监 管进行规范，建立起制度化的监管体制。翻开社会保障法的历史可以看到，社会 保障法萌芽于英国1 6 0 1 年颁布的济贫法，诞生于德国1 8 8 3 年颁布的疾病 保险法，成熟于美国1 9 3 5 年颁布的社会保障法案。这些法律都明确地规定 了社会保障基金监管的性质、具体内容。在监管组织体系上，多数国家由社会保 障主管部门来承担社会保障基金的监管职能，如英国的社会保障部、新加坡的劳 动部等：有的国家成立了专门的监督委员会来履行监管职责，如法国的全国保险 监督委员会，具体监督职能包括定期检查社会保障机构的运营活动，审核运营报 告；对某些问题进行专门的调查；接受有关社会保障方面的投诉或申诉等。一般 地说，政府的财政部门也要对社会保障基金进行专业监管，主要职能有：决定储 备基金的管理；对中央以及地方的社会保障基金予以财务监察：审查预算拨款的 使用情况，日本的大藏省就负责养老年金的会计监督。有些国家，雇主、。雇员代 表也参与社会保障基金的监督，美国的四个社会保险基金的管理委员会中均有精 通保险或精算的公众代表，实施监督是公众代表的重要职能之一。不少国家还聘 请外部的精算、审计专家对社会保障基金的运营管理进行监督，促使基金管理、 运营机构进一步改进服务，提高效率，同时做到防微杜渐。社会保障基金监管是 一个不断发展的概念，不同时期社会保障基金监管的理念有着不同的侧重，又由 于各国的国情不同，社会保障基金的监管方式、监管内容、监管立法呈现出多样 化的特点，但是比较一致的趋势是随着社会保障制度的发展和完善，社会保障基 金监管在各国都得到了加强，社会保障基金监管模式研究也越来越受到重视。【2 j 社会保障基金运行的监管问题在我国社会保障研究中还是一个薄弱环节。这 主要是因为，我国社会保险基金只是在社会保障制度由现收现付制向部分积累制 改革的过程中形成的，对社会保障基金运行的研究还处于较为初级的阶段，而对 于基金监管的研究则更是刚刚起步。因此，社会保险基金形成后，一直处于分散、 无序的管理状态，导致其经常被挤占、挪用、浪费，专款难专用，降低了社会保 障的效率。我国社会保障基金管理现状已经表明我国社会保障基金日常监管不 力，存在社会保障基金监管法制建设滞后，过分依靠行政监管系统，社会监督缺 位，中、长期预警监督缺损比较严重，基金投资监管机制很不健全等问题。目前 除社会保障基金理事会以外，还没有一个统一的专业部门对社会保险基金的投资 实施具体有效的管理和检查。 2 山东大学硕士学位论文 从理论角度看，对社会保障基金的监管，在世界范围内仍是一个较新的课题。 在我国为数不多的社会保障基金监管研究文献中，大多注重研究基金日常监管组 织体系和投资运营监管方面，能系统全面地构建社会保障基金监管模式的创新研 究不多，如学者刘俊霞在我国社会保障基金监管模式的选择( 计划与市场， 2 0 0 1 ) 中把社会保障基金监管作为一个系统进行研究，设计出一个能分散基金风 险，较有效利用基金资源的中国社会保障基金监管模式的基本框架。但这一监管 模式未从基金运行全过程出发，只从委托代理角度设计微观层次、中观层次、宏 观层次的基金管理主体，而且也未提及预警监督。再如学者张新民在我国社会 保险基金监管法律制度研究( 江西社会科学，2 0 0 4 ) 和试论我国社会保险基 金监管制度的完善与创新( 人口与经济，2 0 0 4 ) 中对我国社会保险基金监管制 度的完善和创新进行了系统全面的分析和论证，提出要建立和完善预警机制。学 者施华斌在社会保险基金监管刍议( 山东工商学院学报，2 0 0 4 ) 及其他文章 中也有提及预警监督的建立。但是他们对预警监督的研究还不够深入，预警监督 指标体系并不健全，指标分散，单个预警监督指标的设置或计算在合理性、可比 性和系统性上存在不足。总的说来，对社会保障基金监管研究的现状与我国社会 保障基金的运行规模和运行目标是不相适应的。针对以上不足，本文以社保基金 监管模式作为研究重点。 1 3 研究思路及主要内容 我国社会保障基金监管模式的构建应立足于国情，充分考虑到我国社会保障 制度的历史演变、宏观经济发展水平、资本市场的发展状况、监管制度的完善程 度以及法律环境和政治文化背景，同时借鉴欧美发达地区的成熟经验和拉美、东 欧、东南亚国家的初步经验，从战略和长期发展的高度，注重社会保险基金监管 体系的观念创新、制度创新，探索出适合我国国情的监管体系。 研究社会保障基金运行的监管，首先要了解社保基金的基础理论、基金监管 理论；在此基础上，通过对比分析中外社保基金监管的不同模式，探寻我国在社 保基金监管方面的不足；最后，提出符合我国国情的监管体系。 结合我国实际、存在的问题提出了全方位的监管体系：根据基金监管从加快 保障立法建设，拓展社保基金的监督内容、加强社会保险基金运营核算，提高运 营效益、运用审计监督，确保社保基金专款专用、建立多元化、多层次的社会保 险基金会计信息披露制度、加强对基金监管分析方法的研究等几个方面架构了我 山东大学硕士学位论文 国社会保障基金的监管体系。 山东大学硕士学位论文 第二章社保基金的基本理论探讨 在西方发达国家，社保基金在社会经济生活中发挥着巨大的作用。例如到 2 0 0 2 年底，仅美国政府公营的社保基金o a s d i 覆盖面就达到1 5 3 亿人，当年收 入6 2 7 1 亿美元，支出4 6 1 7 亿美元，总资产达1 3 7 8 0 亿美元p 】，其总资产额超过 包括中国在内的世界上大多数国家的国内生产总值，社保基金与几乎每个人的生 活紧密联系在一起。作为理论准备，本章主要界定社会保障制度、社会保险制度、 社会保险基金的内涵，从公共经济学理论、内在风险性理论、信息不对称理论与 边际分析理论四个方面探讨社保基金监管的基础理论。 社保基金是在一定的社会保障制度和社会保险制度基础上进行筹集、运营、 发放的，因此，要研究社保基金，首先要明确社会保障制度和社会保险制度，并 在此基础上界定社保基金的性质和特点。 2 1 与研究相关的几个概念 2 1 1 社会保障制度 社会保障制度是工业化革命和社会化大生产的产物。伴随着英国工业革命而 诞生的济贫法可以说是社会保障法规的鼻祖，1 9 世纪德国相继颁布的工 人疾病保险规定的准则、事故保险法、伤残及养老保险法，建立起当时世 界上最完备的社会保障体系。“社会保障( s o e i a ls e c u r i t y ) - - 词作为规范用语首先 出现于1 9 3 5 年美国国会通过的社会保障法案，而社会保障制度经过世界范围 内一个多世纪的发展，已经形成一个相对独立、完整、成熟的体系，成为市场经 济体系中的一个重要支柱，也成为人类在2 0 世纪得以完善的重要的文明制度之 一。作为一项基本的经济制度，社会保障具有保障公民基本生活、维护社会稳定、 促进经济发展、保持社会公平、增进国民福利等重要功能，被称为现代社会的“安 全网和“稳定器 。在2 0 世纪，世界上绝大多数国家先后经历了社会保障制度 由产生、发展、兴盛，再到危机、调整和改革的历程。日前全世界有1 6 0 多个国 家和地区相继建立了作为现代国家安全体系，乃至文明标志的不同形式的社会保 障制度【4 】。 社会保障制度是以国家为主体，按照法律规定，通过对国民收入的分配和再 分配，保障全体公民基本生存权利并不断增进福利的社会制度。在大部分发达国 山东大学硕士学位论文 家，社会保障体系都由若干具有共同社会目标、促进社会稳定的项目所构成，并 组成符合本国实际的社会保障体系。如美国的社会保障体系就由社会保险、社会 救助、退伍军人补助、老人医疗服务、教育和住房六个部分组成，英国的社会保 障体系由社会保险、社会补助( 住房、儿童、食品和高龄人) 、社会救助( 低收入者、 贫穷老人和失业者) 、保健服务和社会服务五部分组成；日本的社会保障体系由 社会保险、国家救济、社会福利和义务教育四个部分组成。 中华人民共和国宪法明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或 者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。根据宪法， 中国社会主义市场经济条件下的社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方 面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障 劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济 和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。中国的社会保障 制度主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容，其 基本功能主要是保障基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保持社会公平、 增进国民福利( 张左己，2 0 0 2 ) 。社会保障制度是有中国特色社会主义的重要组成 部分，建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系，已成为关系改革、 发展和稳定大局的一项极为重要而又十分迫切的任务。 2 1 2 社会保险制度 社会保险是以社会劳动者为保障对象，建立社会保险基金，在劳动者因年 老、失业、患病、工伤、生育、死亡等原因，暂时或永久失去劳动能力或劳动机 会，从而部分或全部地失去正常工资收入时，由国家或社会对其本人或家属给予 一定的物质帮助，从而保障劳动者及其家属的基本生活的强制保险制度【5 】。社会 保险与其他社会保障项目相比，其保障对象是社会成员中最广泛的群体一劳动 者，由于每个劳动者都会面临老年和疾病，因而社会保险是社会保障制度中最基 本、也是最重要的组成部分，一个国家的社会保障制度是否健全，关键取决于其 社会保险的发展状况。 社会保险和社会保障中的其他内容的基本目标是相同的，都是为了保障社 会成员的基本生活需要，维持社会稳定，促进经济发展。但二者仍然有所区别： 就保障对象而言，社会救济和社会福利的对象是社会的弱势群体或其他特定的对 象，而社会保险的对象是正常的劳动者，因而在一些国家又称“劳动保险 ；就 6 山东大学硕士学位论文 权利和义务关系而言，社会救济和社会福利可以是政府的单方向投入，并不需要 受保障者履行缴费义务，而社会保险则强调劳动者缴纳部分保险费，并以此作为 享受社会保险待遇的前提条件，权利和义务有对应关系；就保障水平而言，社会 救济的水平是最低的救助，社会福利往往仅照顾受益者本人，而社会保险由于是 对劳动者的保障，就不仅仅是对其本人的保障，还包括对劳动者所赡养的家庭的 保障，同时由于劳动者有个人缴费，可以享受较高的保障水平；就管理与实施方 式来看，社会救济、社会互助和社会福利既可以是政府的投入，也可以由慈善组 织非止式地实施，而社会保险是为解除劳动者后顾之忧而设立的正式制度，其目 的在于满足市场经济对劳动力的需求，必须由政府统一、强制性地实施；就地位 而言，市场经济对社会保险的依赖性最强，工业化与劳动力的自由流动都需要社 会保险作为制度保证，同时，由于作为保险对象的劳动者是社会成员中的主体， 加之社会保险是由国家强制、统一实施，这使得社会保险的规模在整个社会保障 体系中往往具有举足轻重的核心地位。 中国的社会保险主要包括老年保险、失业保险、疾病保险、工伤保险、生育 保险等五部分的内容。社会保险具有强制性( 任何法定范围内的雇主和雇员都必 须参加) 、共济性( 在整个社会范围内统一筹集和调节和使用资金，依靠全社会的 力量均衡负担和分散风险) 和普遍性( 保障所有劳动者在年老、失业、患病、工伤、 生育时的风险) 的特征。社会保险的基本原则一是权利和义务相对应的原则，即 参保者只有在履行了从事社会劳动、依法参加社会保险、依法缴纳社会保险费并 达到规定的最低年限等法定义务之后，才能享受各项社会保险待遇；二是公平与 效率相统一的原则，主要表现在社会保险待遇水平既要体现社会公平的因素，确 保每一个劳动者都能维持基本生活，又要适度体现不同劳动者之间的差别，力求 做到公平与效率兼顾；三是待遇水平与生产力发展水平相适应的原则，在不同的 生产力发展阶段，社会保险待遇水平也相应不同，提供过高的社会保险待遇，将 增加企业和职工的负担，抑制经济活力，客观上造成“养懒汉 的社会效应；提 供过低的社会保险待遇，将无法充分发挥其生活保障的功能。 社会保险是一种为达到既定社会目标而服务的社会政策，也是劳动者的一种 权利，是由国家法律来保障实施的，在履行缴纳保险费义务之后每一个劳动者都 有权利通过社会保险来维持个人及其家庭的基本生活；同时社会保险也是一种有 效的经济补偿手段，通过所有劳动者的互助互济实现对少数遇险劳动者的收入损 失补偿，例如疾病问题，任何人都会遇到，差别在于患病的程度，患大病的概率 7 山东大学硕士学位论文 低、治疗费用高，个人难以完全负担，应该靠医疗保险的社会互济来解决。 社会保险作为社会保障制度的主体，也是社会“安全网”的重要支柱，在社 会稳定与社会安全方面具有巨大作用。社会保险作为政府调节经济与社会运行的 重要手段和社会财富“再分配 的重要机制，通过强制性的社会保险制度，在代 际之间、就业者与家庭成员之间、不同收入的社会阶层之间，实现一定程度的收 入调剂，充分体现社会保险制度的“再分配 职能。人的一生充满各种风险，社 会保险制度作为克服社会风险的制度，必须为参保者面临老、病、伤残、失业等 情况时提供资金和物质帮助，以保障其基本生活需要。 社会保险基金问题是社会保险的核心问题，它是支付各种社会保险待遇的资 金来源，社会保障制度、社会保险政策都需要通过社会保险基金来体现。社会保 险基金数额巨大且影响面极广，其运转成败，关系到广大劳动者的切身利益，也 关系到社会保险事业的前途。因此，作为社会保险财政基础的基金管理，是整个 社会保险管理的中心。社会保险基金的研究因此而成为2 0 世纪9 0 年代以来国际 社会保障领域备受关注的重要前沿课题。 2 1 3 社会保险基金 社会保险基金是指为保障社会劳动者在丧失劳动能力或劳动机会时的基本 生活需要，在法律的强制规定下，向劳动者及其雇主强制筹集，供劳动者在年老、 失业、患病、工伤、生育时使用的专项基金，是为实施各项社会保险制度建立的 专门用途的经费。建立社会保险基金的目的，是为了保障社会保险制度的正常运 行，为社会保险参加者及其家庭成员克服社会风险提供物质的帮助。 中国的社会保险基金包括养老、医疗、工伤、失业、生育等五个方面的基金， 通过劳动者与其雇主共同缴纳社会保险税( 费) 的方式形成基金，国家在税收、利 率、财政上进行资助，并主要通过货币方式提供各类险种的社会保险。与依靠公 共财政负担的其他社会保障资金相比，社会保险费由雇主与被保险者共同负担， 并依照国家法律法规强制实施，收入的稳定性高；一般税收受经济形势影响很大， 其使用途径和分配也往往受到政府政治决策左右，社会保险费使用按比例征收方 式，专款专用，不易受其他因素影响。同时，社会保险费按比例征收的方式，容 易进行个别调整。由于参保对象个人缴费，有些项目( 如医疗保险) 还需要额外承 担部分费用，提高了人们的社会保险意识，体现出社会保险“权利与义务”相对 应的保险原则。因此，世界大多数国家普遍采用按比例分担社会保险费用的方式， 山东大学硕士学位论文 筹集社会保险基金。 养老保险基金是社会保险基金的主体部分，按照其筹资和管理的模式来分 类，可以区分为现收现付( p a y - a s y o u g o ) 制和个人账户基金( c a p i t a l f u n d e d i n d i v i d u a la c c o u n t ) * 0 。由于个人账户基金制的融资部分地来自于参加者的交费， 而由交费集中起来的基金又被用来投资，所以，在一个个人账户基金制的养老金 计划中，参加者最后的养老金收益是根据个人以往的交费记录以及基金的投资回 报而定的，在这一点上它和个人储蓄并没有什么不同。这样，在收益发放上，基 金制计划也就没有统一比率或收入关联之类的选择，它只需要为参加者设立个人 账户，如实地记录其交费以及应得的投资收益，最后按照事先约定的方式将参加 者在其个人账户上的积累及其回报发还给本人，这部分资金是可以投资的社保基 金土体部分。 中国被统称为“社保基金 的基金有三部分：其一是上述作为基本保险的社 会保险基金；其二是全国社保基金理事会管理的全国社会保障基金；其三是由企 业和个人缴费形成的企业年金( 即补充养老保险基金) 、企业补充医疗保险等补充 保障基金。其中社会保险基金的统筹部分资金基本上都用于当期支付，即使有节 余也会稳妥运营，例如购买国债等，不可能投入风险较大的股票市场，可以投资 于资本市场的是个人账户中积累的部分基金。全国社会保障基金，是指由中央财 政拨入资金、国有股减持和股权划拨资产、经国务院批准以其他方式筹集的资金 及投资收益所形成的基金。全国社保基金作为中央政府掌握的基金，是重要的财 政储备，是稳定中长期国家财政状况、确保社会保障体系的可持续性，从而保证 各项改革开放措施顺利进行的重要物质保证。2 0 0 0 年全国社会保障基金理事会 正式成立，标志着国家在社会保障制度建设的基础上开始了进入社会保障基金的 实质性的运作、实施阶段。补充保障基金是由企业和个人缴费形成的企业年金、 企业补充医疗保险基金等。从上世纪8 0 年代后期开始，中国部分省市和行业统 筹部门开始建立企业年金制度，有关部门正在草拟企业年金投资的具体办法，未 来这部分资金是可以期待进入资本市场的。按照世界银行( 1 9 9 8 ) 推荐的“三支柱 体系，个人为了养老而进行的自愿储蓄也应属于老年保障的“第三支柱一，则我 国近年来的发展很快的商业性人寿保险也可视为“社保基金 的一部分，这部分 资金已经由各商业人寿保险公司投入资本市场运营。 如果把存银行和买国债也作为广义的投资资本市场的话，所有类型的社保基 金都可以投资资本市场。而从投资以股票、债券为主的资本市场的角度来讲，“社 9 山东大学硕士学位论文 保基金”主要是指可进行投资的养老和医疗个人账户内的基金、“全国社会保障 基金理事会 管理的基金，以及由企业和个人缴费所形成的企业年金；如果定义 更广泛一点，还可以包括个人为了养老、疾病而购买的商业性保险。国外不少文 献将社会保障基金( s o c i a ls e c u r i t yf u n d s ) 、社会保险基金( s o c i a li n s u r a n c ef u n d s ) 和 养老基金( p e n s i o nf u n d s ) 混合使用，均用“社保基金”来替代。鉴于此，如无特 别说明，本文的“社保基金”含义也不再进行特别区分。 2 1 4 社会保障基金的分类 社会保障基金的类型有很多种，可以根据基金的不同性质、来源、用途等进 行进一步的划分。【6 】 第一，根据基金的不同用途，社会保障基金可分为社会保险基金、社会福利 基金、社会救济基金、社会优抚基金。其中各项又可进一步划分，社会保险基金 可具体分为养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金等；社 会福利基金又可分为老年人福利基金、妇女儿童福利基金、教育基金、职工福利 基金等；社会救济基金包括救济贫困基金、救灾基金等；社会优抚基金则主要是 军人保障基金。 第二，根据基金的不同筹资模式，社会保障基金可分社会统筹基金和个人账 户基金。社会统筹基金主要针对统筹成员之间的收入差别进行横向调剂和风险分 担，个人账户基金则主要体现了职工个人收入在一生的纵向调剂和风险分担。由 于社会统筹基金和个人账户基金大多实行基金积累制，在实践中，通常是按照基 金是否有积累，派生出四种组合模式，一是现收现付社会统筹制，即雇主和雇员 共同缴纳保险费，以支定收不留积累；二是个人账户储蓄基金制，即雇主、雇员 单方或双方按比例缴费，记入个人账户长期积累增值；三是社会统筹部分基金积 累制，即在社会统筹制度框架内建立部分基金积累，是一种过渡性模式：四是社 会统筹和个人账户相结合部分基金积累制，即第一和第二种方式的结合。 第三，按基金的所有权，社会保障基金可分为公共基金、个人基金和机构基 金。公共基金为公共所有，来源于财政拨款，社会捐赠、国际捐赠。个人基金是 指按照法律、法规、规章等缴记在个人账户中的专门用途的基金，如养老保险基 金、住房公积金等。 第四，按照基金的运营管理方式分类，社会保障基金包括财政性基金、市场 信托基金、公共公积金等。 1 0 山东大学硕士学位论文 从严格意义上说，社会保障基金是指具有积累性质的社会保障基金。在我国， 社会保险中的失业保险、工伤保险、生育保险等项目，以及社会福利基金、社会 救济基金、社会优抚基金一般采取现收现付制，并不用于资本市场的投资增值， 所以我们可以将其资金的收支过程看作是单一的财政过程，而真正意义上的社会 保障基金主要指投资于资本市场的养老保险基金。和其他的基金相比，它有着自 己的独特之处。 2 2 关于社会保障基金监管的基础理论 2 2 1 公共经济学理论与社会保险基金监管 公共经济学理论认为，在完全市场经济条件下，市场上“看不见的手一会指 导定价的公司在提供相似的产品时按最低价格出售，以便在竞争中生存下去。竞 争的结果是每一个公司的要价( 边际收入) 会等于边际费用，这时，社会效率达到 最大化。但是在现实中，完全竞争的市场这种理想状态几乎无法出现。伴随着经 济发展和资本积累及其扩张，市场机制的非理性行为放大，而垄断的出现导致不 完全竞争市场、垄断竞争市场乃至寡头垄断市场的出现，从而产生市场失灵。所 谓市场失灵，就是指那些为取得有效的市场解决办法所需要的条件不存在， 或者以这样或那样的方式相互抵触，导致市场无法取得有效结果。市场失灵产生 的主要原因有：一是公共产品和外在性产品的存在；二是不完全竞争，诸如自然 垄断情况下的成本递减和规模收益递增；三是不完全的信息；四是不确定性。市 场失灵是市场机制本身己无法纠正的缺陷，正如经济学家加尔布雷斯所指出的： “经济体系会自我改进的方法，现在也许已经没有人相信。不平衡发展、不均等、 无意义和无规律的技术革新、环境的侵蚀，对个性的置之不顾、对政府拥有的权 力、通货膨胀、行业间的缺乏协调一这些都是体系中的一部分，也是现实中的一 部分。这些都不是小毛病，不是像机器中的一个畸形的齿轮那样，一经发现就可 以纠正。它们在体系中己经根深蒂固。【7 】他认为只有国家干预才能解决这些问 题。也就是说，在市场经济体制下，仍需要政府对市场进行干预，纠正市场失灵， 市场这只啊看不见的手 和政府干预这只“看得见的手 相互配合，社会效率才 能达到最大化。 为了弥补市场失灵，公共经济学理论认为政府对经济的干预主要表现在以下 职能：一是优化资源配置职能。即针对市场在实现资源配置方面的不完善，政府 山东大学硕士学位论文 参与资源配置管理，通过财政等手段弥补市场的缺陷，使社会的人力、物力、财 力等稀缺资源得到有效的利用，满足全社会成员的多方面需要。二是再分配职能。 即针对市场缺陷造成的收入和财富分配不平等和贫富悬殊、两极分化的情况，为 缓和社会矛盾，保证经济稳定发展，政府通过税收和支出政策，对收入与财富进 行再分配，以增进公平，同时力争达到效率代价最小化。三是调节稳定职能。即 针对市场机制有效发挥受到限制而导致总供给与总需求失衡，造成较大经济动 荡，而给经济和社会发展带来不利影响的状况，政府通过财政政策和货币政策保 证实现经济的稳定和增长。在鼓励经济增长的同时减少失业，降低通货膨胀，保 持物价水平的稳定。政府按一定价格供应社会保险，就是克服市场无效配置，用 强制性手段干预资源配置，为公共利益而生产供给这样一种公共产品；同时也是 作为再分配措施的一部分，以保证遇到各种生活障碍或丧失劳动能力的劳动者， 能够从社会获得满足基本生活需要的物质来源，缩小贫富差距，增进社会公平， 从而促进经济持续、稳定、健康发展与社会稳定。 但是，与市场会出现失灵一样，政府也会出现失灵。所谓政府失灵，是指政 府干预导致浪费或不恰当的收入再分配，从而降低经济效率，或加剧不公平状态。 公共经济学认为，政府失灵产生的主要原因是：( 1 ) 有限信息使政府干预的结果 不可预测，难免出现决策失误，导致政府干预失败；( 2 ) 政府对私人市场反映的 控制能力有限；( 3 ) 决策程序的局限性，使政府的决策受到既得利益集团的影响， 而不能真实综合反映社会成员的社会偏好；( 4 ) 政策执行时，由于缺乏足够的控 制而失灵；( 5 ) 政府决策滞后，使得政府计划难以快速跟踪不断变化的情况，产 生负面影响：( 6 ) 信息不对称；( 7 ) 政府干预成本过高，因为政府是由一群管理成 本很高的官僚机构运作的，所以必然会使交易成本上升；( 8 ) 官僚及利益集团的 寻租行为，导致分配不公平。公共经济学认为，由于政府失灵在现实中的存在， 因此，必须对政府干预进行制衡，通过监管以达到预定目标。社会保险基金运作 的实践表明，上述导致政府失灵的原因在社会保险基金的运作中都存在，都可能 会影响运作目标的实现。因此，根据公共经济学理论，对社会保险基金的运作必 须进行科学的监管，才能保证其符合社会公众利益，实现公共政策目标。 2 2 2 金融体系内在风险性理论与社会保险基金监管 克罗凯特( a c r o c k e t t , 1 9 9 7 年) 将金融体系的风险定义为“由于金融资产价格 的不正常波动或大量的金融机构背负巨额债务及其资产负债结构恶化使得他们 1 2 山东大学硕士学位论文 在经济冲击下极为脆弱并可能严重地影响到宏观经济的正常运行。在市场经济 环境下，金融风险是普遍存在的，其产生的主要内因是金融体系的内在不稳定性。 马克思深刻论述了金融体系的内在不稳定性假说，他认为，周期性的经济危 机是资本主义制度的瘤疾，而与经济危机同行的必是金融危机。在市场经济条件 下，社会再生产周期一般分为萧条、复苏、繁荣和危机四个阶段。在社会再生产 的运动过程中，借贷资本和现实资本的积累并不总是一致的。在萧条阶段，生产 萎缩，交易减少，物价下跌，商品库存增加，资金占用严重。另外，原用于生产 和流通中的货币资本又被抽离出来，存入银行，使借贷资本的供给明显增加；同 时由于经济萧条，企业开工不足，社会对借贷资本的需求不增反减。总体上表现 出一方面是借贷资本的闲置与积累，另一方面是现实资本的萎缩与积累的停滞。 在复苏和繁荣阶段，经济环境开始好转，生产逐渐恢复，商业信用不断得到扩大， 商品交易日趋频繁，社会财富得以极大丰富。在借贷资本积极扩大的同时，现实 资本也随经济的繁荣而增加。总体表现为借贷资本的相对充裕是和现实资本的扩 大结合在一起的。当再生产周期到了危机阶段，大部分企业因经济环境恶化而陷 入困境，商品滞销，货币资本沉淀在商品生产阶段而不能回流，进而形成商业信 用和银行信用极度萎缩，货币支付链条断裂，某些银行信用机构因大量出现坏帐 而倒闭，产生连锁反应，引发金融危机。马克思认为，在产业周期进入第四阶段 一危机阶段之前，表面的景气往往是由信用的膨胀来维持的。此时，社会对借贷 资本有极强的需求，即使提高利率水平，也不能限制信用的扩张，反而会发生信 用的过度膨胀，这也就是危机来临的前兆。马克思还指出，在经济繁荣阶段，银 行信用和商业信用随手可得，很多企业利用过度举债的方式来扩大生产活动，从 而使生产得到极大的发展。由于利润的增长刺激了人们投资的欲望，同时，企业 业绩的上升，也使得有价证券行市看涨，于是部分游离出来的借贷资本会流向证 券市场，进而加大了证券市场的泡沫成分。随着时间的推移，信用的膨胀会超过 生产的增长，最后是经济危机前夜的到来，金融危机也就相伴而行。在经济进入 危机阶段，商品滞销、物价下跌、生产萎缩、信用收缩，过去正常的支付途径中 断，大批企业( 包括金融企业) 因债务间题而倒闭，伴随着商品的跌价、生产的缩 减，部分旧债被强行清偿，新债减少或不发生，这就使信用规模被压缩，以和生 产规模达成某种程度的协调，这种缩减信贷规模使之与生产发展取得某种适应的 动荡过程就是金融危机。 经济学家明斯基( m 妇时) 认为，金融体系具有内在不稳定和脆弱的特征，且 山东大学硕士学位论文 易于动荡和爆发危机。金融市场动荡是由变换引起的，所谓变换( d i s p l a c e m e n t ) 是指引起宏观经济体系动荡的所有因素。导致每次金融动荡的变换形态可能各不 相同，但只要它们形成是够大的影响，就可在一个重要的经济部门，通过提供获 利机会来改变该部门的经济前景。变换可以给一些新的领域或旧的领域带来投 资机会，而使另外的一些无利可图的领域被遗弃。一旦某领域出现新的机会，市 场主体都会争先恐后地加以利用，纷纷涌向这一领域。因此，泡沫成分的扩大与 经济的表面繁荣就随之而来。经济中存在泡沫成分的领域又因银行信贷的膨胀性 流入，使其投机色彩更加浓重。人们都想一夜暴富，昔日的投资理性就不复存在， 有钱的将资本全部押上，没钱的举债也要投入，危机也就默默酝酿，这就是过度 投机现象。后来，金德尔伯格沿此思路发展，提出投机疯狂( m a n i a s 卜恐慌( p a n i c s ) 崩溃( c r a s h e s ) 模型，并以此解释金融危机的周期性。 美国麻省理工学院著名教授克鲁格曼和其他些经济学家，在7 0 年代末就 货币金融危机，提出“投机性冲击”( s p e c u l a t i v ea t t a c k ) 的第一代模型。它表明在 固定汇率制度下，政府主要经济目标之间的矛盾与冲突最终会导致固定汇率制度 因无法维持而崩溃，特别是长期巨额财政赤字的存在和货币信贷的持续扩张对固 定汇率制度威胁最大。但是，第一代“投机性冲击模型并不能对所有的货币危 机给予合理的解释。为此，人们对早期模型进行不同方面的修正，于是有了第二 代“投机性冲击”模型。第二代模型认为投机性冲击是不可完全预期的，外汇投 机商和一国货币当局之间的博弈导致了投机发生时间的多重均衡性。实际上货币 当局决定用多少储备去维护固定汇率制以及投机商对一国政府储备底线的估计 便成为投机性冲击何时发生的关键因素。亚洲金融危机爆发后，克鲁格曼认为， 第一代和第一代“投机性冲击”模型均不能解释危机爆发的原因，需要用新的基 于企业过度举债的理论来解释。克鲁格曼等人指出，亚洲危机的根本原因在于宏 观经济基础变量恶化和经济政策的不协调，主要是巨大的经常项目赤字、短期外 债增加、信用的过度扩张、错误的投资政策、实际汇率的高估和金融领域脆弱性 的增加等，而这些恶化的经济变量又是政府的失误造成的，如盯住汇率制、政府 对经济的过度干预、过度追求高增长和金融监管不力等。金融危机爆发的机制是： 政策不协调( 追求过高增长率、盯住汇率制等) _ 本币汇率高估_ 经常项 目赤字斗大量短期外资进入一外部冲击升( 外资抽逃卜本币贬值瑚 机爆发。： 现代金融体系内在风险性理论表明，金融体系存在内在不稳定性和巨大风险 1 4 山东大学硕士学位论文 性，它可能由多种因素激发成危机。金融风险具有很强的传染性，一旦某个金融 机构出现金融困境，就可能很快演变成全局性的金融动荡，然后波及整个经济。 一个国家的金融系统出现风险，就会通过债权债务链条，迅速、剧烈地扩展到相 关的地区和国家，乃至传播到全世界范围。鉴于现代金融体系的脆弱性，为了控 制金融风险，防范和克服金融危机，政府有关监管机构必须强化金融监管，采取 一切可能的措施和方法，增强金融主体行为的理性，降低金融资产价格的波动性， 防范和减少金融体系风险的产生与积累，通过监管改变金融体系的内在脆弱性， 增强金融体系的稳定性。 社会保险基金是以金融资产的状态存在和运动的，社会