（财政学专业论文）我国地方公债发行方式问题研究.pdf

独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均已 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇 编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名趟 日 飙习杜j 电话： 邮编： 摘要 2 0 世纪5 0 年代，我国中央政府在发行国家经济建设公债的时候，有些省 份曾经发行过少量的地方公债，如东北建设折实公债、地方经济建设折实公债。 但当时地方政府的财政并不完全独立，考虑到影响国债发行以及地方公债失控 等问题，以后很长的一段时间，地方公债被取消了。自从1 9 8 1 年我国恢复发行 国债以来，债券市场作为新兴的资本市场的一个重要组成部分得到较快发展， 有力地推动了国民经济现代化的进程。但地方政府公债一直没有恢复。这并不 意味着，地方政府公债性质的融资方式就不存在了。据粗略统计，近些年，我 国地方政府隐性债务大约在1 0 0 0 0 亿元以上，这些债务，大多用于调解地方经 济运行、投资地方公共建设等方面。实际上，市场经济体制下的市场，地方政 府作为市场的主体之一，承担了地方建设的大部分事权，而地方政府却不完全 具备与事权对等的财权，这势必要影响其责任的履行。所以，不管我们愿不愿 意承认，地方政府对发行公债的需要都是客观存在的。 而从总体来看，随着我国经济的不断发展，居民的平均收入水平有了很大 的提高，储蓄已经不能满足人们的投资需要，这就为地方政府发行公债提供了空 间。而我国的国债发行已有近三十年的经验，适量地发行地方公债的理论基础已 经具备：同时随着我国金融、保险等市场的不断发展，也为我国发行地方公债提 供了可靠的法律环境。因此，以地方政府为主体发行公债的可行性也已经具备。 针对我国地方政府发行公债可能出的规模管理、风险管理等问题，中央政 府应在发行模式上进行规范，合理确定地方公债的发行主体、范围及发行对象， 明确划分地方公债的种类和用途，科学制定地方公债的期限和利率。并在此基 础上，辅以完善地方政府职能及我国现行分税制财政体制，强化地方债务资金 运用过程的管理与监控，建立良性循环的金融市场体系等配套措施，以保证我 国地方政府公债的顺利发行，从而达到缓解地方政府财政压力，促进经济发展 的目的。 关键词：公债地方政府公债发行模式 a b s t r a c t d u r i n g19 5 0 s ，c h i n e s ec e n t r a lg o v e r n m e n ti s s u e dt h es t a t ee c o n o m i cc o n s t r u c t i o n b o n d ，a n ds o m ep r o v i n c e sh a da l s oi s s u e das m a l la m o u n to fm u n i c i p a lb o n d s ，s u c ha s c o n s t r u c t i o nb o l l do n ap a r i t yw i t hc o m m o d i t i e si nt h en o r t h e a s t m u n i c i p a le c o n o m i c c o n s t r u c t i o nb o n do n ap a r i t y 、析t 1 1c o m m o d i t i e s b e c a u s eo fl o c a lg o v e r n m e n tf i n a n c e h a dac l o s e l yr e l a t i o nw i t hc e n t r a lg o v e r n m e n t n o tc o m p l e t e l yi n d e p e n d e n ta tt 1 1 a t t i m e ，i nc o n s i d e r a t i o no fp r o b l e m ss u c ha st h ei n f l u e n c eo ft r e a s u r yb o n d si s s u i n g ， m u n i c i p a lb o n d sa f f e c t e dt h ei s s u eo fn a t i o n a lb o n d s ，a n du n c o n t r o l l e dp r o b l e mo f m u n i c i p a lb o n d s ，t h em u n i c i p a lb o n d sh a db e e nc a n c e l e df o ral o n gt i m e s i n c e19 81 ， t h eb o n dm a r k e tr e o p e n e d ，b o n dm a r k e ta sa l li m p o r t a n tc o m p o n e n to ft h ee m e r g i n g c a p i t a lm a r k e t s ，h a dg o tar a p i dd e v e l o p m e n ta n ds t r o n g l yp r o m o t e dt h ep r o c e s so f n a t i o n a le c o n o m i cm o d e r n i z a t i o n h o w e v e r , m u n i c i p a lb o n d ss t i l lf o r b a d m u n i c i p a l b o n d sf i n a n c i n gp h e n o m e n o nd i dn o te x i s t a c c o r d i n gt or o u g hs t a t i s t i c s ，c h i n e s e i n v i s i b l ed e b t sw e r ea b o u tm o r et h a no n et r i l l i o ny u a ni nr e c e n ty e a r s ，t h e s ed e b t s w e r eu s e dt or e g u l a t el o c a le c o n o m ya n dp u b l i cc o n s t r u c t i o ni n v e s t m e n t s i nf a c t ，t h e l o c a lg o v e r n m e n t sa sam a i np a r to fm a r k e ts y s t e m ，h a v ei m p o r t a n tr e s p o n s i b i l i t i e so f l o c a le c o n o m i cc o n s t r u c t i o n , h o w e v e ru n e q u a lr i g h t sa n dr e s p o n s i b i l i t i e s ，w o u l d a f f e c t e dt h ep e r f o r m a n c eo fe c o n o m i cc o n s t r u c t i o nr e s p o n s i b i l i t i e s h e n c ew h e t h e r w i l l i n go rn o t ，t h ed e m a n do f l o c a lg o v e r n m e n t sb o n d si sa no b j e c t i v er e a l i t yf a c t i ng e n e r a l ，t h ec o n t i n u o u se c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h er e s i d e n t sa v e r a g ei n c o m e l e v e lh a sg r e a t l yi m p r o v e d ；t h ed e p o s i t sc o u l d n tm e e tt h en e e do fi n v e s t m e n t s ，t h e s e r e a s o n sp r o v i d e dt h eo p p o r t u n i t yo fi s s u i n gl o c a lg o v e r n m e n t sb o n d s t h en a t i o n a l b o n d sh a di s s u e dn e a r l yt h i r t yy e a r s ，i th a da c c u m u l a t e dal o to fe x p e r i e n c ea n d t h e o r e t i c a lk n o w l e d g e ；t h ec o n t i n u o u sf i n a n c i a la n di n s u r a n c em a r k e t ，h a db u i l ta r e l i a b l e l e g a le n v i r o n m e n t c o n s e q u e n t l y , t h ei s s u eo fl o c a lg o v e r n m e n tb o n d s b e c a m ef e a s i b l e s c o p ea n dr i s km a n a g e m e n tp r o b l e m sa n ds oo n ，w h e ni s s u el o c a lg o v e m m e n t b o n d sw o u l dm e e t ，t h ec e n t r a lg o v e r n m e n ts h o u l dr e g u l a t et h ei s s u em o d e s ，p r o p e r l y d e f i n i t et h ei s s u es u b j e c t ，s c o p ea n do b j e c t so fm u n i c i p a lb o n d s ，c l e a r l yd e f i n e dt h e t y p e sa n df u n c t i o no fm u n i c i p a lb o n d s ，s c e n i c a l l ys e to u tt h ec i v i lb o n d sd u r a t i o na n d i n t e r e s tr a t e s a n di nv i e wo fa b o v e ，i m p r o v et h el o c a lg o v e m m e n tf u n c t i o n sa n do u r e x i s t i n g r e v e n u e s h a r i n g - s c h e m e ”f m a n c i a ls y s t e m ，s t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n ta n d m o n i t o r i n gp r o c e s so fu s i n gt h el o c a ld e b t s ，e s t a b l i s hs u p p o r t i n gs y s t e m sf o rt h e i i l eo ff i n a n c i a lm a r k e t ，t oe n s u r et h en o r m a lo p e r a t i o ni ni s s u i n go fl o c a l b o n d s t or e l i e v et h el o c a lg o v e r n m e n tf m a n c i a lp r e s s u r e s ，a n dp r o m o t e v e l o p m e n t b o n d s ：l o c a lg o v e r n m e n tb o n d s ：is s u em o d e l i i i 目录 摘要i 英文摘要i i 目录i v 引言1 i亩- 上 ( 一) 论文思路及结构1 ( 二) 研究方法及要解决的问题1 一、地方政府公债的相关概念界定及理论基础2 ( 一) 地方政府公债的相关概念界定2 ( 二) 地方政府公债的理论基础3 二、典型国家地方政府公债发行方式分析及借鉴7 ( 一) 美、日地方公债发行方式分析7 ( 二) 美日两国地方公债发行因素的比对分析1 0 ( 三) 美、日地方公债发行对我国建立地方公债的借鉴意义1 l 三、我国地方政府债务的现状分析1 3 ( 一) 我国地方政府债务形成的原因分析1 3 ( 二) 目前我国地方债务的现状1 4 四、我国地方政府发行公债的必要性和可行性分析1 6 ( 一) 我国地方政府发行公债的必要性分析1 6 1 有利于促进地方经济的发展1 6 2 有利于减轻中央财政债务负担1 6 3 有利于促进分税制改革1 7 4 有利于促进金融市场的发展1 7 ( 二) 我国地方政府发行公债的可行性分析1 7 1 地方公债的发行有足够的空间1 7 2 国债的发行经验为地方公债的发行提供了基础1 8 3 地方公债具有较高的信用度1 8 4 地方政府具有一定的偿债能力1 8 5 发行地方公债有丰富的国际经验可以借鉴1 9 五、我国地方政府发行公债的对策建议2 0 ( 一) 我国地方政府发行公债的模式构想2 0 1 合理确定地方公债的发行主体、规模及发行方式2 0 i v 2 明确划分地方公债的种类和用途2 0 3 建立可靠的偿债机制2 1 ( 二) 我国地方政府发行公债的配套措施2 1 1 强化对地方公债资金使用过程的管理与监督2 1 2 完善我国现行分税制财政体制2 2 3 完善地方政府职能2 3 4 建立良性循环的金融市场体系2 3 参考文献2 4 后记2 6 v 引言 ( 一) 论文思路及结构 随着市场经济体制的建立，地方政府的职责最终归位于提供地方公共产 品，而地方财权相对缩小进一步加大了地方财政压力。中央代地方发债虽然能 一定程度减缓地方财政压力，但对我国积极财政政策却存在制约作用。因此， 发行地方公债成为解决地方财政问题的一个途径。 本文从地方政府公债的相关理论入手，研究了地方政府发行公债的理论基 础以及地方政府公债与其他财政收入的区别，并对美国、日本地方政府公债发 行的背景、方式进行了比对分析，并总结出其对我国地方政府发行公债的借鉴 意义。在此基础上，结合我国的具体实际，系统分析我国发行地方政府公债的 必要性与可行性，进而提出我国发行地方政府公债的模式构想及相关配套措施。 本文除引言外，共分五个部分，第一部分阐述与地方政府公债的相关概念 界定及理论基础：第二部分对典型国家发行地方政府公债进行研究：第三部分对 我国地方政府债务的现状及成因进了分析：第四部分探讨了我国地方发行公债 的必要性和可行性：第五部分提出我国地方公债发行的模式构想。 ( 二) 研究方法及要解决的问题 本文采用实证分析和规范分析相结合，理论分析同实践经验、静态同动态 分析相结合的研究方法，发现问题并预见趋势。拟通过对典型国家发行地方政 府公债背景、模式以及保障措施等问题的研究，对我国地方政府公债发行的模 式构想，提出建设性意见。 - - - 。 一、地方政府公债的相关概念界定及理论基础 ( 一) 地方政府公债的相关概念界定 1 公债 公债是以一级政府信誉有担保，由政府举借的债务，是政府为了筹措资金 而向投资者出具的，承诺在一定时期支付利息和到期还本的债务凭证。按照来 源分类，公债可分为国内公债( 内债) 和国外公债( 外债) ：按照发行性质，公债可 分为自由公债和强制公债：根据发行主体，公债可分为政府部门公债和公共企业 公债，其中政府部门公债根据发行公债的政府级别又可以分为中央政府公债( 又 称国债) 和地方政府公债：按照经济用途，公债可分为生产性公债和非生产性公 债，等等。 2 国债 通常把中央政府发行的内债通常称为国债乜1 。国债，也就是国家公债，是 中央政府为筹集财政资金而发行的一种政府债券。国债是以中央政府信用作保 证的，因此风险小，流动性强。在我国，国债利率较其他类型债券低，而比同 期银行存款利率要高，通常被称为“金边债券”。 由此可见，公债与国债是从一般到特殊的关系，公债的发行主体可以是从 中央到地方的各级政府，而国债只能是以中央政府为主体；公债的举债来源可 以是国内，也可以是国外，而国债的发行范围只能是国内。所以说，公债比国 债更具有普遍意义。 3 地方政府公债 地方政府公债，即地方公债。是指以各级地方政府为主体( 本文中涉及我 国地方政府公债主体均为省级政府) 发行的公债。地方公债以其良好的信用、 较低的融资成本、易于流动的特点b 3 ，被誉为仅次于国债的“银边债券 。 金边债券( g i i t e d g e db o n d ) ，早在1 7 世纪，英国政府经议会批准，开始发行了以税收保证支付本息的 政府公债，该公债信誉度很高。当时发行的英国政府公债带有金黄边，因此被称为“金边债券”。在美国， 经权威性资信评级机构评定为最高资信等级( a h h 级) 的债券，也称“金边债券”。后来，“金边债券”一 词泛指所有中央政府发行的债券，即“国债”。 “银边债券”，指的是就是地方政府债券，地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资 金的债务凭证，是由有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。 2 ( 二) 地方政府公债的理论基础 我国学者从不同理论角度，对我国发行地方公债问题提出了理论上的支持。 高奎明( 2 0 0 6 ) “1 从公共支出理论、公共产品理论和财政分权理论三个角度，阐 述了我国发行地方公债的理论依据。他认为，根据公共支出理论、公共产品理论 和财政分权理论的内在规定及市场经济体制改革的发展要求，地方政府发行公债 势在必行。陈红玲( 2 0 0 6 ) 畸1 从公共产品理论及财政分权下的地方公债理论角度， 对我国发行地方公债进行了论证。王凤飞和颜慧娟( 2 0 0 7 ) 1 从财政理论角度 分析认为，发行地方公债是分税制的理论要求，而我国已经初步建立起划分事权 财权的分级财政体制。毛翠英和熊晓怡( 2 0 0 3 ) 盯1 从公共品供给和政府筹资等 相关理论的角度，论证了开放我国地方公债市场的问题。陈锋( 2 0 0 2 ) 哺1 指出 地方公债的理论基础是公共产品理论和财政分权下的地方公债理论。 1 公共产品理论 根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。萨缪尔森认为， 纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不 会导致别人对该种产品或劳务的减少。并且公共产品或劳务与私人产品或劳务 显著不同，它具有以下三个特征：效用不可分割、消费的非竞争性和受益的非 排他性。按照公共产品与私人物品的特征区别，可以判断，凡是可以由某个或 某类消费者所占有的，具有竞争性、排他性的产品就是私人产品。而准公共产 品则是介于公共产品和私人产品之间的产品旧。 效用不可分割是指公共产品不可以分割成多个可以买卖的单位，不具有谁 付款、谁受益的特性，如国防、外交等，就是典型的公共产品。 受益的非排它性是指私人产品只能是占有人才可消费，谁付款谁受益。然 而，任何人消费公共产品不排除他人消费( 从技术加以排除几乎不可能或排除 成本很高) 。因而不可避免地会出现“白搭车”现象u 0 i 。 消费的非竞争性存在以下情况。边际生产成本为零：在现有的公共产品供 给水平上，新增消费者不需增加供给成本。( 如灯塔等) 边际拥挤成本为零：任 何人对公共产品的消费不会影响其他人同时享用该公共产品的数量和质量。个 人无法调节其消费数量和质量。边际拥挤成本是否为零是区分纯公共产品、准 公共产品或混合产品的重要标准。 根据西方经济理论，由于存在“市场失灵”，从而使市场机制难以在一切领 域达到“帕累托最优 ，特别是在公共产品方面。如果由私人部分通过市场提供 就不可避免地出现“免费搭车者”，从而导致休谟所指出的“公共的悲剧”，难 保罗萨缪尔森( p a u la s a m u e l s o n ) ，( 1 9 1 5 - 2 0 0 9 ) 。1 9 3 5 年毕业于芝加哥大学，随后获得哈佛大学的 硕士学位和博士学位，并一直在麻省理工学院任经济学教授他发展了数理和动态经济理论，将经济科学提 高到新的水平。当代凯恩斯主义的集大成者，经济学的最后一个通才。 3u 以实现全体社会成员的公共利益最大化，这是市场机制本身难以解决的难题， 这时就需要政府来出面提供公共产品或劳务n 。此外，由于外部效应的存在， 私人不能有效提供也会造成其供给不足，这也需政府出面弥补这种“市场缺陷， 提供相关的公共产品或劳务。 2 公共支出理论 从理论上而言，政府财政应对纯公共产品的供给全额负担，仅仅依靠市场机 制的调解是不可能完成的，然而对于混合性公共产品来说，是可以采取政府和市 场一起提供的方式进行n 引。我们可以看出，不管是纯公共产品的供给还是混合 公共产品的供给，其中都有政府必须承担的责任。政府支出分为经常性支出和资 本性支出。经常性支出在一定时期的政府支出中，形成当年的直接社会消费利 益，然而资本性支出则是同时在今后的若干年内发挥作用，所产生的利益并不直 接发生。随着经济的不断发展和社会规模的扩大，公众对公共物品的依赖性日 益增长。公共部门在提供公共物品时所需资金的增长与税收、规费等资金供给 之间的矛盾也越来越大，导致政府部门收支缺口变大，因此，迫使政府对资金 的需要增加。政府的财政来源一般有两种：一是税费，二是借债。如果公共产品 支出由税费提供的，那么受益者和出资者是都是社会公众：如果把借债获得的资 金用于支付公共产品的购买，就可能使受益者和出资者不一致。政府若用举债 收入来承担当年的公共产品，其实质就让前人无偿享受公共产品，而由后人来偿 还债务。不难看出，这种做法既不公平也不效率，所以由税费资金来承担政府部 门的经常性支出才最为合理n 引。而对于资本性支出来说，由于存在受益与成本 负担的不一致性，并且集资或是股权的方式不可能用于政府支出，因此，举债成 为政府融资的不二选择。 3 财政分权下的地方公债理论 根据财政分权理论，财政的职能包括资源配置职能、收入分配职能、经济稳 定及发展职能。政府通过提供纯公共产品和混合公共产品的方式履行其自身的 职责。一般来说，中央政府可以同时为多个地方提供公共产品，但是由于不同地 区的居民对不同公共产品的需求程度是不一样的，因此需求的种类和数量也存 在差别。一级地方政府比中央政府更能了解本地居民对公共产品的需求程度， 也就使其更能直接有效地满足本地区居民的需要。而对于中央政府来说，是无 法将某一地方政府的税收与该地区的居民需要结合起来，因此很可能使该地区 居民的公共产品偏好与实际受益大相径庭。为了避免这种情况的发生，中央政府 采用在财政体制上分权的方式：由中央政府提供直接关系国计民生的全国性纯 公共产品和准公共产品，发挥经济稳定和收入分配职能：而由地方政府提供地方 性纯公共产品和准公共产品，促使本地区资源配置效率的提高，保证本地区居民 的各种不同需求n 引。中央政府和各级地方政府之间的财政相对独立，一级事权都 有一级财权作为保证。财政分权理论突出了一级地方政府在资源配置、满足本 地区居民对公共产品多样化需求的作用。而地方政府通过举债筹资有利于提高 地方政府提供地方准公共产品，有利于地方政府更好地发挥地方政府的职能作 用。 4 蒂伯特( t i e b o u t ) 模型 查尔斯蒂伯特山在其1 9 5 6 年对财政分权理论指出：消费公共产品和服务 所获得的收益等于以受益税方式支付的成本，也就是接近于帕累托最优解决方 案。根据提布特模型，如果每个地方政府分别提供不同的公共产品，那么对居民 来说，哪个地方提供的公共产品最适合于它的需求偏好，他就会选择去哪个地方 居住。通过这种选择居住地的方式，表明了居民对某种公共产品的消费偏好，地 方政府可以据此判断出什么是适合于本地居民偏好的公共产品，从而提高供应 水平n 引。由于居民对居住地选择的不确定，削弱了地方资源的税收水平和地方政 府的征税能力，促使地方政府尤其是低层次地方政府把财产税作为一个重要的 征税依据。如果地方政府使用税收资金提供地方公共产品，一方面违背了“受 益原则 ，另一方面由于受益与负担成本的不一致性，使现在的居民为以后居民 作出了贡献，从而引起现有居民的不满，加速居民地区间的流动，使公共产品不 能有效的提供。而通过地方政府举债的方式提供公共产品，则可以在极大程度 上避免这种现象的出现。 ，：， 5 地方公债的资源配置效应 资源配置一般来说可以分为三类：一是产业部门间配置、二地区间配置、 公共部门和私人部门间配置。地方公债在这些部门的配置中都能够产生重要的 影响。 首先，地方公债对资源在产业部门间配置的影响。地方公债的发行对象是 普通公众时，公众把收入部分用于购买公债，从而减少了储蓄，而储蓄通常是竞 争性项目生产建设资金的来源，所以此时社会称作竞争项目的投资必然减少：如 果地方公债由企业认购时，减少了该企业用于竞争性项目的投资，也会引起社会 投资的减少：如果地方公债由金融机构承购，则会使金融机构为社会竞争性项目 提供的资金量减少，然而地方政府发行公债主要用于基础设施建设以及公共产 品、准公共产品等的提供，即地方公债会改变社会的经济结构，通常会促进的基 础产业的发展，影响社会竞争项目的发展6 。 查尔斯蒂伯特( c h a r l e st i e b o u t ) ，美国华盛顿大学教授。 5 其次，地方公债对资源在地区间配置的影响。如果允许地方政府向本地区 以外发行公债，会致使地区外资源向本地区注入，起到了为本地区吸引资源的作 用：如果地方政府规定公债只在本地区发行，虽然理论上只能本地区范围内起到 调节资源配置的作用，但是由于现代资本市场的高度发达，资本自由流动的趋势 和速度无法由地方政府控制，因此无法完全控制地区外资源通过间接途径流入 本地区，所以同样会在一定程度上发挥为本地区吸引资源的作用。 最后，地方公债对资源在公共 部门和私人部门之间配置的作用。 实际上，地方政府公债与国债一样， 都是一种提前支配社会资本的形式 n 7 l 。公债的发行可以把一部分社会 财力集中提前进行配置，而事实上 这种配置是在将来为了偿还公债而 征税时才能实现的。公共社会资本 与私人部门的资本之间存在着函数 关系，如图，当两者的数量组合合 理时，私人部门的资本产出效率就 社会资本与私人资本最优组合 会提高，带动经济增长迅速：反之，就会对私人部门资源配置的效率产生影响n 引。 横轴k 。为社会资本，纵轴k p 为私人资本，通过原点并向右上方倾斜的射线为产出曲线0 r 。在其他条件不变 的情况下，当社会资本为k s - 、私人资本为k p 一时，社会总产出为q ：此时如果增加私人部门的投资，由k r 。上升 至k 。时，增加的私人资本处于浪费状态。当社会资本随着私人资本增加到k 。：时，总产出量才会增加。 6 二、典型国家地方政府公债发行方式分析及借鉴 ( ) 美、日地方公债发行方式分析 1 美国 美国政府分成三级，由联邦政府、州政府和地方政府组成，是一个典型的 联邦制国家。为了与这种政府结构相适应，美国的财政体制也分为三级，即联邦 财政、卅财政和地方财政。在这三级财政体制中，不仅联邦政府可以发行公债 筹集财政资金，州和地方政府也可以通过发行州、地方政府公债筹措一部分财政 资金，但闸、地方政府公债与中央政府既联邦政府公债有着明显区别。 ( 1 ) 州、地方政府公债的期限与种类 州、地方政府公债以一年以上期限的长期债券为主，期限小于一年的短期 债券所占比例不大。以1 9 9 0 年的数字为例，在州、地方政府3 3 5 6 亿美元的债务 中，长期债券为3 3 2 5 亿美元，占9 6 8 1 。短期债券为1 3 1 亿美元，只占3 1 9 。 这和联邦政府债务的构成形成鲜明对比( 1 9 9 0 年联邦政府可转让债券中有 4 6 1 5 期限在一年以内) n 引。州、地方政府公债中长期债券的比例远远高于短期 债券，是由于州、地方政府公债经常与一些政府选定的基本建设项目相联系， 它的期限往往是按照用款的建设项目期限拟定的。而这些基本建设一般周期都 比较长，占用资金的时间也比较长，因此只有长期债券才能提供基本建设所需要 的资金。州、地方政府长期债券分为普通债券和收入债券，这种分类方式是以 担保条件不同为准则的伫刚。普通债券的担保条件是州、地方政府的税收及其他 财政收入，用州、地方政府的财政收入还本付息。发行普通债券筹得的资金，一 般用于各种基本建设，没有项目种类的限制。而收入债券的担保条件则是特定基 本建设工程的收益，用公众对其使用所支付的费用作为偿还本金和支付利息的 资金来源。并且发行收入债券，也是为了建设某些政府特定工程尤其是能创造 利润的工程提供资金，不得挪用于其他工程项目。必须要说的是收入债券特别 广泛地用于建设那些私人企业发展生产所必不可少的特定基础设施。而州、地 方政府发行的短期债券根据其使用目的的不同，可分为预付税款券、预付收入 券、城市改造工程债券等多种。预付税款券、预付收入券的发行，是为了有效 地弥补州、地方政府财政收入和支出不同步所产生的差额。美国的州和地方政 府的主要税收收入，重点集中在每个财政年度中的某一段时期内，而每个财政年 度财政支出的产生，基本上是以平均速度进行的，所以，就算某个财政年度州和 地方的财政预算是大体平衡的，在个别月份也往往会出现赤字。因此，州和地方 政府弥补某个财政年度某个时期或月份资金短缺的一种有效办法就是合理利用 预付税款券和预付收入券。这些债券的到期日与某种重要税收的缴纳期相一致， 债券持有人持有该种债券，债券到期既可使用债券来抵付税款乜。城市改造工 程债券一般由州、地方政府作担保，是地方政府为改造城市设施所发行的短期 债券。 ( 2 ) 州、地方政府公债的规模及投向 美国是发行地方公债较早，地方债务规模也相对较大。纵观美国地方公债 历史，美国地方公债有两个显著特点：其一是其债务规模虽起伏较大，其二是与 美国国债相比，美国地方公债基本上都与当地的基本建设有关而与经济政策无 关。美国最早发行地方公债起源于纽约州。为修建伊利运河，纽约州于1 8 7 0 年 依靠发行债券筹集资金的办法开凿伊利运河，5 年时间就使运河得以全部完工。 此后各州相继仿效纽约州的做法，依靠发行地方公债进行基本设施建设，从而导 致各州债务急剧上升。截至1 9 1 6 年，美国地方公债总额已达4 6 5 0 0 万美元。第 二次世界大战后，由于人口的增加和城市规模的急剧扩大，州、地方政府公用事 业迅速发展，使得州、地方政府基本建设大量增加，债务增长的速度也随之扩大。 1 9 5 0 一1 9 9 3 年间，美国各州、地方政府积欠债务已增长了2 4 倍他引。相应的， 州、地方政府依靠举债进行的基本建设项目也越来越广泛。目前已涉及到教育、 公路运输、公用事业、社会福利、市政建设、工业援助等各个方面与人民生活 有关的公共服务性设施的各个方面。 ( 3 ) 美国地方公债的管理 美国主要通过发行人、市场机制以及透明的法律框架来约束州、地方政府 的借债行为。各州都有相关的法律约束地方政府的举债行为。如有些州规定： 州信用不能用于私人利益：债券要首先用于改进公用事业的长期项目：大宗发行 债券需要投票表决等。还有部分州、地方政府发行一般责任债券时必须经过公 众投票表决。不少州还要求债券要按系列发行，每一种债券的期限不得超过项目 估计的寿命周期，每一种债券的收益都必须计入专项基金，并不得与政府其他基 金混在一起等。对州以下的地方政府，如果其债务不能偿还，债权人可以依法起 诉要求强制执行。 此外，由于美国州、地方政府公债的信用等级也要由两家主要的私人信用 评级公司( 穆迪投资者服务公司和标准普尔公司) 中的二家来评定且信用要达到 一定的等级方可发行债券，因此，地方政府的信用级别对地方政府债券的发行、 债券筹资成本、债券的流通性都产生重大的影响船3 1 。地方债券投资者也时刻高 度关注地方政府债券的发行以及发行人的财务状况，这都使得美国的地方公债 得以在一个较为透明的环境进行管理。 8 2 日本 ( 1 ) 地方公债的发行方式 日本地方公债大体可以分为普通债券和公共企业债券两大类。普通债券是 指由日本地方各级政府( 都、道、府、县、市、町、村) 直接发行的债券。公 共企业债券是由一些特殊的国营法人单位发行的债券，这种债券一般都是由日 本政府作担保，所筹集的资金一般也用于执行政府的经济政策。地方公债的发行 方式一般分为两种形式：证书借款和证券发行。证书借款是日本地方公债的主 要筹款形式，是指地方政府不发行债券，而以借款收据的形式筹借资金。2 0 世 纪9 0 年代末，日本地方政府债务余额中，属于这一方式的有7 2 5 。证券发行 包括三种形式：一是招募( 分为“私募”和“公募 两种) 。“私募 是地方政府 对与其有业务联系的在当地营业的有关机构直接发行债券，如银行、保险公司和 一般公司等。“公募指通过债券市场公开发行的方式募集资金，“公募”由于 要由日本政府的大藏大臣和自治大臣共同商定，因此只有少数几个实力雄厚的 地方政府才能使用这种方式。二是销售。由地方政府首先公布其发行数量和条 件，然后由各承销商提出购买申请，最后在规定期限内向承销商销售债券。三是 交付公债。交付公债是指地方政府在需要支付现金时，不直接付现金，而支付地 方债券。这种方式规模虽不大，但比较常用幢引。 ( 2 ) 地方公债的使用方向 日本地方公债法明确限定和规定了地方公债的用途。该法在规定“地 方政府的财政支出必须以地方公债以外的收入作为财源”的基础上，规定“某些 支出可以以地方公债作为财源。这些支出原则上是建设性支出。从实际情况看， 地方公债资金一般用于以下各项事业：交通、煤气和水道等公营企业所需经费： 对地方公营企业提供的资本金和贷款：灾害紧急事业费、灾害后的生产恢复 事业费和灾害救济事业费；既发债的调期：所有地方普通税的税率都高于标 准税率的地方政府从事的文教、卫生、消防及其它公共设施的建设。此外，在 特殊情况下，以特别立法的形式可发行上述目的以外的地方公债晗引。1 9 9 0 年末 地方政府公债余额中，有2 8 1 4 属于地区综合开发事业债，9 1 9 属于义务教育 设施建设事业债，6 1 8 属于公营住宅建设事业债，一般公共事业债和购买公共 用地事业债分别占6 1 2 和3 1 4 。 ( 3 ) 日本地方公债的管理 日本地方公债法中明确规定了地方公债的用途。该法在规定了“地方 政府的财政支出必须以地方公债以外的收入作为财源”的基础上，允许“某些支 出可以以地方公债作为财源 ，但这些支出原则上应是建设性支出。从日本各级 政府对地方公债的实际情况来看，地方公债资金主要用于以下各项事业：交 数据来源：邓晓兰，廖凯，王俊霞地方政府公债融资的国际借鉴 j 西南金融，2 0 0 3 ，( 6 ) 9 通、煤气和水道等公营企业所需经费：对地方公营企业提供的资本金和贷款： 灾害紧急事业费、灾害后的生产恢复事业费和灾害救济事业费；既发债的调 期：所有地方普通税的税率都高于标准税率的地方政府从事的文教、卫生、消 防及其它公共设施的建设。从各项类支出占日本地方公债支出比例上看，1 9 9 0 年末日本地方政府公债余额中，地区综合开发事业债所占比例最大，达到了 2 8 1 4 ，义务教育设施建设事业债所占比例次之，为9 1 9 属于，公营住宅建设 事业债排在第三位，为6 1 8 ，一般公共事业债和购买公共用地事业债所占比例 最少，分别占6 1 2 和3 1 4 口引。 ( 二) 美日两国地方公债发行因素的比对分析 1 地方债发行的目的 一 美、日两国地方公债发行主要有两个目的：一是调节地方政府财政支出和 收入之间的不同步而产生的缺口支出暂时性和季节性失衡。为此发行的这 类公债期限一般小于一年，年末前就会实现收支平衡。二是为“地方性公共产品 提供资金。这类公债一般用于医院、住宅、教育以及环境保护等公益性事业。 这类公债期限一般要超过一年。 2 地方公债的主要投资者 美、日两国投资于地方债的主要是一些金融机构，如商业银行、保险公司等 金融机构，一方面是为了避税，如美国的法律规定，地方债利息收入免缴联邦所 得税，同时很多地方债还免缴州和地方所得税：另一方面是合理运用其资金，当 贷款需求不足时，它们就购买地方债，当贷款需求旺盛时，金融机构就出售持有 的地方债。 ： 。3 地方公债的发行程序 。 美、日两国地方公债的发行都有严格的发行程序，地方公债都受到预算体 制的严格限制从而保证了地方公债的发行按照一定的程序有步骤、有计划地进 行。在美国一般情况下州和地方政府发行债券要通过公众投票决定，债券的规模 也必须在宪法所允许的范围内，市政债券的发行规模也要接受地方预算政策的 监督和约束。与美国相比，日本政府对地方政府发行公债有着更为严格的管理 制度。首先是地方政府要向自治省提出发行公债申请，所提申请中必须地方公 债发行计划，具体内容包括发行公债总额、发行目的、发行方式等瞳7 1 。其次， 地方政府发行公债还要在通过地方议会表决的基础上向自治省申报，经过自治 省的核查后，由自治省统一确定发放债券的数额。事后中央还要对债券用途进行 逐一审查，以保证地方债券的合理使用。 1 0 4 对地方债的管理 美、日两国对地方公债的管理相当严格，主要通过两种方式进行。一方面 建立健全规范地方政府举债行为法律、法规，规定发行地方公债的各级政府必 须根据其财政收入能力来约束其自身的发债规模，必须明确规定所发行的地方 公债使用范围。例如美国大多数州都明确规定：不能将州信用用于私人利益， 公债筹集的资金首先要用于提供公共产品的项目，超过一定规模的证券发行需 要投票表决等。另一方面，利用市场机制来约束地方债的发行和使用。比如美 国通过对市政公债的信用评级的方式，来保证其合法性和避免投资风险。信用 级别较低将严重影响地方政府地方公债发行的各个方面。 ( 三) 美、日地方公债发行对我国建立地方公债的借鉴意义 通过以上对美、日两国地方公债发行种类、发行程序、管理办法等方面的 对比，本文认为，美、日两国地方公债发行对我国地方公债体系的建立有如下 借鉴意义 1 限制地方公债用途，防止地方政府对公债的滥用。 虽然外国地方政府发行公债的种类很多，但全都不允许用公债筹资来弥补 财政赤字，并且对公债投向私人企业或部门都做了限制了非常严格的条件。正常 来说，地方政府发行公债筹集的资金，应当主要用于地方一般财政能力之外而对 本地区需求较大、对本地区社会福利的改善具有较大影响的公共项目开支。这 就要求我国在建立地方公债体系时一方面要对各级地方的财政开支范围有明确 的界定，另一方面也要使地方政府对日常工作、经营性资产和公共资产的预算管 理严格分开。 2 施行公共项目民主化管理，提高地方公债的使用效率。通过对美、日两 国地方公债的考察可以看出，地方公债使用效率高低主要在于对公债项目管理 是否科学。信息封闭和决策的官僚主义都将导致地方公债的过量发行。公共项 目决策民主化是地方公债能否有效利用的关键，因此要从制度上保证当地居民 能够真正地参与公共项目的决策和监督晗8 。 3 建立地方财政预警体系，防范地方公债引发的国家财政危机。从债务融 资的角度来看，如果下级政府的财务风险最终要由上级政府来一同承担，那么 局部的债务危机最终很容易导致全局性的债务危机。美国政府的债务危机处理 机制是首先将地方债务利息占地方总预算的百分比作为预警指标，当超过某一 临界值时及时发出预警信号，果断采取有力措施规避风险。如果危机过大不易 消除就实行地方政府破产制度，。从而割断中央与地方政府之间的财政风险的联 系。就我国目前的现实情况而言，由于中央和地方财政分权不到位，地方政府不 具有独立承担风险的能力，还不能实行地方政府破产制，但建立地方财政预警体 系，防范地方财政债务风险是则对我国经济的健康运行则是十分必要的。 4 努力使地方财政信息透明化以保障投资者利益 根据美国的经验，为使地方公债顺