（会计学专业论文）完善我国国有企业内部控制环境问题研究.pdf

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abstract the state-owned enterprises are the main body of the national economy in china, and have the important status to china. however, since the founding of the state-owned enterprises, the level of management in the state-owned enterprises has been low, then the state-owned enterprises therefore has been reforming and developing to perfect itself, and ,of course ,this has obtained some achievements, but, there are still a lot of problems not solved and many new problems coming. in recent years, the internal management of the state-owned enterprises has been in the failure of out of control ,which makes the loss of state-owned assets and the failure of many operatings frequently, the failure to investment of china aviation oil then to corruptions in many state-owned enterprises ,which work up great attentions from the state to improve the level of management and risk response in the state-owned enterprises. as a kind of mechanism of management which modern enterprises are indispensable, internal controls are effective ways to the enterprise to raise the level of management and the level of risk responses, and the internal control environment is the foundation of other elements of the internal control, it is the decisive factor whether the internal controls are good or bad. especially for the state-owned enterprise that, the pool internal control environment is the key reason that the internal controls of the state-owned enterprise are weak. therefore, in current,the top-drawer is to strengthen the constructions of the internal control environment in the state-owned enterprises, which will solve the problems that the internal controls of the state-owned enterprises are weak and improve the level of management and the level of risk response in the state-owned enterprises. at first, we review the literatures about the internal control environment from home and abroad, then expound related theories with the internal control environment, and next to analyze the right reasons in view of the scores from some experts to abstract iii yunnan province about each factor of the internal control environment of the present situation in the state-owned enterprises, and then to raise the perfect measures of the internal control environment in the state-owned enterprises that conform to the actual situation, and then through analyze the clouds of copper group case at the point of the internal control environment to further confirm the weakness of the internal control environment in the state-owned enterprises and it is necessary to strength the construction of the internal control environment in the state-owned enterprises. at last, we point out the research conclusion and insufficient. keywords: state-owned enterprise; internal control; enterprise management; risk control 目 录 iv 目录 摘要.i abstract .ii 第一章 绪论.1 第一节研究背景和意义.1 一、研究背景 . 1 二、研究意义 . 2 第二节文献综述.3 一、国外内部控制环境文献综述. 3 二、国内内部控制环境文献综述. 4 三、本节小结 . 6 第三节研究设想与思路.6 第二章我国国有企业与内部控制环境相关理论 .8 第一节国有企业相关理论.8 一、国有企业的界定 . 8 二、我国国有企业的改革发展. 8 三、我国国有企业的特征 . 11 第二节内部控制环境相关理论.14 一、内部控制环境定义 . 14 二、内部控制环境的因素分析. 15 第三章我国国有企业内部控制环境现状及原因分析 .19 第一节我国国有企业内部控制环境现状.19 第二节我国国有企业内部控制环境存在问题的原因.20 一、治理结构不完善 . 20 二、内部审计机构监督不力 . 21 三、组织机构和权责分配不合理 . 23 四、缺乏良好的人力资源政策. 24 目 录 v 五、企业文化建设不到位 . 26 第四章云铜集团内部控制环境案例分析 .28 第一节云铜集团简介.28 第二节云铜集团内部控制环境问题分析.28 一、法人治理结构不完善 . 28 二、内部审计监督不力 . 29 三、组织结构和权责分配不合理 . 30 四、人力资源政策不合理 . 30 第三节云铜集团内部控制环境案例反思.30 第五章完善我国国有企业内部控制环境的措施 .32 第一节完善企业治理结构和运行机制.32 一、进一步完善和落实国有资产出资人制度. 32 二、进一步推动产权多元化 . 32 三、进一步提高董事会运作的独立性和有效性. 33 四、进一步强化监事会的监督职能. 34 五、建立健全对经理层的激励和约束机制. 35 六、理顺 “老三会”和“新三会”的关系. 35 第二节加强内部审计职能的发挥.36 一、重构内部审计的组织结构定位. 36 二、提高领导者对内部审计的重视程度. 36 三、拓展内部审计的职能，强化对内控能力的审计. 37 四、改进审计方法 . 37 五、提高内部审计人员素质 . 37 第三节构建良好的组织结构和权责分配体系.38 一、构建合理有效的组织结构. 38 二、权限合理分派 . 39 第四节加强科学人力资源管理.40 一、建立符合企业发展的市场用人机制. 40 二、实施差异化的人才激励机制 . 40 三、建立完善的人力资源开发与培养机制. 41 目 录 vi 第五节加强企业文化建设.42 一、加强企业文化的宣传贯彻工作. 42 二、加强企业战略目标和精神制度文化的结合. 42 三、充分发挥全体员工的积极主动性. 43 第六章结束语.44 参考文献.45 附录：国有企业内部控制环境问卷调查表 .48 致谢.49 在读期间研究成果.50 第一章 绪论 1 第一章第一章 绪绪论论 第第一一节节研研究究背背景景和和意意义义 一一、研研究究背背景景 本文研究问题的提出，基于以下原因： （一一）内内部部控控制制作作为为企企业业管管理理和和风风险险控控制制的的手手段段被被日日益益重重视视 1938 年，轰动美国的商业丑闻“麦克森罗宾斯”公司舞弊案以及此后 一系列由于财务会计信息失真所导致的公司丑闻案的发生，开始让人们意识到 内部控制的重要性。20 世纪后期，银行巨人英国巴林银行由于没能较好控制经 营风险导致亏损 14 亿美元宣告破产、日本最大的金融机构住友银行也同样没能 较好控制经营风险而亏损数 10 亿美元濒临破产，接连的财务失败事件和不端的 商业行为，引发了人们对内部控制的重视。2001 年，安然事件的发生，美国国 会通过了萨班斯奥克斯利法案 （ 2002 年公众公司会计改革和投资者保护 法案 ， 简称 sox） 。 该法案的颁布， 掀起了全球加强企业管理和风险控制的浪潮， 世界进入了企业内部控制时代。 2004 年，中航油海外投资失败， “三九”集团盲目投资引发的财务危机和一 系列企业投资失败事件的发生，引起了国资委对加强企业风险防范的高度重视。 2006 年，国资委出台中央企业全面风险管理指引 ，2008 年，中国财政部、 审计署、保监会、银监会、证监会和国资委联合印发了“关于印发企业内部 控制基本规范 的通知” ， 其后又出台了与之相配套的 企业内部控制应用指引 、 企业内部控制评价指引和企业内部控制鉴证指引 。这一系列政策法规的 颁布，意味着中国企业进入了企业管理和风险控制的新纪元，中国进入了企业 内部控制时代。 （二二）我我国国国国有有企企业业客客观观需需要要提提高高内内部部控控制制水水平平 世界上绝大多数国家都有国有企业， 我国也不例外， 而且还占有举足轻重的 地位。我国国有企业是在计划经济时代建立的，为保证“按照预定计划进行的 第一章 绪论 2 社会生产成为可能” ，由于计划经济体制给国有企业带来的种种弊端严重阻碍了 国有企业的发展，迫使我国国有企业不断改革探索，以适应经济全球化和科技 进步不断加快的新形势下，国有企业所面临的日趋激烈的市场竞争。虽然国有 企业改革取得了一定成果，但由于基础管理薄弱、管理方面长期存在的一些突 出问题得不到有效解决，已经成为严重制约企业做强做优、科学健康发展的瓶 颈。加强我国国有企业内部控制，是使其能够在市场经济体制和现代企业制度 的建立和完善的情况下，提高自身的内部管理水平和风险应对水平，把企业做 大做强的必经之路。 （三三）强强化化企企业业内内部部控控制制，必必先先加加强强内内部部控控制制环环境境建建设设 控制环境是企业内部控制其他要素的基础， 是推动和制约企业内部控制的关 键因素。因此，欲加强我国国有企业的内部控制，必先从加强国有企业内部控 制环境建设着手。 然而，从我国目前对国有企业内部控制环境的理论研究来看,国有企业内部 控制环境还是一个相对薄弱的环节。从国有企业实际来情况来看，我国国有企 业因为内部控制环境不佳导致的丑闻不断，相当一部分国有企业由于控制不力 而导致的国有企业经营效率低下、高层违规现象层出不穷。一些大型国有企业 经营失败，危机接连发生，反省中航油、古井集团、南方航空和云铜案等我国 国有企业的危机史，悲剧的根源之一就在于缺乏良好的内部控制环境。如何加 强国有企业内部控制环境建设是摆在国有企业面前急迫而沉重的课题。 二二、研研究究意意义义 （一一）理理论论意意义义 任何企业的管理活动存在于一定的环境之中，内部控制作为管理活动的一 种方式也必然存在一定的控制环境，控制环境是内部控制其它一切要素的基础。 国有企业内部控制的首要制约因素是其内部控制环境，有效的控制环境是其他 加强国有企业内部控制措施研究得以开展的前提。以国有企业内控环境为对象， 邵宁在 2012 年全国企业管理创新大会上的讲话： “站在全球的视野审视中央企业，我们会发现，中央 企业在规模、装备、技术等硬实力方面和国外先进企业的差距已不是很大，但是在软的方面，尤其在管理 方面，我们的差距比在硬的方面所显示出的差距要大得多。特别是一些企业基础管理薄弱、管理方面长期 存在的一些突出问题得不到有效解决，已经成为严重制约企业做强做优、科学健康发展的瓶颈” 。 第一章 绪论 3 可深化和拓展相关研究，并为形成具有中国特色的国有企业内部控制体系框架 提供依据。 ( (二二) ) 实实践践意意义义 为国有企业监管者和国有企业管理者理清国有企业内部控制环境存在的问 题，并提出完善建议，以使国有企业能在良好的环境中使内部控制体系有效运 行，管理水平和风险应对水平得以提高。 第二节第二节文文献献综综述述 一一、国国外外内内部部控控制制环环境境文文献献综综述述 国外许多学者认识到企业所处的环境对其行为有着密切影响： 现代管理理论之父巴纳德曾在其经理人员的职能一书中提到，组织的行 为可以看成是组织对环境条件的一种反应，环境包括外部环境和内部环境。琼 斯在其当代管理学一书中进一步指出企业环境(内部环境和外部环境)与企 业行为之间有着密切的联系，管理者必须理解和把握的一种环境内部环境， 它包括企业中来源于企业组织结构与文化的各种力量。 意识到企业内部环境对企业行为的影响后，国外开始对内部控制环境关注： 1980 年 3 月，国际内部审计师协会大会上，与会代表首次提出将内部控制 环境要素作为内部控制系统的组成部分，并指出这些环境因素包括：组织计划， 责任的确定和授权，预算程序和预算控制，员工雇佣计划和财务人员培训计划， 保证相关人员保持较高的行为道德标准的方法和措施。从此，内部控制环境开 始被作为内部控制的一个部分加以考虑。 1988 年，美国注册会计师协会在审计准则公告第 55 号 ，第一次正式将 控制环境纳入内部控制范畴。该公告首次以“内部控制结构”取代了“内部控 制制度” ，认为内部控制结构由控制环境、会计制度和控制程序三个要素组成， 并把控制环境定义为“对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响 的各种因素” 。该公告中控制要素主要包括七个因素：经营管理理念，组织结构， 董事会，授权和分配责任的方法，管理控制方法，内部审计，人事政策和实务。 其中，关键的因素是与有效的控制政策和程序的制定与实施密切相关的管理当 第一章 绪论 4 局和董事会对控制的态度。自此，内部控制环境成为内部控制三要素之一。 1992 年，美国 coso 委员会提出了著名的内部控制-整体框架报告。该 报告指出内部控制应由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等 五要素组成。其中控制环境是指提供企业纪律与框架，塑造企业文化，并影响 企业员工的控制意识，是其他内部控制组成要素的基础。这些控制环境因素包 括：诚信原则和道德价值观，评定员工的能力，董事会和审计委员会，管理哲 学和经营风格，组织结构，责任的分配与授权，人力资源政策及实务等。控制 环境成为内部控制五要素之一。 2004 年，美国 coso 委员会发布了企业风险管理框架 。该报告将内部控 制整体框架的五个要素扩展为基于风险管理的八个要素，即内部环境、目标制 定、事项识别、风险评估、风险反应、控制活动、信息和沟通、监控。其中“内 部环境”是由“控制环境”扩展而来，它主要包括风险管理哲学和风险偏好， 员工诚实度和道德观，企业经营环境。同时，该报告还强调内部环境作为企业 其他所有风险管理要素的基础，不紧影响企业战略和企业目标的制定、业务活 动的组织和对风险的识别、评估和反应，还影响到企业的控制活动、信息和沟 通以及监控活动的设计和执行。 二二、国国内内内内部部控控制制环环境境文文献献综综述述 笔者通过对中国知网中关于内部控制环境相关的文献检索和相关书籍阅读 发现，国内对内部控制环境研究的相对比较少，主要集中在对内部控制环境的 重要性、内部控制环境的因素、内部控制环境评价和内部控制环境问题和优化 完善研究。 （一一）对对于于内内部部控控制制环环境境重重要要性性的的研研究究主主要要有有： 吴水澎、陈汉文、邵贤弟（2000）认为加强和完善企业内部控制首先应注意 企业内部控制环境的建设。 向乐乐、陈和平等人（2004）通过研究发现控制环境的好坏直接决定了企业 其它控制能否实施及实施的效果，是企业内部控制的核心。 丁瑞玲、王允平（2005）从巨人集团的失败和海尔集团的成功来说明必须加 强企业内部控制环境的建设。 第一章 绪论 5 贺欣在内部控制有效性与财务报告可靠性相关性研究内部控制需求观 一书中，通过实证研究得出了内部控制环境对内部控制总体有效性的影响在 0.05 的水平上呈显著正相关的结论。 （二二）对对于于内内部部控控制制环环境境因因素素的的研研究究主主要要有有： 杨瑞平（2010）认为内部控制环境因素应当包括发展战略、组织结构与权责 分配、治理层的责任、管理层的理念与风格、员工的道德价值观与胜任能力。 刘治宇（2010）认为内部控制环境因素不仅包括内部因素，还应该包括外部 因素。内部因素包括管理因素、组织因素、人的因素和其他因素；外部因素包 括经济环境、法律法规及规范、政府管制和科学技术进步。 （三三）对对于于内内部部控控制制环环境境评评价价的的研研究究主主要要有有： 王翠琳、苏健（2010）提出通过对偶价值度量三角形法和模糊综合评价相结 合的方法对企业内部控制环境做量化评价。 任吉（2010）提出应该根据 coso 报告中对企业内部控制环境要求通过分析 其构成要素找出相应的关键性要素，设计、归纳出企业内部控制环境的评价指 标体系。并将选取的 44 个指标分为三级，之后根据 ahp 法分析指标权重。最后 通过问卷调查等方法测评出企业内部控制环境的具体分值，并根据权重模型计 算各指标的权重分值，全面评价出企业的内部控制环境现状。 敖世友（2010）引入管理熵理论对企业内部控制环境进行评价,通过对企业 内部控制环境中各要素的管理熵值定义计算公式,并调查统计得出控制环境各 要素的权重系数,建立各要素相关系数矩阵,以构建出基于管理熵理论的企业内 部控制环境评价模型 田金玉、赵鑫（2010）通过对多位专家对内部控制环境的打分多元线性回归 得出对内部控制环境的评价。 （四四）对对于于内内部部控控制制环环境境的的优优化化完完善善的的研研究究主主要要有有： 郑海英（2004）研究发现，我国上市公司内部控制环境缺陷是影响公司内部 控制目标的实现的直接原因，内部控制环境缺陷突出表现为控股股东与社会公 众股东之间的权利失衡，并提出解决措施。 刘静、李竹梅（2005）认为我国企业界面临的迫切任务之一是运用先进的内 第一章 绪论 6 控理论和方法, 改善内部控制环境, 提高管理水平。并通过对企业内部控制环 境现状和成因描述，提出优化措施。 冯晓羽（2010）从企业文化的角度分析我国企业内部控制环境存在的问题， 并试图通过企业文化加以解决。 在检索文献中和书籍中， 笔者发现， 针对国有企业内部控制环境进行系统研 究的并不多，主要有肖尧春（2007）研究，他仅有针对性的通过调查问卷对我 国国有企业治理结构、组织结构和权责分配、企业文化存在的问题进行研究。 三三、本本节节小小结结 从已有的研究可以看出： 第一、 内部控制环境是内部控制建设的基本前提， 建立有效的内部控制首先 是要建立良好的内部控制环境。 第二、 企业内部控制环境的研究相对多， 但专门针对国有企业内部控制环境 的研究比较少。 因此， 本文在前人研究成果的基础上， 对我国国有企业内部控制环境现状进 行研究，并从理论层面上对国有企业内部控制环境存在的问题进行分析，使之 更加系统，并由此提出改善建议。 第三节第三节研研究究设设想想与与思思路路 本文将以内部控制环境和国有企业两大知识体系来作为支撑， 采用问卷调查 研究和规范研究相结合，归纳和演绎分析相结合的方法对我国国有企业内部控 制环境存在的问题进行论述，并提出改善建议及意见，最后采用案例分析的办 法对上述问题进行印证检验，得出我国国有企业应该加强内部控制环境的建设 的结论。 本文分五章进行研究。第一章绪论，主要介绍了文章的写作背景和意义、 文献综述和文章研究设想与思路。第二章讲国有企业与内部控制环境相关理论 研究，主要介绍了国有企业的相关理论如国有企业的界定，我国国有企业的性 质和国有企业的改革发展成果，还介绍了内部控制环境的相关理论如系统论和 内部控制环境因素。第三章对我国国有企业内部控制环境现状及原因进行分析， 第一章 绪论 7 通过问卷调查发现我国国有企业内部控制环境各要素水平均不理想，并对各要 素水平不理想背后的原因进行分析。第四章通过云铜腐败案例所折射出来的国 有企业内部控制环境问题来印证前面的内容，得出加强我国国有企业内部控制 环境的结论。第五章基于第三章和第四章对国有企业内部控制环境各要素的问 题分析，提出完善我国国有企业内部控制环境的完善建议。第六章结束语，指 出本文研究的成果与不足。 第二章 我国国有企业与内部控制环境相关理论 8 第二章第二章我我国国国国有有企企业业与与内内部部控控制制环环境境相相关关理理论论 第一节第一节国国有有企企业业相相关关理理论论 在对国有企业内部控制环境进行深入细致地探究之前，首先必须了解什么 性质的企业才是国有企业，我国国有企业的基本特征是什么以及我国国有企业 的发展经历了哪些阶段。只有对国有企业进行如此深入了解，才能看懂我国国 有企业当前的内部控制环境所处的情势。基于此，本节主要论述国有企业界定 和特征以及国有企业的改革发展。 一一、国国有有企企业业的的界界定定 关于国有企业，主要有两种观点： 第一种观点出自 1980 年欧共体中法规的相关论述，即：政府依靠其对企业 的控制权、所有权，对企业支配并施加影响。这一定义强调的是政府对企业的 支配性影响，与我们理解的国有企业有着很大的区别。 而另一种观点只是指出国有企业的几个特征但并没有给出明确的定义： 第一 个特征是政府潜在或者实际上控制企业，而并不一定拥有企业的大多数股权； 第二个特征是生产和销售产品是其主要职责；第三个特征是其支出费用大部分 通过产品收入来实现。 目前我国国有企业是指由政府（包括中央政府和地方政府）出资，按照公 司法的要求建立的公司制企业，包括国有独资公司、国有资本控股公司和国 有资本参股公司。 二二、我我国国国国有有企企业业的的改改革革发发展展 我国国有企业主要是建国后由国家投资建设的， 也有一部分是通过对资本主 义工商业进行社会主义改造形成的。从新中国建立到如今，国有企业经历了三 个发展阶段，在外界环境的要求下不断发展完善。 第一个阶段：1949 年1978 年：计划经济时代的国有企业 第二章 我国国有企业与内部控制环境相关理论 9 建国初期的中国经济生活的现实却远非像政治方面所表现出来的哪样阳光 明媚。惨遭列强长期掠夺和战乱连年破坏的中国经济早已千疮百孔、废墟一片。 为改变这一经济现状，发展经济，国家领导人带领人民改造资本主义工商业， 利用解放战争中没收的官僚资本、敌伪资产投资新办企业，我国国有企业就是 在这样的背景下建立起来了。 这个阶段的国有企业与计划经济紧密的联系在一起，市场机制根本不存在， 企业不是根据市场信号而是根据政府的计划指标进行生产，缺乏自主经营权， 国有企业因此被看作是政府主管部门的附属物。那时，国有企业生产所需要的 资金、物资由国家统一计划调拨，所需要的劳动力由国家计划配给，企业生产 的产品由国家统一收购。企业的利润，除一部分留作厂长基金外，其余全部上 缴，折旧基金也大部分上缴；企业改建、扩建，要向国家申请投资；企业要进 行技术革新，必须做出基建计划，报请上级批准。这种体制在我国社会主义建 立的初期对国民经济的恢复和发展，对于有效地动用有限的资源进行工业化建 设起过积极作用。但随着社会主义经济建设的不断发展，它造成的弊端是：社 会生产与社会需要脱节；企业没有固定资产更新权，造成技术发展滞后；企业 的财权过小，缺少发展生产的经济动力；国家对企业职工实行全国统一的工资 制度，职工的劳动成果与自身的物质利益不存在正相关联系，职工干好干坏一 个样，结果造成了职工没有积极性、主动性和创造性。 这种国有企业制度已经严重制约我国经济效益的提高和社会生产力的发展， 改革势在必行。 第二个阶段：1978 年1992 年：过渡期的国有企业 从 1978 年 12 月中共十一届三中全会到 1984 年党的十二届三中全会以前， 我国国有企业改革处于起步阶段。这一阶段企业改革试点的基本思路是，在维 持计划经济体制基本框架的前提下，通过调整国家和企业之间的关系，扩大企 业自主权，赋予国有企业更多的财力和经营管理权限，使之增强活力。这期间， 实行了利润留成制度；摸索出多种形式的“经济责任制” ；在 1983-1984 年，还 推行了两步利改税。1984 年 5 月国务院颁布的关于进一步扩大国营工业企业 自主权的暂行规定 ，从 10 个方面扩大了企业自主权。 这一阶段的改革， 初步改变了政府统管， 企业无权的局面； 扩大企业自主权， 第二章 我国国有企业与内部控制环境相关理论 10 使企业开始面向市场，重视市场机制和价值规律的作用，改善生产经营管理； 企业开始改变劳动用工制度和平均主义的分配制度，初步建立激励机制；扩大 企业自主权，使企业有了一定的自我发展的经济条件，可以依靠自己的力量进 行扩大再生产，成为可以自行增值的能动的有机体。然而，这一阶段的改革思 路只是将传统的国有国营企业的经营管理方式改变为国家所有，政企共同经营； 扩大企业自主权，建立激励机制的同时，没有相应地建立起有效的监督约束机 制，因而也就无法避免由此引发的企业盲目贷款、盲目投资、滥用奖金、财务 等各种不合理行为，甚至出现了有些企业为了“鼓励”工人，在盈利少或发生 亏损时挪用银行贷款来发奖金的奇怪现象；由于放权让利没有改变国有企业的 基本框架，也不存在以董事会为核心的现代公司治理结构，工厂制企业只能依 靠“党委领导下的厂长负责制” ，依靠党委、职工和上级党政机关来监督厂长。 这种治理结构一方面由于厂长和党委之间的权责不清和相互扯皮而陷入瘫痪无 力状态，另一方面也经常由于监督不力而导致内部人控制和腐败。 这一阶段， 我国尝试了多种解决计划经济时代国有企业矛盾的方法， 但旧的 矛盾没有完全解决，新的矛盾又接踵而至，国有企业仍需不断完善。 第三个阶段：1992 年至今：建立了现代企业制度的国有企业 1992 年 5 月 15 日，国家经济体制改革委员会、国家计划委员会、财政部、 中国人民银行、国务院生产办公室联合发布了股份制企业试点办法 ，并转发 了国家经济体制改革委员会的股份有限公司规范意见 、 有限责任公司规范 意见 。这些政策的出台标志着企业改革进入了一个以股份制改造为重点的新阶 段。 国有企业以往所进行的改革，基本上是沿着“放权让利”的思路进行，这只 是对企业经营管理方式所进行的改革，并没有触及整个传统企业制度本身，没 有从根本上解决国有企业走向市场的基本问题。随着改革进程的深化，围绕着 国有企业改革深层次的矛盾日益显现出来。国有企业政企职责不分，企业自主 权难以落实，约束机制不健全，经营观念落后，历史包袱沉重，国有企业的财 产所有权虚置，有人占用、无人负责、任人侵吞以及经济效益低下等，这些问 题的产生主要是由于国有企业产权关系不明晰、组织制度不合理以及管理制度 不科学等原因造成的。事实证明，不解决产权问题和建立现代企业制度，以重 第二章 我国国有企业与内部控制环境相关理论 11 塑市场主体，使企业成为独立的法人实体，企业经营机制就不可能发生根本性 转变。因此我国采取了由放权让利为主的政策调整为企业制度的创新，即建立 现代企业制度；减少了行政审批事项为重点的政府职能转变、实现政企分开， 推动了国有企业成为法人实体和市场竞争主体。但国有企业各种生产要素包括 产权、劳动力、资本、经理人员市场化配置的水平还不高，政企还没有彻底分 开，企业内部管理有待进一步加强和改善，资本运营效率不高，监管缺失，国 有资产流失的问题没有彻底解决。 2002年10月召开的中共十六大在报告中指出深化经济体制改革的两项重大 任务之一是改革国有资产管理体制。根据这一要求，国务院设立了国务院国资 委，这改变了以往国有企业改革和国有资产监管工作中政出多门、分而治之的 局面；还以企业国有资产监督管理暂行条例为基础，出台了一系列关于国 有资产监督管理的法规和管理办法。2008 年 10 月 28 日第十一届全国人大常委 会以高票表决通过了企业国有资产法 ，明确规定了国资委的出资人职能，剥 离了其监管人的职能，对关于国有资产出资人的重大事项做了详细的规定，同 时还规定了国有企业职工民主差距和民主监督的权利。但该法规对于国有企业 高管薪酬问题和资源性国有资产的监管等，仍然没有执行法律上的规定。 这一阶段，我国基本上建立起了现代企业制度的国有企业。 国有企业的发展历程给我们的启示是：现代企业制度是国有企业的现实选 择。但现阶段我国部分国有企业现代企业制度还只是停留在“形似” ，没有做到 “神似” 。如何达到“神似” ，是我国国有企业需要继续改革的方向。 三三、我我国国国国有有企企业业的的特特征征 在我国国有企业作为一种企业，具有一般企业的特征，即依法设立，由多数 人组成，并从事生产经营活动。 但由于我国属于社会主义国家， 国有企业被赋予了不同于一般企业的特殊性 质和功能，以发挥其特殊作用，因此我国国有企业具备的以下特征： （一）（一） 具具有有特特殊殊的的产产权权制制度度 中国是一个社会主义国家， 国有企业是在纳税人出资建立的， 从某种意义上 说，全体中国公民是国有企业的所有者，但由于全体中国公民存在普遍性，因 第二章 我国国有企业与内部控制环境相关理论 12 此由政府代理国有企业行使所有权。这种产权制度的优点是，可以克服一般企 业产权所有者的局限性，具有更大的承担风险能力，投资和决策的领域更宽广； 其缺点是，权利义务关系，特别是所有者、决策者、经营者、劳动者之间的责、 权、利关系复杂、模糊，难以仅用一般的民事法律来规范 。 （二）（二） 特特殊殊的的委委托托代代理理关关系系 由于我国国有企业真正意义上的股东均无法行使监督管理权， 这就造成了我 国国有企业不同于一般企业的委托代理关系。一般企业的代理只有两级代理， 即由股东大会董事会经理，而目前国有企业却有着多级委托代理，即全体 股东（全体公民）政府国资委董事会经理（如图 2.1） ： 图 2.1 国有企业委托-代理管理关系 这种国有企业独有的委托代理关系是国有企业产权制度特征造成的。 （三三）企企业业中中有有代代表表党党和和国国家家性性质质的的“老老三三会会” 我国是共产党领导下的社会主义国家， 为体现这一基本国情， 我国国有企业 中设立了党委会、职工代表大会和工会。党委会主要是在企业中发挥政治核心 史言信，国有资产产权：中央与地方关系研究【d】 ，江西财经大学，2008 全体中国公民 中央地方政府 中央、地方国资委 集团公司（母公司） 国有企 业 国有企 业 国有企 业 国有企 业 国有企 业 经理层 董事会 第二章 我国国有企业与内部控制环境相关理论 13 作用，一般也参与企业管理，职工代表大会是职工行使民主管理权力的机构， 工会是联系党和职工的纽带，保护职工利益不受损害。 （四四）具具有有强强烈烈的的政政府府职职能能 大部分国有企业事关民生国民经济命脉， 其在行使经营权追求经济利益的同 时，更多的是承担社会责任，全力体现政府意志。其优点是，通过国有企业的 建立，政府可以更好的实施其意志，使事关民生的一些国有企业更好的更有效 的承担社会责任；其缺点是，由于国有企业不以追求商业利益为其主要目标， 因此当同一产业中存在其他竞争企业时，国有企业往往缺乏竞争力，面临亏损 的风险。 （五五）有有特特殊殊的的融融资资渠渠道道 这种特殊的融资渠道包括财政拨款、 国有银行贷款、 国家向国际金融市场进 行主权性融资（发行主权债券、接受外国政府贷款）等。其优点是，在经济发 展中，国有企业依靠其强大的融资功能，不存在资金链短缺问题，因此国有企 业在发展原动力上能够优先于其他同类企业。其缺点是，由于其融资渠道的多 样性和特殊性，如果没有有效的手段来规避风险，国有企业将面临着严总的国 有资产流失。但是，如果为了有效减少或杜绝国有资产流失而采取过于严格的 资产管理手段及政府行政干预程序，国有企业的发展不仅受到一些约束，而且 限制了国有企业的自主经营权与决策权，使企业不能按照市场主导的原则参与 竞争与发展，这将导致国有企业面临闭门造车，不能跟上市场而导致其陷入困 境。 （六六）具具有有良良好好的的信信誉誉和和较较强强的的稳稳固固性性但但活活力力低低 其优点是， 国有企业能够依靠其性质、 强大的资本与政府政策在本国市场中 占据强劲的主导地位，一般同类性质的其他企业很难涉足或者是不能形成气候， 因而很难破产倒闭。其缺点是，国有企业具有很强的退出壁垒，长期形成的 诟病与隐患慢慢积累，吃大锅饭，组织架构的呆板，企业效率低下，劳动力下 降，没有有效的风险管控措施与应急预案，不仅削弱了国有企业决策者和劳动 者的竞争意识与危机意识，而且使国有企业对市场变化不够敏感，不能做出适 时地调整，从而不能跟上市场节奏导致其衰败进而退出市场。 第二章 我国国有企业与内部控制环境相关理论 14 （七七）与与政政府府之之间间错错综综复复杂杂的的微微妙妙关关系系 由于部分国有企业事关国民经济命脉事关国家安全， 使得国有企业在某些领 域具有垄断地位，可以优先获取国家的自然资源和社会资源等垄断资源，一企 独大，政策性扶持使得其可以肆无忌惮的发展，在其发展到一定地位后绑架市 场