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国有商业银行不良资产治理问题研究 摘要 随着我国金融开放步伐日益加快，四大国有商业银行严重的不良资产问题日益成为 我国金融安全和经济稳定的一个重要隐患。我国国有商业银行不良资产产生的原因多与 政府有关，因此政府在国有商业银行不良资产治理中应居主导地位。自9 0 年代不良资 产问题提出以来，政府积极借鉴国外政府相关做法，侧重使用行政手段，即采取财政注 资和成立资产管理公司对不良资产进行处理，取得了阶段性成果，但也存在许多问题。 政府只有建立有效的不良资产交易市场，利用市场化手段进行处置，才是解决存量不良 资产的长久之策。对原有不良资产进行处理的过程中，由于国有银行体系不良资产形成 的制度根源没有消除，又有大量的新增不良资产产生。因此，不良资产的治理必须是存 量处置与流量防范并重，标本兼治。政府一方面应支持建立有效的不良资产交易市场， 加速处置存量不良资产，主要从培育市场主体、规范的交易规则、加强市场的外部环境 建设等方面提供支持；另一方面，应致力于深化制度改革和环境建设，消除不良资产形 成的制度根源，从根源上防范银行不良资产增量的产生，主要措施为：创建优良的社会 信用环境；转变政府职能，规范政府行为：深化国有商业银行产权制度改革；创新金融 制度；完善法律体系和司法环境。 关键词：国有商业银行不良资产治理政府不良资产交易市场 制度环境建设 t h es t u d yo nt h et r e a t m e n t o ft h en o n p e r f o r mln ga s s e t s o ft h es t a t e o w n e dc o m m e r cla lb a n k a b s t r a c t w i t ht h ef i n a n c eo fo u rc o u n t r yo p e n i n gt ot h eo u t s i d ew o r l dd a yb yd a y , t h es e r i o u s n o n - p e r f o r m i n g a s s e sp r o b l e mo ft h ef o u r b i gs t a t e - o w n e d c o m m e r c i a lb a n k si sb e c o m i n gah i d d e nd a n g e ro fo u rc o u n t r y sf i n a n c es e c u r i t y a n de c o n o m i c a ls t a b i l i t y t h er e a s o n so ft h i sp r o b l e ma r em o s t l yr e l a t e dw i t ht h e g o v e r n m e n t t h e r e f o r et h eg o v e r n m e n ts h o u l do c c u p yad o m i n a n tp o s i t i o ni n t h et r e a t m e n to ft h en o n - p e r f o r m i n ga s s e t so ft h es t a t e - o w n e dc o m m e r c i a lb a n k s i n c et h ep r o b l e mo ft h e n o n - p e r f o r m i n ga s s e t s w a sb r o u g h tf o r t hi nt h e n i n t i e s ，t h eg o v e r n m e n tp o s i t i v e l yp r o f i t sf r o mo v e r s e a sg o v e r n m e n t s ，p u t t i n g e m p h a s i s o na d m i n i s t r a t i v e m e a n s ，n a m e l y f i n a n c i a li n v e s t m e n ta n dt h e e s t a b l i s h m e n to fc o m p a n i e so fp r o p e r t ym a n a g e m e n t ，f o rt h et r e a t m e n to ft h e n o n - p e r f o r m i n ga s s e t s ，f r o mw h i c hp h a s a b l ea c h i e v e m e n th a v eb e e no b t a i n e d b u tt h e r ea r es t i l lm a n yp r o b l e m s o n l yw h e nt h eg o v e r n m e n te s t a b l i s h e s e f f e c t i v et r a n s a c t i o nm a r k e tf o rt h en o n - p e r f o r m i n ga s s e t s h a n d l i n gt h e mw i t h m a r k e t i z e dm e t h o d ，c a ni ts o l v et h e p r o b l e m o ft h e s t o r a g e o ft h e n o n - p e r f o r m i n ga s s e t s i nt h ep r o c e s so fh a n d l i n gt h eo r i g i n a ln o n p e r f o r m i n g a s s e s ，l a r g eq u a n t i f i e so fn o n p e r f o r m i n ga s s e t sh a v eb e e nn e w l yi n c r e a s e df o r i i t h er e a s o nt h a to r i g i no ft h ef o r m a t i o n p r i n c i p l eo f t h en o n - p e r f o r m i n ga s s e t si n t h es y s t e mo fn a t i o n a lb a n kh a sn o tb e e ne l i m i n a t e d t h u si nt r e a t m e n to ft h e n o n - p e r f o r m i n ga s s e t s ，e q u a la t t e n t i o ns h o u l db ep a i dt ob o t hd e a l i n gw i t ht h e s t o r a g ea n dp r e v e n t i n gt h ec u r r e n tc a p a c i t y o nt h eo t h e rh a n d ，t h eg o v e r n m e n t s h o u l da c c e l e r a t eh a n d l i n go ft h es t o r a g eo fi tb ys u p p o r t i n gt h ee s t a b l i s h m e n to f t h ee f f e c t i v et r a n s a c t i o nm a r k e tf o rt h en o n - p e r f o r m i n ga s s e t s ，m a i n l yf r o mt h e a s p e c t s o fc u l t i v a t i n gt h el e a d i n gp o s i t i o no ft h em a r k e t ，r e g u l a r i z i n gt h e t r a n s a c t i o nr u l e ，s t r e n g t h e n i n gt h ec o n s t r u c t i o no fe x t e r n a ls u r r o u n d i n g s o nt h e o t h e rh a n d ，t h eg o v e m m e n ts h o u l de n g a g ei nd e e p e n i n gt h ei n n o v a t i o no fr u l e s a n de n v i r o n m e n tc o n s t r u c t i o n ，o b o l i s h i n gt h eo r i g i no ft h er u l e si nt h ef o r m a t i o n o ft h en o n - p e r f o r m i n ga s s e t s ，p r e v e n t i n gf r o mt h eo r i g i nt h ei n c r e a s eo ft h e n o n - p e r f o r m i n ga s s e t si nt h eb a n k t h em a i nm e a s u r e sa r ea sf o l l o w s ：c r e a t i n g f i n ee n v i r o n m e n tf o rs o c i a lc r e d i t ；t r a n s f o r m i n gt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o na n d r e g u l a r i z et h eg o v e r n m e n tb e h a v i o r ；d e e p e n i n gt h er e f o r mo fs y s t e mo f p r o p e r t y f i g h ti ns t a t e - o w n e dc o m m e r c i a lb a n k s ；i n n o v a t i n gt h ef i n a n c i a ls y s t e ma n d b e t t e r i n gt h el e g a lf r a m e w o r ka n dj u d i c i a le n v i r o n m e n t k e yw o r d s ：s t a t e - o w n e dc o m m e r c i a lb a n k ；t h en o n - p e r f o r m i n g a s s e t s ；t r e a t m e n t ；g o v e r n m e n t ；t h et r a n s a c t i o nm a r k e tf o rt h en o n - p e r f o r m i n g a s s e t s ；t h er u l e sa n de n v i r o n m e n tc o n s t r u c t i o n i 广西大掌同等掌力申请硕士掌位论文 国有商业镊行不良资产治理问题研究 刖吾 一、问题的提出 随着金融部门在经济生活中的作用日益增强，金融系统的运行效率和稳定状况直 接关系着整个宏观经济的效率和稳定。我国银行业的不良资产问题可以说一直困扰着整 个金融体系的运行，也是制约我国深化体制改革、提高金融效率、应对入世后即将面临 的银行业竞争的桎梏所在。作为我国金融体系核心部门的银行，特别是四大国有商业银 行，堆积了大量的不良资产，银行资产质量恶化，导致其融通资金的功能无法有效发挥； 同时在经济转轨和金融体制改革背景下，沉重的不良资产负担严重制约了商业银行资本 充足率的提高和综合竞争力的进步：面临外资银行的竞争和金融全球化的浪潮，大量不 良资产的存在更是形成了巨大金融风险的隐患。为此，在我国金融开放步伐日益加快， 外资金融机构即将入主中国市场之际，重新深入探讨这一国内金融领域的顽疾，具有重 要的现实意义。 与发达市场经济国家不同的是，我国国有商业银行不良资产产生的原因多与政府有 关，2 0 世纪9 0 年代以前，大约有8 0 的银行不良资产直接或间接来自于地方政府。9 0 年代以后，在我国现有的产权制度、金融制度、信用制度、法律和司法制度尚未得到根 本改善，政府职能没有转变到位的环境下，银行不良资产得以再生。政府作为制度的设 计和提供者，对制度原因所导致的大量不良资产的产生具有不可推卸的责任。因此，从 政府角度，探索国有商业银行不良资产治理问题，有利于化解不良资产存量以及防范不 良资产再生。 不良资产的治理必须是存量处置与流量防范并重，标本兼治，只有如此才能真正起 到提高国有商业银行经营效率的目的。可以说离开对存量不良资产的处理而谈对其流量 防范是不现实的，而只注重对存量治理而不研究流量防范也是没有意义的。自9 0 年代 不良资产问题提出以来，政府积极借鉴国际相关做法对不良资产进行处理，取得了阶段 性成果，但也存在许多问题。现实的情况是存量不良资产处置远未完成，今后难度还要 加大，同时由于流量的防范十分不完善，又有大量的新增不良资产产生。在我国银行业 将要面临国外金融机构全面竞争的背景下，研究如何处置和防范不良资产是政府目前急 迫和重要的课题。 广西大掌同等掌力申请砸士掌位论文国有商业银行不魁资产治理问题研究 二、创新之处 一本文创新之处在于：一是通过研究国有商业银行不良资产的政府成因以及现行政府 治理存在的问题，明确政府在国有商业银行不良资产治理中的主导地位，并提出今后政 府治理国有商业银行不良资产的对策。二是将不良资产的近期存量处置和远期流量防范 有机结合起来，避免了仅仅关注短期的存量处置的片面性，从长期的、动态的角度来审 视我国的不良资产问题。建议政府对于存量化解侧重于支持不良资产交易市场的构建， 增量防范侧重于建设良好的制度环境。两者又能互相作用：完善的不良资产交易市场不 但有利于目前存量不良资产的处置，而且对于商业银行在正常经营中新产生的不良资产 也是很好的处置场所：良好的制度环境不仅能防范银行不良资产增量的产生，而且也有 利于存量部分的化解。 三、研究方法 本文综合运用逻辑推理法、对比分析法、规范与实证分析法和静态与动态相结合分 析法等，对不良资产问题进行了较为全面、系统和深入的研究。 广西大掌同等掌力申请硕士掌位论文固有商业银行不良资产治理问题研究 第一章我国国有商业银行不良资产的现状及形成 第一节国有商业银行不良资产的界定及分类 一、国有商业银行不良资产的界定 国有商业银行是指国家全资的商业银行，原专指中国工商银行、中国建设银行、中 国银行和中国农业银行四大银行。从2 0 0 4 年起，中国银行、中国建设银行、中国工商 银行相继进行股改。这三行尽管从严格意义上讲己不再是国家全资商业银行，但仍是国 家绝对控股的银行，而且四大银行在许多方面还保持着相当大的相似性，基于研究的方 便，本文所指国有商业银行即指四大银行。 有关不良资产，在财政部颁布的会计准则中定义为：“过去的交易、事项所形 成的并由企业拥有或控制的资源，该资源预期不会给企业带来经济效益”据此理解凡不 能给企业带来预期经济效益甚至不能带来任何效益的资源均为不良资产，目前在国有商 业银行中主要存在的不良资产有三类，即不良贷款、不良投资和不良的抵押资产。其中 不良贷款是不良资产中最主要的部分，狭义的不良资产指不良贷款。本文的不良资产界 定为狭义概念。 二、银行不良资产的分类 银行不良资产是决定其信贷风险的重要因素，其数量和规模在经营过程中是不断变 化的，为了有效监控不良资产水平，衡量信贷风险程度，需要对银行贷款进行分类，并 明确各档次的准确含义。我国不良贷款在不同时期有不同的规定。 在1 9 9 8 年前，我国银行业贷款分类沿袭的是财政部1 9 8 8 年在金融保险企业财务制 度中的规定，是计划经济下为财政税收政策服务的分类方法，不良贷款的标准是按期限 划分，贷款本息拖欠超过1 8 0 天以上的为“逾期”，贷款本息拖欠逾期3 年的为“呆滞”， 贷款人走死逃往或经国务院批准的为“呆账”，俗称“一逾两呆”，均为不良贷款。在1 9 9 6 年人民银行的贷款通则中将贷款分为四类，即正常、逾期、呆滞和呆账，后三类定 为不良资产，贷款通则基本上重申了从税收角度制定的贷款分类方法，只是对贷款期限 作了调整，规定贷款过期一天即为逾期，逾期一年为呆滞，或逾期虽未满一年但企业停 产、项目下马的，也可划为呆滞。 广西大掌同等掌力申请硬士掌位论文固有商业银行不鬼资产治理问题研究 从1 9 9 8 年人民银行开始提出推广贷款五级分类法，把银行贷款划分为正常、关注、 次级、可疑、损失五类，后三类合称为不良贷款。其中，次级类贷款是指借款人的还款 能力出现了明显的问题，依靠其正常的经营收入已经无法保证足额偿还本息的贷款：可 疑类贷款是指借款人无法定额偿还本息，即使执行抵押或保证，也肯定要造成一部分损 失的贷款：损失类贷款是指在采取所有可能的措施和一切必要的法律程序之后，本息仍 无法收回，或者只能收回极少部分的贷款。 第二节我国国有商业银行不良资产的现状 有关不良贷款的指标主要有不良贷款余额和不良贷款率，不良贷款率指不良贷款余 额占全部贷款的比例，又称不良贷款余额占比或坏账率。从这两个指标看，我国国有商 业银行的不良资产状况依然十分严峻。 一、从纵向看，国有商业银行不良资产明降暗升 关于我国国有商业银行不良资产的数量，官方公开的数据与经济界预测数量差距甚 远，国内估计与国外预测的不良资产比率出入也很大。从1 9 9 4 2 0 0 2 年的多项研究看， 对不良贷款率的估计从1 9 至1 j5 0 不等。而根据官方数据披露，按照五级分类标准，到 2 0 0 2 年末，四大国有银行不良资产率平均为2 6 1 ，近年以来我国国有商业银行的不良 资产余额和占比开始出现了喜人的“双降”。表卜l 为四大国有商业银行2 0 0 2 2 0 0 5 年 按五级分类的不良资产情况。 表卜l2 0 0 2 2 0 0 5 年四大国有商业银行不良资产状况( 单位：亿元) 年份 2 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 5 不良贷款余额 2 0 8 8 11 9 1 6 81 5 7 5 11 0 7 2 4 8 不良贷款率 2 6 12 0 3 61 5 5 6l o 5 资料来源：中国银监会网站和中国金融网站 这只是能够让人暂时高兴的数据结论。虽然2 0 0 5 年末四大国有银行不良贷款大幅 “双降”，但如果剔除2 0 0 5 年工行政策性剥离的6 3 5 0 亿元不良贷款，2 0 0 5 年不良贷款 实际增加了约1 3 2 3 亿元。并且，从不良贷款的结构看，2 0 0 5 年第四季度不良贷款分类 中最为严重的损失类贷款比第三季度大幅增加。同时还要注意的是，尽管近几年我国商 业银行不良贷款率逐渐下降，但其新增贷款多具有贷大、贷长、贷垄断等新特征，即贷 广西大掌同等掌力申请硕士掌位论文国有商业禳行不良资产治理问题研究 款向大企业、大城市、大项目集中，贷款多为中长期贷款，倾向于向国家垄断性行业贷 款。这些新的趋势使得贷款更加集中，风险难队分散，一旦这些行业出现问题，新的巨 额不良资产不可避免要出现。“3 二、从横向看，国有商业银行不良资产远高于国际水平 尽管国有商业银行不良资产比率呈逐年下降趋势，但与国际公认的不良资产率警戒 线l o l t 较，。”仍然偏高。表卜2 列出了部分国家银行业发生危机时不良资产占贷款总 额的比例，与我国国有商业银行做一个横向比较，从中可以看出国有商业银行不良资产 问题的严重性。 表卜2 国际上部分国家银行业发生问题时的不良资产率 国家 时间 不良资产率( ) 美国 1 9 9 03 7 挪威1 9 9 1 年底 6 4 瑞典1 9 9 2 年底7 2 芬兰1 9 9 2 年底 9 3 墨西哥1 9 9 4 年9 月 1 0 6 智利1 9 7 4 1 9 8 7 年间最高值 1 8 7 匈牙利 1 9 9 11 2 4 波兰1 9 9 2 年底 2 8 o 阿根廷 1 9 8 0 1 9 9 0 年间最高值 3 0 3 马来西亚1 9 8 5 1 9 8 8 年间最高值 3 2 6 张奋霖，“银行重组和企业重组时的国际经验”，改革1 9 9 9 年第3 期 广西大掌同等掌力申请硕士掌位论文国有商业银行不良资产 台理问题研究 第二章我国国有商业银行不良资产的政府成因分析 我国银行不良资产生成于计划经济向市场经济转变过程中，国有银行不良贷款的形 成有三个时间段：2 0 世纪8 0 年代至9 0 年代初向传统老工业企业发放的贷款和对盲目重 复建设发放贷款形成的不良资产：9 0 年代初经济过热时发放贷款形成大量不良贷款； 9 0 年代中后期，国家实施企业破产兼并改制又形成了一批不良贷款。 国有商业银行大量不良资产的产生，其成因是多方面的，既有政府的原因，也有银 行、企业自身的原因，各种因素错综复杂，相互作用使国有商业银行不良资产大量产生。 统计表明：在2 0 世纪9 0 年代以前，大约有8 0 的银行不良资产直接或间接来自于地方政 府。因此，政府在国有商业银行不良资产治理中应居主导地位。下面将从政府角度来分 析国有商业银行不良资产的成因。 第一节政府对国有商业银行产生不良资产的直接影响 一、银行资金财政化 银行资金财政化是指企业资金的银行供给制本质上同财政供给制一样，仍然是国家 供给制，具有国家无偿供应企业资金方式的特点和弊端。银行资金被用于财政性的用途， 从而使信贷资金运动实际上遵循的不是借贷资金的运作规律，而是财政资金的运作规 律，使银行资金运行徒有贷款之名，而行财政拨款之实。这必然产生企业在资金上形成 对银行的倒逼机制和银行贷款丧失回流付息本能，最终形成我国国有商业银行对企业资 会的软约束和大量的债权债务难以清偿的经济难题。银行资金财政化的主要表现有： ( 一) 财政资金由银行信贷资金填补。1 9 8 7 年“拨改贷”后财政不再拨付企业流 动资金，改为由银行贷款解决。财政把长期资金供给的包袱甩给了银行和企业，银行完 全包揽了财政的工作，使得利益分配格局发生了巨大变化，财政收入占国民收入的比重 逐年下降。财政从计划经济下生产型财政，变成吃饭型财政。银行成为国有企业资金主 要供给者。 ( 二) 国有商业银行承担着大量的政策性任务。政策性贷款是以财政支持为基础， 如运用发行财政担保债务来筹集资金，运用财政贴息与优惠利率相结合引导贷款投向， j 西大掌同等掌力申请硪士掌位论文 国有商业银行不是资产治理问题研究 支持政府产业政策实施的政策手段。在我国政策性银行未成立前，政策性贷款由四家专 业银行承担，在1 9 9 1 年国家银行体系政策性贷款余额总计有近7 0 0 0 亿元，占当年全部 贷款余额的比例高达3 8 ，直到1 9 9 4 年政策性银行成立之前，国家专业银行的全部贷款 余额中三分之一以上仍是政策性贷款，其中固定资产贷款的投向往往由政府部门指定。 指令性计划管理的弊病容易引起投资决策失误，而流动资金贷款主要有农副产品收购、 出口商品收购贷款、支农、扶贫、支持地区开发和科技开发贷款等，这些贷款多数都实 行优惠利率，本该由财政给予贴息，但由于财政困难，政府贴息不足、或不给予贴息， 就把贴息负担转嫁给专业银行，引起专业银行的经营不善。 总之，“拨改贷”并没有从根本上解决国有企业的经营问题，只是把国家对国有企 业的拨款“软约束”，变成了商业银行对国有企业的贷款“软约束”，把国家的财政负担 变成了商业银行的贷款负担。这也是商业银行不良贷款产生的根本原因之一。“1 二、地方政府的不当干预 不少地方政府为了发展本地区的经济，多出快出政绩，从而干预国有银行的信贷活 动，形成了货币供给的倒逼机制，即地方政府给国有银行施加压力，迫使银行为企业和 建设项目提供信贷资金。国有银行的既定贷款额度被强制突破，最后只得向中央银行申 请再贷款，使得全社会的货币供应过多地增加。由于多方面的原因，国有银行在地方政 府的干预下放贷的许多项目，往往经营艰难，效益较差，影响银行的信贷资产质量。此 外，各级政府出于地方保护主义，还常常通过假破产、假合资等方式帮助企业逃废债务， 导致银行不良资产不断增加。因此政府指令和行政干预是导致银行不良资产的一个重要 原因。 三、国家产业政策调整 阶段性、时期性的银行不良资产的形成还与我国产业政策的调整相关。从我国经济 发展进程来看，不同的历史时期，国家发展的重点产业和主导产业是不相同的，随之国 家的产业政策也会有所不同。国家产业政策实施的手段是通过资金倾斜、物价调整在内 的经济政策和行政手段等并用，伴随每次产业政策的调整，总会使一批不符合国家产业 政策的企业陷入困境，使国有银行的不良贷款规模增大。 第二节政府对国有商业银行产生不良资产的间接影响 广西大掌同等掌力申请硕士掌位论文国有商业缀行不恕资产治理问题研究 政府对国有商业银行产生不良资产的间接影响主要表现为市场微观主体在不合理 的制度或环境下形成不良资产。政府作为制度的设计和提供者，对制度原因所导致的大 量不良资产的产生具有不可推卸的责任。 一、国有银行产权制度不合理 ( 一) 产权主体缺位。在经济学中，产权是重要的变量之一。制度经济学认为，产 权制度是一系列用来确定人们对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系，产权的界 定、转让以及不同产权结构的差异影响资源配置的效率。“它之所以有意义，就在于它 使人们在与别人的交换中形成了合理的预期。产权的一个主要功能就是为实现外部效应 的更大程度的内部化提供行动的动力”。 在产权明晰的机构中，产权所有者拥有资产和享有剩余索取权，它们有较强的激励 动机来监督执行机构的经营努力情况，以确保资产的安全及其增值；执行机构或经营者 拥有经营权和剩余控制权，在控制权收益的激励下，经营者必须以企业价值的最大化为 目标，以保证产权所有者的收益最大化；为确保产权所有者收益最大化的实现，监督机 构对执行机构的经营决策和经营活动进行监督，使产权所有者的利益与经营者的利益兼 容。在这种制度安排下，决策机构、执行机构与监督机构三者之间责权明确，相互制衡， 为企业效益的增进奠定了制度基础。“1 相反，在产权不明晰的结构中，由于资产所有者 是虚置的，资本非人格化以及资产具有非排它性，所以，所有权与经营权难以分离，责 权利不能明确，缺乏有效的自我约束机制，无论是资产所有者还是经营者，都缺乏充分 的激励去关心资产的安全和增值。 长期以来，我国国有商业银行的制度安排是一种国有产权制度，国有商业银行的资 本组织形式为国家独资，即国有商业银行归“全民所有”，所有权与经营权的主体本质 上都是代表全体国民的政府，这种产权制度在市场经济条件下的弊端主要表现在两个方 面：一是由于政府既为国有商业银行的所有者，本身又肩负发展经济、调控宏观经济的 任务，势必会干预银行具体经营行为，使银行经营偏离利益最大化的原则，致使商业银 行难以根据商业化原则经营，银行的信贷资产投向也同样会偏离商业化经营原则，形成 不良资产风险。同时，由于国有商业银行没有独立产权，就不可能自担风险和自负盈亏， 国有商业银行难以形成内在的动力和压力，因此，国有商业银行信贷投放效率往往很低， 信贷资产的质量往往也是很差的。 ( 二) 现代企业制度未完全建立。建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科 辛荣耀中国商业银行发展论海南出版社1 9 9 6 年第l8 5 页 8 广西大掌同等掌力申请司e 士掌位论文国有商业银行不良资产治理问题研究 学”的现代企业制度是我国国有企业改革的目标，也是国有商业银行改革的方向。国有 商业银行股改仅仅是建立现代商业银行制度的开始，现代商业银行制度的核心是要建立 一个科学、合理、有效的法人治理结构。对商业银行来说，法人治理结构是指所有者对 银行的控制形式，是一种产权约束制度，表现为决策机构( 股东大会和董事会) 、执行 机构( 以行长为核心的经营管理层) 和监督机构( 监事会) 的总和以及相互之间的关系。 目前中国国有商业银行的法人治理结构存在着严重缺陷，董事会与监事会的设置以及经 营管理层的任命基本上都是由政府决定，董事会形同虚设，监事会难以发挥有效作用。 因此国有商业银行往往无法按效益最大化的原则开展正常业务经营，导致不良资产风 险。 二、现行金融制度不合理、不规范 ( 一) 金融组织结构不合理。我国金融市场自1 9 9 3 年开始实行分业经营和分业监 管的模式，在金融全球化不断发展的今天，这种分业经营的模式的弊端已然初现。由于 采取分业经营，我国商业银行的资产业务仅限于贷款业务，银行盈利面狭窄，且银行贷 款大多投入到资本效益低的国有企业，从而形成了巨额不良资产，这不仅严重削弱了银 行的竞争力，也增大了银行的经营风险。 ( 二) 金融监管制度不规范。金融监管是金融监督和金融管理的复合词，它是指一 个国家( 地区) 的中央银行或其他金融管理当局根据国家法律规定授权对金融业实施监 督管理的称谓。金融监管是经济监督的一种重要形式，它以保障金融体系运行安全和效 率，依法维护金融市场公开、公平、有序竞争为主旨。作为政府提供的一种纠正市场失 灵的金融制度安排，金融监管的目的就是最大限度地提高金融体系的效率和稳定性。在 我国银行业传统的监管方式里，一直将合规性监管作为重点，主要围绕市场准入进行。 监管的主要精力是放在对银行具体业务的检查、审批和对有关时点数据的分析上，监管 的重心在于微观领域，而并没有对风险性监管引起足够的重视。1 同时，我国目前尚缺 乏风险预警机制，对衡量和监控金融风险没有配套的有力的措施。此外，我国目前金融 监管的手段也相对落后，不能够及时、+ 准确地掌握监管信息，迅速做出分析、判断，造成 了监管工作的随意性、无序性和不规范，这种既没有科学监管体系又常常流于形式的监 督，是难以对不良资产的形成和增长形成制度约束的。”3 ( 三) 金融市场秩序不规范。金融市场秩序不规范主要表现为金融机构运营不规范 以及金融市场运行不规范两个方面。会融机构在金融经济体系中居于主导地位。金融机 构是金融市场活动的主体，其行为与金融市场状况直接相关。由于种种原因，我国金融 广西大掌同等掌力申请硕士掌位论文 圈有商业氟- 1 - 3 - 2 s 1 l l 瓷- 产治理问题研究 机构违规行为屡禁不止，恶化了国有商业银行的竞争环境。银行同业间的不规范竞争等 现象给多头开户和逃避银行监督的贷款企业有了可乘之机，从而为不良资产的产生创造 了条件。此外，金融市场秩序的无序性是我国经济生活中比较突出的一个问题。金融欺 诈、虚假信息披露等违法违规行为正日益侵蚀我国金融市场肌体。恶劣的金融市场环境， 在大大增加了国有商业银行的交易成本，降低其盈利能力的同时，使整个银行信贷资产 暴露在巨大的系统性风险之中，进退两难。 三、社会信用环境不佳 在经济领域，信用是经济主体在长期博弈过程中为追求自身利益最大化而形成的行 为约束。市场经济是信用经济，严守信用、确保经济交往中的各种契约关系如期履行是 市场经济体系正常运行的基本前提。商业银行的信贷活动就是一种资金领域的信用活 动。目前社会信用环境不佳，导致提供虚假财务报表套取银行贷款和利用改制、关联公 司担保等手段恶意逃废债务、违法、违规经营等情况严重：又由于社会信用记录不健全， 各银行间信息不公开，以及缺乏有效的法律监控，导致对问题客户信用等级的评定困难。 失信行为的大量存在，严重损害了国有商业银行的利益，使国有商业银行的合法债权难 以得到保障，不良资产得以大量增长。 四、法律、司法制度的滞后 ( 一) 金融法律制度不健全。完善的金融法律制度利于对债权的形成有力保护。可 是我国经济法规不健全，执行难度大，使银行信贷资产得不到有效的法律保证。对资不抵 债或名存实亡的企业，因政府干预而使银行难以通过法律手段追回贷款。银行合法债权 无法得到保障，形成不良资产的风险隐患。 ( 二) 司法制度建设不力。金融法律的严肃性和有效性一方面在于法律、法规的完 美制定，立法程序的严谨科学；另一方面在于法律的实施机制健全和完善。完善的法律 法规，如果缺乏良好的实施机制，也无异于形同虚设。目前，我国司法制度建设不力，司 法不公现象严重，致使许多企业恶意逃废贷款，无视金融法律的存在，而我国司法制度 却没有相应的法律与政策予以制裁和惩治，司法制度的不完善，加大了银行不良资产的 再生。 广西大掌同等掌力申请司e 士掌位论文田有商业银行不良资产治理问题研究 第三章国外政府治理银行不良资产的经验与借鉴 对于银行不良资产问题，从其形成到处理过程，国际上都不乏先例。鉴于世界各国 不良资产问题的形成背景、处理情况都不尽相同。以下选取美国、日本和韩国为参照， 为我国政府治理国有银行不良资产提供有益的借鉴。 第一节美国政府治理银行不良资产的经验与借鉴 一、美国不良资产的生成 2 0 世纪8 0 年代，美国银行业由于经济衰退、金融管制放松和内部管理不善等原 因产生了巨额不良资产，并因此陷入了1 9 3 0 年代以来最为严重的困境。分析美国银行 不良资产的形成原因，主要是：1 、由于直接融资方式兴起，银行传统业务利润下降， 银行转而从事高风险资产投资业务。2 、经济周期循环，房地产泡沫破灭导致大量不良 贷款。3 、国际经济危机的传播。 二、美国政府治理银行不良资产治理的措施及结果 总的来讲，美国治理银行不良资产，主要是由政府和商业银行共同处理。从政府角 度来讲，美国政府极为重视处理银行不良资产问题，及时推出了相关政策为处理银行不 良资产提供支持。从1 9 8 9 年开始实行国家指导下的低利率政策；同时对金融机构改革 实施救济，投入公共资金支持；还特别成立了债权重组托管公司并给予财政支持，对银 行不良资产进行处理。”1 作为美国政府部门的f d i c ( 联邦存款保险公司) 和r t c ( 重组信托公司) 采取的 清理面临倒闭的商业银行和储蓄贷款机构的措施，主要包括收购和接管、存款清偿以及 营业银行救援三种方式。具体来说，f d i c 和r t c 所采取的处理破产商业银行资产的措 施主要包括如下几种：l 、公开拍卖和暗盘投标。8 0 年代至9 0 年代初，f d i c 和r t c 依靠公开拍卖和暗盘竞标的方式，将其接管的大批破产商业银行的资产出售给了民间企 业。出售破产商业银行的资产包括两个方面，一是出售贷款，二是出售不动产；2 、签 订资产管理合同。从8 0 年代中期到末期，美国破产的商业银行大量增加，f d i c 和r t c 通过与破产和问题银行签订资产管理合同，接管其银行不良资产，继而加以处置。3 、 y - 西犬掌同等掌力申请硕士学位论文 田有商业银行不良资产治理问题研究 资产证券化，r t c 资产存货中数额最大的一项是住房抵押贷款。1 9 9 0 年8 月，r t c 所 持有的该类贷款额高达3 4 0 亿美元。鉴于当时美国住房按揭证券市场规模很大，r t c 导 入了资产证券化的概念，以便在市场上寻求住房抵押贷款的买家；4 、股本合资。r t c 处理其资产存货的另一创新性手段就是“股本合资”。所谓“股本合资”，就是由r t c 与 民间投资者共同组成合资公司。在合资公司中，r t c 作为有限公司的合资者，以其所持 有的破产金融机构的资产作为股本投入，并负责安排融资；民间投资者则作为一般合资 人注入现金股本，并提供资产管理服务。融资条款规定，资产清算所获得的现金收入首 先需用来清偿( 通常是r t c 所持有的债券) ，余下的收入则按照投资比例由r t c 和民 间投资者共同分享。从美国对银行不良资产的处置过程来看，他的处置思路是由政府成 立重组托管公司或设立保证基金来接管或购买银行不良资产并采取出售给私人部门或 回收处理等方式来重组债权。 通过政府和商业银行的共同努力，美国成功地处置了商业银行和储贷机构中存在的 大量不良资产。 三、经验及借鉴 1 、完善的不良资产预警机制，及美国政府对这一问题的重视，使美国银行不良资 产问题得到了及时的关注和解决。 2 、发达的市场体系和法律制度等因素为其有效地处置不良资产提供了适宜的环境 和空间。 3 、政府的财政支持也是其成功的重要保证。 总的来说由于美国具有较为成熟的金融运行机制和完善的风险监控体系。其不良资 产的形成在很大程度上是受宏观经济环境甚至国际经济环境的影响，而并不存在严重的 体制性矛盾和经营机制缺陷，这就决定了美国政府实施的不良资产处置措施能够发挥预 期效果，使美国银行业能够较快恢复健康运转。 第二节日本政府治理银行不良资产治理的经验与借鉴 一、日本银行不良资产的生成 同本政府对经济生活进行强有力的干预是战后日本经济的显著特点之一，主要表现 在大减省的大权独揽、中央银行的独立性较差、政府管制严格几个方面。上述情况使价 广西大掌同等掌力申请硕士掌位论文国有商业氟行不盘资产治理问题研究 格机制无法充分发挥调节作用，在市场准入、利率管制等方面的管制均是通过行政指令 实现的。日本银行的不良资产正是在上述背景下产生的，具体分析，日本银行业不良资 产的形成原因主要有以下几方面。1 行政干预过多。2 经济周期性衰退时大量企业 违约，形成银行不良资产。3 银行内部信贷业务管理不当。4 金融髓管不健全，缺乏 不良资产监控体系。 二、日本政府治理银行不良资产的措施及结果 面对银行业出现的不良资产，日本政府起初没有果断地采取措施，随着中小金融机 构的倒闭、巨额的不良债权成为日本金融业发展的障碍，1 9 9 5 年日本政府才开始着手处 理不良债权，其中采取了以下措施： 1 改革金融监管体系和会计制度 1 9 9 7 年6 月，日本政府成立了金融厅，并修改了日本银行法，在法律上明确了 中央银行、金融厅和日本银行一起承担对金融机构的监管任务。从1 9 9 8 年起，日本改 变了对不良债权的统计方法，提出以下规定：对流通证券要按照市价随时重估价值，并 按会计年度结束时的市价记入报表：对长期持有的非流通投资证券，银行可以历史成本 法算得的价格记入报表：证券交易损益要记入“证券交易损益账户”，银行要设立风险损 失准备金。 2 由金融再生委员会提出救助 1 9 9 8 年1 0 月，日本国会通过了金融再生法和金融机制早期健全措施法。 金融机制早期健全措施法侧重于对金融机构的处理，即尚未破产的金融机构因资本 充足率达不到标准时，可以向金融再生委员会提出救助。所以，资本充足率不足的银行 可以向金融再生委员会提出注资申请，但同时必须提交包括重组等内容的经营健全计 划。经审查同意后，政府将采取以公共资金购买银行可转换优先股和次级债券的形式实 施注资。 3 动用公共资金清理不良债权 1 9 9 8 年l o 月，在出台金融再生法和金融机制早期健全措施法的同时，同 本政府决定提供6 0 万亿日元的公共资金，用来解决金融机构的不良债权问题。从2 0 世 纪9 0 年代以来，由于日本金融机构破产增加，存款保险金融机构收支恶化。1 9 9 5 年出 现赤字，1 9 9 6 年责任准备金出现了4 0 0 0 亿日元的亏损，给金融体系的安全网造成了极 大的不稳定性，于是大藏省于1 9 9 6 年6 月公布了存款保险修订法，要求存款保险机 构对2 0 0 1 年3 月以前的全部存款进行保护，保险费率从0 0 1 2 提高到0 0 8 4 。但由于 厂西大掌同等学力申请硕士掌位论文国有商业银行不良资产治理问题研究 存款保险机构财务状况恶化，这一措施并没有解决问题。所以，政府不得不投入1 7 万 亿日元的公共资金进行保全。， 4 金融再生计划 日本的金融再生计划包括：是强化日本r c c ( t h er e s o l u t i o na n dc o l l e c t i o n c o r p o r a t i o n 功能。9 c c 是日本成立的专门用来收购不良债权的机构，目前已收购了2 5 万亿目元的不良债权，其收购价格为原账面价值的1 0 一2 0 ：二是面向企业重建的措施。 2 0 0 2 年l o 月，日本政府出台了包括加速不良债权所需的基础建设等在内的金融再生计 划，对己经实行和将来准备实行的计划进行了详细分析与研究，其目标是到2 0 0 4 年末， 主要银行的不良债权比例降到现在一半以下：三是成立产业再生机构。产业再生机构是 由日本政府出资，对企业进行重组的一个机构，它的存续期为五年，五年以后，由政府 决定其是否继续存在。政府给予产业再生机构提供1 0 万亿日元的担保资金，在最初的 两年内进行债权收购，接下来的三年内对企业进行重建。产业再生机构的职能是对需管 理债权中主银行和企业间就重建计划等达成一致，再生机构认为能够再生的债权，按照 以持续经营为前提的价格从非主银行收购，与主银行一起推动企业的精简化和经营重 建。3 从整个处置过程来看，日本对银行不良资产的处理虽然已经持续了十年，但至今不 仅未能得到有效解决，而且因宏观经济的严重通货紧缩局面，不良资产问题的严重性还 在加剧。 三、经验及借鉴 1 、由于缺乏规范严格的不良资产预警机制，日本政府对不良资产问题未能及时引 起足够的重视，丧失了解决不良资产的最佳时机。发现问题后，日本政府又在相当一段 时期内采取了等待经济复苏以自行解决坏帐的无为政策，加剧了不良贷款问题的严重 性。 2 、政府一直未对银行的治理结构进行彻底的改造，从而出现了同一个银行的巨额 不良债权危机反复发生和政府反复对其注资的现象。日本银行的不良资产得不到充分解 决的关键在于同本银行的股权结构及其公司治理机制：银行与企业之间、银行与银行及 其他金融机构之间、以及企业与企业之间形成相互持股关系，并构成以主银行为核心的 企业财团：在企业财团中，相互持股企业之间的业务往来、互相提供商业利益的关系， 已经超越了股东利益：股东对经理的监督机制丧失，债权人对贷款企业的监督机制丧失： 企业经理的权力高于股东权力，银行管理层地位异常巩固。在处置不良资产过程中，银 广西大掌同等掌力申请硕士掌位论二赶固有商业银行不良资产治理问题研究 行的管理层不愿为在泡沫经济时代造成的大量不良贷款负责。由于相互持股关系，任何 一家银行处置不良资产，会引起贷款企业及相关企业发生信用危机甚