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吉林省耕地质量与征地补偿研究 摘要 耕地作为一种特定的农用地利用类型，是人类开垦之后用于种植农作物并经常进行耕 耘的土地，是一种非常宝贵的稀缺资源。吉林省正面临新农村建设和振兴东北老工业基地 的机遇和挑战，随着交通、水利、能源等公共基础设施建设力度的加大，对土地的需求也 将进一步增加，必将占用大量耕地。如何科学合理的征用耕地，在不影响我省经济快速发 展的同时，又能有效的保护耕地资源，维护农民的合法权益，己成为目前耕地资源保护和 土地征用工作研究的重点。 本研究在分析国内外征地补偿理论和耕地质量评价理论的基础上，结合吉林省的实际 情况研究了耕地质量与征地补偿的关系。本研究是在耕地数量质量日益下降和征地制度难 以适应现阶段发展的背景下产生，对保护耕地数量质量，维护农民的合法权益等方面的重 要意义。本研究总结了国内外耕地质量评价理论和方法的研究进展以及发展趋势，对比分 析了英国、德国、日本以及我国的征地补偿理论和方法，分析了我国现行征地补偿制度的 历史由来，提出了我国现行的征地补偿制度存在不足。 本研究通过调查对吉林省各类土壤的p h 、有效土层厚度、有机质含量、盐渍化程度 等自然属性进行分析总结，并且调查了吉林省各市县主要作物的粮食产量。采用抽样的方 法，抽取8 3 7 7 个样本点对吉林省耕地的自然质量进行评价，并划分等级。吉林省耕地自 然质量等指数最小值是3 5 7 7 5 ，最大值是1 5 9 9 9 2 。利用等间距法，以自然质量等指数 2 0 0 为间距划分耕地自然质量等，全省耕地共分为7 个自然质量等，l 等地的质量最好，7 等地的质量最差。 根据耕地的自然质量，利用各自然质量等耕地的平均自然质量等指数确定征地补偿修 正系数，随着征用耕地质量的提高，征地补偿修正系数分别为1 0 0 、1 4 3 、2 0 2 、2 4 3 、 3 。0 3 、3 4 4 、3 9 2 。本研究选择长春市、长白县、桦甸市和镇赉县为典型地区，利用g i s 技术绘制了征地补偿修正系数等值图。 本研究从保护耕地的角度对我省现行的征地补偿制度进行修正，首次将耕地的自然质 量作为确定征地补偿的因素之一，解决了征用同等质量耕地补偿标准不同的问题，为建立 “同质同价 的征地补偿标准体系创造条件。优质耕地的补偿标准较高，不仅保护了农民 的合理权利，同时有利于促使农民重视耕地的用养结合，使耕地得到有效保护。优质耕地 的补偿标准较高，提高征地成本，有利的限制建设占用高质量耕地，促使建设项目征用低 质量耕地，达到合理利用耕地资源的目的。 关键词：吉林省，耕地，质量评价，征地补偿，修正系数 r e s e a r c ho i ll a n dq u a l i t ya n d l a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ni nj i l i np r o v i n c e ab s t r a c t a sas p e c i f i ck i n do fa g r i c u l t u r a ll a n d ，a r a b l el a n di st h el a n dw h i c hi su s e dt op l a n tc r o p a n dd o n ec u l t i v a t i n go no f t e na f t e rr e c l a i m i n gb yh u m a l l ，i ti sas o r to f p r e c i o u ss c a r c er e s o u r c e j i l i np r o v i n c ei s c o n f r o n t i n gt h eo p p o r t u n i t ya n dc h a l l e n g ef r o mn e wr u r a lr e c o n s t l l j c t i o na n d r e v i v i f i c a t i o no ft h eo l di n d u s t r i a lb a s ei nn o r t h e a s t ，w i t ht h ei n c r e a s i n gf o r c eo ns t r e n g t h e n i n g c o n s t r u c t i o no fp u b l i cb a s i cf a c i l i t i e si n c l u d i n gt r a n s p o r t a t i o n ，w a t e rc o n s e r v a n c y , p o w e r s o u r c e ， e t c ，t h ed e m a n do nl a n dw i l li n c r e a s eg r a d u a l l y , w h i c hm u s tr e s u l ti no c c u p y i n ga g r e a td e a lo f a r a b l el a n d t h ep r o b l e mt h a th o wt oe x p r o p r i a t ea r a b l e l a n d r a t i o n a l l y , p r o t e c ta r a b l el a n d r e s o u r c ee f f e c t i v e l yw i t h o u ti n f l u e n c i n go nt h er a p i dd e v e l o p m e n ti ne c o n o m yo fo u r p r o v i n c e ， m a i n t a i nb o o r i s hl e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t s ，h a sb e c a m ee m p h a s e si nt h er e s e a r c ho na r a b l e l a n dr e s o u r c ep r o t e c t i o na n dl a n de x p r o p r i a t i o n t h i ss t u d yw a so nt h eb a s eo fa n a l y z i n gb o t hh o m ea n da b r o a dt h e o r e t i c s o fl a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o na n da r a b l el a n dq u a l i t ya s s e s s m e n t ，d i dr e s e a r c ho nt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e na r a b l e l a n dq u a l i t ya n ds t a n d a r do fl a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o nc o m b i n i n gt h e p r a c t i c a ls i t u a t i o ni nj i l i np r o v i n c e t h i se s s a ye l a b o r a t e dt h a tt h i sr e s e a r c hg e n e r a t e du n d e rt h eb a c k g r o u n dt h a tt h e q u a l i t ya n d q u a n t i t yo fa r a b l el a n dd e c r e a s e si n c r e a s i n g l ya n dt h el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mi sh a r dt oa d a p t t ot h ep r e s e n td e v e l o p m e n t ，t h e nd i s c u s s e dt h i sr e s e a r c hh a d s i g n i f i c a n c et op r o t e c t i o ni nq u a l i t y a n dq u a n t i t yo fa r a b l el a n d ，a sw e l la sm a i n t a i n i n gb o o r i s hl e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t s ，e c t s u m m a r i z e db o t hh o m ea n da b r o a dr e s e a r c hp r o g r e s sa n dd e v e l o p m e n tt r e n da b o u tt h e o r e t i c s a n dm e t h o d so fa r a b l el a n d q u a l i t y a s s e s s m e n t t h i sc h a p t e rc o m p a r e da n da n a l y z e dt h e t h e o r e t i c sa n dm e t h o d so fl a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ni n b r i t a i n , g e r m a n y , j a p a na n d c h i n a ，a n a l y z e dt h eh i s t o r yo fp r e s e n tl a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ni no u rc o u n t r y , p u t f o r w a r ds o m es h o r t a g ei np r e s e n tl a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m t h i se s s a ya n a l y s et h eb a s a li n f o r m a t i o nf u r t h e r m o r e , t h i ss t u d ye x p a t i a t e dt h em e t h o d s a n da p p r o a c h e sa b o u tc l a s s i f i c a t i o no fa r a b l el a n dq u a l i t yi nj i l i np r o v i n c e t h i se s s a yd i da n a s s e s s m e n to nt h ea r a b l el a n dq u a l i t yi nj i l i np r o v i n c ea c c o r d i n gt ot h eb a s a li n f o r m a t i o nu s i n g t h em e t h o d so fa r a b l el a n dq u a l i t ya s s e s s m e n tw h i c hm e n t i o n e di n t h ef o r t hc h a p t e r , t h e m i n i m u mo fa r a b l el a n d sn a t u r a lq u a l i t yi n d e xi n j i l i np r o v i n c ei s 3 5 7 7 5 ，t h em a x i m u mi s 15 9 9 9 2 ，w h i c ha r ed i v i d e di n t os e v e nn a t u r a lq u a l i t yc l a s s , t h eq u a l i t yo ft h ef i r s tc l a s si sb e s t ， a n dt h es e v e n t hc l a s si sw o r s t p u tq u a l i t yg r a d so fa r a b l el a n di ne a c hn a t u r a lq u a l i t yc l a s s e sa s t a m e n d a t o r yc o e f f i c i e n ti ns t a n d a r do fl a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n ，w i t ht h eq u a l i t yo f e x p r o p r i a t e da r a b l el a n di m p r o v e d t h ea m e n d a t o 巧c o e f f i c i e n t sa r e1 0 0 、1 4 3 、2 0 2 、2 4 3 、3 0 3 、 3 4 4 、3 9 2r e s p e c t i v e l y s e l e c t e dc h a n g c h u nc i t y , b a i s h a nc i t y , h u a d i a nc i t ya n dz h e n l a ic i t ya s r e p r e s e n t a t i v er e g i o n s ，p r o t r a c t e dt h ee q u i v a l e n c ec h a r to fa m e n d a t o 哆c o e f f i c i e n ti n l a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o nu s i n gg i st e c h n o l o g y t h i se s s a yw a st h ec o n c l u s i o n , t h ea u t h o rp u tf o r w a r ds u g g e s t i o ni n c l u d i n gt h es t a n d a r do f l a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns h o u l db ec o n s i s t e n tt ot h eq u a l i t yo fa r a b l el a n d ，e x p r o p r i a t i n g t h ea r a b l el a n di nl o wq u a l i t y , a sw e l la sp r o t e c t i n ga r a b l el a n di nh i g hq u a l i t y t h i sr e s e a r c hb u i l t t h e 蛐d a r ds y s t e mo fc o m p e n s a t i o ni nl a n de x p r o p r i a t i o nc a l l e dt h es a m eq u a l i t y , t h es a m e v a l u e ，s o l v e dt h ep r o b l e ma b o u tt h ea r a b l el a n di ns a m eq u a l i t yw i t h o u tt h es a m ec o m p e n s a t i o n s t a n d a r d t h ep r i n c i p l et h a tt h ec o m p e n s a t i o ng a j l d a r do ft h ea r a b l el a n di nh i g hq u a l i t yi s h i g h e rn o to n l ym a i n t a i n e db o o r i s hl e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t s ，b u ta l s oh a db e n e f i tt o e n c o u r a g ef a r m e r st oc o m b i n eu s i n ga n dc u l t i v a t i n gi nt h ea r a b l el a n d ，w h i c hc a ng e tt h ea i m t h a tp r o t e c tt h ea r a b l el a n d k e yw o r d s ：j i l i np r o v i n c e ，c u l t i v a t e dl a n d ，e v a l u a t eq u a l i t y ，l a n d e x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o n ，a m e n d a t o r yc o e f f i c i e n t i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得吉林农业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位敝作者獬：詹中 签字日期：少夕孑年舌月彤日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解吉林农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意吉林农业大学可以用不同方式在不同 媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 签字日期：楷年夕j 弓7 , 0n 签字r 期：妒孑年彭月阳同 中 否红芬办 一 ， v 孙，衫琵 签 。 者 各 懈 鹤 姗 磁 论 剥 雠 导 吉林农业大学硕士学位论文 吉林省耕地质量与征地补偿研究 1 1 选题背景及意义 第一章绪论 吉林省正面临新农村建设和振兴东北老工业基地的机遇和挑战，随着城市化快速发展 和加强交通、水利、能源等基础设施建设，各类项目投资力度的不断加大，征用耕地的数 量也将不断增加n 3 。目前征地工作尚存在诸多问题亟待解决，如征用耕地时对经济、社会 因素考虑较多，很少考虑征用耕地的自然质量，不利于耕地质量的保护，征地补偿标准较 低无法保证失地农民的基本生活等。研究一种科学合理的征用补偿制度，在不影响我省经 济快速发展的同时，又能有效的保护耕地资源、维护农民的合法权益具有重要意义。 1 1 1 吉林省征用耕地数量增加 根据吉林省土地利用总体规划( 1 9 9 7 - 2 0 1 0 ) ，计划全省建设占用耕地3 3 3 万公顷， 平均每年占用耕地0 2 4 万公顷心1 。据统计，从1 9 9 7 - - 2 0 0 4 年，8 年间，全省建设占用耕 地约2 万公顷，平均每年占用耕地o 2 5 万公顷。8 年里实际占用耕地数量比计划多8 0 0 公 顷，平均每年比计划多占用耕地1 0 0 公顷。征地数量的增加，给本不富裕的耕地资源带来 巨大压力。 1 1 2 征用耕地时忽视耕地质量 近年来，随着我省经济迅速发展，大量优质耕地被建设占用。根据吉林省土地利用规 划实施评价报告表明1 ，吉林省1 9 9 7 - - , 2 0 0 4 年建设占用耕地2 0 0 2 9 0 6 公顷，全省各地区 建设占用耕地情况见表1 1 。 表1 - 1 吉林省1 9 9 7 2 0 0 4 年建设占用耕地情况 t a b l e l lt h ed i s t r i b u t i n go f j i l i np r o v i n c ea g r a r i a nc o n f i s c a t e 从表1 一l 可以看出，我省建设占用耕地较多的是长春市和吉林市，分别占全省建设占 吉林农业大学硕士学位论文吉林省耕地质量与征地补偿研究 用耕地的4 4 6 和2 0 5 8 ，四平市、松原市、通化市、延边州所占比例次之且相差不大， 可见我省建设占用耕地主要集中在经济发达、交通便利的中部平原地区。土地利用总体规 划修编专题研究表明我省的优质耕地也分布在中部平原地区“，吉林省高中低产田分布情 况见表1 2 。 表1 2 吉林省高中低产田分布 t a b l e l - 2t h ed i s t r i b u t i n go fj i n l i np r o v i n c ep l a n t a t i o nq u a l i t y 对比表1 1 和表1 2 ，可以看出我省建设占用的耕地和高中产田的分布情况相似，说 明我省有大量优质耕地被建设占用。可见以往的土地征用对区位条件、经济水平、交通情 况等考虑的较多，对耕地质量因素考虑不足，不利于我省耕地数量质量的保护。 1 1 3 征地补偿制度不合理 征地补偿作为征地过程中的核心经济问题，直接关系到被征地对象的利益与征地工作 的顺利实施。改革开放以来，国有土地使用制度完成了从无偿、无限期使用到有偿、有限 期使用的变革过程，而征地制度作为计划经济体制下的产物，到目前为止却没有实质性的 改变。征地补偿采用行政手段，产值倍数补偿作为补偿标准正是这种体制下的产物。以年 产值倍数作为征地补偿标准，特别是在公共利益与非公共利益建设占用集体土地实际都是 通过征地途径获取用地，国家一边以计划经济形式征地，一边以市场运作方式供地，征地 与供地前后利益空间巨大，国家利用计划经济与市场经济的剪刀差，成了这种双轨制度的 最大受益者，而农民利益则没有得到必要的保护哺3 。 征地补偿“同类同质不同价”，补偿标准不合理。随着传统农业向现代农业过渡以及 科学技术的投入，农业产值因作物、种植手段、生产方式等的不同而有很大差异。现行征 地补偿仅仅与被征用耕地的年产值挂钩，一方面造成同类同质耕地的补偿费大相径庭，另 一方面造成补偿费与用途转变带来的巨大收益增值相比明显偏低，侵害了农民利益，引起 农民的不满，导致农民频频上访，影响了社会安定。中国社会科学院发表的2 0 0 4 年 2 吉林农业大学硕士学位论文吉林省耕地质量与征地补偿研究 2 0 0 5 年中国社会形势分析与预测报告中指出农民失地引起的社会矛盾是当前面临的7 大主要社会问题的首要问题哺3 。许多失地农民因失地成了“务农无地、上班无岗、低保无 份”的自由职业者。他们丧失了基本生活来源，再就业困难重重，加上没有社会保障，生 活状况每况愈下。 随着社会经济的发展、农民意识的增强，以产值倍数为补偿标准的补偿方式存在的弊 端日益突出，征地补偿方案急需改革。当前征地统一年产值标准和征地区片综合地价作为 新的补偿标准被提出，引入市场定价机制，征地补偿测算考虑地区的经济发展水平、区位、 土地供求关系等因素，虽然突破了以往产值倍数补偿关于“产值难以确定、“补偿倍数 确定不合理的状况。征地统一年产值标准和征地区片综合地价的概念中均提到，在确定征 地补偿标准时考虑耕地质量，但没有明确的运算方法，而且耕地自然质量因素所占的比重 仍然较小，不能从根本上彻底解决“同类同质不同价 的问题。因此，进行耕地质量与征 地补偿标准的关系研究是十分必要和重要的。 1 1 4 耕地利用存在的其他问题 ( 1 ) 各类耕地利用结构和布局不合理 吉林省部分地区耕地利用结构和布局缺乏统一规划，种植结构单一，影响耕地效益的 发挥。并且田、林、路之间布局不合理，影响机械作业，不利于规模化经营，限制了农村 的生产发展，随着农村各项产业的发展，将积极推动农业结构调整。 ( 2 ) 耕地利用集约化程度不高 虽然全省土地利用率总体较高，但是个别地区仍然存在耕地利用率差的现象。我省各 类用地产量、品质及产值较低，与较发达地区相比还有一定差距。 ( 3 ) 农牧过渡地带和近郊地带耕地利用结构不稳定 农牧过渡地带由于人为因素，过渡开荒、随意调整造成结构混乱，近郊地带由于城市 建设等方面因素，成为耕地面积减少速度较快的区域。 ( 4 ) 轻视耕地的保护和养护 轻视耕地的保护和养护，造成耕地生态质量下降、农村面源污染日益严重。中部土地 耕层变浅，土壤保蓄水分和供应养分的能力下降；西部土地过度垦植或放牧造成沙化、碱 化和草场退化。尽管近几年有机肥及生物肥施用量有所提高，但由于利益的驱使，化肥施 用量居高不下，加之污水灌溉、大量施用农药，破坏了水、土的生态平衡，使农业、农村 环境状况恶化，影响农民增收和农业可持续发展。 ( 5 ) 局部地区水土流失问题仍然突出，东部水土流失导致荒山化 水土流失不仅造成了耕地面积的绝对减少，还使土壤肥力降低，削弱了土地生产潜力， 同时出现了大面积的毁地现象。尽管多年来加大治理力度，水土流失得到了一定控制，但 局部地区水土流失仍在进一步发展，在治理的同时，还在不断产生新的水土流失川。 3 吉林农业大学硕士学位论文吉林省耕地质量与征地补偿研究 i 1 5 研究意义 土地征用是国家为了公共利益需要，依照法定程序将集体土地转为国有，并依法给被 征地的农村集体和农民合理补偿和妥善安置的法律行为。土地征用涉及集体土地所有权的 转移和土地用途的变化，关系到能否保障经济建设用地，关系到农民合法权益和长远生计， 对农村经济发展和社会稳定都将产生重大影响。 在农业生产中，耕地以其具有的肥力，成为一切农作物、森林和经济果木等植物吸收 营养的主要源泉，是植物正常生长发育所不可少的养分供应者和调节者。因此对耕地的合 理利用和保护是我国农业持续发展的前提和条件。近年来，我国耕地面积剧减，质量下降， 特别是城郊耕地，由于城市的发展和片面追求经济效益，其耕地的合理利用和肥力变化往 往被人们所忽视。因此应在耕地利用之前对耕地进行质量评价，探讨耕地利用结构和土壤 肥力变化趋势，为耕地尤其是城郊耕地的合理利用与保护提供依据。 本研究将建立耕地质量与土地征用之间的关系，即根据耕地质量的不同计算征地补偿 修正系数，耕地质量越好，修正系数越大，建立“不同质不同价”的征地补偿标准。此研 究具有重要意义，首先优质耕地的修正系数较大就意味着征用优质耕地的成本较高，成本 增加将有效的限制建设者占用优质耕地，有利于耕地数量质量保护，从而促进土地的合理 利用；其次优质耕地补偿标准提高，失去优质耕地的农民得到较高的补偿，这样不仅保护 了农民的合理权利，而且提升全民保护耕地质量的自觉性和积极性，重视耕地的用养结合， 提升全民保护耕地的意识，此项研究的思想和成果将成为保护耕地质量的有效手段；最后， 本研究提出征地补偿的新思想和方法，研究结果为相关行政部门制定征地补偿标准提供理 论参考。 1 2 耕地质量评价与征地补偿研究进展 1 2 1 耕地质量评价研究进展 ( 1 ) 中国耕地质量评价研究进展 我国是世界上研究土地分类，进行土地评价最早的国家1 。早在2 5 0 0 年前古籍周 礼地官司徒中就有关于土地质量高低的记载。公元前7 世纪，齐国管仲曾废除公田 制，按土地肥瘦类决定田赋轻重。管子地员篇也曾就土地分等作过比较详细的论述。 禹贡一书将“九州”土地分类后，再按肥力高低将土地划分为上、中、下三等。1 8 5 3 年太平天国颁布的天朝田亩制度规定安全年单位面积产量评定田地等级，是最早最简 单的土地评价蹭3 。 解放后，随着社会主义经济建设的需要，我国的土地评价研究工作逐步展开、深化和 繁荣。1 9 5 1 年为确定农业税税率、达到合理负担，由财政部组织了查田定产工作，评价 4 吉林农业大学硕士学位论文吉林省耕地质量- 7 征地补偿研究 采取发动群众、民主评价和逐级平衡的方法，将全国耕地划分类别，评定等级，并在此基 础上确定常年产量，以此确定农业税。我国系统的土地评价研究工作始于5 0 年代的和荒 地普查n0 | 。5 0 至6 0 年代对荒地资源的综合性评价，产生了两个较为系统的土地评价体系。 一是原农垦部荒地勘测设计院提出的荒区、副区、等和级四级分类评价体系。该评价体系 首先按水热条件把全国分为区和副区，在副区下再按开垦措施的难易程度划分等，等下分 级；另一类是中国科学院自然资源综合考察委员会提出的三级分类评价体系，即类、等和 级。它首先按水热条件划分土地类，类下按土地质量的优劣划分土地等，等下按限制因素 和改良措施的种类分级。后者具有比较明确的土地自然特性分级指标，能较为客观地反映 荒地质量状况，但缺少经济分析，是一种土地自然评价。 二十世纪7 0 年代末至8 0 年代末，伴随着全国工作重点转向以经济建设为中心，以合 理利用土地为目的的土地评价研究蓬勃发展起来。如仿照美国农业部土地利用潜力分类系 统拟定的全国第二次土壤普查暂行技术规程中的土地生产力标准分级，采用单层次分 级系统，根据土地的适宜性和限制性，将全国土地分为八级。以及中国科学院自然资源综 合考察委员会参照f a o 的( ( - i - 地评价纲要并结合我国实际拟定的1 ：1 0 0 万土地资源图 分类体系n 卜川，采用五级分类制，即土地潜力区、土地适宜类、土地质量等、土地限制型 和土地资源单位。 同时，区域性和地方性( 县级) 的土地评价也得到了广泛开展n 4 1 5 1 。区域性土地评价 结合地区资源开发利用或环境整治进行；地方性土地评价形式多样，注重评价方法的深入 探讨，也不乏将土地评价研究与土地利用规划等实践任务相结合的尝试h 引。同时在土地经 济评价n 7 2 和单项土地评价嘞1 方面均进行了研究与探讨。并与f a o 合作进行了中国土地人 口承载力研究广泛开展了区域性土地人口承载力研究瞳3 。引。但缺乏统筹考虑气候、地貌、 土壤等影响因素、在全国具有横向可比性的土地质量评价体系，加强这一领域问题的研究 是我国当前土地评价研究的发展趋势之一。 ( 2 ) 国际耕地质量评价研究进展 国外最早的土地评价研究主要是为土地征税展开的1 。资料最早见于1 5 世纪莫斯科 公国的税册中。当时莫斯科公国已成为中央集权的封建国家，为了给官员、贵族分封土地 和敛收税赋，将耕地分为上、中、下三等，并登记造册。1 8 7 7 年，俄罗斯著名土壤物理 学家道库恰耶夫对黑钙土地区进行了考察，为了查明土地税和土地质量的关系，先后同气 候学家、植物学家和经济学家在尼日格勒州、包勒特夫斯克省展开了土地评价工作心制。1 9 3 3 年，美国提出的“斯托利指数分等”雌引和康乃尔评价系统及1 9 3 4 年德国财政部提出的农 地评价条例也8 1 均作为赋税依据。 以合理利用土地为目的的土地评价随着资源调查与合理利用规划的产生而产生和发 展。最早可追溯到2 0 世纪3 0 年到，但比较广泛成熟的土地评价始于2 0 世纪6 0 年代。美 国在多年土地评价研究的基础上，于1 9 6 1 年正式颁布了土地潜力分类系统乜引。它以农业 5 吉林农业大学硕士学位论文吉林省耕地质量与征地补偿研究 生产为目的，主要从土壤特征出发来进行土地潜力评价，采用潜力级、亚潜力级和潜力单 位三级分类制。许多国家参照美国的做法，结合本国国情加以修改并在理论上给予了补充， 如英国的土地利用潜力分类系统( 1 9 6 9 ) b 们，加拿大的土地分类系统( 1 9 6 9 ) ，澳大利亚 哈恩田斯( h a a n t j e n s h a ) 制定的土地评价系统( 1 9 6 3 ) 以及日本农林省技术会议事务 局制定的土地利用分类系统( 1 9 6 3 ) 口等。 进入7 0 年代，随着土地资源研究的广泛深入，一般目的的土地评价已不能满足土地 利用规划的要求，特定目的的土地评价在许多国家广为开展。由于各国社会经济条件、技 术水平、自然环境条件及社会制度、文化背景不同，土地评价系统多种多样，成果交流和 应用极为不便。针对这一局面及美国土地潜力分类系统的不足，联合国粮食组织( f a o ) 于1 9 7 2 年1 0 月在荷兰瓦格宁根举行国际专家会议，对土地的概念、土地利用类型、土地 评价方法及诊断指标等进行讨论，就土地评价的大部分原则达成协议，出版了会议纪要和 建议口2 3 副。经过几年的试验和经验总结于1 9 7 6 年颁发了c - i ：地评价纲要口利，同时，原 苏联农业部土地利用与土地管理部门在广泛的全国性土壤调查基础上，于1 9 7 6 年，正是 颁布了应用于地籍工作的土地生产发生分类方案。根据以土壤性质发生生产鉴定 为依据的土地评价资料和最佳土地利用方式，将全苏联自然地带土地划分为土地类、土地 级、土地亚级和土地中四个级别怕副。 8 0 年代以来，计算机在资源调查与评价中得到广泛应用，土地评价的理论与方法不 断得到改进和完善，向着综合化、精确化、定量化、动态化的研究方向发展汹37 j 。美国农 业部土壤保持局在土地潜力分类基础上，于1 9 8 1 年提出“土地评价和立地评价”系统b 8 到，并应用于农业目的的土地评价，为土地合理利用决策服务；f a o 在c - i ：地评价纲要 的基础上，相继出版了早地农业土地评价指南( 1 9 8 4 ) 、雨耕农业土地评价纲要、林 业土地评价( 1 9 8 4 ) 、牧业土地评价( 1 9 8 6 ) 等文件h 卜4 3 | ，对土地评价起了明显的促进 作用，从而提供了相当完整的土地特性及与其匹配的土地利用方式，形成了系统的、全面 的土地评价体系，是土地评价发展史上的里程碑。 随着人口、资源、环境与发展问题的提出，土地人口承载力研究己被世界各国科学家 所重视。f a o 利用现代计算机技术，研制了“农业生态区( a e z ) 法1 。设计出不同农业 投入水平下可养活人口的估算方法，并在l1 7 个发展中国家评价了2 0 0 0 年的土地人口承 载力。 随着景观生态学的迅速发展，土地生态评价又成为土地评价研究的方向之一m 4 9 1 。土 地生态评价是以土地生态类型为基础，通过景观综合、景观诊断、景观功能划分，分析景 观内部的自然、经济和社会结构，评价景观生态价值及其功能，评价结果直接服务于景观 生态设计及其规划。随着人类对可持续发展问题认识的提高，可持续土地管理评价成为土 地评价的又一重要方向。f a o 于1 9 9 1 年在泰国清迈举行的“发展中国家可持续土地利用 管理评价国际研讨会 上，许多专家、学者从自然、环境、经济和社会等各个方面探讨了 6 吉林农业大学硕士学位论文吉林省耕地质蘑与征地补偿研究 可持续土地利用管理评价的指标和方法。在此基础上，f a o 于1 9 9 3 年颁布了可持续土 地管理纲要哺剖。1 9 9 7 年在荷兰召开了“国际可持续利用管理及信息系统科学学术会 ， 各国专家认为土地利用可持续性衡量应当从自然资源、生态环境、社会经济、习俗等方面 予以考虑，这标志着可持续土地管理又成为土地评价的重要内容b 卜5 4 3 。而且土地评价进一 步向综合化、多元化、精确化、定量化、生态化和动态化方向发展哺引。 ( 3 ) 耕地质量评价的发展趋势 1 ) 向着综合化、多元化、精确化、定量化及信息系统管理方向发展 土地评价研究正向着综合化、多元化、精确化、定量化及信息系统管理方向发展。“综 合化 是指土地评价工作中考虑的影响因素综合化，不仅包括土壤、地貌，而且还包括气 候，不仅包括自然方面的影响因素，而且还包括社会经济方面的影响因素；“多元化”是 指土地评价成果的多样化、层次化，如；有土地适宜性、土地潜力、土地经济等评价成果； “精确化”主要是指土地因素特征、评价结果描述上的精确，积极采用模糊数学、数理统 计、可拓学等学科知识来开展土地评价，使土地评价工作定位准确、因素特征和评价结果 描述客观；定量化及信息系统管理是指充分应用计算机和信息系统管理技术，提高土地评 价工作的速度、精度。 2 ) 向着跨区域的横向可比的方向发展 土地评价研究正向着跨区域的横向可比的方向发展。从便于土地税费公平合理征收、 耕地占补实行数量质量综合平衡及实行统一的土地质量管理方法考虑，近些年来许多学者 开展了在一个省域、一个国家范围内如何实现横向可比的土地评价工作。如我国农业部、 原国家土地管理局及国土资源部内部的有关专家、高校及科研单位的学者教授都在积极从 事在一领域问题的研究m 1 。 1 2 2 征地补偿研究进展 土地征用补偿在具体做法上各国有所差异，其中，在补偿标准上遵循完全补偿、不完 全补偿和相当补偿三种原则，我国的征地补偿原则是不完全补偿。 完全补偿从所有权神圣不可侵犯的观念出发，认为损失补偿的目的在于实现平等，土 地征用这是对所有权的侵犯，为保证这一不平等的财产权侵害，应当给予完全的补偿，才 符合公平正义的要求。完全补偿是指以被征用人完全回复到与征用前同一的生活状态所需 要的代价为补偿标准，这种补偿不仅包括直接损失，如土地及土地改良本身的损失，还包 括因此而造成的间接损失，如期待利益的损失、残余土地价值减损，营业停止或缩小的损 失、失业或转业的损失，甚至还包括非经济上的损失，如新的生活环境的不适、精神上的 痛苦。目前发达国家的征用补偿以完全补偿居多。 不完全补偿从所有权的社会义务性观念出发，认为产权因负有社会义务而具有绝对 性，由于公共利益的需要，可以依法加以限制。但土地的征用已经超越了对土地财产权限 7 吉林农业大学硕士学位论文 吉林省耕地质量与征地补偿研究 制的范围，剥夺了公民的财产权，应依法给于合理补偿。根据不完全补偿的标准，补偿范 围仅限于被征用的财产的价值，可以量化的财产上的损失时、迁移损失、营业损失以及各 种必要的费用等具有客观价值而又能举证的具体损失，也应当给予适当的补偿，难以量化 的精神损失、生活权损失等个人主观价值损失，应当视为社会制约所导致的一般形式，个 人有忍受的义务，不给予补偿。 相当补偿标准认为特别牺牲的标准是相对的，因此对于土地征用补偿应视情况不同采 取完全补偿或不完全补偿标准。一般情况下，本着宪法对财产权和平等原则的保障，特别 的财产征用侵害，应给予完全补偿，但在特殊情况下可以只允许给予不完全补偿哺7 j 。 ( 1 ) 英国的征地制度 在英国，政府为征地制定了专门的强制征购土地法，政府征地依法执行。对征地 是否符合公共利益建设需要具有很高的门槛，征地部门必须证明该项目是“一个令人信服 的符合公众利益的案例”，比如证明该项目所带来的好处超过某些被剥夺土地的人受到的 损失。这样用地部门才可以获得强制征收土地的权利，而被征地者有需求获得补偿的权利。 关于对征地拆迁户的补偿问题，也有详细的规定，一般来说，拆迁户将按市价得到对 受损利益的补偿。在此基础上，在强制征购土地法实施的第二个月，拆迁户可以得到 l o 的额外补偿。如果拆迁户是生意人，还理应得到一笔由于搬迁造成商业损失的补偿插8 j 。 ( 2 ) 德国的征地制度 在德国，征收土地被认为是特定少数人为社会公益而被迫牺牲自己的利益，因此征地 必须是为公共利益建设需要才可以动用征地权。征收权利的主体是代表国家的政府机构， 但同时规定个人或者机构可以通过申请获取征地权。 在征地补偿上规定补偿应为标的物的权利损失价值，其补偿标准，按市价进行评定， 以被征收人得以重新获得同质等量的标的物为标准。对补偿金额有争议时，应依法律途径 向辖区所在的土地法庭提起诉讼，以充分地保障被征地者的合法权利。同时对支付的对象 以及支付的时间期限都有明确的规定：各类补偿费由征收受益人直接付给补偿人，且各类 补偿应在征收决议发出之日起一个月内给付， ( 3 ) 日本的征地制度 日本规定为公共利益需要可以征收土地， 否则征收决议将被取消嘲3 。 并对公共利益的范围有详细的规定。公共利 益包括依照城市规定法进行的公路等的建设，依据河川法进行的水库、堤防等防 洪设施的建设，根据港湾法进行港湾建设等3 0 多项。而实施征地的主体资格必须得 到建设大臣或者相应都道府县知事都批准，各大臣和相应都道府县知事都要严格按照土地 征用等公益性进行审批。 在征地补偿上，补偿对象不仅是被征者本身，对受征地间接影响的对象也在补偿之列。 日本征收土地的补偿主要有以下几种：征收损失赔偿，即法定部门征收土地时，以市场价 格对土地的所有者或使用者进行赔偿：通损赔偿，主要包括对征收土地上建筑物、设备、 8 吉林农业大学硕士学位论文 吉林省耕地质量与征地补偿研究 树木等，固定在土地上的物体搬迁费用进行赔偿，以及对搬迁建筑物时发生的其他费用损 失和动产等搬迁费用的赔偿。离职者赔偿：这是因土地被征收时对原土地上的雇佣人员因 失业时发生损失给予的赔偿：此外还有事业损失赔偿：这是一种对在公共事业开工后造成 的噪音、水质污染等损害的赔偿1 。 ( 4 ) 中国现行的征地补偿制度 中国施行土地公有制，土地有全民所有与集体所有之分。因此征地即是国家政府机构 对集体土地的征收或征用，是将集体土地所有权转变为国家土地所有权或暂时占用使用权 的征地的形式。 2 0 0 4 年3 月1 4 日十届全国人大二次会议通过的新宪法修正案。修改后的宪法第1 3 条新增第3 款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行 征收或者征用并给予补偿。 2 0 0 4 年8 月2 8 日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过全国人民代 表大会常务委员会关于修改中华人民共和国土地管理法( 下称土地管理法) 的决议。 新的土地法中第二条第四款规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收 或者征用并给予补偿池1 。 可见在征收的主体以及范围上我国宪法以及土地管理法经修改后都做了明确 的规定，即只有当国家为了公共利益需要时才可以征地。但同时对具体哪些用地是属于公 共利益用地宪法与土地管理法均没有具体的规定