（金融学专业论文）商业银行代理国库支库业务的存在问题及对策分析——以珠海市为例.pdf

商业银行代理国库支库业务的存在问题及对策分析 以珠海市为例 摘要 随着珠海市地方金融、财税体制改革步伐的加快，商业银行代理国库支库业 务越来越受到重视，但是也逐步暴露出一些存在问题，如组织建设不健全、会计 核算把关不严、代理监管职能不到位、电子化程度不高、监管不力等，这些都不 同程度地制约了代理支库业务的全面纵深发展。因此，应当采取相应措施加以完 善，从人民银行和商业银行两个不同的角度进一步规范管理，实现代理支库业务 的双赢，并推动其健康有序的发展。 中图分类号：f 8 关键词：商业银行；代理支库；国库管理；中问代理业务 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h eq u i c kd e v e l o p m e n t o fd i s t r i c tf i n a n c ea n dt a xr e f o r mi nz h u h a i c i t y , t h ef i n a n c i a li n s t i t u t i o np a y m o r na n dm o r ea t t e n t i o nt ot h es t a t et r e a s u r ya g e n c y b u s i n e s so fc o m m e r c i a lb a n k b u t ，s o m en e wp r o b l e m se x p o s e dg r a d u a l l ya l s o h o w t of u r t h e rm a n a g et h es t a t et r e a s u r ya g e n c yb u s i n e s s ? i tm a k e sar e a l i s t i cs e n s et oa c o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n to ft h i sb u s i n e s si nn e wf i n a n ca n dt a xr e f o r mp e r i o d a n di tb e n e f i t s1 0e s t a b l i s h aaw i n - w i nr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ep e o p l e sb a n ko f c h i n aa n do t h e rc o m m e r c i a lb a n k ss i m u l t a n e i t y l y u n d e rt h en e wr e f o r ms i t u a t i o n ，t h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o na n dl h e a g e n c yb a n ks h o u l d c o n s u m m a t em a n a g e m e n tf u r t h e r t h e r e f o r e ，t h ef u n c t i o n d e p a r t m e n ts u c ha st h ep e o p l e sb a n ko fc h i n as h o u l dc m a t caf a i rc i r c u m s t a n c ef o r t h ec o m m e r c i a lb a n k s a tt h es a n l el i m e ，t h ec o m m e r c i a lb a n k ss h o u l dc h a n g et h eo l d d a ym i n d s e t ，g e tr i do ft h eo l dm a n a g e m e n tm e t h o d ，s t r e n g t h e nt h e u s eo fi n f o r m a t i o n t e c h n o l o g y , e s t a b l i s hc o n c e p to fc o s ta c c o u n t i n g ，c o n s t i t u t et h eb y l a wa n do p e r a t i o n r o l e si no r d e rt o m a k et h es t a l et r e a s u r ya g e n c yb u s i n e s ss a f e j e l c l a s s i f i c a t i o n ：f 8 k e yw o r d s ：c o m m e r c i a lb a n k ；a g e n c ys t a t et r e a s u r y ；t r e a s u r ym a n a g e m e n a g e n c yb u s i n e s s i 致谢 在本文的写作过程中，对外经济贸易大学吴青教授在百忙之中，以认真负责 的工作态度和严谨的治学理念，给予了悉心指导，在这罩，向尊敬的吴青教授表 示最真挚的谢意。 同时，珠海市人民银行国库科的有关人员为本文的写作提供了相关统计数 据、图表等有价值的资料，对本文的分析研究起到了很大的帮助，在此，也对刘 殿环科长、曹文蕊科员的友好帮助表示衷心的感谢。 商业银行代理国库支库业务的存在问题及对策分析 以珠海市为例 一前言 国库业务指税款收纳、入库、退库和财政资金拨付到各用款单位的过程。商业银行 代理国库业务，是指人民银行根据财政管理体制及自身机构设置情况和国库业务管理的 需要，将国家金库的部分县、区国库业务和乡( 镇) 国库业务委托给商业银行代理的行 为，具体包括代理国库支库和办理国库经收处业务。商业银行代理国库支库业务伴随着 我国金融财税体制改革的发展而产生，它既是商业银行中间代理业务的重要内容，也是 国库工作不可分割的重要组成部分。2 0 0 1 年，自商业银行、信用社代理国库业务管理 办法( 又称1 号令，以下简称办法) 发布以来，珠海市商业银行代理支库业务发 展的步伐随之开始加快，在珠海市预算收入的收纳报解中扮演着越来越重要的角色。本 文针对珠海市代理支库业务在体制改革时期存在的问题，就如何规范管理代理支库业 务以促进该业务全面发展的同时能实现人民银行与商业银行双赢的问题作粗浅的探 讨。 二珠海市商业银行代理支库业务的发展概况 珠海市商业银行开展代理支库业务由来己久，伴随地方金融、财税体制改革的发展， 经历了从分散代理到集中代理的过程。 ( - - ) 2 0 0 1 年以前，代理支库实行行政指派方式，代理支库业务发展缓馒。 根据1 9 8 5 年国务院发布实施的中华人民共和国国家金库条例和1 9 9 5 年的中 华人民共和国预算法实施条例：“不设人民银行机构的地方。国库业务由人民银行委托 当地专业银行办理”，“地方国库业务，未设中国人民银行分支机构的地区，上级中国人 民银行分支机构商有关的地方政府财政部门后，委托有关银行办理”。珠海市人民银行 根据实际需要，将斗门、平沙等没有设立分支机构地区的支库业务指派给专业银行代理。 由于缺少细致的操作规则，法律上也没有明确商业银行代理支库的地位及权、责、利关 系，人民银行对于商业银行代理支库业务比较谨慎，商业银行也因为以存贷款传统业务 为主，对该项附属业务认识不够，长期认为代理支库业务是为国家作贡献而缺少积极性， 因此，代理支库在很长一段时间发展缓慢，代理支库的核算与业务管理欠规范，人民银 行在监督管理方面也存在不细致的地方。 ( 二) 2 0 0 1 至2 0 0 3 年，代理支库采取竞投标方式，代理支库业务发展迅速，管理日 渐完善。 随着特区经济的快速发展，珠海市的预算收支业务量增长很快，但人民银行国库部 门的人员编制仅为十来人，与业务量相比增长相对缓慢，人员紧与业务量大这突出矛 盾，使人民银行意识到进一步下放支库代理权的必要性。与此同时，各商业银行大力拓 展中间业务，并越来越意识到代理国库支库业务的效益：一是每天经收的税款可以使代 理行获得大量的资金头寸；二是可以吸引财政、征收机关和企业前来开户：三是代理支 库可以获得代理手续费收入；四是在每张税单上都印有代理行的名称，等于免费为代理 行做广告：五是随着国库业务的拓展，代理行可以拓展中问业务领域；六是代理支库的 金字招牌具有无可比拟的商誉。 2 0 0 1 年1 月办法以人民银行行长令的形式发布，使代理国库业务受到前所未有 的重视。根据中国人民银行、财政部关于提高商业银行代理支库代办业务费标准的通 知( 以下简称通知) 精神，自2 0 0 2 年1 月1 日起，商业银行代办国库业务手续费 标准调整为每笔0 1 元。这些政策的出台，对商业银行代理支库在组织构成、人员管理、 确立职责权限、会计核算方法、法律保障、审批管理及代理费率等方面作了明确的规定。 在政策的支持下，珠海市人民银行加快了商业银行代理支库业务工作的开展，一方面 对以前已经委托代理的支库进一步规范管理，补办审批手续、签订代理协议：另一方菌， 通过竞招方式将未实行代理的支库委托给业绩好、信誉佳、规模大、网点分布广泛、抗 风险能力强的商业银行代理。此阶段，各商业银行纷纷按照办法中的规定，积极创 造条件或完善原有的管理，陆续成立专管部门，为争取、保留代理权而展开激烈的竞争。 到20 0 3 年底，珠海市商业银行及信用社代理支库的数量从4 个增加到8 个，1 形成了工、 农、建三大商业银行同时代理的三足鼎立局面。 ( 三) 2 0 0 3 年至今，代理支库业务由多家代理发展到独家代理。 随着财政国库管理制度改革不断深化，20 0 3 年公布的国库存款计付利息管理暂行 办法( 以下简称暂行办法) 中规定，从2 0 0 3 年一季度开始，对财政存款开始计付 利息。该办法出台后，各代理商业银行先后开展了本行代理支库业务成本费用与收益问 题的调查分析，并对是否继续代理的态度不：有的认为代理支库业务作为一种特殊的 数据米源：中国工商银行珠海市分行2 0 0 3 年度工作总结，中国工商银行珠海市分行 中间业务，与商业银行追求盈利性的经营目标相矛盾，是“赔本生意”；有的认为其潜 在的社会效益将带来可观的经济效益。面对管理要求高、营运投入大、代办业务费标准 偏低、中i 百j 业务收费未明确、需垫付资金等诸多问题，农业银行、建设银行先后放弃了 支库代理权，而工商银行则出于长远经营战略目标的考虑，积极争取。2 0 0 4 年5 月，工 商银行获得了8 个区镇金库的全面代理权，珠海市商业银行代理支库业务也由多家代理 的格局过渡到独家代理。 根据珠海市人民银行相关的统计数据，截止到2 0 0 4 年末，珠海市辖属1 个市中心 支库、8 个区镇代理支库( 见表1 ) ，其中8 个区镇支库全部由国有独资商业银行中 国工商银行代理。2 根据就近原则，工商银行将支库的具体代理工作下放到设立在对应区 镇的支行办理，业务归属分行会计结算部统一管理。目前，全辖代理支库共有专职国库 人员12 人，兼职人员1 6 人：3 2 0 0 4 年全市代理区镇支库共办理税收业务8 7 ，0 7 2 笔，退 库业务5 8 笔，财政拨款业务1 6 ，7 6 3 笔，税款更正业务2 4 5 笔：共完成预算收入7 3 2 ，6 5 3 万元，预算支出1 7 1 ，3 0 3 万元，预算退付1 4 ，7 9 1 万元。5 表1 珠海市国库支库机构一览表 支库名称 经理代理机构 国家金库珠海市中心支库中国人民银行珠海市中心支行 国家金库珠海市香洲区支库中国工商银行珠海市风凰支行 国家金库珠海市万山区支库中国工商银行珠海市凤凰支行 国家金库珠海市斗门区支库中国工商银行珠海市斗门支行 国家金库珠海市横琴区支库中国工商银行珠海市湾仔支行 国家金库珠海市金湾区支库中国工商银行珠海市金湾支行 国家金库珠海市红旗镇支库 中国工商银行珠海市金湾支行 国家金库珠海市平沙镇支库中国工商银行珠海市平沙支行 国家金库珠海市南水镇金库 中国工商银行珠海市平沙支行 2 数据米源： 2 0 0 4 年度国库机构及人员汇总报告表，中国人民银行珠海市中心支仃。 3 数据米源； 2 0 0 4 年度国库机构及人员汇总撤告表中用a 民银行珠海市中心支行。 4 数据来源：2 0 0 4 年度国库业务量汇总报告表，中国人民银行珠海市中心支行。 5 数据米源 2 0 0 4 年度国库发现不台捌业务及纠正情况统计表 ，中国人民银行珠癣市中心芷打 三体制改革时期珠海市代理支库业务存在的问题 随着财政国库体制改革的币断深化，国库资金管理方式和国库的核算体系发生了一 系列的变化：国库存款计息、财政资金实行国库集中支付、全国统一的国家金库会计 核算系统( 2 0 版) 庄各级国库全面运行，面对体制改革，珠海市商业银行代理支库在 机构建设、人员配备和业务状况咀及管理模式上逐步暴露出一些新的问题制约了代理 支库业务的全面纵深发展。 ( 一) 组织建设不健全不能适应新形势下业务发展的需要。 l 、代理支库组织机构与国库业务发展不相适应。 办法中规定：“代理支库业务量在3 0 万笔以上或年预算收入3 亿元以上的代理 行，必须设立国库科( 股) 专门办理国库业务。业务量较小、预算收入较少的代理行 经上一级人行批准，可设立国库专柜办理国库业务，但至少应配备3 名以上人员专职办 理国库业务”。新财税体制要求国库既要做好日常繁重的会计核算工作，叉要加强国库 管理。从现行规章制度及改革的宏观要求来看，代理行需要建立一个相对独立的机构组 织，来完成代理支库的全部工作。然而，目前代理行所设立的管理业务部或专柜并非真 正的“独立”和“专职”。如工商银行代理支库业务归属分行会计结算部负责，管理工 作长期处于国库业务与会计核算融为一体的状况，缺乏独立的国库业务管理机构。又如 业务量最大的香i l i 区代理支库，自2 0 0 1 年成立以来，除了办理支库业务外，还充当了 支行办公室、业务管理部和财务部的多重角色。这种一身兼多职的机构组织状况，直接 影响了支库业务代理的质量，也越来越不适应业务量不断增大的国库业务的发展。 2 ，代理支库人员配备、人员素质与国库业务的发展不相适应。 按办法的要求，代理支库业务的商业银行需根据业务量的大小配备相应数量的 专职及兼职人员，并规定：“代理行应配备政治素质好，具有高中或中专以上学历、持 有国家颁发的会计从业资格证书的人员，经国库专业知识培训合格后方可正式上崩办 理国库业务。国库业务人员应保持相对稳定，人员变动情况应报人民银行备案。”随着 商业银行减员增效人事制度改革的全面铺开和柜员定期轮换制度的规范执行，目前代理 支库的人员配备普遍存在专职干部不足、新手多、人员素质偏低、人员调动频繁的现象。 以代理香洲区支库的丁商银行凤凰支行为例，自2 0 0 2 年实行综合柜员制后，该代理行 以代理香洲区支库的工商银行凤凰支行为例，自2 0 0 2 年实行综合柜员制后，该代理行 6 引斗米源：重蛰岗位人员分工发削e 责任制( 2 0 0 3 ) ，中困工商银 r 珠街市凤凰支” 的人员总编制为4 3 人，人数比改革前减少了约1 3 ，7 其中代理支库业务部的专职人员 由5 名缩减至3 名：同时，该代理行在扁平化管理的体制改革后将未接受过专业培训、 无会计业务基础的富余人员调换到代理支库业务部，使人员素质也发生了较大的落差。 又如一些务量少的代理支库不仅无专职人员办理，还安排外勤人员兼职，而且一年内更 换兼职人员频繁。这种人员配备情况难以保证支库业务的核算质量，更谈不上开展辖区 内的监管和调研工作。 ( 二) 会计核算质量不高，未能完全符合人民银行的管理要求。 1 、代理支库核算业务操作不够规范。 代理行来严格按照中国人民银行关于国库会计核算管理与操作的规定办理业务， 具体表现为：一是在实际工作中却存在各个操作员之问的操作口令透明化现象，有的支 库由于兼职的主管没有时间作实际操作，连管理参数的口令也告诉具体经办员，存在办 理业务大包大揽“一手清”的情况。二是核算中存在随意性，在资金头寸不足时，对各 级预算收入没有按规定及时报解入库，存在人为延压税款或报解不彻底的现象。三是在 凭证传递中，未执行财政拨款专人送达制度。四是账务核算不准确、不标准，如不按规 定冲正错帐等。五是对帐不及时，串科目、串税种现象时有发生。六是各支库对特殊业 务处理方法不一。七是岗位设置不合理，出现会计核算违反规定交叉业务的现象。 2 、代理支库“分账并表”的会计核算有待完善。 根据人民银行的要求，各代理支库必须采用“分账并表”的会计核算方法，即在代 理支库的会计核算中，账务实行按库核算，账表、凭证单独装订保管，资金通过内部划 转由代理行会计部门统一进出。受代理行自身会计核算制度、方法和支付结算系统的影 响，“分帐并表”的实际运行并不十分理想。如工商银行的支付结算系统实现了全国联 网，业务数据已上联省行大机，行内管理不允许将代理支库以独立网点的形式设置账务， 故在实行“分帐并表”处理时限制较多，以柜员为主的日终扎帐方式，使日常账务无法 真正独立于营业部门t 财政预算会计科目的各项明细都一一反映在营业部门的日报表 中；代理支库凭证的单独装订也影响了该行营业部门自身网点账务的平衡和凭证的完整 性。随着各商业银行支付结算操作系统的不断更新换代及将来代理权的转移，“分帐并 表”的具体运行模式也将发生变化，从而影响了代理支库会计业务核算的稳定性，加大 了人民银行实行监管的难度。 7 数据米源：珠海市分行埔凰直行人员需求统计表，( 2 0 0 2 ) ，中国工商银行珠海市风凰支行 5 3 、对业务的监督滞后，监督内容不全面。 首先是日常业务的事后监督不到位。人民银行对代理支库日常会计业务核算的监管 主要依赖于各代理行执行，但各代理行所实施的监督非常有限：监督人员只从银行支付 结算的角度督查核算内容，如凭汪的要素填写是否正确、金额的大小写是否一致、印章 的加盖是否齐全、账务是否平衡、账务数据是否准确等，。对支拨、退库、更正、调库等 重点业务办理的合法性、合规性不实行监督，也无法对出现的问题提出整改建议：忽略 了与预算收入划解相对应的各类日报表的检查和监督。其次是年度专项稽查流于形式。 对于代理支库业务操作的合规性，代理行虽然也有按照人民银行的要求定期自查和不定 期抽查，但检查工作有“走过场”的现象，检查时从本行利益角度出发，检查不够深入、 内容不够全面，编写的稽查报告内容与代理支库提交的自查报告大同小异，没有起到真 正的稽查效果。再次是上级主管部门的辅导作用不明显。在日常的操作中，作为各代理 支库管理行的分行主管部门只起到传达相关文件、监督制度落实情况、汇总各类数据上 报等作用，对日常业务由于缺乏专业指导人员而无法指导，对同一特殊业务同属工商银 行不同的代理支库之间也存在不同的处理方式。 ( 三) 代理监管职能履行不到位。 i 、监管职能难以发挥。 办法第四章对代理支库的职责作了明确的规定，指出代理支库负有对财税库款 收纳、报解、支拨、退付等业务进行监督，对下级国库经收处进行业务辅导、检查等职 责，但基于商业银行对办法中赋予的职权没有充分的认识，代理支库在实际的操作 中只被动地充当了业务咨询的角色，不曾主动或无法对辖属经收处缎织业务检查，对经 收处和财税部门的一些违规行为无能为力或视若无睹，发现了问题也无法或不愿意自行 解决，只能向人民银行反映，再由人民银行做协调。从办法发布以来，对各代理支 库所辖征收处的检查工作完全由人民银行国库部门自身开展，各代理支库只是以抽派人 员支援的方式参加，代理支库难以发挥监管职能，甚至忽视职能的履行，使监管工作实 属“空白”。 2 、国库反映职能的行使受到局限。 受人员少、理论水平偏低的制约，代理支库日常的工作忙于帐平表对，难以对预算 收支执行情况进行及时、深入的分析和反映，目前除了上级国库安排的年度报表分析外， 8 资料柬源：中国工商银行珠海市分行事后监督业务范围及差错标准，( 2 0 0 4 ) ，中国工商银行珠海市分行 6 几乎无专题调研材料上报，且分析说明也是就数据论数据，在分析数据变动原因及对经 济金融的影响方面过于简单，从而使上级国库无法彻底了解和掌握代理国库的具体情 况，使上级国库的国库调研分析不完整、不准确。代理支库对调研工作缺乏主动性和创 新精神使其不毹充分发挥国库调研分析应有的作用。 ( 四) 业务操作呈半手工状态，工作效率难以提高。 i 、国库核算系统与代理行会计核算系统资源不能共享。 商业银行代理支库运行新的国家金库会计核算系统，虽然功能强大，但目前在代理 支库中仅起到编制撮表的作用，帐务处理特别是资金往来与商业银行会计部门使用的核 算系统无接口，数据资源不能共享。在日常核算中，国家金库会计核算系统( 2 o 版) 与商业银行会计部门各产生一套总分帐户，同样的国库会计账务在代理支库和代理行会 计部门同时反映，重复做两次，手续烦琐，重复劳动也加大了工作量。 2 、手工操作环节较多 近年来，人民银行国库会计电算化和网络化的步伐逐渐加快，国家金库会计核算系 统新一代、快通工程屯子联行等技术的投产运用，使人民银行国库逐搬摆脱手工操作的 局面。但这些系统未在国库与代理支库、代理支库与代理支库之间实现网络化，导致许 多业务处理环节仍需手工操作。如各类预算投表数据仍由各代理行手工进行交换；又如 受核算系统不同的影响，对于海关、国税等个别种类的专用税款缴款书，各代理行无法 直接从系统获取电子数据，丽需要自己安排人员进行原始票据的交换，造成登金与原始 票据传送不同步；再如为满足部分征收机关手工核销税单的需要，代理支库在办理了税 款入库后，仍要将无法提供原始税票回单的业务通过本行自行研发的“回单打印系统” 手工再录入、荐打印。手工操作环节多，工作量增大的同时也增加了税款的在途时间。 ( 五) 人民银行对代理支库的监管力度不够。 一方面，人民银行对各代理支库的监管偏重于日常的账务核算过程本身，而对业务 操作过程中的安全性、风险性，对内控机制的约束性，对有关国库业务的政策、规定及 规章制度的执行、整改的落实等情况的监管甚少：另一方面，人民银行在检查工作中存 在同情心，对代理支库一些不规范的行为睁- - i i i i l 闭- - i l l i l ，一般只作协商处理，而不作经 济处罚，查处不彻底。此外，人民银行对代理支库的业务只作指导。极少组织专门的业 务培训，对代理支库变动的人员只是形式上的了解情况、备案，并无作真诈的上岗考核。 四珠海市商业银行代理支库业务存在问题的原因分析 从以上分析可毗看出，阻碍代理支库业务发展的根源既有人民银行政策制定上的一 些漏洞，商业银行自身也存在一些原因。 ( 一) 代理支库业务收益不明显。 1 、商业银行缺乏将代理支库业务作为增加收益渠道的意识。 代理支库的政策性任务与商业银行的商业化运作之间存在着矛盾，按现行的代理支 库管理办法，很难做到两者经营考核目标的一致性。自商业银行服务价格管理暂行办 法出台以来，珠海市各家银行都在研究要在哪些项目上开始收费以及具体的收费标准， 但对国库这一部分业务的收费问题都不约而同地持谨慎态度，主要是由于商业银行对待 国库业务不同程度地存在若是将其作为资金调度或揽存的一种手段，而不是以利润最大 化为目标的现象。 2 、代理支库业务手续费标准制定不够合理。 在商业银行服务价格管理暂行办法中没有提及代理支库业务的收费标准是按照 政府指导价还是按照市场调节价。也就是说，该类中阅代理业务的定价不是由国家发展 和改革委员会会同全国中国银行银行业监督管理委员会制定、调整，而是根据办法 的有关规定执行，邓第七章附则第四十四条的规定“代理支库的代办业务费，按受理各 类原始凭证的笔数，以适当标准计付。具体计付标准和拨付办法由上一级人民银行与当 地财政部门确定”。换句话说，同样是中间业务，代理支库业务与银行办理的其他中间 业务定价标准不一致。另外，这一条规定弹性很大，具体表现在： ( 1 ) 、 现行相关文件规定的代理支库代办业务手续费收费标准太低。根据通知 精神，代理支库的代办业务费按各种原始凭证每笔0 1 元计付。按照这一标准，珠海市 2 0 0 4 年由人民银行支付给8 家代理支库的年代理手续费共为1 ，5 9 2 元，从表2 可见， 8 个代理支库中业务量最大的为1 0 ，1 5 3 元，最小的2 1 5 元，从成本、利润的角度考虑 这根本不足以支付代理支摩机器设备的配置、维护、报表纸张的费用支出以及支库人员 的其他日常开支费用，代理支库业务收益与成本及其承担的业务风险相比较，明显不匹 配。 9 数据米源：2 0 0 4 年度代理支库业务量统计分析报告表，中国人民银行珠海市中心立行 表2 珠海市商业银行代理支库代理业务手续费情况( 2 0 0 4 年) 代理支库名称年代理业务总量( 笔)年代理业务手续费( 元) 香洲区支库 l0 1 ，53 2 1 0 1 53 万山区支库2 ，5 0 3 2 5 0 斗门区支库 5 0 ，9 4 85 ，0 9 5 横琴区支库2 ，l5 4 2 15 金湾区支库i 0 ，4 7 61 ，0 4 8 红旗镇支库3 ，7 9 6 3 8 0 平沙镇支库2 ，1 6 7 2 17 南水镇支库2 ，3 4 6 2 3 5 合计 1 7 5 9 23 ”，5 9 2 ( 2 ) 、代理支库代抒业务手续费计提方式、比例不明确。办法对代办手续费只规 定了按原始凭证每笔0 1 元计付，对计提的具体范围，业务量折算比例等没有明确的规 定，不具有可操作性。目前珠海市人民银行对各代理支库的业务量统计范围只限定在可 量化的会计核算业务上，且全部以1 ：i 的比例折算业务量，而实际上，如办理现金退 税、库款支拨、调库等业务的工作量是办理普通的税款收纳业务的若干倍，审核把关要 求也高；与征收机关对帐、调研分析工作也有人力、物力的付出，这些工作却被忽略不 计，业务量统计不能体现真实的工作量。人民银行与财政部门也没有对此类业务费提出 相应的管理办理，因此，商业银行代理手续费所得与实际的付出相差甚远。 ( 二) 对加强代理支库业务发展的重要性认识不够。 由于长期受传统管理和经营理念的束缚，银行的经营管理者们普遍存在重存贷业 务、轻中问业务的现象，不把该业务作为新的利润增长点去培养和发展，认为争取这一 块业务也仅是为了满足抢占市场份额的需要，导致形式上重视、管理上松散的局面。 ( 三) 对代理支库业务风险认识不足。 金融理论界普遍认为：相对于资产负债业务而言，中间业务不动用银行的资产、部 位客户垫款、不参与收益分配，也不承担损失，风险也较低，同时又能给银行带来可观 的收益，是改善经营结构，拓宽利润渠道、增加经营收入的重要来源。因此管理层对中 间业务、特别是国库中间业务所隐含的风险不可能有充分的认识，始终认为相对于会计、 出纳而言，国库则是一个安全的“港湾”，因此对国库中问业务的内部管理和风险控制 没有引起足够的重视，也没有把风险方法与管理措施纳入意识日程。 ( 四) 商业银行法律地位使代理支库监管职能的行使受到局限。 商业银行是独立核算的经济实体，人民银行委托商业银行代理支库业务，势必带来 以下的矛盾：一方面，代理行往往将代理国家金库与财税部门之间的关系转化为商业银 行同财税客户之间的关系，尤其当履行代理支库职责加强监管触动地方政府利益和开展 自身银行业务的营运需要地方政府支持发生冲突时，代理行很容易存在主次颠倒、厚此 薄彼的现象，首先考虑的是把地方政府的行政干预以及对自身业务产生的影响放在主要 地位，把支库监管放在次要位置，代理支库实施的监管基本流于形式。另一方面，虽然 国库业务实行垂直领导，在业务管理上，代理支库的商业银行对其辖区内的国库和国库 经收处有领导权和管理职责，但它与其他作为国库经收处的商业银行不存在上下级领导 关系，要求它对辖区内国库经牧处进行检查、辅导、管理和 办调，勉为其难。 ( 五) 代理支库业务的电子化程度不高。 与国库会计核算系统( 2 0 版) 相配套的财、税、库、行横向联网程序还没有来 得及开发，数据资源不能共享，人民银行国库部门与各代理支库之间也未能实现联网， 因此代理国库的收纳、报解、支拨、退付等业务的处理还处于半手工状态；另外。随着 新业务如国库集中支付、非税收入的收缴等业务的刚刚推行，必然存在软件程序开发不 到位、通讯设施故障较多、技术实力和创新能力不够等问题，再加上由于各代理行配备 的设备不足、档次较低、更新缓慢等原因，目前的金融电子化建设还不能满足国库中间 业务发展的需要。 ( 六) 现行操作办法可操作性不强。 由于国库业务必须使用“国库会计核算系统”进行核算，办法对核算产生的中 间结果和最终结果如何并入商业银行自身核算系统，没有明确的规定，不同的代理银行 容易产生不同的操作方法，不利于统一监管。且商业银行在国库核算系统初始化时必须 进行相应的转化，日终账务平衡也增加了一定的难度，加大了操作风险。 五加强对代理支厍业务规范管理的几点建议 ( 一) 尽快完善代理收费问题，从根本利益上调动代理商业银行的积极性。 1 、提高代理支库业务手续费标准，确定代办业务费最低支付额。 从珠海市e l 前的情况看，代理支库的综合成本包括软硬件成本、消耗性成本及各类 结算手续费等，按实际核算业务量每笔0 1 元的手续费只是代理行实际成本的十分之一， 根本无法保证代理支库正常运作所需的开支。而且，无论代理业务量多少，人员岗位仍 需按照内控制度的要求设置相应的设备也同样需要配备。因此，建议以成本( 主要是 软、硬件成本) 补偿为原则，提高手续费标准，依珠海市的实际情况，如每笔按照2 元 的标准计算较为合理( 8 家代理支库基本达到保本经营) 。为了避免部分业务量少的支库 赔本经营，在提高手续费率的基础上，还应该根据代理支库的成本底线确定一个代办业 务费最低支付额，确保代理支库的正常运作。 2 、改革代理手续费的计提办法，细化折算比例。 目前，人民银行的手续费计提方法单一，且统计范围不够合理，建议在原有计提办 法的基础上，增加多种计提方式，如按照代理支库的全年代理业务总额万分之一计付手 续费，2 0 0 4 年8 个代理支库代理业务的总金额为9 0 3 ，9 5 6 万元”，若按万分之一的标准 计算，应计发9 0 4 万元的代理手续费，平均每年每个代理支库为1 13 万元。又如进一 步细化业务量的折算比例，即将所有需耗费时问、人力、物力的工作纳入统计范围，并 按工作和核算业务的难易程度，制定不同的折算比例，如退库按t ：10 折算，编制各类 报表按1 ：3 0 折算等。这样的计提方法比较符合商业银行的经营原则和效益目标。 ( 二) 加快网络化建设，进一步提高工作效率，适应业务发展的需要。 国库资金的运转是由税务、国库、财政等部门及代理商业银行共同完成的，经过多 年的发展，目前这些部门、机构的计算机网络建设已初具规模，因此应充分利用这些网 络资源，形成整体优势。 1 、人民银行应完善国家金库会计核算系统功能，考虑适应代理支库的其体情况， 预留与商业银行系统的接口，实现人行国库与各代理支库在会计核算系统、统计分析系 统、综合管理系统等计算机纵向联网模式，实现信息一次录入、多方使用、数据共享的 目的，改变当前由于会计核算存在的人少事多、重复劳动、手续烦琐、国库分析监管滞 ”代理业务总金额包括预算收入、财政拨款。数据束源：_ 1 2 0 0 4 年度国库发现不台规业务及纠i f 情l 咒统汁表 中国人民银行璩海由中心立行。 后及代理行成本高等问题所造成的被动局厩。 2 、人民银行牵头组织财税库行横向联网，当各部门与代理机构的网络系统连通后， 可以满足财政国库管理制度改革的要求，理顺国库资金清算渠道，既能逐步实现税款的 直接缴库和集中汇缴，又能保证国库资金退付和支拨资金的迅速到位，大大缩短国库资 金收付的在途时间；可以满足国库部门对税款入库，退库环节的监督管理；还可以满足 对财政资金支付使用的监督要求，防止财政资金在使用过程中被挪用、截留或挤占，提 高资金使用效率。 ( 三) 人民银行应加大监管力度，完善代理支库的管理模式。 1 、创建科学有效的代理支库业务监管模式。 在不增加管理机构与代理行人员的前提下，可考虑利用各代理行现有的条件，由人 民银行组织领导，在各行抽调1 2 名事后监督人员组成“代理支库业务监督小组”，对 他们进行专门的培i i l ，专职对本行代理支库的日常业务进行常规监督，配合稽核部门定 期、不定期的开展业务稽查，发现问题及时纠正，并形成稽核报告，将有关情况上报给 人民银行，该监督小组人员同时对本行和人民银行负责。同时，建议人民银行实行“代 理支库挂钩责任制”，在国库挑选责任心强、业务素质高的若干名人员，与代理支库形 成一一对应的辅导咨询关系，由他们对各自挂钩的代理支库进行业务指导、开展业务检 查，并以召开报告会的形式汇报反映备代理支库的情况，使人民银行及时掌握情况，及 时采取应对措施。随着国库业务网络化建设的加快，还可以建立相对独立的事后监督操 作系统，实现计算机监督、现场检查监督、手工监督有机结合利用计算机操作进行账 务数据自动核对，从而提高人民银行对代理支库的监管效率。如此一来，在以上三种监 管方式的共同作用下，一方面，各代理行将自觉加强自我监督的力度；另一方面，人民 银行也可依靠这种模式及时了解各代理支库的业务情况，便于管理。 2 、尽快制订符合商业银行实际情况的、规范可行的代理支库统一核算模式与操作 规程。 商业银行代理支库的会计核算应当按照人民银行国库会计核算的有关规定办理，而 办法是专门针对单独设立的国库部门而言的，对商业银行代理支库操作性不强。因 此，为了使账务处理统一化、规范化和制度化，更有利于对代理支库的监督和管理，由 人民银行制定统一的代理支库业务核算操作规程是很有必要的。作为各代理支库会 计核算操作和管理的一项规章制度，同时又是人民银行检查、评价代理支库工作的依据， 在制定方面应当既具有一定的严格性、规范性，又具备一定的超前性、扩展性和可操作 性。该规程除了包括具体的业务操作，还应规定有内部控锚制度；除了有与财税体制相 结合，还应与金融改革发展相结合，将电子同城清算系统、国库会计核算系统的操作涵 括在内；除了规定普通业务的操作外，还应将特殊业务的操作步骤、处理原则细列，因 为这些特殊业务( 如税款退库、错帐调库) 比较少发生，且审核要求严格，原则性强。 游乐一套操作办法，确保了代理支库纳入制度化、规范化的轨道，各代理支库在进行会 计核算时就有章可循，人民银行进行监管时也有法可依。 3 、建立系统的培训、考核机制及竞争激励机制。 代理支库经办人员的素质，决定着代理支库工作的质量。人民银行对代理行在挑选 专、兼职竟半人员提出高要求的同时，应该也付出实际行动，协助代理行开展培训工作， 使在岗人员的全面素质不断提高，包括思想品德、理论修养、业务能力、知识水平、宏 观研究分析能力等。人民银行和各代理支库的管理行应有计划、有针对性地定期开展业 务知识培训班，组织经办人员学习国库和财税业务知识及国库业务的各项规定，从而使 他们熟悉核算手续及操作规程，精通国库有关政策和制度规定，增强执行国库法规、制 度的自觉性。同时，还应以多种方式不定期开展特殊培训，如组织经办人员到其他优秀 代理行参观，实迪学习经验：或者召开业务座谈会，组织代理支库经办人员交流工作心 得、互通有无；叉或者组织专题调研讲座，由人民银行的专业人员引导各支库的经办人 员开展业务调查，从而增强学习能力，提高理论水平。 办法虽然也引入了考核竞争机制，但对代理支库处罚重、奖励少，考核结果主 要是作为代理资格年审的参考，并未真正体现奖优罚劣的原则，在加强培训的同时，建 议在全市范围内建立考评竞争机制，对代理机构不仅要量化考核，还要质化评价。首先 是经办人员的考评竞争机制，每年对全体在编的经办人员进行一次综合测评，结合业务 能力、工作表现，考核其理论知识和操作，对不符合要求的，调离代理支库业务岗位， 对表现优秀的，给予一定的奖励。其次是代理行的考评竞争机制，人民银行除了认真落 实年审工作外。可以联合代理支库的管理行对代理支库实行双向考评，即在国库系统内 和商业银行本系统内，根据各代理支库的实际代理情况和业绩评定等级，对代理作做得 好的支库由人民银行给予了定的荣誉和物质奖励。 通过培训和建立考评竞争机制，各代理支库及具体经办人员的积极性得以调动，有 利于各代理支库通过竞争逐步提高管理水平。各类培训工作应该不问断的开展，才能对 业务的稳健发展、人员队伍的稳定起到有效的作用，而且以上的设想需在人民银行设立 有培训与奖励专项资金的前提下才能成为可能。 4 、完善代理支库的代理监管职能。 建议人民银行将部分处罚权力下放给商业银行代理支库，对一些情况较轻却又直接 影响到代理支库的违规行为，可由代理支库代替人民银行直接执行，例如征收处在税款 收纳中操作不规范，影响了代理支库办理预算收入入库的进程等。下放权力的具体规定 应在有关法规中予以明确，从而为代理支库开展监管工作提供有力的保障。在适当下放 权力的同时，对代理支库开展的重点、难点检查辅导工作，人民银行应该选派人员以支 援方式参与其中，为代理支库经办人员提供支持，利于经收处提高对代理支库辅导、检 查权的充分认识。 ( 四) 代理商业银行积极转变观念，健全内控管理。 随着我国加入w t o ，积极发展中间业务已成为各商业银行淘金的重要手段，而外资 银行的大量涌入给各商业银行的中间业务市场份额相对减少。隐含一定潜在经济效益的 代理支库业务虽然有其特殊性，但作为中间代理业务的一种，随着财政国库体制改革的 深化也必然存在着竞争。因此，既然已经耗费了大量人力、物力、财力争取到了代理权， 代理行就应该站在长远综合经济效益的角度上，提高对该项代理业务的认识，积极探索 如何在合法合规的前提下，追求商业效益，使该业务的开展有利于自身的发展，而