（国民经济学专业论文）我国转型期农业政策性金融问题研究.pdf

中文摘要 中文摘要 我国是一个发展中的农业大国，农业在国民经济和社会发展中具有特殊 的地位和重要的作用，但同时农业还具有弱质性的特点，因此各国普遍采取 措施对农业加以支持和保护。从国际惯例和我国实际来看，对农业实施保护 的关键是资金投入，其中信贷投入是重点。1 9 9 4 年我国农村经济体制的改革 的关键是形成了以农业政策性金融、农村商业金融、农村合作金融为主体的 农村金融体系，为农、世提供信贷资金，支持农业和农村经济的发展。然而， 随着我国加入w t o 后，深化经济和金融改革，农村商业会融以追求利润最大 化为经营目标，其业务范围远离农业，商业信贷资金投向比较利益更高的第 二、三产业，支农扶农的职能逐渐削弱，而我国农业政策性金融发展时间短， 政策性金融法立法滞后、金融政策连贯性不足，政策性业务划转到商业金融 机构管理，致使农业政策性金融业务萎缩，范围单一，严重阻碍了农业政策 性金融支持农业和农村经济发展的作用，农业政策性金融的发展在我国受到 质疑。本文的研究目的是分析我国农业政策性金融发展十几年以来，在支持 农村经济发展中的重要作用和存在的问题，为农业政策性金融完善制度、合 理配置资金结构、支持农业经济的增长提供相应的政策建议和决策依据。 因此本文把我国转型期农业政策性金融作为研究重点。文章主要分为五 个部分： 第一章主要讲了农业政策性金融的定义以及理论依据。先是讲述了农业 政策性金融的定义以及主要特征。接着提出了农业政策性金融的理论依据。 农业的弱质性与基础性、市场失灵、公共产品理论等都表明在农业领域，农 业宏观调控、农业基础设施等公共产品具有非排他性和外部效应，其成本和 收益具有非对称性，不可能由市场供求机制白发地、经济合理地予以调节。 同时，在市场经济条件下，经济主体遵循比较利益原则从事经济活动，社会 资金自发地由农业领域流向工业领域，如果政府对此放任不管，完全依靠市 我围转型期农业政策性余融问题研究 场机制的自发调节，农业部门将很难获得足够的自身发展急需的资金，很可 能陷入恶性循环之中。这也决定了政府干预的必要性。这些理论都是农业政 策性金融存在的基础。 笫二章介绍了美国、法国、日本、印度四个国家的农业政策性金融的产 生、业务范围、组织机构和运行机制，并由此得出国外的农业政策性金融的 经验借鉴：( 1 ) 政府拥有农业政策性金融机构的产权是主要形式( 2 ) 多渠道、 全方位的资金筹集机制( 3 ) 灵活的经营和管理体制( 4 ) 多样化的组织结构 ( 5 ) 健全完善的农业政策性金融服务体系。这些经验为进一步完善和发展我 国农业政策性金融提供了宝贵的参考。 第三章首先从计划经济时期、改革前期和市场经济推进期三个阶段讲述 了我国农业政策性金融的发展历程，并对各个阶段的农业政策性会融的特征 进行了概括。从这一发展历程我们也可以发现我国农业政策性金融的业务范 围、经营方向随着不同时期政策目标的变化而变化，突出了其政策性的一面。 其次又对我国现阶段农业政策性金融运作不规范问题进行了分析，主要包括： 机构设置不合理、资金筹集机制堆一、业务范围狭窄、激励机制不灵活、缺 乏有效的风险防范以及补偿机制、职能分工不明确等。最后对这些问题进行 了原因分析，认为农村经济体制改革滞后、农村金融体制改革反复不定、对 农业扶持和保护的力度不够是问题存在的外因；而缺乏管理和运营的法律制 度、对农业政策性金融的经营成果的计算和组织管理比较困难、自主经营权 落实不够、制度设计引起的经营风险大等是问题存在的内因。这一部分问题 的分析也为最后一章对农业政策性金融发展和完善的路径选择提供了依据。 第四章研究了我国农业政策性金融与农村经济增长之间的关系。首先通 过对农业政策性金融与农村商业金融在资金投入、资金来源、贷款结构、机 构变化情况等方面的比较，明确了农业政策性金融在促进农村经济增长中的 重要作用。然后通过模型对相关数据的回归分析，验证农业政策性金融与农 村经济增长的相关性，进一步说明了农业政策性金融在农村经济增长中的重 要作用。 第五章首先对新时期我国农业政策性金融发展与完善的必要性进行了分 析，认为随着我国加入w t o ，农业发展进入了新阶段，对农业政策性金融在 支农方面的作用提出了更高的要求，另外，为了加快商业金融改革的步伐， 2 中文摘要 也必须发展和完善目前的农业政策性金融。而中国农业发展银行的改革和发 展、宽松的外部环境以及国外的农业政策性金融发展的丰富经验为我国发展 和完善农业政策性金融提供了有利的条件。与此同时改革农业政策性金融的 主体缺位、粮食企业经营困难较大、区域间经济发展非均衡、缺乏法律支持 等因素也将使现阶段农业政策性金融的改革困难重重。接着，提出了三条改 革路径：直接过渡路径、间接过渡路径和稳健过渡路径，而通过比较认为稳 健过渡路径是一种比较实事求是的思考和解决问题的方法，既避免了第一种 方法的激进，又不至于象第二种方法把农业政策性金融的业务过分局限于为 粮食等农产品流通服务的圈子，符合中国农业和农村经济的发展特点以及模 式。最后，提出了一系列农业政策性金融发展和完善的具体措施。 农业政策性金融在我国建立仅十几年的时问，理论研究和实证分析都处 于不断探索阶段，在具体的实践中还存在很多问题。目前，研究多集中在政 策性金融理论和国外农业政策性金融的组织结构、运行机制的比较方面，对 农业政策性金融的实践研究较少。当前我国经济体制、金融体制改革也是在 逐步摸索中前进，由于金融改革，调整金融机构的业务范围，农业政策性金 融支农、护农的业务范围逐渐缩小、规模减少，其特殊金融的职能作用难以 发挥，人们对农业金融政策性金融的支农作用存在质疑。本文拟通过理论和 实证分析相结合来说明我国农业政策性金融对我国农业发展和农村经济增长 的作用。本文的主要创新点在于，通过分析农业政策性金融的政策性和经营 目标以及其公共产品属性，并与农村商业金融在资金来源、对农业的资金投 入、机构变化、贷款结构等方面进行比较，来说明农业政策性金融在支农方 面的优势，并用回归分析方法进一步验证了农业政策性金融信贷资金对农村 经济发展的重要作用。 关键词：政策性金融农业政策性金融农村发展 a b s i r a c t a b s t r a c t t h i st h e s i si sf o c u s e do nt h ea g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c ed u r i n gt h ep e r i o do f t r a n s f o r m a t i o na n di sc o m p o s e do ff i v ep a r t s ： c h a p t e ro n e ，c l a r i f yt h ec o n c e p ta n dt h er e l a t i v et h e o r yo fa g r i c u l t u r a lp o l i c y f i n a n c e t h i sc h a p t e ri s c o m p o s e do ft w op a r t s ：t h ef i r s t o n ei sa b o u tt h e c o n c e p t ，t h em a i nc h a r a c t e r s t h es e c o n do n ei sa b o u tt h et h e o r yb a s i s o f a g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c e t h et h e o r yo fm a r k e td i s f u c t i o n 、p u b l i cg o o d si n d i c a t e t h a tm a n yp u b l i cg o o di na g r i c u l t u r a lr e g i o nc a nn o tb ea d j u s t e ds p o n t a n e o u s l yb y t h em a r k e ts u p p l y d e m a n dm e c h a n i s mb e c a u s eo ft h ee x t e r i o re f f e c ta n dt h e d i s s y m m e t r yo ft h ec o s ta n dt h ei n c o m e t h i sm a k et h eg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n n e c e s s a r y t h e s et h e o r i e sa f et h eb a s i so ft h ea g r i c u l t u r a lp o l i c ye c o n o m i c t h es e c o n dc h a p t e rc l a r i f yt h es t a r t 、t h eo p e r a t i o nr a n g e 、t h eo r g a n i z i n g i n s t i t u t i o na n dt h er u n n i n gm e c h a n i s mo ft h ea m e r i c a 、f r a n c e 、j a p a n 、i n d i aa n d t h ef l o w i n ge x p e r i e n c ei n d u c i n gf r o mf o r e i g na g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c e ：( 1 ) t h e m a i nf o r m a ti st h a tt h eg o v e r n m e n to w nt h ep r o p e r t yr i g h to ft h ea g r i c u l t u r a l p o l i c yf i n a n c e ( 2 ) t h ed i v e r s e d i t c ha n d f u l l o r i e n tc o l l e c t i n gf u n dm e c h a n i s m ( 3 ) f l e x i b l er u n n i n ga n dm a n a g i n gm e c h a n i s m ( 4 ) d i v e r s eo r g a n i z i n gs t m c t u r e ( 5 ) p e r f e c ts e r v i n gs y s t e mo fa g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c e t h et h i r dc h a p t e rc l a r i f yt h e d e v e l o p i n gc o u r s eo ft h ea g r i c u l t u r a lp o l i c y f i n a n c ei nc h i n af r o mt h ep l a n n e de c o n o m yt ot h em a r k e te c o n o m y , a n d g e n e r a l i z e t h ec h a r a c t e ro ft h ea g r i c u l t u r a lf i n a n c ei nd i f f e r e n tp h a s e s t h e nt h i sc h a p t e r a n a l y z et h ep r o b l e mo ft h ea g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c ei nt h i sp h a s e ，i n c l u d i n gt h e i r r a t i o n a li n s t i t u t i o ns e t t i n g 、t h es i n g l ef u n dc o l l e c t i n gm e c h a n i s m ，t h es t r i c t o p e r a t i o nr a n g e ，t h ei n f l e x i b l es t i m u l a t i n gm e c h a n i s ma n ds oo n a tl a s t ，t h e c h a p t e rc l a r i f yt h er e a s o nf o rt h e s ep r o b l e m t h ef o u r t hc h a p t e rc l a r i f yt h er e l a t i o n s h i po ft h ea g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c e a n dt h er u r a le c o n o m i cg r o w t h a tf i r s t ，t h i sc h a p t e rc l a r i f yt h ei m p o r t a n c eo ft h e a g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c ei np r o m o t i n gt h em r a le c o n o m i cg r o w t ht h r o u g ht h e 我国转型期农业政策性金融问题研究 c o m p a r eb e t w e e nt h ea g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c ea n dt h er u r a lc o m m e r c i a lf i n a n c e i nt h ec a p i t a li n v e s t m e n t ，f u n ds o u r c e ，c r e d i ts t r u c t u r e 、o r g a n i z a t i o nc h a n g e t h e n t h i sc h a p t e rt e s tt h er e l a t i v i t yb e t w e e nt h ea g r i c u l t u r a la n dt h er u r a le c o n o m i c g r o w t ht h r o u g hb u i l d i n ga m o d e l t h ef i f t hc h a p t e ra n a l y z e st h en e c e s s i t yo ft h ed e v e l o p m e n ta n dp e r f e c to ft h e a g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c ei nt h en e wp e r i o d t h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n to ft h e a g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tb a n ko fc h i n a 、l o o s ee x t e r n a lc i r c u m s t a n c ea n dt h e a b u n d a n c ee x p e r i e n c eo ft h ef o r e i g na g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c eh a v ep r o v i d e dt h e f a v o r a b l ec o n d i t i o nf o rt h ed e v e l o p m e n to ft h ea g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c e w h i l e t h e r ea r es o m ef a c t o r sm a k et h er e f o r mo f a g r i c u l t u r a lp o l i c y f i n a n c e d i f f i c u l t t h e nt h ec h a p t e rp u tf o r w a r dt h r e er e f o r mr o u t e ：d i r e c tt r a n s i t i o nr o u t e 、 i n d i r e c tt r a n s i t i o nr o u t ea n ds t e a d yt r a n s i t i o nr o u t e t h et h i r dr o u t ei sa n a p p r o p r i a t e r o u t ew h i c ha c c o r dw i t ht h ec h a r a c t e ra n dt h em o d eo ft h e a g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n ta n dr u r a le c o n o m yi nc h i n a a tl a s t ，t h i sc h a p t e rp u t f o r w a r ds o m em a t e r i a lm e a s u r ef o rd e v e l o p i n ga n dp e r f e c t i n gt h ea g r i c u l t u r a l p o l i c yf i n a n c e t h i sa r t i c l ew a n tt ou s et h et h e o r i t i c a la n dt h ee m p i r i c a la n a l y s e st oe x p l a i n t h ee f f e c to ft h ea g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c eo nc h i n e s ea g r i c u l t u r ed e v e l o p m e n t a n dr u r a le c o n o m i cg r o w t h t h i sa r t i c l e sm o s ti n n o v a t i o ni st h r o u g ht h ea n a l y s eo f a g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c e ，t h ea i mo fm a n a g e m e n ta n dt h e a t t r i b u t eo fp u b l i c g o o d s ，a n dc o m p a r ew i t hc o u n t r yc o m m e r c ef i n i c a l i nt h ef u n ds o u r c e ，f u n d s d e v o t i o nt oa g r i c u l t u r e ，f r a m e w o r km o v e m e n t ，l o a nf u n c t i o na n do t h e ra s p e c t s ， t h r o u g ha l lo ft h e s e ，e x p l a i nt h a tt h ea g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c eh a saa d v a n t a g ea t h e l p i n gt h ef a r m e r s a n du s er e g r e s sa n a l y t i c a lm e t h o dt op r o v et h a tt h ec r e d i to f t h ea g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c ed i dp l a yai m p o r t a n tr o l ei nt h eg r o w t ho fr u r a l e c o n o m i c 2 k e yw o r d s ：p o l i c yf i n a n c e ，a g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c e ， m r a le c o n o m i cg r o w t h 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位沦文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标 明。困本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申请人：纭熠 2 0 0 7 年4 月2 0 日 前言 一、研究目的与意义 1 l 1 一 刖亩 农业是为人类提供基本生活资料和生存环境的生产部门，是各产业之母。 但是随着工业化的不断发展，它却逐渐成为弱质产业。与二、三产业比较， 农业提供的是食品，是生活必须品。按照恩格尔定律，随着人们收入水平的 提高，食品支出占总比重越来越小，也即对食品的需求的增加会落后于其他 产业产品和服务需求的增加。又由于农业的生产周期长和特有的生物特性， 农业生产技术的进步比工业要困难得多。因此，农业劳动生产率提高的局限 性较大；“土地报酬递减”规律作用明显，在技术相对不变的情况下，产量越 高，每增加等量产量所需投资越大。而且由于土地的分散性和广泛性，农业 生产集约化程度相对较低。 我国是一个发展中的农业大国，农业资源相对贫乏，农田水利设施数量 不足，农业生产受自然环境影响较大，农业抵御自然灾害的能力弱，农业科 技水平落后，工农业发展失衡等，严重制约了农业和农村经济的发展，加之 我国农业人e l 众多，农业和农村经济发展缓慢，直接关系到农民的增收，影 响社会稳定和经济均衡发展。因此，农业在国民经济和社会发展中具有特殊 的地位和重要的作用。由于农业的重要地位和它的功能特性，各国普遍采取 保护和支持的政策。 从国际惯例和我国实际来看，对农业实施保护的关键是资金投入。然而 我国财力有限，每年财政对农业的投入占农业生产总值的比重一直很低，远 远低于发达国家和其他发展中国家。这种投入力度，对于增强农业基础地位， 提升农业的国际竞争力，显然是不够的。同时，由于资金的逐利性，农业资 金大量外流，流向盈利高，回收期短的工商业部门。这种资金供求的严重失 我国转型期农业政策性金融问题研究 衡制约了农业和农村经济的发展。农业政策性金融作为财政资金的延续和农 村商业金融的重要补充，与农村商业金融相比，资金投放具有较强的规范性 和方向性，贷款具有低息、政府贴息的优惠，且贷款期限较长，从整体循环 上弥补了财政资金不足的缺陷。因此，研究政策性金融资金投入农村经济发 展的规范性，明确政策性金融对农村经济发展的作用机制，促进政策性金融 资金和财政资金的联动发展，具有重要的现实意义。 农业政策性金融在西方国家发展已经有百年的历史，在我国是一个新生 事物，其发展是一个积极探索的过程。1 9 9 8 年国务院决定将农业综合开发、 农业副营业务贷款等一部分政策性业务划归到相关的商业银行，农业政策性 金融业务范围单一，贷款萎缩，扶贫支农的作用逐渐减弱，一时间农业发展 银行撤并呼声四起，农业政策性金融在我国的发展受到了质疑。然而，作为 政府实施宏观调控，农业支持和保护政策，弥补市场经济失灵的重要手段， 即使在西方发达国家也是不可或缺的，是任何商业金融形式无法代替的。那 么农业政策性金融在我国发展的短短十几年时间里，究竟是否对农业和农村 经济发展起到了推动作用，在农业的哪些领域发挥着积极的作用，成为证明 农业政策性金融是否发挥其相应作用的关键问题。本文所研究的农业政策性 金融，对定位我国农村政策性金融的职能，改变现阶段存在的问题和解决“三 农”问题，有着重要的现实意义。 二、理论工具及研究方法 ( 一) 理论工具 本文以农业基础地位理论、农业的弱质性、市场失灵以及公共产品等理 论作为基本理论基础，分析了农业政策性金融的产生、发展以及作用范围， 并为最后一章对于农业政策性金融的改革路径选择提供了重要的依据。 ( 二) 研究方法 1 理论分析与实证分析相结合。本文以农业基础地位理论、农业的弱质 性、市场失灵以及公共产品等理论做为文章研究的基本理论，分析农业政策 性金融的产生、发展和理论依据以及其服务对象、基本职能等。然后在理论 分析的基础上结合中国的现状对中国农业政策性金融与农业和农村经济发展 2 前言 的关系进行实证分析，找出农业政策性金融发展存在的问题，为农业政策性 金融在我国的良性发展提供政策建议。 2 比较分析法。本文拟对其他国家的农业政策性金融的发展进行考察并 与我国进行对比以借鉴经验。另外，将农业政策性金融同商业金融在资金来 源、贷款结构、机构变化、对农村的投入进行对比，明确农业政策性金融在 支持我国农业经济发展中的作用。 3 定性与定量分析相结合的方法。全文对农业政策性金融的特性、业务 范围、运行机制、经营目标选择等方面，集中使用定性分析方法。同时，本 文拟对一些因素的相互关系通过数学公式，简洁、概括地反应因素间的数量 关系。在定性分析中还通过数据说明中国政策性金融已有成就和现实问题。 三、论文的基本思路与逻辑结构 论文主要分为五个部分：首先从农业政策性金融的定义出发，详细介绍了 我国农业政策性金融的发展历程以及出现的问题，并结合国外一些国家的农 业政策性金融的情况，提出我们应该借鉴的经验，通过农业政策性金融与商 业金融的比较得出农业政策性金融在农村经济发展方面的重要作用，最后在 分析了当今我国发展农业政策性金融的有利条件和主要障碍的基础上提出了 农业政策性金融的改革路径。 3 我国转型期农业政策性金融问题研究 1 农业政策性金融的提出及理论依据 1 1 农业政策性金融的定义及特征 1 1 1 农业政策性金融的概念界定 在国外，经济学和社会生活中一般不使用“农业政策性盒融”这个概念， 而包含在常使用的“政策性会融”、“政府金融”、“财政性金融”或其他相近 概念之中，目前还没有统一而明确的定义。中国白钦先教授对政策性金融的 定义是：“在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段， 严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象、以优惠性存贷利率直接或简 接为贯彻、配合国家特定政策性意图的存款、投资、担保、贴现、信用保险、 存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。” 政策性金融的涵义包括三个方面：一是它是金融行为，不是财政行为， 具有金融机构的一般特殊性运作规律，其基础是信用原则；二是由政府参股、 创立或保证的金融机构；三是不以追求利润最大化为经营目标，专门实施政 府的特定政策，实现政府特定的经济发展目标。它具有三大特征并且是三者 的统一：( 1 ) 政策性，即服务于政府的某种特殊的产业或社会政策目标；( 2 ) 融资性、有偿性，即在一定期限内有条件让渡资金使用权的资金融通活动；( 3 ) 优惠性，即以比商业金融优惠的利率、期限、担保等条件提供贷款或保证提 供贷款。 基于以上对政策性金融的定义，本文对农业政策性金融做以下定义：农 业政策性金融，是以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、 执行政府农业和农村产业政策、区域发展政策为主要目的，不以盈利为主要 瞿强，经济发艘中的政策金融一若干案例研究第8 页，中国人民大学出版社，2 0 0 0 年 白钦先，政策性金融论，经济学家，1 9 9 8 年第8 期 4 1 农业政策性金融的提m 及理论依据 目标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进农业、 农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式，农业政策性金 融机构是特殊的金融企业。农业政策性金融的服务对象不仅包括农( 种植业) 、 林、牧、副、渔业，还包括农村的工业和第三产业，其市场主体主要是农户 ( 农民) 、农村私营企业、合作经济组织、乡镇企业、国营农场等。“农业政 策性金融”概念中的“农业”二字的内涵应包括农业、农村、农民，即农业 政策性金融机构的服务对象是“三农”。 农业政策性金融一般有两种形式：一是由专门的政府农业政策性金融机 构为农业提供优惠贷款或发展资金；二是由政府部门确定使用方向，商业银 行或其他金融机构必须为农业提供的政策性贷款；通常或主要是指第一种形 式。 1 1 2 农业政策性金融的特征 农业政策性金融是由政府发起、组织的，其目的是在市场机制不利于农 业发展和社会稳定的情况下，起到扶持、保护农业，促进国民经济协调发展 和农民收入稳定增长的作用，这就决定了农业政策性金融具有特殊的属性。 1 经营方向的政策性。农业政策性金融是政府为了实现特定的社会经济 目标而建立的。这就决定了农业政策性金融组织在经营方向上要配合政府不 同时期的农业政策意图及重点，安排自己的投融资活动以及资产负债结构， 把政府的政策意图贯穿在农业政策性银行的投融资活动始终，协助政府贯彻 落实产业政策。因此，农业政策性金融带有浓厚的政策性色彩，受政府的约 束程度也比较高。 2 经营目标的非盈利性。农业和其它产业相比。具有利润率低、风险大、 投资回收期长等不利因素，因此为一般商业金融所不愿涉足。但它对一国经 济和社会发展特别重要，是关系国计民生和社会安定的产业，因此政府必须 对农业加以支持和保护。农业政策性金融就是充当这种支持和保护的重要手 段之一。由于从事农业政策性金融贷款发放，农业政策性金融一般都能从政 府那里享受到贷款利息差额补贴，税收减免或担保债务等特殊待遇。但这并 不意味着农业政策性金融不要经济效益，不讲资金安全，不加强贷款风险管 5 我国转型期农业政策性会融问题研究 理。事实上，农业政策性金融做到保本经营、财务独立，无论于自身长远发 展，还是更好地实现政府农业政策目标，都是至关重要的。 3 经营范围的特定性。为配合政府不同时期农业政策的需要，农业政策 性金融一般都有特定的业务领域和范围。如美园联邦土地银行资金运用主要 是提供长期不动产抵押贷款；联邦中间信贷银行主要提供动产抵押的中短期 农业贷款；合作社银行贷款主要用于帮助农业合作社扩大农产品消费，促进 农产品出口，保证农业生产资料供应等。印度国家农业和农村开发银行一般 是为大型的农业基本建设项目贷款，如兴修水利、推广使用农业机械、土地 开发等。农业政策性金融不仅有特定的业务领域，而且还有特定的服务对象。 如美国农产品信贷公司只为参加政府农业生产计划和遵守休耕计划的农场主 提供贷款和支付补贴，通过对农产品销售和农业生产实行政府干预和调节， 以支持农产品价格，稳定农民收入。 4 资会来源的稳定性。稳定、充足的资会来源是农业政策性会融资会运 用的前提。与商业金融资金来源决定资金运用不同，农业政策性金融的资金 投向、使用范围、利率水准都是依据国家政策及有关法律法规事先确定的， 是资金运用决定资金来源。资金运用的长期性、低利性决定了农业政策性金 融必须具有稳定、充足、低成本的资金来源，以确保它对各种农业项目资金 需求的满足。为了保证农业政策性信贷资金来源的稳定性，在其创设之初， 政府大多提供全部或部分资本金；向中央银行借入资金通常也是农业政策性 金融信贷资金来源的重要渠道；为了改善资金结构，适应中长期资金需求， 还可以通过发行债券、向r e # l 借款等渠道筹集农业发展所需要的大量资金。 5 资金运用的优惠性。贷款是农业政策性金融最主要的资金运用形式。 尽管部分农业政策性金融也提供短期农业贷款，如美国农产品信贷公司提供 农产品抵押贷款。但大多数还是主要发放中长期开发性贷款，且利率低，通 常比一般商业性金融贷款利率低2 - - 3 个百分点。如印度国家农业和农村开发 银行贷款期限多为中长期，中期3 5 年，长期1 5 2 0 年，主要用于较大的 农业基本建设，如兴修水利、推广使用农业机械和土地开发等。除发放优惠 贷款外，农业政策性金融还为业务对象提供优惠条件的担保，以改善借款人 。白钦先。曲绍光：各国农业政策性金融机构比较第8 6 一1 6 4 页，中国金融版社，1 9 9 9 年 6 1 农业政策件余融的提m 及理论依据 的融资条件和地位，鼓励其它金融机构扩大农业贷款。如美国农民家计局规 定，私人放款机构对农民发放的贷款凡是达到特定损失比例时，由该局负责 担保偿还o 。 6 利益补偿的确定性。农业政策性金融按照国家产业政策和区域政策， 对特定的农业领域或项目提供优惠贷款或担保，虽然不以盈利为主要目的， 但保本经营是基本目标。由于其资会来源渠道、数量、利率及资金投向、投 量、利率都是确定的，因此，其利益补偿也是确定的。首先，政府对农业政 策性金融按规定用途发放的贷款，一般都给予利差补贴，以免利率倒挂造成 损失，影响该机构的生存和发展。对于与农业相关部门委托发放的贷款，实 行“谁出政策、谁拿资金、谁补贴”的办法。其次，由于农业贷款的风险比 较大，农业政策性金融的呆帐准备率一般要高于商业金融。第三，随着农业 政策性信贷业务规模的逐步扩大，农业政策性金融融资能力不断增强，相应 要求资本会必须得到补充。通常情况下，资本金的扩充可以通过减免税收或 直接列入财政预算来解决。 7 与商业金融的互补性。农业政策性金融在一国金融体系中的作用，一 是配合不同时期政府农业政策的需要，充当政府支持、保护农业，促进国民 经济协调发展和农民收入稳定增加的重要手段；二是补充、纠正商业金融、 合作金融在农业信贷领域的不足和偏差，并诱导它们增加对农业的资金投入。 在各国实践中，许多农业政策性金融机构都以间接发放贷款方式资助商业金 融、合作金融扩大农业贷款，以推动更多的资金投入农业。在这种关系中， 前者扮演农业贷款“批发”机构，而后者则充当农业贷款的“零售”机构。 如印度国家农业和农村开发银行主要是向土地开发银行、地区农村银行、商 业银行和合作银行拆借贷款，由这些机构转贷给农民借款人。 1 2 农业政策性金融产生的理论依据 在当今世界，不管是市场经济高度发达的国家，还是市场经济体制不是 很完善的发展中国家，政策性金融都在各国的金融体系中占有重要地位。我 自钦先，曲绍光；各国农业政策性金融机构比较第9 2 一1 6 4 页，中国金融出版社，1 9 9 9 年 7 我国转型期农业政镱件会融问题研究 们可以从农业的基础地位理论及其弱质性、市场失灵、公共产品、农业补贴 信贷论等理论找到农业政策性金融存在的理论依据。 1 2 1 农业基础地位理论与农业弱质性 农业是国民经济的基础。农业为人类提供最基本的生活资料一一食物和 工业发展的原材料。农业作为人类获取食物的基本途径具有不可替代性。正 是从这个意义上，马克思说：“农业劳动是其它一切劳动独立存在的自然基础 和前提”。，“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率，是一切社会的基础”。 一句话，农业为社会所做的产品贡献、要素贡献、市场贡献和生态贡献，是 国民经济各部门进一步发展和持续发展的基础。提高农业劳动生产率，实现 国民经济均衡发展，农业在经济发展过程中必须得到高度重视和大力扶持。 农业基础地位不稳，不仅会导致国民经济失衡，社会扩大再生产不能持续进 行，而且还会引发一系列生存危机、社会危机和政治危机。 但是随着工业化的不断发展，它却逐渐成为弱质产业。与第二、三产业 比较，农业具有下列弱势：( 1 ) 农业提供的是食品，是生活必需品。按照恩 格尔定律，随着人们收入水平的提高，食品支出占总支出的比重越来越小， 也就是说，对食品的需求的增加要相对落后于其它产品和服务需求的增加。 ( 2 ) 由于农业的生产周期长和特有的生物特性，农业生产技术的进步比工业 要困难得多，因此农业劳动生产率提高的局限性较大；( 3 ) “土地报酬递减” 规律作用明显，在技术相对不变的情况下，产量越高，每增加等量产量所需 要的投资越大：( 4 ) 农业生产的对象是有生命的物质，不但受气候影响大， 而且产品不易保存，自然风险和市场风险都比较大；( 5 ) 由于土地的分散性 和广泛性，农业生产集约化程度相对较低；( 6 ) 农业生产要依赖地力，农田 基本建设的投资回收期长，工业化的进程也会导致农业资源的破坏，如耕地 被占、水资源被破坏、森林被过渡砍伐等。 农业的重要地位要求农业发展应该得到重视，要求保障农业的资金供应 和不断加大对农业的投入。而农业资金的来源不外乎两个渠道，一是自身积 马克斯、恩格斯：马克思恩格斯全集第2 6 卷第2 8 页， 人民出版社，1 9 7 2 年 马克思：t 资本论第三卷第8 8 5 页人民出版社，1 9 7 5 年 8 1 农业政簧性会融的提出及理论依据 累，二是外部投入。由于农业具有自然再生产与经济再生产相结合、资金周 转期长、抵御自然灾害能力弱、市场风险大等特点，农业自身资金积累速度 缓慢，数量远远不能满足需要。因此，要大量依靠外部资金的投入。然而， 在农业迫切需要外部资金投入时，农业资金却大量外流，流向盈利高、回收 期短的工商业部门。这是因为，农业贷款具有时间长、风险高、总额巨大而 单笔额小的特点，对于一般金融机构而言，经营农业贷款将面临风险大、收 益少、成本高、资金周转慢等不利因素，这与其盈利原则是完全相背的。不 仅如此，当投资工商业可获得更高利润时，资金便会从农业流向工商业，结 果本应为农业“供水”的金融机构，却变成了“抽水”机构。农业政策性金 融作为财政资金的延续和农村商业金融的重要补充，与农村商业金融相比， 资金投放具有较强的规范性和方向性，贷款具有低息、政府贴息的优惠，且 贷款期限较长，从整体循环上弥补了财政资金不足的缺陷，是政府支持和保 护农业的重要手段之一。 1 2 2 市场失灵与农业政策性金融 2 0 世纪3 0 年代以前，以马歇尔为旗帜的新古典学派鼓吹萨伊定律，信奉 市场机制具有自我调节的神奇功能，自由竞争会促使各种生产要素得到最合 理的使用，促进供给和需求保持均衡不致失调，实现所谓的“充分就业”。o 但 是，1 9 2 9 1 9 3 3 年发生在整个资本主义世界体系的经济大危机，彻底宣告了 它的“破产”。西方凯恩斯主义的兴起和宏观经济理论的完善，为政府干预经 济活动以弥补“市场失灵”的缺陷提供了强有力的理论依据，而农业政策性 金融正是在政府干预农业经济活动以弥补金融市场中存在的“市场失灵”而 产生和发展起来的。西方主流经济学认为，市场是资源配置的主要手段，但 是由于“市场失灵”的存在，需要政府的适当干预。在包罗万象的政府职能 中，政府对于市场经济主要存在提高效率、增进平等以及促进宏观经济的稳 定和增长三项职能。在金融市场中，货币资金追逐利润最大化的结果使其能 获得平均利润率，低于平均利润率的生产经营项目将难以得到货币资本的支 持。农业作为基础产业，受到自然风险和市场风险的双重影响，获利能力相 亚当斯密：国富论，下卷第2 7 页，商务印书馆，1 9 7 4 年 9 塞旦鳖型塑查些堕兰丝全壁塑璺婴塞 对较低，在市场机制的自发调节下，必然较难得到货币资本的支持，如果政 府对其不进行适当的干预，将引起农、林、牧、渔业投资规模随市场供求变 化产生剧烈的波动，从而导致农产品的供求和价格的大幅度波动。由于粮食、 食用油等农产品的需求价格弹性小，生产相对过剩的结果容易引起价格的大 幅下跌，使农业生产经营者亏损严重，影响农业的简单和扩大再生产，影响 农村居民的购买力。当市场上农产品生产、供给不足时，由于农业生产从投 入到产出有较长的时滞，必然引起农产品价格的大幅上涨，容易引起较严重 的通货膨胀，影响国民经济的持续稳定和社会稳定，特别是粮食、油料等重 要的农产品的生产和供求赢接影响着一个国家的粮食安全。所以世界大多数 国家都设立了农业政策性金融机构，专门从事农业政策性金融活动，以优惠 的利率和条件提供农业生产、经营贷款，促进农业生产的发展和农产品供求 的稳定，提高农业生产的效率和效益，实现宏观经济的稳定和增长。此外， 许多国家农村中的一些农民是弱势群体，处于相对贫困的状态下，一些国家 政府也通过农业政策性金融机构对其发放优惠利率甚至贴息贷款，提高他们 的生产经营能力，帮助他们脱贫致富，增进社会平等。 1 2 3 公共产品理论与农业政策性金融 公共产品理论是2 0 世纪以来创立并发展起来的。关于公共产品的严格定 义是萨缪尔森在经济学和统计学评论( r e v i e wo f e c o n o m i c sa n ds t a t i s t i c s ) 1 9 5 4 年第1 1 月号发表的公共支出的纯理论( t h ep u r et h e o r yo f p u b i l c e x p e n d i t u r e ) 中给出的，即如果每个人消费某种物品的同时不导致别人对该 物品消费量的减少，那么该物品就是公共物品。他将社会产业体系划分为三 种类型：提供公共物品的产业、提供私人物品的产业和提供准公共产品的行 业。他认为：所谓公共物品是指市场不能自发提供的非竞争性、非排他性物 品：私人物品是指市场能自发提供的具有充分竞争性和排他性的物品；而准 公共物品则介于两者之间，或者具有竞争性但无排他性，或者具有排他性但 无竞争性。不同物品产业的发展必须具有相应的金融体系来为其提供融资支 持，这就需要社会建立各种不同类型的金融体系。对于提供私人物品的行业 保罗萨谬尔森等，经济学( 第1 6 版) ，第卜5 0 页华夏“；版社1 9 9 9 1 0 1 农业政策性金融的提m 及理论依据 来说，竞争性的商业金融或私人资本都会显示显著的融资效率。对于提供公 共物品的行业，由于其物品或产业的特殊性，在多数情况下，无论商业金融 还是私人资本都很难或不愿进入，原因很简单，公共物品产业很难获得一个 满意的或平均的资金利润率。因此，如果完全按照市场机制进行投融资，公 共物品的产业便会遭遇融资不足的情况，这就需要国家财政的金融投入