（国际贸易学专业论文）中国放松民航管制的研究.pdf

中国放松民航管制的研究 徐颖 摘要 民航业在传统认识中属于自然垄断的行业，随着民航产业规模的扩大和经济 的发展，民航业越来越呈现出竞争性，放松对民航的管制已经成为一种必然。世 界上绝大多数国家的民航业都经历了从严格管制到放松管制的发展历程，从8 0 年代开始，中国也加入到这个行列当中。 经过2 0 多年的改革，中国民航整体效率得到提高，规模不断扩大，2 0 0 6 年 中国民航的总周转量位居全球第二，但是增长质量和市场规范化等方面还是存在 问题。 本文通过对比国内外民航放松管制的历程和出现的结果，结合中国的实际分 析存在的问题和导致问题的原因，进而提出相关的政策建议。 关键词：民航业、放松管制、改革 a b s t r a c t a v i a t i o ni n d u s t r yi st r a d i t i o n a l l y r e g a r d e da s an a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r y h o w e v e r , a l o n gw i t i ld e v e l o p m e n to fe c o n o m i c sa n dt e c h n o l o g y , t h ei n d u s t r y b e c o m e sm o r ea n dm o r ec o m p e t i t i v e u n d e rt h ew a v eo fd e r e g u l a t i o no rl i b e r a l i z a t i o n t o w a r d sn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r i e sf r o mt h e 1 9 7 0 s ，m a n yc o u n t r i e sb e g a nt o d e r e g u l a t ea v i a t i o ni n d u s t r y i n1 9 8 0 s ，c h i n ab e c a m eo n eo f t h e m a f t e rm o r et h a n2 0y e a r s ，c h i n am a d eag r e a tp r o g r e s si nd e r e g u l a t i o no fa v i a t i o n i n d u s t r y ：t h ee f f i c i e n c yh a sb e e ni m p r o v e da n dt h es c a l eh a sb e e ne n l a r g i n g i n2 0 0 6 ， c h i n aa v i a t i o nr a n kt h es e c o n dp l a c ea r o u n dt h ew o r l d ，b u tt h e r e a r es t i l l m a n y p r o b l e m si nt h eq u a l i t ya n dt h em a r k e t t h i sa r t i c l ee v a l u a t e st h ee c o n o m i ce f f e c t so fc h i n a sr e f o r mo na v i a t i o ni n d u s t r y , c o n c e r n i n gt h ec h a n g ea b o u tt h en a t u r eo fa v i a t i o ni n d u s t r y f u r t h e r m o r e ，w em a k ea r e t r o s p e c to fa m e r i c a nd e r e g u l a t i o n , c o m p a r i n gi tw i mc h i n a i nt h ee n d t h i sa r t i c l e w i l l # r es o m es u g g e s t i o n so nc h i n a sr e f o r mo f a v i a t i o nm a r k e t k e y w o r d s ：a v i a t i o ni n d u s t r y ：d e r e g u l a t i o n ；r e f o r m 1 1 1 致谢 能够顺利完成硕士学位论文的撰写，作者得到了来自多方的真诚帮助。首先， 要感谢我的导师，王晓东副教授。在本次论文的撰写过程中，王老师从论文题目 的选择、研究方法、论文结构，甚至到文章措辞都提供了大量的指导性意见。另 外，在两年的硕士研究生学习期间，王老师渊博的专业知识以及严谨的治学精神 对我都是很好的榜样。同时，我的同窗学友在论文的修改中也提出了许多参考意 见，在搜集资料的过程中，也得到了他们的帮助。在此，作者对上述诸位的付出 表示衷心的感谢。 一、研究背景和文献回顾 ( 一) 背景介绍 三十年前，许多产业在世界各国都处于政府管制之下，比如电力、电信、 民航、铁路、银行和另一些公用事业。这些产业有的被认为是“自然垄断”的， 有的被认为在无管制下是“毁灭性竞争”或“自然寡头”的。而传统的“公共利 益”观点把管制者看作是最大化社会福利的，因此对这些产业进行价格和进入管 制将会使社会福利得到改进并且提高经济效率1 。 7 0 年代以来，产业组织理论对管制在理论和经验的研究上都有了很大提高。 一方面人们认识到管制不可能是无成本的，必须考虑某个特定管制方案的激励成 本和动态性。例如基于服务成本定价的价格管制会扭曲厂商的投入选择，管制还 有可能会影响技术进步的大小和方向。另一方面，经济学家放弃了简单“公共利 益”的视角，丰富了管制目标、过程和结果的实证理论。管制被考虑为经济系统 的一个内生变量，它可以是产业自己争取来的，管制的设计和实施可能是为受管 制产业的利益服务的。这些理论的发展，使得人们对管制的有效性产生了怀疑， 因此从7 0 年代起，西方国家开始陆续对一些产业放松了管制，其中包括民航、 电信、银行和电力等行业，民航业是其中较早进行的。 上个世纪3 0 年代到7 0 年代美国加拿大等国开始解除航空运输经济管制， 在此之前，世界各国一直普遍都对航空运输业加以管制。管制的经济方面的依据 主要是：民航业由于自身的特性容易因价格战陷入“毁灭性竞争”；民航业具有 的规模经济和范围经济使民航业具有一定的自然垄断性( 这在行业规模不大时尤 为突出) 2 。然而，一是越来越多的理论和经验研究指出管制给民航业带来的扭曲， 比如因质量竞争等原因带来的产能过剩：二是可竞争理论的提出，改变了人们对 民航业性质的看法，如果民航运输市场接近于可竞争市场，那么产业的竞争与效 率并不需要管制来保障，自然垄断和价格战的可能也变得无足轻重。这些看法促 使了美国对民航业进行放松管制，自美国1 9 7 8 年率先解除航空运输管制后， i j o s k o w , e l a n dr o s e , n l t h ee f f e c t so f e c o n o m i cr e g u l a t i o n a ”i n ：s c h m a l c n s e c ，r a n dw i l l i g , r d 。 h a n d b o o ko i n d u s t r i a lo r g a n i z a t i o n , v o l u m e2 f m 】a m s t e r d a m ：e l s e v i e rs c i e n c ep u b l i s h e r s ，1 9 8 9 1 4 5 0 - 1 5 0 6 2 刘世锦、张文魁( 2 0 0 0 ) 及张听竹、张湘赣( 2 0 0 3 ) 均指出美国1 9 3 8 年开始对民航业进行规制的主要考虑是 对过度竞争的担忧 世界各国包括印度、巴西等发展中国家也纷纷加入解除航空运输管制的行列。 世界绝大多数国家的民航业都经历了从受政府严格管制到放松管制的发展 历程。随着该产业的成长壮大，市场需求的急剧增长，以及越来越呈现的竞争性 特征，各国政府普遍放松了对该产业的市场准入、价格以及所有权等方面的经济 性管制。各国的经验表明，尽管实施放松管制政策后该产业出现了“政策设计者 事先没有预料到的、用理论假设难以解释的现象”3 ，但普遍公认的事实是，放 松管制使该产业内部的竞争加剧，产业组织结构优化、整体运营效率提高。 正是在这样的背景下，8 0 年代以来中国民航也开始放松管制，2 0 多年来中 国民航发展的政策取向可以用一句话来表述：国内放松经济性管制，对外逐步扩 大开放。 ( 二) 文献回顾 ， 1 关于回顾美国民航管制的文献 洛克林( 1 9 8 5 ) 提出放松管制是必然的，“即使竞争达到完全符合理想的模 式，但其结果产生的运输系统将不是令人满意的”。 b i t t l i n g m a y e r g ( 1 9 9 0 ) 对美国放松航空管制的政策发展进行了很详细 的分析，其中提到1 9 7 8 年美国放松航空管制给世界旅游航线带来了不良影响， 其结果是7 0 年代末旅客运输周转量重新跌入低谷，所以中国在实行放松管制的 同时应该要接受它的经验教训。 w a n g 和e v a n s ( 2 0 0 2 ) 以为什么亚洲的民航放松管制的步伐相比于北美和欧 盟的民航要慢作为出发点，分析了战略性联盟对于航空业发展的影响。此外文章 分析了放松管制的一些措施比如开放市场，颁布相应的法律条文能够加快航空业 的发展；文章还建议同时实行规范合作( 航空联盟) 和加强国际航空的自由化。 s t o b e r ( 2 0 0 3 ) 分析了美国2 0 0 0 年和2 0 0 1 年的民航政策变化，并且找到开 放航空政策，实行低票价的结果，高收益高利润以及服务质量的改变这几者之间 的联系；同时建议当时的美国政府通过与国外的航空公司的合作以及多边协定来 加快放松民航管制的步伐。 f o r w a r d ( 2 0 0 4 ) 回顾了美国民航业2 5 年来政策的发展变化，对放松管制后出 d a v i dcf o r w a r d ( 2 0 0 4 1 * ar e u o s p c c to f2 5y e a r s d e r e g u l a t i o n ”，w o r l dc h i n aa v i a t i o n a p r 2 0 0 4 ( v 0 1 4 0 1 4 d p 洛克林( 1 9 8 5 ) ，运输经济学 ，长沙铁道学院运输系，第4 2 9 页 2 现的结果进行了定性分析，并指出这个过程中航空市场出现的一些特有现象。 卢大伟( 2 0 0 6 ) 结合美国的民航管制历程，指出航空运输业是一个适合充分 竞争的产业，逐步放松对航空公司在市场准入和价格上的管制有利于促进航空运 输业的发展。 2 关于中国民航政策的探讨 t h u o n gt l e ( 1 9 9 7 ) 分析了中国民航的改革是中国从计划经济向市场经 济转变的一部分，民航的改革受经济发展的影响和推动并会完全融入到经济发展 的过程中。中国的民航改革通过实行分类管制和市场化等政策已经取得了显著的 进步，同时指出中国民航的改革还是存在问题的，比如改革的不确定性；总而言 之中国的民航改革走的是有中国特色的改革之路。 包随义( 2 0 0 5 ) 从市场准入、价格管制和航线准入等方面分析了中国的民 用航空业的政策变化以及目前的发展格局，他认为民航的几次改革都是在管理体 制和经济管理上的改革的分量更大一些，而涉及到民航业内的发展的一些深层次 的矛盾和问题没有全部解决。当前的主要问题包括：体制方面比如如何处理航空 公司、机场、空管之间的关系；机制方面比如航空公司的市场准入问题；资源方 面比如人力资源结构性短缺；基础设施问题比如机场建设问题。 林默蹊( 2 0 0 4 ) 试图从理论上探讨中国民航的政策走向，他回顾了近年来 政府部门对航空业放松管制的态度和做法，对比国外的航空管制政策指出借鉴国 外的成功案例中国需要：成熟的政治法律体系：促进竞争，增强企业的竞争力， 提高服务质量；探索新的管理模式。 王志永( 2 0 0 5 ) 对中国航空运输业分类管制政策进行研究，分析比较了国 内外的做法，指出了只有放松航空业的进入管制，才能增加行业内部的竞争力量， 提高全行业的生产效率和服务水平，同时由于民航的六种业务具有不同的技术经 济性质和市场结构特征，政府需要实行进入分类管制政策。 唐小卫，徐月方( 2 0 0 5 ) 先分析了国际航空物流和中国航空物流的总体状 况以及目前中国所面临的主要问题( 定位模糊；运力失调；价格体系落后) ，并 针对这些问题提出政府应该在引入多方投资共同建设物流设施、物流设施的标准 化建设和信息化建设等方面给予相应的扶植。 以上文献先后就中国民航所面临的主要问题进行分析，但是没有结合国际上 的案例，本文就是要在立足本国实际情况的基础上结合国际上的案例分析中国的 民航管制政策。 二、中国放松管制的政策回顾及其影响 ( 一) 中国放松管制的政策回顾 回顾中国的民航改革开放的历程可以发现从2 0 世纪8 0 年代开始是一个经 济管制渐进放松的过程。 第一阶段( 1 9 8 0 一1 9 9 5 年) ：由国家全面垄断到引入多方国营资本。 1 9 8 0 年以前，中国民航基本上执行的是军事化管理和政企合一的管理体制， 生产经营上实行的是高度集中的计划经济模式，由中央政府完全控制和垄断。 1 9 8 0 年，中国民航改变军队建制，走上企业化发展道路。从1 9 8 7 年开始中国民 航业进行了以民航管理局、航空公司、机场三者分立为主要内容的体制改革，相 继成立了l l 家民航总局直属航空公司。 在这个阶段，由于改革开放政策的推动，中国国民经济增长迅速，国内航 空运输市场供不应求，民航运力不足的矛盾凸现，单纯依靠中央政府投资建设的 发展模式已经不能适应市场需要。 因此，国家在改革民航管理体制的同时，决定放松民航业的市场准入管制， 出台了“调动中央和地方的积极性”的激励政策，也就是调动地方国有资本组建 新的航空公司。中央所属航空公司与地方新成立的航空公司共同分割国内市场， 被称为“模拟的市场竞争”。在放松企业进入管制的同时，国内对航线进入、航 班安排、飞机购置等方面也有所放松，但是价格方面仍然控制较严。从1 9 9 2 年 开始，对国内航线实行政府指导价，浮动幅度控制在1 0 内，但企业基本上没 有定价自主权。 第二阶段( 1 9 9 6 - - 2 0 0 1 年) ：改革开放逐步深入。 1 9 9 6 年开始中国航空市场发生了较大的变化，由以前的卖方市场转变为买 方市场。在运力过剩、增长速度减缓的情况下，政府对管制政策进行了调整，采 取了一定的管理措施，以期望使整个行业能保持盈利。新企业的进入仍然受到限 制，但开始探索放松价格管制。出现运力过剩的问题，鼓励联合兼并和企业调整， 加强了对购租飞机和航线航班的管制，试图放松价格管制的同时也放松了投资限 4 带9 。 在放松价格管制方面，措施有将国内航线运价的浮动幅度扩大到4 0 ，同 时实行以航班收益最大化为目标的多级票价制度。但是也出现了弊端，由于体制 改革不到位，以及政府对经营者缺乏有效的监督激励机制等多方面的原因，放松 价格管制后，各个航空公司为抢占市场分额，纷纷实行了低于成本的低价竞销政 策。所以在1 9 9 8 年中国民航首次出现全行业的亏损，为此1 9 9 9 年出台了制止航 空公司低价竞销的措施，取消了折扣票。2 0 0 0 年后，才陆续放松对部分旅游航 线、独飞航线及支线飞机、团体旅客票价的限制。 在放松投资限制方面，鼓励地方政府投资机场，1 9 9 4 年发布了关于外商 投资民用航空业有关政策的通知。 第三阶段( 2 0 0 2 - - 2 0 0 6 年) ：全面放松经济性管制。 首先是市场准入的放松，2 0 0 2 年8 月出台的外商投资民用航空业规定 对外商投资中国民航业的比例及其他限制条件大大放宽。比如机场投资的放松， 2 0 0 5 年8 月，出台了国内投资民用航空业规定允许各种所有制主体投资民 用航空业，在航权放开方面，加大了与国外航空运输安排的灵活度。其次是价格 管制的放松。2 0 0 4 年4 月，出台了民用国内航空运输价格改革方案把原来 的价格主管部门直接管理航线票价改为对航空运输基准价和浮动幅度的间接管 理。 ( 二) 放松管制对行业发展产生了积极的影响 放松管制给航空业带来了巨大的影响，主要表现在： 1 改变了政企合一的管理体制，实现了政企分开：打破了国家垄断，拓宽 了投资来源；航空业由于有多家新航空公司进入，改变了以往由中国民航独家经 营的垄断局面，建立了竞争性的运输市场，所有制形态出现多样化； 2 市场活跃，通过竞争服务多样化，航空业的服务水平出现了明显的提高， 比如推出夜航班机即“红眼航班”，提高了飞机利用率同时也降低了航班成本， 从而更好的满足了消费需求。 3 航空企业获得更大的定价自主权，在计划经济时代，航空公司只能执行 国家统- - $ , j 定的公布票价，没有自主定价的权利，直到2 0 0 4 年颁布民航国内 航空运输价格改革方案，航空公司的价格竞争手段才合法化，价格杠杆才真正 成为企业参与市场竞争的有力手段，可以推出种类更多的运输产品。 4 体制改革和放松管制促进了中国民航整体效率的提高和规模的扩大。2 0 0 6 年全行业运输总周转量、旅客运输量分别达到3 0 2 亿吨公里和1 6 亿人次5 。目 前，中国民航的总周转量已居全球第二，仅次于美国，但在增长的质量和市场规 范化等方面还与民航强国的目标相距甚远。 ( 三) 目前我国民航存在的问题主要有： 1 我国民航企业规模仍偏小，竞争力有待提高。中国民航企业与美欧同类 大型企业相比，规模仍较小。通过对比三大航空公司与国外航空公司的一些经营 数据( 表1 ) 可以看出中国民航企业的规模还是比较小的。 表1 三大航空集团与国外主要航空公司规模比较 资产总额 航空公司机队( 架)每周定期航班2 0 0 3 年营业收入排名 ( 亿美元) 中航集团 1 5 1 3 ，5 2 3 8 0 5 72 9 0 0 南航集团 2 3 1 2 ，0 5 9 7 6 3 13 9 0 0 东航集团 1 7 2 3 ，0 9 0 5 0 0 14 4 0 0 合计 5 5 4 8 ，6 7 2 2 0 6 8 9 德国汉莎 3 7 7 1 2 ，4 2 4 2 4 4 6 31 0 0 美利坚 7 2 7 1 3 ，3 9 8 2 8 7 7 33 0 0 日航集团 2 7 8 1 2 ，6 0 0 2 0 5 8 34 0 0 法航 3 5 71 7 5 4 45 0 0 美联航 4 9 72 0 7 0 56 0 0 荷航 1 8 81 0 8 8 1 3 o o 新加坡航 1 0 81 2 2 4 91 8 0 0 大韩航空 1 1 71 1 8 4 22 0 0 0 资料来源：刘少成，郑兴无，颜明池。中国民航企业竞争力研究( 二) 。”中国民用航空 2 0 0 5 年第8 期 从该表可以看出三大航空公司的飞机架数之和小于和美利坚，而且三大航空 集团的营业收入之和也低于德国汉莎、美利坚和美联航。因此中国民航企业需要 扩大自身的规模、提高竞争力同时提高利润。 5 整理自中国统计年鉴2 0 0 6 ) 中国统计出版社 6 2 航线结构不均衡 改革开放以来，我国航空运输业取得了长足的发展，航线网络也得到了迅速 扩展，但航线网络结构仍停留在城市对或城市串的简单层面上。 摩根大通研究报告指出，2 0 条黄金航线分布于北京、上海、广州、深圳、 海口、昆明、杭州、厦门、成都。杨秀云和冯根福随机抽取了其中的9 条航线作 为分析样本，分析这些主要干线上运营的航空公司数及其每周飞行的航班数。结 果发现，参与主要黄金干线运营的航空公司都超过了3 家，其中4 家共飞的航线 占到5 0 6 。该现象表明我国航空运输企业在国内干线上的运营竞争非常激烈。 而在另一边，支线市场却出现了竞争不足，航班频率过低的情况。 3 行政性壁垒、进入壁垒与退出机制的缺失 我国的航空业还存在许多政策上的缺失使得航空业的效率降低，形成了浪费。 比如，2 0 0 2 年民航总局出台了一项政策，取消非基地航空公司经停三大基地城 市的航班和航线经营权就是典型的行政壁垒。 8 0 年代放松民航管制以来，民航业的进入壁垒逐渐降低，因此近几年能看到 出现了一些地方航空公司和民营航空公司。但是民航业由于它具有的高风险和资 金密集型等特点决定了目前中国民航仍存在巨大的进入壁垒。 在退出机制方面，由于民航业本身存在巨大的沉淀成本的特点，航空公司宁 愿勉强维持也不愿意退出市场。 4 法律法规的不健全 目前我国的民航业非常需要有相应的法律法规的出台来完善市场，提高市场 运作的效率。 现在中国规范自然垄断行业的法律主要有两类：一类是规范一般市场行为的 法律，比如反不正当竞争法及其配套的规章；另一类是特定领域的比如民 用航空法。民用航空法颁布于1 9 9 6 年，距离现在已经1 0 年。当时制定这 项法规的指导思想是保证国家基础设施的安全，而不是为了规范产业中的市场主 体。因此随着民航事业的发展，民用航空法已经有很多地方不适应现在形式 的发展需要。 6 杨秀云、冯根福“中国民航业市场结构的特征及其有效性分析” 经济学家) 2 0 0 4 年第6 期 7 三，国外民航业放松管制的案例 实际上中国民航放松管制只是全球放松管制浪潮的一个组成部分。自80 年代开始，首先是美国，其次是加拿大还有许多其他的发达国家纷纷参与到中间 来。 ( 一) 美国放松管制的历程 美国是最早发展航空运输的国家，又是当今航空运输最强大的国家，它的 航空运输改革的实践对我们有参考价值。 美国的民航业起源于上世纪，1 9 3 4 年出台了邮政航空法，确立了航空 运输业三级管理体系。1 9 3 8 年，航空运输业还处于幼稚阶段，美国国会通过民 用航空法，授权民航委员会( c a b ) 对航空运输市场的进入和退出、运价的制 定、运力投放、航空运输企业合并、企业间合作协议等进行了严格的管制，防止 垄断行为和不合理定价行为损害消费者利益。1 9 5 8 年，联邦航空法的制定 使得当时十分突出的安全问题得以明确的解决，为下阶段的放松管制、自由竞争 打下了基础。 2 0 世纪7 0 年代末，航空运输业陷入沉重的财政困难，公众和许多政界、经 济学界、航空运输界人士指责政府对航空运输业管制过多，约束了航空自由竞争。 在当时社会思潮推动下，美国总统卡特于1 9 7 8 年l o 月2 4 日签署了航空公司 放松管制法，在航空运输领域引入市场竞争机制。在当时，美国的市场经济环 境良好，专门的法律法规体系都已相当完备，客观上已具备将民航业推向市场的 条件，但对民航业进行严格管理的民航管理机构民航委员会( c a b ) 直到1 9 8 5 年1 月才撤销，全面的放松管制才开始，实际上美国当时的民航体制改革经历了 七年过渡期。 美国放松民航管制主要是包括三个部分：航空公司的建立，航线准入和运 价调整。1 9 7 8 年，美国航空公司放松管制议案经签署成为法律，颁布放松管 制法( d e r e g u l a t i o na c t ) 。从此，航空公司要自己决定飞哪条航线，自己决定 使用什么飞机，自己决定票价。从1 9 8 3 年起，民航委员会全部失去了对运价的 管辖权，航空运价自由竞争，政府对市场运价不再干预，依靠反垄断法进行平衡。 但是放松管制的同时，加剧了竞争，许多航空公司被兼并或面临破产，直到9 0 年代才得以复苏。1 9 9 0 年，放松管制效果显现，机票价格降低3 0 。但是由于 8 步伐过大，这个过程中出现了很多问题，比如工人罢工劳资纠纷等等给行业发展 带来了困扰。 美国放松民航管制的效果有： 1 票价的降低 放松管制后，美国民航业发生了迅速的变化。当然最显著的成果当属票价 的降低。由于放松管制后，大批新的航空公司进入市场，票价作为一种有力的竞 争手段被各个航空公司所采用。1 9 9 0 年，放松管制效果显现( 按每客英里平均收 益计算，考虑到通货膨胀的因素) ，机票价格降低了3 0 ，航空旅客平均每年节省 1 0 0 亿美元。1 9 9 0 年- - 2 0 0 5 年，航空旅客平均每年节省2 0 0 亿美元。 2 大型中枢辐射系统的形成 放松管制的另一个结果是中枢辐射系统的大发展。放松管制前，航空公司 的航线结构是点到点的形式。放松管制后，各大航空公司逐步发展起以核心机场 为枢纽，向四面八方延伸的复杂而庞大的航线网络。例如，1 9 7 9 1 9 8 8 的1 0 年 间，美利坚航空公司服务的国内机场由5 0 个增加到1 7 3 个。美联航服务的国内 机场由8 0 个增加到1 6 9 个。在支线上大航空公司引进了小航空公司的服务，促 进了9 0 年代初支线机的发展。这种连接小城市的辐射式航空反过来又促进了大 航空枢纽的发展。放松管制以来，小城市和乡村地区航班量增加了3 5 - 4 0 。 3 载运率提高 由于增加了竞争，机票价格总体上下降了，载运率提高了。放松管制之前 的l o 年，客运载运率平均为5 2 6 ，到2 0 0 1 年，客运载运率平均超过7 0 。此 外，航空公司还采用高密度的航班运营计划，企业间的结盟与代码共享，与机 场签订长期登记门使用和起降档次的协议，开发和使角计算机订票系统来增强自 身的竞争力。 在放松管制初期，航空公司的数量急速增加，曾一度出现1 2 0 多家航空公 司。在市场竞争优胜劣汰规则的作用下，航空公司兼并与退出不断。从1 9 8 5 年 起，航空公司的数量开始下降；9 0 年代以来下降的速度加快。航空市场集中度经 历了先降后升的过程。1 9 7 8 年，排名前八位的航空公司所占的市场份额为8 1 ， 到1 9 9 1 年这个数字上升到9 5 。 9 ( 二) 其他国家的情况 加拿大政府于1 9 7 9 年也开始以折扣幅度管理为过渡，对航空运价实施放松 管制，并于1 9 8 8 年完全实行了运价放松管制，同时对其主要的枫叶航空公司实 行了私有化改造。 日本政府从1 9 8 6 年开始对航空公司实行放松管制，在一条航线的客运量达 到一定规模后，要求必须由2 家或3 家航空公司进入，同时对航空运价实行政府 管制下的折扣幅度管理；9 5 年开始，日本政府对航空运价实施放松管制，加大 了航空公司的折扣管理幅度，政府不再干预。从1 9 8 7 年开始，许多欧盟国家根 据“欧盟市场一体化”的要求相继对航空运价放松管制。 从各国的例子可以看出，政府对于放松管制、航空公司设立、航线准入、运 价放开甚至产权改革几乎是同时进行的，但是一定要注意放松管制的步伐，这是 中国在民航改革中需要注意的。 四、对比分析中美两国放松价格管制的异同 ( 一) 相似的地方 回到美国放松管制前的7 0 年代初，在许多方面和我国目前的情况是有相似 之处的，如管制手段、经营方式、市场结构、航线规模与结构等。虽然我国选择 飞机作为出行工具的比例还不大，但市场容量也已经达到美国6 0 年代中期水平。 而一些具体成本项目上的差异( 如我国民航劳动力成本份额远低于美国，航油成 本则因上游垄断等原因所占份额较大) 虽然在讨论管制价格的确定方面有影响， 但对管制政策的选择影响不大。 尽管我国民航业1 9 9 7 年放松价格管制前的情况，包括管制在内，和美国7 0 年代末的情况有不少相似之处，但两国民航业的管制也有不同之处。虽然都执行 了价格和进入的管制，但我国的管制同时也是一种带有计划经济色彩的行政垄 断，它对产业可能还会造成别的一些扭曲，所有这些扭曲会对民航业的价格竞争 产生重要的影响。这样，虽然对民航业的管制表面上看阻止了价格战的发生，但 并不能从根本上解决这一问题：相反，其造成的问题在主动或被动放松管制时会 使得民航业更易陷入过度价格竞争。 l o ( 二) 中美民航放松价格管制的不同 对比中美民航放松价格管制的情况，主要存在下以下几点的不同： 1 市场结构不同。美国1 9 7 8 年民航周转量达至1 j 4 3 1 亿吨公里，其中国际运输 总周转量达! 至l j 9 4 亿吨公里，分别占世界运输总周转量的3 8 和全球国际运输总周 转量的1 7 ，可见当时美国航空市场和航空运输能力已经非常巨大。与此不协调 的是当时美国航空市场存在严重的竞争不足，泛美航空公司拥有全球范围的经营 权，环球航空公司经营欧洲航线，西北航空公司经营亚洲航线，布拉尼夫航空公 司经营拉美航线，形成了垄断型的市场结构，所以放松航空公司的市场准入和价 格管制就成为必然。美国强大的航空运输能力不是放松管制的结果而是放松管制 的原因，由于美国航空公司在管制期间已经逐步形成规模经济，放松管制后通过 多级票价体制使得竞争收益大于竞争成本，构成了有效竞争。中国情况与美国恰 恰相反，表现为在狭小的市场上存在严重过度竞争。中国8 0 年代中期n 9 0 年代初 期，航空运输需求高涨，出现许多的航空公司，但是它们没有像美国放松管制前 划分好市场，出现了集中经营热线、干线的现象。 2 航空公司的产权结构不同。我国航空公司有特殊的产权结构和治理结构， 2 3 家航空公司都是国有企业。中国的大航空公司难以像美国的大航空公司那样发 挥对小航空公司的替代效应。此外，中国的大航空公司往往还肩负着许多地方航 空公司不必担负的政治责任和历史包袱。所以当市场出现衰退时，它们由于规模 过大，缺乏活力，出现严重亏损，但是仍然不计成本，不退出市场，从而形成了 一个恶性循环。 3 两国在放松管制时出现的价格战也存在差异。美国民航业在放松管制后 经历了两段价格战比较密集的时期，即1 9 8 0 1 9 8 3 年和1 9 9 1 1 9 9 2 年。价格战对美 国民航业的利润产生了影响，使行业在一些年份陷入亏损，并造成了一些航空公 司( 甚至是大型航空公司) 的破产。但是，美国民航业的价格竞争并未使行业陷入 严重的困境，尤其在9 0 年代初价格战以后，美国民航业又进入了全面的兴盛期 ( 9 11 事件以前) 。我国在1 9 9 7 年尝试放松价格管制后也有类似于美国民航业在放 松管制的头几年，由于大量新航空公司的进入，出现的放松管制后的第一次较大 规模的价格战。当时由于国家宏观经济政策的调整和亚洲经济危机的影响，民航 需求受到较大影响，出现大量的过剩运力，爆发了大规模的价格战。但是与美国 不同的是，我国民航业的价格战恶性竞争情况较为严重，许多航空公司不计成本 的打折：而整个行业迅速出现亏损，情况也比美国严重。而且，我国在民航总局 仍保持管制权利并迅速改变价格政策情况下，暗中的价格竞争仍屡禁不止，民航 总局不得不在公布“禁折令”后推行“航线联营”政策，价格并没有放开。分析 当时情况，我国民航业并没有放松行业准入管制，因此并不像美国在放松管制头 几年有大量新成立的航空公司，而且我国在1 9 9 8 年- - 2 0 0 2 年旅客量增长的情况下 扭转亏损仍显艰难，而美国在1 9 8 1 - 1 9 8 2 年则出现旅客量绝对下降，但仍能较快 恢复盈利( 从表2 可看到我国和美国价格战期间旅客运量情况) 。 表2 我国与美国价格战前后旅客运量对比 我国美国 国内航线旅全部旅客国内航线旅全部旅客 年份年份 客年增长率年增长率客年增长率年增长率 1 9 9 52 8 2 7 2 71 9 7 77 7 6 7 6 1 1 9 9 68 2 191 9 7 81 4 2 51 4 3 1 1 9 9 7 6 9l1 9 7 91 5 2 51 5 3 4 1 9 9 81 821 9 8 06 7 96 3 0 1 9 9 94 9 8 6 1 9 8 12 7 63 6 8 2 0 0 01 0 4l o。1 9 8 23 4 12 8 4 2 0 0 l1 3 2 8 1 2 1 9 8 38 1 68 3 5 2 0 0 21 3 5 21 41 9 8 48 2 08 1 7 响。 资料来源；美国数据来自a t 网站统计瓷料。我国数据来自从统计看民航) 各年统计 最后，从利润方面来比较我国民航业与美国民航业管制体制的不同带来的影 1 2 图1 美国民航业的经营利润和净利润( 单位：千美元) 图2我国民航业的经营利润与净利润( 单位：万元) 从这两个图的对比可以看出，中国民航业的价格战中恶性竞争的情况比较严 重，整个行业迅速亏损，情况比美国严重。 五、经验总结与政策建议 本文通过对于中国和美国放松管制历程及结果的分析，可以发现中国民航 在市场结构和产权结构等方面与国外发达国家不同，另外整个的经济环境也有自 己的特点，所以应该立足中国宏观经济背景结合实际，对国外的成功经验加以应 用。 。 ( 一) 随着经济的发展必然会实现从“管制”到“管理”的转变。 民航运输业随着经济的发展必然会出现竞争，仍然使用“管制”的方式必然 会降低效率也会削弱竞争力。美国民航在发展过程中，就通过引入竞争促进了行 业发展。我国民航业也从8 0 年代开始，引入市场机制，并取得了一定的效果， 但是市场的作用还没有充分发挥，我国民航业与美国等发达国家还存在一定的差 距，所以改革还需进一步深化。在改革深化的过程中，要结合中国宏观环境的特 殊性，对民航业加以适当的“管理”，防止恶性竞争等不良现象的出现。 以放松经济性管理政策为主流的民航管制改革是我国民航发展的必经阶段， 也是建设民航强国的唯一途径。我们应该从实际出发，全面考虑民航的行业特点， 主动创造相关条件，以比较小的代价，积极稳步的推动民航管制改革的进程。在 中国，我们应该采取放松管制和政府引导相结合的方式，政府需要采取一定的引 导和鼓励相结合的办法解决市场失灵和不利于社会公平的现象出现。 ( 二) 放松管制并不是完全的放任。 未来中国民航管制改革对于航空公司等从事非自然垄断业务的环节要进一 步放松管制，基本让位于市场来调节，这是一个必然的趋势，放松管制虽然可以 活跃市场，但也存在隐患。为了尽可能的发挥放松管制的积极效应，放松民航管 制时应该有所侧重，以避免出现市场不灵的情形，中国需要采取相应的措施来减 少负面的影响。总结放松民航管制的效果和存在的隐患是必须要做的工作。回顾 历史，可以发现有许多这方面的案例，比如前文提到的美国1 9 7 8 年放松管制对 旅游业所带来的不良影响以及由于其放松过程的过分激烈导致的劳资纠纷罢工、 倒闭不断给行业带来的不良影响。在目前中国主要的问题是在前文提到的规模偏 小；航线结构不均衡；行政壁垒、进入壁垒和退出机制的缺失；价格体系相对僵 化：对竞争行为监管不到位等等。放松管制的过程中应该要注意解决当前存在的 主要的问题，但是也不能完全的放任，在放松管制加快行业的发展的同时要注意 出现的一些反竞争行为，避免这些行为带来的市场效率的降低，因此需要国家民 航主管部门和价格行政主管部门采取措施加以纠正和禁止。 ( 三) 促进竞争，增强企业竞争力，提高服务质量。 市场的效率来自竞争，航空政策首先考虑的是保证一个竞争的环境。促进竞 争是美国、欧盟航空政策的主要推动力，1 9 7 8 年，美国开始实施其放松管制政 策，将美国的航空公司变成了今天高效、最具竞争力的航空公司，创造了计算机 订座系统、代码共享、轮辐式航线网络等强有力的竞争手段，为世界其他航空公 司所效仿。 中国应该借鉴它们的成功经验，合理的引入竞争，增加企业活力，促进行业 发展。 ( 四) 放松管制要有成熟的法律体系作保障。 放松管制是一个系统工程，管制政策层面的有效变革，还有赖于企业产权制 度和政府监管体制的改革，必须建立成熟的法律体系，同时注意力度，只有这样 才能保证市场化顺利进行，世界发达国家的民航管制改革都是在比较充分的法律 准备基础上实施的，比如美国已经是市场经济发达的国家但是其维护市场竞争的 法律体系仍然在不断完善：在航空运输领域，司法部反托拉斯局负责规范垄断行 为和限制性竞争行为，运输部负责规范不正当竞争行为，并享有授予航空运输企 业反托拉斯法豁免的权利。这些都有效的保证了行业的健康发展。 我国民航体制改革，可以借鉴美国在市场监管方面的做法。民航企业参与激 烈的市场竞争需要在一个良好的市场秩序下进行，政府应为其提供健全的市场监 管机制作保障。正如前文提到的，我国迫切需要制定航空运输市场规则，规范企 业在市场中的垄断行为、限制竞争行为和不正当竞争行为，建立符合国家和公共 利益的安全高效的航空运输体系。 参考文献： i 刘少成，“放松管制加速发展一一谈中国民航放松管制政策的发展历程与 作用”，航空运输，2 0 0 5 i i 。 2 林默蹊，“管制改革是我国民航发展的必由之路”， r e s e a r c ha n d e x p l o r a t i o n ，2 0 0 4 5 ，n o1 6 3 3 王志永，“我国航空运输业分类管制政策与研究”，航空运输， 2 0 0 5 3 ( v 0 1 5 1 ) 。 4 曹建海，谢兴权，“竞争与管制： 十五时期中国民航运输业产业政策研 究”，产业经济研究，2 0 0 2 ，2 。 5 李眺，“论可竞争市场与放松规则一一以美国民航业为例”，外国经济与 管理，v o l2 4 ，n o 9 ，s e p 2 0 0 2 。 6 连海霞，“论中国民航业的放松管制与再管制”，经济评论，n 0 3 ，2 0 0 3 。 7 包随义，“放松管制扩大开放一一中国民用航空运输业发展展望”， 中 国民用航空，2 0 0 6 6 ，v 0 1 6 6 。 8 杨农，“全球航空业联盟网络和竞争管制”，经济社会体制比较，2 0 0 5 5 。 9 李文，“航空业市场化改革认重道远”，“放开票价我们还要等多久”， 中国消费者，2 0 0 6 年第5 期。 l o 邓戬，“民航业进入壁垒与票价管制一一美国航空业发展与现状对我国的启 示”，价格理论与实践，2 0 0 5 年第5 期。 1 1 卢大伟，“解析中美航空货运市场”，物流时代，2 0 0 6 年第1 7 期。 1 2 方卫国，“泛珠三角地区航空货运现状分析”，物流时代，2 0 0 6 年第7 期。 1 3 唐小卫，徐月方，“航空货运企业物流现状分析与研究”， 物流管理， 2 0 0 6 7 。 1 4 杨秀云冯根福，“中国民航业市场结构的特征及有效性分析”， 经济学 家，2 0 0 4 年第6 期。 1 5 d p 洛克林，t r a n s p o r t a t i o ne c o n o m i c s ，4 2 0 - 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