（财政学专业论文）规范国家与农民之间税收分配关系研究.pdf

摘要 从2 0 0 6 年1 月1 日起，我国废止了农业税，标志着我国广大农民不再负担 直接税，国家与农民之间的税收分配关系进入了个新的历史时期。国家与农 民之间的税收分配关系是指以一国农业税收制度为基础形成的国家与农民之间 的税收征纳关系。在农村税费改革前，我国的农业税收制度在为国家财政做出 贡献的同时，也存在一些奖端，尤其楚农业税更是问题严重，导致国家与农民 之间的税收分配关系混乱，在一定程度上加剧了农民农村贫困、农业生产力低 下以及城乡差距扩大。由于国家与农民税收分配关系是关系到我国三农问题顺 利解决乃至国民经济健康发展的一件大事，近几年来各级政府逐渐重视这一问 题，纷纷拿出具体对策来改革农村税费制度，规范国家与农民之闯税收分配关 系。 本文认为规范国家与农民税收分酝关系分为三步，前两步清费立税和废除 主要农业税种已经完成，第三步是统一城乡税制。第三步是改革的重点，它的 成功与否关系到能不能在国家与农民之间建立和谐的税收征纳关系，能不能最 终规范嚣家与农民之阊的税收分配关系。 本文根据中国的具体国情，在借豁发达市场经济国家税制的基础上认为我 国统一城乡税制具体分为两步走：第一步，完善增值税制度，即将销售自产农 产品纳入到消费型增值税征税范围。第二步，在完善增值税制度的基础上，将 城镇主要工商税收引入三农，比如对农业所缛和农民所得 芷收所得税；对农用 土地征收土地使用税；对农民住房征收房产税等。但是在具体设计税制的时候， 要考虑到农业这一弱势产业，农民这一弱势群体这一现状，实现既能不加重农 民负担又能发挥税收对三农的调节作用。 规范国家与农民之间税收分配关系需要相关配套措施，包括增加农村公共 产品的供给( 比如农村医疗卫生) 、完善与三农褶关的税收政簧和完善对农民手孛 粮直补机制等措施，共同推进国家与农民税收分配关系的改善乃至全面规范的 进程。 本文整体分为三个部分，第一部分概述了国家与农民税收分配关系的基本 涵义、历史以及改擎的必要性研究；第二部分分析了两大问题，一是规范国家 与农民税收分配关系必须遵循的指导思想，二是如何统一城乡税制，最终理顺 国家与农民税收分配关系，其中第二个问题是全文的重点。第三部分分析了现 阶段国家财政应该为三农做些什么，即为了发展农村经济，为统一城乡税制， 最终规范国家与农民的税收分配关系，现阶段财政必须加大对农业的投入，包 括资金，惠农政策等。 关键词：税收分配关系，统一城乡税制，消费型增值税，涉农个人所得税， 涉农法人所得税 i i a b s t r a c t t b et a xt o w a r da g r i c u l t u r eh a sb e e na b o l i s h e ds i n c eo nj a n u a r yf i r s ti n2 0 0 6 t h i s a c t i o ns y m b o l st h ef a r m e r si nc h i n aw i l tn o tp a yd i r e c tt a x a t i o n ，a n dt h et a x r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t ea n dt h ef a r m e r sg o e si n t oan e wp e r i o d t h et a x r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t ea n dt h ef a r m e r sm e a n st h er e l a t i o n s h i po nt h es t a t e t a x i n gt h ef a r m e r sa c c o r d i n gt ot a xl a w s 。b e f o r er e f o r m so f t a xa n df e e 证r u r a la r e a s t h ea g r i c u l t u r a lt a xm e c h a n i s mc o n t r i b u t e dal o tt ot h er e v e n u eo ft h es t a t e m e a n w h i l et h e r ew e r es o m ed i s a d v a n t a g e si nt h em e c h a n i s m + e s p e c i a l l yt h e p r o b l e m si nt h ea g r i c u l t u r a lt a xw e r es e v e r e n a tl e dt o ad i s o r d e ri nt h et a x r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t em a dt h ef a r m e r s ，a n da g g r a v a t e dt h ep o v e r t yo f f a r m e r sa n dr u r a la r e a sa n dt h ee x p a n s i o nt h es p a nb e t w e e nr u r a la r e a sa n du r b a n a r e a st os o m ee x t e n s i o n 。b e c a u s et h et a xr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t ea n dt h e f a r m e r si sa ni m p o 赡a n ti s s u ew h i c hh a ss o m e t h i n gt od ow i t ht h ea g r i c u l t u r eo fo u r c o u n t r ye v e nt h ed e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a le c o n o m y i nr e c e n ty e a r s 也e g o v e r n m e n t sg r a d u a l l yh a v ep a i dm u c ha t t e n t i o nt ot h ep r o b l e m ，a n dh a v et a k e n s o m ec o n c r e t em e a s u r e st or e f o r mt h em e c h a n i s mt on o r m a l i z et h et a xr e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h es t a t ea n dt h ef a r m e r s 。 t h e e s s a ys u p p o s e s t h e r ea r et h r e e s t e p s t od oi t t 1 1 ef o r m e rt w o s t e p s c l e a 打n gu pf e e sa n dh i g h l i g h t i n gt a x e sa n d a b o l i s h i n g t h em a i n a g r i c t f l m r a lt a x e sh a v ec o m p l e t e d 孤et h i r ds t e pi su n i t i n gt h et a xm e c h a n i s mo f u r b a na r e a sa n dr u r a lo n e s i ti st h em o s ti m p o r t a n to n ew h i c hc o n c e r n sw h e t h e rw e c a l le s t a b l i s hah a r m o n i o u st a xr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t ea n dt h ef a r m e r sa n d e v e n t u a l l yn o r m a l i z e t a xr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t ea n dt h ef a r m e r sa n d e v e n t u a l l yn o r m a l i z e t h ee s s a yg u e s s e st h a tt h e r et w os t e p st ou n i t et h et a xm e c h a n i s mo fu r b a na r e a s a n dr u r a lo n e sa c c o r d i n gt h ep r a c t i c eo f c h i n aa n do n et h eb a s eo f t h et a xm e c h a n i s m e x p e r i e n c e so ft h ed e v e l o p e dc o u n t r i e si nt h ew o r l d t h ef i r s ts t e pi st op e r f e c tt h e v a tm e c h a n i s m + 曩l a ti st ot a xt h eb e h a v i o ro ff a r m e r ss e l l i n gt h e i rp r o d u c t s 髓e 1 n s e c o n do n ei st oa p p l yt h eu r b a nt a x e st or u r a la r e a s ，s u c ha st a xt h ei n c o m ef r o m a g r i c u l t u r e ，t a x t h eb e h a v i o ro fe x p l o i t i n gt h el a n d b u tw es h o u l dt a k et h e d i s a d v a n t a g e so fa g r i c u l t u r ea n df a r m e r si n t oa c c o u n t ，r e l e a s i n gt h ef u n c t i o no ft a x a n db ob u r d e no nf a r m e r sa n da g r i c u l t u r e n o r m a l i z i n gt h et a xr e l a t i o n s h i pb e t w e e n t h es t a t ea n dt h ef a r m e r sn e e dr e l a t i v e s u b o r d i n a t em e a s u r e si n c l u d i n gi n c r e a s et h es u p p l yo fp u b l i cg o o di nr u r a la r e a s ，i e m e d i c i n ei nr u r a la r e a s ，p e r f e c t i n gt a xp o l i c i e sw h i c hi sr e l a t i v et of o r m e r s ， a g r i c u l t u r ea n dr u r a la r e a sa n dt h em e c h a n i s mo fc o m p e n s a t i n gf a r m i n gd i r e c t l ya n d s oo n t h e s em e a s u r e st o g e t h e rr e f o r mt h et a xr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t ea n dt h e f a r m e r sa n dp r o m o t et h ep r o c e s s t h ew h o l ee s s a yc a nb ed i v i d e di n t ot h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r tg e n e r a l i z e st h e b a s i cd e f i n i t i o no ft h et a xr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t ea n dt h ef a r m e r s ，i t sh i s t o r y a n dt h ee s s a ya l s os t u d i e sn e c e s s i t yo fr e f o r m t h es e c o n do n ea n a l y s e st w oi s s u e s o n ei st h ed i s c i p l i n e st h a tt h er e f o r ms h o u l do b e y t h eo t h e ri sh o wt ot m i t i n gt h e t a xm e c h a n i s mo fu r b a na r e a sa n dr u r a lo n e st oh a r m o n i z et h et a xr e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h es t a t ea n dt h ef a r m e r s o ft h et w op a r t s ，t h es e c o n do n ei st h es t r e s si n t h ee s s a y t h et h i r do n ea n a l y s e sw h a tg o v e r n m e n ts h o u l dd of o ra g n c u l t u r ea n d f a r m e r s t h ee s s a yt e l l su st h a tg o v e r n m e n t ss h o u l di n c r e a s ei t si n v e s t m e n ti n t o a g i c u l t u r ei n c l u d i n gc a p i t a l ，p r e f e r e n t i a lp o l i c i e sa n ds oo n k e yw o r d ：t h e t a xr e l a t i o n s h i p ，u n i t i n gt h et a xm e c h a n i s mo fu r b a na r e a sa n d r u r a lo n e s ，c o n s u m i n gv a t , i n d i v i d u a li n c o m et a xc o n c e r n i n ga g r i c u l t u r e ，c o m p a n y i n c o m et a xc o n c e r n i n ga g r i c u l t u r e 东北财经大学研究生学位论文原创性声睨 本人郑重声明：此处所提客 翘，燕圉哮筝喀氏王碍鹞 鲻两碡 硕士学位论文 在导藤指导下，在 东北财经大学攻读博士，硕士学位期间独立进行研究所取得的成 果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含健人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作! 做出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名： 象芳 酲期：j 赡挣，f 月z 徊 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 触蕊国字s 诋词聿j ；i l 姜；研系本人在东北财经 大学攻读蒋士，硕士学位期闽在导师指导节完成的博士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东j 财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校傈留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 赡经大学，可以采用影印、| 缩印或其他复制手段保存论文，可黻 公布论文的全部或部分内容。 作者签名：繇芎 别磁轹弘詹 移一两l 躺期：汹年，f 胃2 阚 日期：卯蝾每f 填巾 釜盘 第一部分国家与农民之间税收分配关系概述 第一部分国家与农民之间税收分配关系概述 一、国家参与农民收益分配的理论依据 国家参与农民收益分配主要是指征税和纳税，即一方面国家制定税收制度， 依照税制向农民征税；另方面农民依照受益原则向国家纳税。由于农民是一 个国家全体国民的组成部分，因此本文通过阐述国家参与国民收益分配的理论 依据来解释国家凭什么参与农民收益分配。 ( 一) 国家参与国民收益分配的理论依据的不同观点 1 公需义务说。公需义务说从国家职能出发，认为国家职能在于满足公共 需要，增进公共福利。而实现这一职能的财力主要来自于税收。基于以上原因， 国家才要向国民征税，国民要向国家纳税，以保证国家拥有财力来行使国家职 能。根据公共义务说，政府在行使课税权时，需经民众承诺，否则，征税行为 无效。此外政府还需证明征税是出于公共需要，如果是非公共需要，征税就不 能进行。 2 公共产品补偿说。公共产品补偿学说以公共产品的供需关系为研究起点， 认为政府可以提供公共产品，私人部门也可以提供公共产品，但政府是公共产 品的主要提供者，比如政府为社会提供国防、法律制度、社会治安、道路交通 等公共设施。供给就有成本和费用，这里就产生了一个成本由谁来负担的问题。 这个成本只能由辖区内的全体民众来负担。这就形成了国家向社会提供公共产 品，人民向国家纳税的交换补偿机制。这种交换补偿机制有一个特点：非自愿 性，对于后者( 人民向国家纳税) 这个特点更明显。 3 国家需要说。国家需要说兴起于1 9 5 0 年代的中国，长期以来，它在我 国国内的财政学界占据了主要地位。该学说认为税收的本质是一种强制性的分 配关系，目的是满足国家实现其职能的需要。因为国家在履行其职能要消耗资 源，但是国家又不直接从事生产经营活动，无收入来源，因此国家只能用强制 和无偿的手段来筹集经费，而税收则成为了筹集经费的基本手段。 规范国家与农民之间税收分配关系研究 ( 二) 对上述观点的评价 上述三种理论中的前两种即公需义务说和公共补偿说是鹾方经济学关于税 收依据的主要理论学说。两者的共同点是强调税收与国家公共事务之间的内在 联系，认为税收是国家用以满足公共支出需要的手段。因为国家为满足社会公 共需要则必须征税，公民享有国家提供的公共产品和公共驻务列有义务纳税。 两者的不同之处主要在于税收是用来干什么? 税收是满足公共需要还是补偿公 共产品的成本? 因为公需义务说认为只簧社会存在公共需要，国家必须满足这 种需要，即税收是用来满足所有的公共需要：丽公共产品补偿说认为国家只提 供社会无法提供的公共产品，并以税收来补偿这部分公共产品的成本。从经济 学关于公共产最理论的发展来看，公共产品补偿说更符合公共产品原理，因此 它比公共义务说更符合客观情况。 盔者国家需要说把税收与国家的政治、经济和社会职能以及国家的性质联 系起来，从而突破了西方经济学有关税收仅仅与公共需要或公共产品相联系的 局限，有利于从阶级和国家的立场来看待税收的本质，搞清楚不同社会制度下 豹税收本质。但是这一学说也存在缺陷，主要是：第一，国家提供公共产品， 满足公共需要不是完全靠税收来补偿其成本，因为还有规费收入、国有资产经 营收入等收入也可以作为国家进行社会管理的筹资手段。第二，豳家需要说在 理论上会误导公众，似乎国家想征税就征税，这不利于树立正确的国家征税观。 在这一点上，公共义务濒就比较明确，它认为国家只有为了满足公共需要才具 有征税的权利。 本文认为，我们如果在国家需要说的基础上，吸收公共义务说和公共产品 补偿说的合理内容。在理论上将课税依据强调为国家为了提供公共产品面向社 会成员强制征税。这样的课税依据较好的体现了征纳双方的权利和义务关系， 因此相对予上述三种观点更具有合理性。 综上所述。对农民来说，由于他们也是国民，与其他类别的国民一样享受 国家提供的基本公共产品，因此有义务将自己的一部分收益上缴给国家，即国 家凭借其向农民提供基本公共产品就可以参与农民的收益分配。 第一部分国家与农民之间税收分目z 关系概述 h i i i 基s 基! ! 曼 二、建国以来我国国家与农民之闻分配的历史浍革 ( 一) 农业税裁 1 农( 牧) 业税。农( 牧) 业税是对从事农牧业生产并有农牧业收入的单 位和个人，依照税法规定的征税对象和税率计算征收的一类税。1 9 5 8 年政务院 颁布了中华人民共和国农业税条铡，标志着农业税在全国范围内正式开征。 与征收农业税相对应的是，有牧业的地区则开征牧业税来代替农业税。农( 牧) 业税在为国家取得财政收入龅同时，也存在着一些弊端。单就农业税( 在概念 上区别于牧业税) 来说，第一农业税征税脱离了单位面积农田的实际产量，是 一种定额税；第二实行家庭联产零包责任制以后，农业税演交成一种租。因为 土地所有人是农村集体组织，但是纳税人是农户。第三税种缺乏弹性，农业税 按照常年产量柬征税，而常年产量既非实际产量也非平均产量，这表示农业税 制规定的产量是一个定额，加上农产品产值的增加值较小( 相对于工业产品来 说) ，这导致农业税收入无法随着经济发展而实现较大幅度的增加，无法满足政 府的财政收入需要，为农村三乱收费埋下了隐患。牧业税也存在类似的弊端。 农( 牧) 业税的历史分为三个阶段：第一个阶段：1 9 5 8 年1 9 8 0 年代初。 1 9 5 8 年政务院颁布了中华人民共和国农业税条例，标志着农业税在全霜范 围内正式开征。从那时起到实行家庭联产承包责任制之前，纳税人是村集体， 这是这个时期的一个显著特点，另外由于农业生产力和农民生产积极性低下， 农( 牧) 业税收入规模较小。第二个阶段：1 9 8 0 年代初农业税费改革前。 这个麓间，农( 牧) 业税的纳税人变成了农民个人，税收规模也增大了，但是 农( 牧) 业税自身固有的弊端也显现出来，农( 牧) 业税及其衍生出来的收费 变成了农民的负担甚至变成农民致富的严重障碍。第三个阶段改革直至废止阶 段。2 0 0 2 年全国各遗都开始了农( 牧) 业税改荤的进程。2 0 0 6 年教业税在全国 范围内被废止，与农业税相对应的牧业税也成为了历史。 2 农业特产税。农业特产税是从农业税中分离出来的，它实际上是农业税 的一个附属税种。农业特产税的征税对象是农业特产，如烟叶、茶叶、原木等。 它采用比例税率，对农业特产的数量征税，属于流转税。 农业特产税的历史大致可以分为三个阶段：开征阶段( 1 9 8 3 - - 1 9 8 8 ) ，这期 间全国只有福建和广西两省开征，1 9 8 7 年的税收收入不足6 亿元；全面征收期 ( 1 9 8 9 - - 1 9 9 3 ) ，1 9 8 9 年全国要求全面开征农业特产税，1 9 9 3 年税收收入达到 3 规范国家与农民之间税收分配关系研究 2 2 亿元：简并废止阶段( 2 0 0 0 - - - 2 0 0 6 年) ，2 0 0 0 年国家开始对农业特产税政策 作了重大调整。2 0 0 4 年停 芷除烟叶以步 的所有的农业特产税。2 0 0 6 年2 周1 7 日起全面废止。 回顾其2 3 年的历程，农业特产税发挥了重要作用，表现一是作为国家运用 的税收杠杆对农业生产结构进行调节；表现二是增加了基层政府的财政收入： 表现三是在一定程度上保证了1 9 9 4 年税制改革顺利进行。该税在1 9 9 4 年的税 制改革中承接了原产品税静农林牧水产品课税的任务；表现四是有利于稳定粮 食种植面积，在一定程度上保证了粮食生产：表现五为农村税收征管积累了一 定的经验。 废止农业特产税标志着该税功成身退，有利于减轻农民的负担，同时也有 利于降低以前征收过农业特产税的价格，提高大众的消费水平。 3 屠宰税。屠宰税开征于1 9 5 0 年，它是对税法列举的几种牲畜，在发生 屠宰行为或收购牲畜行为时，向屠宰单位和个人征收的一种税。它的特点是对 屠宰行为征税，只要发生了屠宰行为，不论是自食还是出售，也不论是否取得 销售收入，都应按照规定纳税。2 0 0 6 年2 月1 7 日屠宰税被废止。 ( - - ) 乡统筹1 、村提留2 及衍生的乱收费 1 9 8 0 年代国家设乡撤社时，国家没有及时将应当由政府承担的与农业、农 民和农村相关的各项公共支出纳入政府预算支出，而是在农业税制之外又设置 了一个行政性收费，即乡统筹、村提留。这实际上是种按照人口数量摊派的 人头税。由于人头税完全违背税收公平原则，函此乡统筹、村提鹭收费加剧了 农村收入分配不公的问题，它使老实在家从事农业生产的种地人成为了实际上 的负税人，而常年外出打工的人却不负税，这不利于粮食生产，并且加剧了村 委会、基层政府与农民之间的矛盾，影响了社会的稳定。 由于基层政府机构膨胀，行政性支出猛增，某些经济欠发达增加了乡统筹、 村提留的比例，由此引发了面囱农民的魏收费的浪潮。2 0 0 0 年开始的农树税费 改革将取消乱收费列为政府工作的重点，这可以看作规范国家与农民之间分配 关系的第一步。 ( 三) 农产品统购统销制度 建国初期国家为了建设重工业，千方百计的筹措建设所需的资金。由于当 4 第一部分国家与农民之间税收分配关系概述 时我国一穷二白，又得不到大规模的外援，国家只好从农业汲取资金。1 9 5 3 年 国家开始实行统购统销制度。农产品统购统销制度是指国家强行参与农业收益 分配，其表现为农民必须按照国家规定的时间、品种、数量和较低的价格将农 产品销售给国家。到2 0 世纪7 0 年代末涉及的农产品已达2 3 0 余种。这种制度 使一部分农业剩余流到了工业部门，同时也使国家掌握了调控国民经济所必须 的农产品，但是对于农民来说，这种制度极大的损害了他们的利益，在一定程 度上扩大了城乡差距。 ( 四) 工农产品剪刀差 工农产品剪刀差是在特定历史条件下实施的一种经济政策，它是指工农产 品不等价交换，即农产品的价格小于其价值；工业品的价格高于价值，从而使 农业的剩余价值流向工业。工农产品剪刀差建立在上述的农产品统购统销制度 之上，是国家实行农产品统购统销制度的目的。将近3 0 年的工农产品剪刀差， 使得农业剩余源源不断地流入了工业，为我国重化工工业体系的建立作出了不 可磨灭的贡献。 综上所述，建国以来国家与农民之间分配制度由明税农业税制，暗税 工农产品剪刀差以及农业收费乡统筹和村提留构成，如前所分析的， 这种分配格局是在特定的历史背景中形成的，这种分配制度中催生的国家与农 民分配关系不是一种规范的分配关系。 三、规范国家与农民之间税收分配关系必要性分析 ( 一) 规范国家与农民之间税收分配关系的内涵 本文认为，规范的国家与农民之间分配关系是指国家依靠符合税收原则的 涉农税制向农民征税。从中国的具体国情来说，就是统一城乡税制。 从国际经验来看，许多国家都是城镇农村共用一套税收制度。因此将来我 国建立新型涉农税制的方向就是统一城乡税制。将来应用于农村的各种税种应 该符合以下标准： 1 从生产关系必须符合生产力水平来看，税收制度必须与生产状况相适应。 税收制度是一种生产关系，我们知道生产力决定生产关系，生产关系超前或者 滞后都会影响生产力。旧的涉农税制就是因为不符合农村生产力状况，影响了 农村经济的发展。因此，我们统一城乡税制、建立新型的涉农税收制度必须充 规范国家与农民之间税收分配关系研究 分考虑到农业生产力的实际情况。 2 从税制必须符合一般税收原则来看，良好的涉农税制应该符合以下三个 条件： ( 1 ) 涉农税制应使征税引起的经济效率损失最小，不妨碍农村经济的发展， 这是涉农税制的效率原则的基本要求。 ( 2 ) 涉农税制应符合税收公平的要求。税收公平包括横向公平和纵向公平。 横向公平是指拥有相同支付能力的人缴纳相同的税；纵向公平是指拥有不同纳 税能力的人缴纳不同的税。横向公平要求视同仁，而纵向公平要求区别对待。 这是两个相互区别又相互联系的公平概念。既然有理由对条件相同的人给予相 同的税收待遇，那么对不同条件和能力的人就应区别对待。能力强，多交税； 能力弱，少交税；没有能力不交税。涉农税制必须遵循这一原则。 ( 3 ) 涉农税制必须体现财政收入原则。国家向社会征税，最重要的目的是 取得财政收入，为国家机器的正常运转提供资金。向农民征税一方面能够取得 一定的财政收入，另一方面，这种收入要维持一定的弹性以保证税收收入随着 经济增长而增长。 ( 二) 规范国家与农民税收分配关系必要性分析 1 遵守w t o 相关规则的需要 w t o 相关规则中的国民待遇规则要求国家给予全体国民相同的待遇。农民 占我国总人口的7 0 以上，理应成为纳税人。农业税取消前，我国农民享受的 是超国民待遇，违反了税收公平原则，其税负远高于城镇居民。农业税取消之 后，农民不再负担直接税，这显然也违反了国民待遇原则。 2 参与经济全球化的需要 目前中国已经成为w t o 成员，外国农产品大量涌入中国，本国农业生产 势必受到挤压。从发达国家经验来看，农业是各国重点保护的产业之一。发达 国家不但给予本国农业大量税收优惠，而且还对其投入大量的财政补贴，以增 强本国农产品的国际竞争力。而中国是一个发展中国家，国家财政不可能对农 业进行大量的财政补贴投入。因此只有依靠隐性且十分有效的农业税收优惠政 策。因此必须规范国家与农民之间的分配关系，减轻农民负担，促进农业生产 更好的发展。 3 遵循税收公平原则的需要 6 第一部分国家与农民之i 司税收分配关系概述 i i 我国农民普遍存在牧入低，达不戮相关税收起征点这一问题，但也有- 4 , 部分农民通过各种经营富起来，具备了纳税能力。国家应该向这部分农民征税， 以实现税收纵囱公平。 4 统农民的权利与义务的需要 我们知道公民的权利与义务是统一的，公民在享受权利的同时也应该履行 定的义务：不承担义务就不能享受权嗣。农她税取消之前，农民适用于农业 税制度，农民的权利与义务不统一、不对称；农业税取消之后，现阶段农民的 权利与义务仍| 日不统一、不对称。在后农业税时代，农民不绒壹接税给人一静 “农民不是纳税人的印象”，不利于维护农民应享受的相关权益，比如社会保障， 这对于原本处于弱势的广大农民来说是很不利的。适时将农民纳入新的涉农税 收体系，有剥于维护农民的收益。 5 发挥税收对农业的调节作用的需要 税收在一定程度上、在一定程度上对经济具有调节作用。因此税l 殳是国家 调节社会经济的重要工具。一个规范的税制能够理顺征纳双方之间的利益关系。 涉农税制也是如此。农业税制借助内在的税种、税率、税式支出、税负转嫁等 方式对农业生产、农业收入分配进行调节。比如将农民收入纳入所得税范阉， 对其收入超过免征额的部分征收个人所得税，就能起到分配收入的作用。再如， 农业产业化是国家壹鼓励的项目，国家可以利用农业臻值税、农、韭所得税来 促进农业产业化的发展。 6 增加荽乡政府的财力，防止“三农乱收费”卷土霆来的需要 农村税费改革之前，造成农村三乱收费的一个原因是农业税收入不能满足 县乡政府财政需求，客观上农村三乱收费日益严重。农业税取消之后，经济不 发达的县乡面临更大的困难，而靠中央财政的转移支付制度也不是长久之计。 外国地方政府都有属于本级财政的主体税种，中央政府的转移支付只是地方政 府收入来源的一小部分。区此我晷在将来必须创新涉农税制和收费制度，使其 带来的收入能够县乡政府的财政需求，这对于防止“三农乱收费”再度发生、 从面跳出“黄宗羲怪圈”3 有着积极作用。 本牵注释： 乡统筹，是指乡( 镇) 合作经济组织依法向所属单位( 包括乡镇、村办企业、联户企业) 7 规范国家与农民之间税收分配关系研究 和农户收取的，用于本乡( 镇) 范围内的乡村两级办学( 即农村教育事业费附加) 、计 划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项。通常讲的“五统筹”。 是指乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路。 2 村提留，是指村合作经济组织或村经济合作社每年依法从本村社员生产收入中提取的， 用于本村维护或扩大再生产、兴办公益福利事业和日常管理开支费用的款项。通常讲的 “三提留”，是指公积金、公益金、管理费。 3 黄宗羲指出，封建赋税制度有“三害”：“e t 土无等第之害，所税非所出之害，积重难返之 害。”这段话翻译成现代汉语就是：不分土地好坏都统一征税；农民种粮食却要等生产的 产品卖了之后用货币交税，中间受商人的一层剥削：历代税赋改革，每改革一次，税就 加重一次，而且一次比一次重。 8 第二部分规范国家与农民之间税收分配关系的基本思路 第二部分规范国家与农民之间税收分配关系的基本思路 一、规范国家与农民之间税收分配关系的指导思想 ( 一) 应遵循渐进原则 从目前的实践和对未来的展望来看，规范国家与农民之间税收分配关系分 为三个步骤： 1 清费立税。即取消面向农业和农民的乱收费，同时将一些被认为具有合 理的且具有税收性质的收费并入农业税中，同时逐年降低农业税率。这样做的 目的是使原本就不合理的农业税费对农业和农民的影响逐渐降低，以减轻农业 和农民的负担。2 0 0 0 年国家在安徽省开展农村税费改革的试点工作标志着规范 国家与农民分配关系的序幕被拉开。 2 废止农业税、农业特产税和屠宰税，停征牧业税。从2 0 0 6 年1 月1 日 起，全国范围内废止农业税；从2 0 0 6 年2 月1 7 日起，烟叶农业特产税被废止， 之前除烟叶之外的所有农业特产税已被废止：屠宰税已于2 0 0 6 年2 月1 7 日退 出历史舞台。 3 构建城乡统一的税收制度，最终完成建立新型涉农税制的使命。统一城 乡税制是将城市的工商税制延伸到农村，城市农村共用一套税收制度，由此农 民获得了与城市居民相同的税收待遇，这是是规范国家与农民税收分配关系的 关键一步，同时也是终点步骤。统一城乡税制分两大步走： 第一步，应该适时将农业生产者销售自产农产品纳入消费型增值税1 范围。 第二步，在将农产品纳入增值税征收范围的基础上，将其他城市工商税收 的征收范围覆盖农村。即在农村开征所得税、土地使用税以及房产税等税种， 从而将农村、农民完全纳入国家整体的税收体系中，初步完成统一城乡税制的 任务，达到规范国家与农民分配关系的目的。 ( 二) 需要科学发展观的引领 科学发展观在实践方面可以概括为“五统筹”，其中统筹城乡经济发展是五 统筹的重要内容。规范的国家与农民之间税收分配关系应该有利于缩小城乡差 距，实现城乡一体化，而不是人为地将城乡割裂成两个部分。但是，历史上的 9 规范国家与农民之间税收分配关系研究 农业税收制度却扮演了后者这一角色。新中国成立以来，我国实行城市、农村 两套税收制度。城市实镗工齑税收制度；在农村主要征收明税农业税和农 业特产税，除此之外，还存在暗税工农业产品剪刀差。国家对农业征收明 税和暗税为国家掌控粮食、积累重工业建设资金发挥了积极的作用，但城乡差 距随之扩大。尤其是1 9 9 0 年代以来，城市获得了长足的发展，而农村和农业却 停滞不前了。 从2 0 0 4 年起，全国范围虑开始了农 l 税费改擎，国家完成了规范国家与农 民税收分配关系三步曲中的前龋步清费立税以及降低农业税率和废止农业 税，这两步无论在主观上还是客瘸上帮遵循了统筹城乡经济发展这一原雯目，接 下来的第三步统城乡税制也要在统筹城乡经济发展这一原则的指引下进行。 ( 三) 以税收政策保护三农 用税收政策来保护三农是指三农的税负必须合理，在农业和其他产业获得 相同收益的情况下，农业税负必须轻于其他产业；农民的税受必须轻予市民。 在农业税取消前，农民的实际税负要远大于市民。为了保护农业这一弱势产业； 保护农民这一弱势群体，新型涉农税制应采浔低税率，多税收优惠的策略，以 达到保护三农的目标。 ( 四) 要考虑到涉农税制的实际可操作性 任何税种必须与税务机关已有的征管水平相适应。新型涉农税制必须与农 村的实际情况相适应。鉴于我国三农问题的复杂性，毅型涉农税制要立足现实， 坚持便利原则。是税制内容力求简便易懂，征纳双方易于操作；二是税制要 有利于节省征纳双方的成本。 ( 五) 需要综合性制度刨颓 综合性制度创新是指一方面涉农税制要创新；另一方面公共财政制度、基 层行政体制也要创薪，为统一城乡税制、建立新型涉农税制创造条件。从我国 历史上的历次税费改革失败的原因来看，这些改革有一个共性：这些改革只就 税费制度本身进行改革，而没有对生产关系和上层建筑屡次的相关制度进行变 迁。因此我们要吸取这个教训，把综合性审度创新作为规范国家与农民之间的 税收分配关系的重要配套政策加以实施。 第二部分规范国家与农民之l 司税收分配关系的基本思路 二、规范国家与农民之间税收分配关系的政策设计 规范国家与农民之间税收分配关系可以并且也应该通过统一城乡税制来实 现，具体来说主要包括完善农产品增值税制度、农业经营所得税制度以及土地 税制度。通过完善这些主体税种，就能实现城乡税制基本统一，从而规范国家 与农民之间的税收分配关系。 ( 一) 完善农产品增值税制度 1 现行农产品增值税制度存在的缺陷 目前我国实行生产型增值税，而且国家税法规定自产农产品销售免税，但 随购进农用生产资料发生进项税额不许扣除。本文认为这是一个制度缺陷。 ( 1 ) 对农产品免税并不能使农业生产经营者得到实际上的好处，有以下理 由： 我国虽然对农业生产者销售的农产品免征增值税，但是同时规定在生产 过程中投入的生产资料如种子化肥，农具，农药等的增值税进项税额不能扣除。 在农资价格比较高的时候，尤其是现阶段原材料的价格居高不下，上述投入物 的价格高，进项税额往往比较大，并且有可能大于在征收增值税情况下的增值 税额。因此农民得到的好处并不多。将来在中国，家庭承包责任制还将存在， 但是随着中国城镇化和农业产业化的推进，小部分农民将承包大片的土地或水 面，进行规模生产。为了提高生产效率，这些农民会购买价值比较高的农用固 定资产来满足农业生产的需要。如果这部分固定资产的进项税额不能扣除，那 么农户的负担将会很沉重。 增值税销项税额采用价外计税方法，即增值税销项税额成为价格的附 加。由于农业生产者销售自产农产品不收取销项税额，那么农产品的购买者必 然通过压低产品购进价的方式将税负转嫁给生产者。因此光从这一点来看，生 产者并未从这一免税措施中得到好处。反过来看，如果将自产农产品的生产销 售纳入消费型增值税征收范围。一方面可以保证增值税的抵扣链条的完整性； 另一方面不仅农业生产者的进项税额可以抵扣，而且收购者通过压低收购加来 转嫁税负的弊病也得以消除。由此可见，对生产者征收消费型增值税，从表面 上生产者的税负增加了，其实并不会增加。 ( 2 ) 目前税法规定的生产者销售农产品免税，同时进项税额不得抵扣。这 规范国家与农民之间税收分配关系研究 一规定导致了增值税抵扣链条中断：另外农产品收购者以收购凭证充当增值税 专用发票使用，也导致了增值税抵扣链条中断。抵扣链条中断会影响增值税发 票有利于交易双方相互审计的功能的发挥，在一定程度上增加了增值税征管难 度。因此，对农产品征收增值税一方面可以使生产者农业生产投入物进项税额 扣除，避免遭受重复征税的可能；另一方面发挥增值税的交叉审计的作用。此 外农产品收购商能够正常的抵扣进项税额，从而有助于理顺农产品的市场流通 渠道。 ( 3 ) 对农产品继续免征增值税，将会削弱我国出口农产品的市场竞争力。 现在我国对属于“免、抵、退”计算方法范围的出口商品按照上述方法来确定 退抵税额，这有助于增强出口商品的国际竞争力。相反如果出口农产品不适用 “免、抵、退”计算方法，那么就会削弱农产品的国际竞争力。将来规模较大 的农场会以自营出口方式出口农产品，而不是通过外贸企业。如果税法规定对 生产者销售农产品征收增值税，那么，农业生产者销售农产品就可以适用“免、 抵、退”计算方法，从而有可能降低生产者的税负成本，增强农产品在国际市 场上的竞争力。尤其在中国成为w t o 成员国后，需要履行减少农业补贴韵承 诺。显而易见，上述做法可以使我国在不增加农业补贴的情况下增加农产品的 竞争力。 2 从国际上来看，将增值税延伸到农业是世界趋势 世界上推行增值税的国家一般都将农产品纳入增值税的征收范围。欧盟这 样做，一些发展中国家也这样做，即便是那些不征收增值税的国家也往往采取 变通的手段，使对农产品征税类似征收消费型增值税，如美国和加拿大，这两 个国家规定农业生产者销售农产品缴纳商品和劳务税，同时规定购进的农业生 产资料免税，即相当于进项税额为零。 3 一些国家典型的农产品消费型增值税征管模式的理论探讨 西方学者爱伦a | 泰特提出“一般说来，在较发达的国家里，应尽量将农业 当作一般的生产经营行业来管理。对销售额较小的农户可以按照小企业免税制 度给予免税。如果他们出于免税线以上，又没有达到按特殊处理的方法的界限 时，他们或者可以采用加价补偿的方法，或者采用对农业投入物给予免税( 也 许实行零税率更好) 和允许大农户选择按正常增值税制度纳税相结合的政策”。 泰特观点有以下几种含义，一是将农业纳入增值税征收范围是市场经济国家的 一种普遍做法；二是农产品增值税征税方式较为灵活，起到保护农业的作用。 第二部分规范国家与农民之间税收分配关系的基本思路 i i 西方国家对农产品经故增值税的理论讨论大体有五种思路。 第一，对自产自销的农产品兔征增值税。这是指在生产者将农产品销售给 最终消费者的情况下免征增值税，即指农户在家门口零售自产农产品，如销售 自家产的蔬菜、水果等。实际上对于这种情况，由于农户的销售行为较为分散， 即使征税机关想征税也是力不从心的；即使能征，但是征税成本也较高。反过 来，如果制度上规定对这种行为免税，就使征税机关避免与小农户直接打交道， 节约行政成本。相反，如果在生产者将农产品销售给经销商的情