（财政学专业论文）我国农村弱势群体社会救助研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 2 0 0 6 年底，我国农村仍有2 1 4 8 万绝对贫困人口和3 5 5 0 万低收入人口，他 们构成了我国农村弱势群体的主体。作为我国经济社会转型时期的特殊社会群 体，农村弱势群体生活极端贫困，且缺乏竞争力，处于农村社会的最底层。农 村社会救助作为农村社会保障体系的基础，对保障农村弱势群体的基本生存和 发展起着至关重要和不可替代的作用。而现有的农村社会救助制度无论在救助 资金、救助项目、救助体制还是在救助立法方面都存在诸多问题，无法对农村 弱势群体进行有效救助。如何完善农村社会救助，使其更好地发挥最后一道安 全网的保障作用，对于保障农村弱势群体的基本生活、缩小收入分配差距、完 善农村社会保障制度都具有重大意义。 本文从经济学的角度对我国农村弱势群体社会救助问题进行了分析，首先 对农村弱势群体、社会救助进行了概念界定，对国内相关研究进行了文献综述 并同时介绍了发达国家成熟的社会救助制度，简单阐述了本文结构和创新观 点；接着从适应市场经济发展、缩小收入分配差距和完善农村社会保障制度三 方面论述了农村弱势群体社会救助的必要性；然后对我国农村弱势群体社会救 助的现状进行了系统分析，从救助资金、救助项目、救助机制及救助的法制建 设四方面着重列举了农村社会救助存在的问题，并对此进行了深入的原因分 析；最后对完善我国农村弱势群体社会救助提出了几点政策建议，包括保障资 金来源、规范低保制度、调整扶贫战略、完善专项救助以及加强救助立法五个 方面。 本文的创新点在于：其一，以往的研究主要侧重于社会救助制度本身，而 忽视了对社会救助的主要对象弱势群体的研究。本文从农村弱势群体入 手，通过分析农村弱势群体的构成及特征，对我国农村现有的社会救助项目存 在的问题进行了深入剖析，并从如何更好地对农村弱势群体实施有效救助的角 度提出相关政策建议；其二，本文把扶贫开发纳入农村社会救助的范畴，扩大 了农村社会救助的内涵，并认为扶贫开发作为我国农村积极的社会救助项目， 与农村低保制度相辅相成，是我国农村社会救助的一大重点与难点。在此基础 上，本文对扶贫战略的调整及扶贫方法的改进也作了较为详细的分析。 关键词：农村弱势群体；社会救助；农村最低生活保障；扶贫开发 挑谪 山东大学硕士学位论文 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t b yt h ee n do f2 0 0 6 ，t h e r ea l e2 1 4 8m i l l i o np e o p l el i v i n gi na b s o l u t ep o v e r t y a n d3 5 5m i l l i o ni o w - i n c o m er e s i d e n t si nc h i n a sr u r a la r e a s ，w h i c hc o n s t i t u t et h e m a i nr u r a lv u l n e r a b l eg r o u p si no u rc o u n t r y a ss p e c i a ls o c i a lg r o u p si nc h i n a s e c o n o m i ca n ds o c i a lt r a n s i t i o np e r i o d ，r u r a lv u l n e r a b l eg r o u p sa r el i v i n gi ne x t r e m e p o v e r t y , l a c ko fc o m p e t i t i v e n e s s ，a n dl y i n ga tt h eb o a o m o ft h er u r a lc o m m u n i t y a s t h eb a s i so fr u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，r u r a ls o c i a la s s i s t a n c ep l a y sa ni m p o r t a n ta n d i r r e p l a c e a b l er o l e i nt h ep r o t e c t i o no ft h eb a s i cs u r v i v a l a n dd e v e l o p m e n to f v u l n e r a b l eg r o u p si nr u r a la r e a s h o w e v e r , t h e r ea r em a n yp r o b l e m si nr e l i e ff u n d s ， r e l i e fi t e m s ，r e s c u es y s t e ma n dl e g i s l a t i v ea s p e c to ft h ee x i s t i n gr u r a ls o c i a lr e l i e f s y s t e m ，w h i c hc a nn o ts u p p l ye f f e c t i v er e l i e ft ov u l n e r a b l eg r o u p si nr u r a la r e a s h o w t oi m p r o v er u r a ls o c i a lr e l i e ft op l a yab e a e rr o l ei nt h ef i n a ls a f e t yn e tp r o t e c t i o ni so f g r e a ts i g n i f i c a n c ei nt h ep r o t e c t i o no ft h eb a s i cl i v i n go fv u l n e r a b l eg r o u p si nr u r a l a r e a s ，n a r r o w i n gt h ei n c o m eg a pa n di m p r o v i n gt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nr u r a l 剐嬲 t h i sp a p e ra n a l y z e st h ep r o b l e mo fr u r a ls o c i a la s s i s t a n c ei n0 1 1 1 c o u n t r yi nt e r m s o fe c o n o m i c s f i r s to fa l l ，i td e f i n e st h ec o n c e p t so fv u l n e r a b l eg r o u p sa n ds o c i a l a s s i s t a n c e ；c l a r i f i e st h er e l a t e dr e s e a r c h e si nc h i n aa n di n t r o d u c e st h em a t u r es o c i a l r e l i e fs y s t e mi n d e v e l o p e dc o u n t r i e sa n da l s o i n d i c a t e si t so w ns t r u c t u r ea n d i n n o v a t i v ei d e a s f o l l o w i n gt h i s ，t h ep a p e rd i s c u s s e st h ep r o b l e mo ft h en e e df o r s o c i a la s s i s t a n c eo fv u l n e r a b l eg r o u p si nr u r a la r e a sf r o mt h ed e v e l o p m e n to ft h e m a r k e te c o n o m y , n a r r o w i n gt h ei n c o m eg a pa n dt h ei m p r o v e m e n to ft h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e mi nr u r a la r e a s t h e ni ta n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fs o c i a lr e l i e ff o r v u l n e r a b l eg r o u p si nr u r a la r e a sa n dl i s t st h ep r e s e n tp r o b l e m si nr u r a ls o c i a lr e l i e f s y s t e m a n di ta n a l y z e st h ec o r r e s p o n d i n gr e a s o n si n - d e p t h f i n a l l y , i tr a i s e san u m b e r o f p o l i c yr e c o m m e n d a t i o n st op e r f e c tc h i n a sr u r a ls o c i a lr e l i e ff o rv u l n e r a b l eg r o u p s f r o mf i v ea s p e c t s ，i n c l u d i n gt h es a f e g u a r d i n go fs o u r c e so ff u n d s ，s t a n d a r d i z i n g m i n i m u ml i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e m , a d j u s t m e n to fp o v e r t ya l l e v i a t i o ns t r a t e g i e s ， i m p r o v e m e n t o fs p e c i a lr e l i e fa n dt h es t r e n g t h e n i n go f l e 西s l a t i o n m 山东大学硕士学位论文 t h ei n n o v a t i o no ft h i sp a p e rl i e si n ：f i r s t ，p r e v i o u ss t u d i e sf o c u s e dm a i n l yo n s o c i a lr e l i e fs y s t e mi t s e l f , i g n o r i n gr e s e a r c ho nt h em a i nt a r g e t so fs o c i a la s s i s t a n c e - - v u l n e r a b l eg r o u p s s t a r t i n gw i t hv u l n e r a b l eg r o u p si nr u r a la r e a s ，t h et h e s i sa n a l y z e s p r o b l e m si nt h ee x i t i n gr e l i e fp r o j e c t sc a r r i e do u ti n d e p t ho nt h eb a s i so f t h ea n a l y s i s o ft h ec o m p o s i t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c so fv u l n e r a b l eg r o u p si nr u r a la r e a s a l s o ，i t r a i s e sr e l a t e dp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n sf r o mt h ep o i n to fh o wt os u p p l ye f f e c t i v e a s s i s t a n c et or u r a lv u l n e r a b l eg r o u p s s e c o n d ，t h i sp a p e rb r i n g sp o v e r t ya l l e v i a t i o n a n dd e v e l o p m e n ti n t ot h ec a t e g o r yo fr u r a ls o c i a lr e l i e f , e x p a n d i n gt h em e a n i n go f r u r a ls o c i a la s s i s t a n c e i tr e g a r d sc h i n a sr u r a lp o v e r t ya l l e v i a t i o na n dd e v e l o p m e n ta s ap o s i t i v es o c i a la s s i s t a n c ep r o j e c t ，w h i c hi sc o m p l e m e n t a r yt or u r a lm i n i m u m l i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e ma n di sam a j o ri m p o r t a n ta n dd i f f i c u l ti t e mi nc h i n a s r u r a ls o c i a lr e l i e f ：o nt h i sb a s i s ，t h ep a p e rm a k e sam o r ed e t a i l e da n a l y s i so ft h e a d j u s t m e n t o n p o v e r t ya l l e v i a t i o ns t r a t e g i e s a n dt h e i m p r o v e m e n to fp o v e r t y a l l e v i a t i o nm e t h o d s k e yw o r d s ：r u r a lv u l n e r a b l eg r o u p s ；s o c i a la s s i s t a n c e ；r u r a lm i n i m u m l i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e m ；p o v e r t ya l l e v i a t i o na n dd e v e l o p m e n t i v 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：盘垦堑e t 期：兰翌盥圭璺三7 日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：垫亟 导师签名：日期： 丝垒苎璺1 ， 山东大学硕士学位论文 第一章导言 一、问题的提出 截至2 0 0 6 年底，我国农村仍有2 1 4 8 万绝对贫困人口和3 5 5 0 万低收入 人口，他们构成了我国农村弱势群体的主体。作为我国经济社会转型时期的 特殊社会群体，农村弱势群体生活极端贫困，且缺乏竞争力，处于农村社会 的最底层。农村社会救助作为农村社会保障体系的基础，对保障农村弱势群 体的基本生存和发展起着至关重要和不可替代的作用。而现有的农村社会救 助制度无论在救助资金、救助项目、救助体制还是在救助立法方面都存在诸 多问题，无法对农村弱势群体进行有效救助。如何完善农村社会救助，使其 更好地发挥最后一道安全网的保障作用，对于保障农村弱势群体的基本生活、 缩小收入分配差距、完善农村社会保障制度都具有重大意义。因此，加强农 村弱势群体社会救助研究极为必要。 二、主要概念界定 ( 一) 农村弱势群体 关于“弱势群体 一词，目前理论界尚无完整统一的解释。大多数学者认 为弱势群体是指在一定历史条件下形成的、由于社会资源分配的失衡所引发 的经济利益的贫困性、生活质量的低层次性、承受力的脆弱性和竞争能力的 劣势性的特殊社会群体。o 在弱势群体概念的基础上，本文对农村弱势群体做 出如下界定：农村弱势群体就是指在农村社会生活中由于各种各样内在或者 外在的原因而形成的收入水平低下，竞争处于弱势地位的农村居民的集合。 本文所研究的农村弱势群体包括以下三类： 1 农村中无劳动能力、无生活来源、无法定义务赡养人或抚养人的孤寡 老人或未成年人，即所谓的农村“三无 人员，他们是农村中最为弱势的群 体。 2 家庭纯收入在绝对贫困线以下的贫困人群。这类人群属于农村的绝对 贫困人口。他们中有一些为农村残疾人，有一些居住在不适宜人类生存、条 o2 0 0 6 年中国国民经济与社会发展统计公报 口陈成文：社会学视野中的社会弱者，湖南师范大学社会科学学报，1 9 9 9 年第2 期，第1 2 - 1 6 页 山东大学硕士学位论文 件恶劣的地区。农村绝对贫困人1 ：3 依靠自身的力量或能力无法保持个人及其 家庭成员最基本的生活标准，需要国家和社会给予支持和帮助。2 0 0 6 年按农 村绝对贫困人口标准低于6 9 3 元测算，年末农村贫困人口为2 1 4 8 万人。 3 农村低收入人口。这类人群属于农村相对贫困人口。随着农村贫富差 距的迅速扩大，相对贫困问题越来越突出，部分贫困者的相对贫困程度在加 深。这些低收入人群存在极大的脆弱性，他们刚刚跨过温饱线，因此在遭遇 疾病、自然灾害时极易返贫。按低收入人口标准6 9 4 9 5 8 元测算，2 0 0 6 年末 农村低收入人口为3 5 5 0 万人。圆 以上划分并不是绝对的，其中不可避免地存在相互交叉的关系。 本文认为，我国农村弱势群体主要有以下特点： 1 规模庞大，且地区分布不平衡 据对全国3 1 个省( 区、市) 6 8 万个农村住户的抽样调查，2 0 0 6 年末全 国农村绝对贫困人口2 1 4 8 万人，比上年减少2 1 7 万人；初步解决温饱但还不 稳定的农村低收入人口为3 5 5 0 万人，比上年减少5 1 7 万人。绝对贫困人口与 低收入人口合计为5 6 9 8 万人，比上年减少7 3 4 万人，减少1 1 4 ，占农村人 口的比重为6 。 表12 0 0 0 年_ 2 0 0 6 年全国农村贫困标准、人口规模和人口比重 绝对贫困低收入 标准人口规模占农村人口标准 人口规模占农村人 年度 ( 元)( 万人)比重( )( 元)( 万人)口比重( ) 2 0 0 16 3 02 9 2 73 26 3 0 _ 一8 7 2 6 1 0 2 6 6 2 0 0 26 2 72 8 2 03 o 6 2 7 8 6 95 8 2 56 2 2 0 0 36 3 72 9 0 03 16 3 7 8 8 25 6 1 76 o 2 0 0 46 6 82 6 1 02 86 6 8 - 9 2 44 9 7 75 3 2 0 0 56 8 32 3 6 53 26 8 3 9 4 44 0 6 75 4 2 0 0 66 9 42 1 4 82 96 9 4 9 5 8 3 5 5 04 8 注：2 0 0 0 - - - 2 0 0 4 年数据来自2 0 0 4 年中国农村贫困状况监测公报； 2 0 0 5 、2 0 0 6 年数据由 2 0 0 5 年和2 0 0 6 年中国国民经济与社会发展统计公报相关数据整理计算而得。 o 2 0 0 6 年中国国民经济与社会发展统计公报 。2 0 0 6 年中国国民经济与社会发展统计公报 。2 0 0 6 年中国国民经济与社会发展统计公报 2 山东大学硕士学位论文 从区域分布来看，在2 0 0 6 年末的农村绝对贫困人口中，东、中、西部分 别为2 6 8 万人、7 0 5 万人、1 1 7 5 万人，占全国农村绝对贫困人口的比重分别 为1 2 5 、3 2 8 和5 4 7 ，西部地区所占比重比上年上升了3 9 个百分点。 在2 0 0 6 年末的低收入人口中，东、中、西部分别为4 2 9 万、1 1 3 5 万、1 9 8 6 万人，占全国农村低收入人口的比重分别为1 2 1 、3 2 o 和5 5 9 ，西部地 区所占比重比上年上升了3 8 个百分点。 图12 0 0 6 年末中国农村绝对贫困人口 地区分布 5 4 7 1 2 5 图东部 中部 3 2 8 i 口西部【 图22 0 0 6 年末中国农村低收入人口 地区分布 资料来源：农业司( 2 0 0 6 年末全国农村绝对贫困人口2 1 4 8 万人，简明统计资料， 2 0 0 7 年第2 7 期。 2 收入水平低，生活极端贫困 我国农村弱势群体收入水平极低，生活长期处于贫困状态。据对全国3 1 个省( 区、市) 6 8 万个农村住户的抽样调查，2 0 0 4 年农村绝对贫困人口人 均纯收入为5 7 9 元，不到全国平均水平的五分之一。当年贫困人口人均现金 纯收入2 5 7 元，占人均纯收入的比重为4 4 4 ，比上年下降7 6 个百分点。贫 困人口收入的货币化程度比全国农村居民的平均水平低3 4 5 个百分点。2 0 0 4 。农业司：( 2 0 0 6 年末全国农村绝对贫困人口2 1 4 9 万人，简明统计资料，2 0 0 7 年2 7 期 嗣型 023 山东大学硕士学位论文 年，人均纯收入在2 0 0 元以下的贫困人口占3 5 ，在2 0 0 4 0 0 元之间的贫困 人口占9 1 ，在4 0 0 - 5 0 0 元之间的贫困人口占1 4 2 ，在5 0 0 - 一6 0 0 元之间的 贫困人口占2 3 4 ，在6 0 0 元以上的贫困人口占4 9 8 。如此低的收入使得 弱势群体只能维持最基本的生存需求。2 0 0 4 年贫困人口人均生活消费支出6 0 2 元，分别为低收入户和全国平均水平的7 3 2 和2 7 6 。当年特困农户的恩格 尔系数高达7 1 3 ，略高于低收入农户( 6 6 5 ) ，但明显高于全国平均水平 ( 4 7 2 ) 。2 0 0 4 年贫困户肉禽类、蛋类、水产品、水果的消费量仅仅分别相 当于全国农户平均消费量的4 4 3 、2 6 1 、1 5 6 和4 4 7 。o 3 健康状况差，文化水平低 在农村，弱势群体“因病致贫，因病返贫”的现象非常普遍。根据世界 银行的资料，如果把中国农民人均年经济收入4 等分，其中，经济收入最低 的1 4 贫困农民的健康状况和平均期望寿命远远低于其他经济收入较高的群 体。 表2按收入等分排列的中国农民健康状况 指标最高的1 4第二个1 4第三个1 4最低的1 4 婴儿死亡率( )2 9 03 4 04 4 o7 2 o 期望寿命( 岁) 7 1 06 9 06 8 06 4 0 传染病发病率( ) 3 35 1 。 5 19 5 资料来源：世界银行f h c ，1 9 9 7 年 转引自：张翔，农村弱势群体生存状况研究，中国卫生经济，2 0 0 4 年第4 期 据统计，2 0 0 3 年我国农民家庭劳动力文化状况是：文盲或半文盲占7 3 9 ， 小学文化程度占2 9 9 4 ，初中文化程度占5 0 2 4 ，高中文化程度占9 6 8 ，中专 占2 1 1 ，大专以上仅占0 6 4 。 在农村地区劳动力整体受教育程度普遍较低 的情况下，农村弱势群体的受教育程度更低。根据2 0 04 j 年农村固定观察点的 1 9 4 3 9 户、7 7 8 1 2 个家庭成员的有效调查数据，采用分组对比的方法，将人年 均纯收入低于或等于8 8 2 元的家庭均划为贫困户，收入大于8 8 2 元的家庭划分 为非贫困户，对两组进行对比分析的结果为：贫困组中文盲、半文盲的比重 。资料来源：中国三农信息网：( 2 0 0 4 年农村贫困人口收入水平不到全国平均水平的五分之一 h t t p ：w w w s a n n o n g g o v c n q w f b p k j c 2 0 0 5 0 6 0 2 0 0 5 0 h t m 圆资料来源：中国农村贫困与扶贫措施，h t l p ：w w w z k c z g o v c n n 州s ，n e w v i e w a s p ? n e w s m = 8 5 7 o 国家统计局农村社会经济调查总队编；中国农村住户调查年鉴2 0 0 4 ) ，中国统计出版社2 0 0 4 年版，第 1 9 页 4 山东大学硕士学位论文 高达1 6 9 ，是非贫困组的2 倍多；小学文化水平的人口在贫困组中高达 4 4 9 7 ，高于非贫困组1 0 个百分点以上；贫困组初、高中程度的人口比重合 计是3 8 1 ，而对比非贫困组，这一比例是5 6 9 ，高出贫困组近1 9 个百分点； 贫困组中受过专业技术教育与培训的劳动力比重仅为2 3 ，而对比的非贫困 组比例为7 6 ，获取专业技术职称劳动力比重贫困组为1 4 ，非贫困组为 5 3 。农村弱势群体的受教育水平极其低下，是阻碍他们脱贫致富的重要限 制因素。 ( 二) 社会救助 社会救助有广义和狭义之分。广义的社会救助包括政府救助和社会自愿 供给，狭义的社会救助仅指前者。在当今世界上，社会救助通常被视为纯粹 的政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。政 府是社会救助供给的主体，因此本文所论述的社会救助指的是狭义的社会救 助，即政府救助。 简言之，社会救助作为现代国家中得到立法保障的基本公民权利之一， 是指当公民因各种原因陷入生存困境时，由国家和社会通过国民收入的分配 和再分配，运用资金、实物或服务等手段，依据法律规定向其提供物质援助 和扶持以保障其基本生活，并使其有能力摆脱生活困境的一种社会保障制度。 关于社会救助的界定可以从以下四个方面理解： 1 社会救助是现代社会实现国家意志的重要内容，它具有国家主体性、 法律性和再分配性。国家是社会救助的责任主体，它有能力通过国民收入的 分配和再分配对全社会成员实行生活保障：国家承担社会救助的责任，可以 降低分散化保障过高的执行成本。社会救助的范围、标准以及各种具体规定 是通过国家立法实现的。把社会救助支出列为国家预算支出的项目之一，也 是有法律规定的。另外，社会救助作为国民收入再分配的手段之一，它可以 缩小社会成员中高收入者与低收入者的贫富差距，促进社会公平分配。 2 社会救助是公民应该享有的一项基本权利。在现代社会，尤其是在经 济、社会转型的变革时期，从总体看，造成贫困的原因中社会因素大于个人 张晓辉，李剑： 中国农村贫困人群人口状况分析，人口与经济 ，2 0 0 6 年第4 期。 在1 9 4 3 9 户有效样本中，有7 9 0 户为贫困户，其家庭常住人口为2 9 9 3 人，占总调查人口总数的3 8 5 山东大学硕士学位论文 因素。因此，对于每一个公民来说，社会救助是他们应享的受法律保护的基 本权利。我国宪法第4 5 条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾 病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。 社会 救助的保障条件是单纯的，保障义务是单向的。只要社会成员符合社会救助 的基本条件，国家和社会就有义务向社会成员提供救助，这是社会救助与其 他社会保障项目的不同之处。 3 社会救助提供的仅仅是满足最低生活需要的资金或实物，目的是在公 平与效率之间寻求适度j 它是社会保障制度的最后一道安全网，使每一个公 民不至于在生活困难时处于无助的境地。社会救助一方面强调社会公平，面 对全体社会成员，即不需要像社会保险那样要事先参保且有年限、职业等的 限制，不管是谁，只要他符合社会救助的条件，即可得到国家和社会的救助； 另一方面，社会救助又要兼顾社会效率，其保障水平不能过高，以免社会成 员产生惰性，同时挫伤其他劳动者的积极性，影响社会效率的提高。 4 现代社会救助的目的不单是为被救助者提供相适应的经济帮助，而且 最终要使其有能力自救脱贫。无论是在世界其它国家还是在我国，社会救助 不但是使处于各种困境的人，例如各种残疾人、患有特种疾病的人和其他社 会弱者，能够获得基本生存条件的保障，而且应为他们提供进行恢复和发展 相适应的救助，以促进弱势群体自强、自立。 三、文献综述 ( 一) 国内相关文献综述 近年来关于农村社会保障制度的研究成果有很多，但大多集中在农村养 老保险和合作医疗方面，而作为社会保障基础的社会救助无论是在理论界还 是实践中均未得到足够重视。现有的对农村弱势群体社会救助的相关研究， 无论是理论研究，实证研究还是比较研究，大多数都是从制度本身入手且主 要集中在建立和完善农村社会救助的必要性和迫切性、农村社会救助的现状 描述以及政策建议几方面。现在已经对农村社会救助进行研究的主要有陶敏、 郭士征著：社会保障学，上海财经大学出版社，2 0 0 4 年版，第2 3 0 页 6 山东大学硕士学位论文 赵福昌、刘朋、朱德云和张莹等。陶敏所做的试论我国农村社会救助制度 的健全和完善，赵福昌所做的农村低保制度研究，刘朋所做的张店区 农村社会救助实证研究，以及朱德云、张莹所做的对完善我国农村贫困群 体救助制度的思考，对农村社会救助都进行了较为详细深入的研究。 陶敏( 2 0 0 4 ) 对我国农村社会救助制度进行了较为全面的分析。由于国 内关于农村社会救助方面的资料很少，因此，她着重分析了我国农村社会救 助的历史演变及国外相关制度的经验借鉴。她所研究的农村社会救助包括“五 保”制度、农村救灾制度和农村最低生活保障制度，它们存在着救助对象有 限、救助标准过低、救助经费不足等问题。她选取了非缴费型社会救助年金 制度和社会基金制度作为社会救助国际经验的有益借鉴，其中以巴西农村社 会救助年金为代表的救助形式对缓解我国农村老龄人口的贫困问题有很大借 鉴意义。关于如何完善我国农村社会救助，她认为应从扩大救助资金筹集渠 道、完善救助形式和种类、健全救助立法等方面着手。 赵福昌( 2 0 0 7 ) 对作为我国农村社会救助核心内容的最低生活保障制度 ( 以下简称低保) 进行了全面系统的研究。他首先分析了建立农村低保制度 的必要性，然后从低保对象、低保标准和低保资金三方面对我国农村低保制 度的现状进行了论述。在此基础上，他发现我国农村低保制度存在覆盖面小、 内容不完善、资金来源缺乏保障、管理不规范以及缺乏相关制度的配套衔接 等问题。针对上述问题，他提出了完善我国农村低保制度的建议。他认为应 规范和加强农村低保的管理，如建立低保对象的动态管理机制、综合考虑农 村低保标准的确立、建立健全低保退出机制。至于农村低保的资金来源，他 认为应建立以市县为主的资金保障与管理机制，同时整合救济资源，加大政 府转移支付力度并进一步扩大其他辅助来源。除此之外，该研究还认为应做 好农村低保与农村医疗、教育等制度的配套衔接。 刘朋( 2 0 0 5 ) 采用个案调查、理论应用的方法，对山东省淄博市张店区社 会救助进行了实证研究。他对张店区现有的社会救助对象、救助资金的来源 及使用情况、救助标准、管理体制及机制效应进行了分析，并发现张店区社 会救助制度中存在一些比较突出的问题，如社会救助在整个社会保障工作中 的地位不高、社会救助的内容还不完善、社会救助的对象划分不明确、社会 山东大学硕士学位论文 救助的资金来源和使用方面也存在一定问题。根据上述存在问题，他提出了 完善农村社会救助的政策建议。 朱德云、张莹( 2 0 0 6 ) 对完善我国农村贫困群体救助制度进行了研究。 他们认为农村社会救助在整个社会保障体系中的地位远比城市重要，且有更 为丰富的救助内容。除完善现有的农村居民最低生活保障、灾民救助、五保 户救助、社会互助等救助项目外，农村养老救助和医疗救助也应成为农村社 会救助的重要组成部分。他们从救助项目、救助制度的适用范围、救助制度 的管理以及救助制度的法制建设四个方面对新型农村贫困群体救助制度进行 了构建。此外，他们还对新型农村贫困群体救助制度的模式选择进行了研究。 他们把救助模式分为救助型、救助保险型和保险型，这三种模式分别适用与 “贫困型 、“中间型和“富裕型 农村地区。 此外，陈明文( 2 0 0 6 ) 从救助标准的角度对我国农村与城市最低生活保 障制度的差别作了比较分析。还有学者从宏观的角度研究农村社会救助，比 较有代表性的是扶丽华( 2 0 0 5 ) 和金双秋( 2 0 0 3 ) 。扶丽华提出了农村社会救 助体系政策设计的理论基础、基本原则，认为农村社会救助体系包括制度建 设子体系、资金保障子体系、运行机制子体系、管理服务子体系及监督检查 子体系，据此设计出农村社会救助体系的基本框架，并以株洲市为例，运用 理论研究的成果，提出了推进株洲市农村社会救助体系建设的思路和对策。 以上这些研究，是本研究继续进行的良好基础。 ( 二) 国外发达国家成熟制度借鉴 1 英国的社会救助 英国是世界上最早通过立法建立社会救助的国家。早在1 8 3 4 年，英国就 制定了新济贫法，主要是确认社会救济属于公民应该享受的权利，确立 社会救济是国家应尽的义务。经过1 0 0 多年的补充完善，目前该国已经形成 了比较健全的社会救助制度。 英国的社会救助也称收入限定性补助，是对那些工薪收入和其他收入无法 维持生活的家庭给予的一种最低生活保障补助。作为对低收入的一种补偿， 限定性补助直接与受益人的收入水平联系，而与保险缴费无关。目前，英国 山东大学硕士学位论文 社会救助的主要项目有： ( 1 ) 基本收入维持。该项目是对收入低于官方规定的贫困线的家庭给予 一定数额的救助，救助金额随政府规定的贫困标准的变化而变化。低收入者可 以取得一部分取暖费，有子女的可获得学校免费膳食以及免缴国民保险费， 还可以享受房租补贴等。该项目旨在维持低收入家庭的基本生活水平。 ( 2 ) 负所得税。负所得税即负值的所得税，是项对收入低于一定水平 的人们提供自动支付的计划。它是由政府规定一定的收入保障数额，然后根 据个人实际收入对不足者予以补助，收入越高，补助减少，直至收入达到所 得税的起征点为止。负所得税实质上不是一种税，而是政府转移支付的一种 方式。政府通过负所得税解决贫困问题，提高低收入者的福利水平，从而实 现财政分配的公平性。 ( 3 ) 社会基金。社会基金建立于1 9 8 8 年，它包括两种类型：一种是补 助金和慰问金，具体又分为产妇慰问金、丧葬慰问金和冬季慰问金；另一种 是贷款，又分为预算贷款和危机贷款，二者均免息，本金则在借款人将来可 能得到的各项给付和津贴中扣除。 此外，英国还设立了具有社会优待性质的专项津贴，且项目较多，主要 有：儿童津贴、残疾人津贴、疾病照顾津贴、工伤津贴、法定产妇津贴和法 定疾病津贴等。 英国的社会救助资金全部由国家财政负责。英国政府规定凡收入低于官 方规定贫困线的家庭都可以享受家庭救助。需要救助的家庭应当向社会保障 机构递交申请书，详细填写家庭人数、家庭的收入和支出状况，以此作为申 请救助的根据。社会保障机构在接到申请书后，派出专业人员，向申请家庭 以及向其所在社区和工作者所在单位进行详细调查，根据调查结果和核实情 况，该机构做出是否批准救助申请的报告。 2 美国的社会救助 美国社会救助的历史也比较悠久。1 9 3 5 年颁布的社会保障条例是美 国历史上社会保障的首次立法。该法对社会救助的内容、对象和经费等作了 明确的规定，标志着美国社会救助制度的正式创立。除了全国的立法之外， 各州有州社会保障条例，市、县也都有实施办法或细则，美国社会救助法 9 山东大学硕士学位论文 规体系比较完善。 美国是世界上社会救助项目最多的国家之一。目前，美国政府提供的社 会救助或福利补助有7 0 多项，其中主要的救助项目有： ( 1 ) 抚养未成年子女的家庭补助。该项补助是指由政府以现金资助有子 女的单亲家庭，以及父母失业或丧失劳动能力的家庭，救助其子女直到其满 1 8 岁。费用由联邦政府平均负担5 5 ，州政府负担4 0 ，其余部分有地方政府 负担，较穷的州获得联邦政府的资助可达总支出的8 0 。 ( 2 ) 补充收入保障。该项目旨在为贫困的盲人、残疾人和6 5 岁以上的 老年人提供最低收入保障，给付金额会随着生活费的上涨而增加。联邦政府 承担了很大一部分费用，主要由州政府和地方政府负责该项目的行政管理。 ( 3 ) 医疗救助。医疗救助是美国为穷人提供的最大的医疗保障项目，受 益者必须是低收入者，并且只能拥有很少的财产。低收入者从门诊到住院， 从普通检查到手术治疗，大部分都不用自己花钱。该项目由各卅l 来管理，费 用由州及联邦政府共同负担，各州约支付费用的5 0 5 , - - - , 8 3 ，联邦政府支付 2 5 5 0 。 ( 4 ) 住房救助。美国住房救助从分类的角度上说，主要提供低租金的公 共住房，房租补贴，住房贷款利息补贴，妇女和儿童住房补贴。 ( 5 ) 食品补助。该项目主要由食品券、儿童与老年人营养和剩余食品分 配三大项构成，目的是要确保贫困者能够拥有消费基本食物的能力，以解决 贫困阶层的基本生活。回 美国的社会救助经费由联邦政府、州政府和地方政府共同负担，各自的 比例由各州对该项目的实际支出和州人均收入来决定，人均收入较低的州， 联邦政府负担的比例较高。社会救助在美国是受益人数很多、费用开支较大 的社会保障项目之一。美国社会救助制度丰富完善，为广大弱势群体提供了 一个可靠的安全网。 从以上分析中，我们可以得出国外社会救助的主要经验： ( 1 ) 社会救助法制完善。英、美两国都非常重视社会救助法制建设，立 法先行是两国建立和完善社会救助的一项基本原则。英国和美国都建立起了 林义著：农村社会保障的国际比较及启示研究，中国劳动社会保障出版社，2 0 0 6 年版，第1 8 0 页。 l o 山东大学硕士学位论文 较为完备的社会救助法规体系。 ( 2 ) 社会救助内容明晰、细致。英、美两国社会救助项目丰富、内容具 体。根据不同需要提供相应救助不仅能满足救助对象多方面的需求，更好地 发挥社会救助最后一道安全网的保障作用，而且也有利于救助资金的合理高 效利用。 ( 3 ) 社会救助资金供给稳定。英国社会救助资金全部来自国家财政收入。 美国社会救助资金主要来源于工薪税并由联邦、州、市共同负担，这种多层 次的资金投入体制，分散了资金投入压力，调动了各级政府的积极性，使救 助资金得到可靠保障。 四、本文结构和创新观点 本文共为四个部分，第一部分为导言，提出问题，然后对农村弱势群体 和社会救助进行了概念界定，对国内相关研究进行了文献综述并同时介绍了 发达国家成熟的社会救助制度；简单阐述了本文的结构和创新观点。 第二部分主要从适应市场经济发展、缩小收入分配差距，维护社会公平 以及完善农村社会保障制度三个方面较为详细地分析了我国农村弱势群体社 会救助的必要性。 第三部分对我国农村弱势群体社会救助的现状进行了分析。首先阐述了 我国农村弱势群体社会救助的六个组成部分即农村五保供养、农村最低生活 保障、特困户定时定量救助、临时救济、农村扶贫开发以及农村医疗救助的 现状；然后从救助资金、救助项目、救助机制及救助的法制建设四方面着重 列举了农村社会救助存在的问题，最后对我国农村社会救助发展滞后的原因 进行了深入的剖析。 第四部分对完善我国农村弱势群体社会救助提出了几点政策建议，包招 保障资金来源、规范低保制度、调整扶贫战略、完善专项救助以及加强救彰 立法五个方面。 本文的创新观点在于： 其一，以往的研究主要侧重于社会救助制度本身，而忽视了对社会救尉 的主要对象弱势群体的研究。本文从农村弱势群体入手，通过分析农利 弱势群体的构成及特征，对我国农村社会救助制度存在的问题进行了深入静 山东大学硕士学位论文 析，并从如何更好地对农村弱势群体实施有效救助的角度提出相关政策建议。 其二，本文把扶贫开发纳入农村社会救助的范畴，扩大了农村社会救助 的内涵，并认为扶贫开发作为我国农村积极的社会救助项目，与榭寸低保制 度相辅相成，是我国农村社会救助的一大重点与难点。在此基础上，本文对 扶贫战略的调整及扶贫方法的改进也作了较为详细的分析。 1 2 山东大学硕士学位论文 第二章我国农村弱势群体社会救助的必要性 社会救助是最古老最基本的社会保障方式，它在弥补市场失灵，实现社 会公平，维护社会稳定，完善社会保障制度等方面发挥着重要和不可替代的 作用。加强作为社会救助重要和有机组成部分的农村弱势群体社会救助建设 更有其客观必然性与重要意义： 一、适应市场经济发展的客观需要 市场经济强调优胜劣汰，追求效益，缺乏效率的企业和缺乏竞争力的个 人都面临被市场淘汰的境地，必然会产生弱势群体。而且市场经济一旦运行 起来，市场竞争中的“马太效应 ，即好者愈好，富者愈富，差者愈差，贫者 愈贫的现象将日益突出。在市场竞争中，具有资金、权力、能力和社会关系 等方面资源优势的，是强者，他们处于优势积累的有利地位，一旦第一步领 先，便会步步领先，具有滚雪球似的“放大效应刀。相反，缺乏资金、权力、 能力和社会关系等方面资源优势的，是弱者，他们改变自己处境的机会相当 少，一步赶不上，往往步步赶