毕业设计（论文）-检察机关提起公益诉讼制度构建.doc

毕业论文题 目 检察机关提起公益诉讼制度构建 学生姓名 学号 所在院(系) 经济与法学学院 专业班级 法学1101班 指导教师 完成地点 陕西理工学院 2015 年 5 月20 日 检察机关提起公益诉讼制度的构建 (陕理工经济与法学学院法学专业1101班, 陕西 汉中 723001)指导老师：摘要随着司法改革的由浅及深，特别是党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的要求，检察机关要承担起更加重要的责任。目前我国并未建立起检察机关提起公益诉讼的相关制度，因此本文从公益诉讼的概念和检察机关提起公益诉讼的特征入手，对检察机关提起公益诉讼的正当性进行分析，从检察机关提起公益诉讼具备法律资格、有利于平衡诉讼程序、有利于促进审判独立展开分析，探讨检察机关提起公益诉讼的必要性，认为在当前国家利益和社会公共利益存在起诉主体的缺失和缺位的情况下，检察机关是较为适宜的主体。从提起诉讼的主体、案件的范围、提起诉讼的原则以及法律后果等方面对检察机关提起公益诉讼提出自己的构想，希望能对我国检察机关提起公益诉制度的构建有所裨益。关键字检察机关;公益诉讼；制度构建引言随着市场经济的发展，个人利益，小集团利益在得到尊重的同时，国家利益、社会公共利益却受到不同程度的严重破坏，主要表现为国有资产大量流失、自然环境遭到严重破坏、损害消费者利益、垄断现象愈演愈烈等等，这些都极大地威胁了社会的稳定与和平发展，建立公益诉讼制度已迫在眉睫。检察机关以原告身份向法院提起公益诉讼已是当前各国立法的趋势，但在我国，对于国家利益和社会公共利益遭受侵害时的救济状况却不能令人满意。检察机关是我国宪法规定的法律监督机关，当国家利益和社会公共利益受到侵害时，它以公共利益代表的身份提起或支持诉讼，是其法定职责的体现，因此，建立符合我国国情的公益诉讼制度是现实可行的。一、公益诉讼的概念和特征1公益诉讼的概念在研究任何问题之前，都要应该给其下一个定义，研究公益诉讼制度也不例外。公益诉讼源于古罗马的法律制度，成熟于日、美等国家，是相对于私益诉讼而言的，周枂先生概括为“私益诉讼是为保护个人所有权的诉讼权利，仅特定人才可以提起；公益诉讼乃是为了维护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，市民均可以提起”。1事实上，公益诉讼又称“罚金诉讼、民众诉讼”。2现代意义上的“公益诉讼”一词始于20世纪60年代，美国在经历了剧烈的社会变革后，伴随着公益诉讼运动的开展而大量使用该术语。由于当时美国的许多社会制度都面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构和类似的倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人以及类似的诸多社会公共利益而展开活动，由此而进行的一系列诉讼被称为公益诉讼。关于公益诉讼的定义，我国现行法律并无明文规定，学术界也无统一的认识。有学者认为公益诉讼是个人和组织基于授权对侵犯国家和社会公共利益的行为提起的诉讼。基于这一前提，对公益诉讼进行广义和狭义之分，广义的公益诉讼是任何组织个人当国家利益受到侵害时，都有权依照法律规定提起诉讼，狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家以国家名义提起。还有学者认为所谓公益诉讼是依托社会主正义的概念，此诉视法律为社会变革的工具，以公益律师和公益团体为主体提起诉讼。还有学者则认为公益诉讼的主体就只能是国家机关，在我国，检察院机关代表国家提起。3我国的诉讼法规定了共同诉讼、代表诉讼和代理诉讼，并未从诉讼目的或诉讼效果上划分公益诉讼和非公益诉讼，笔者认为，所谓公益诉讼，它是指特定的国家机关和相关的团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。也就是说，公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵害国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。2.检察机关提起公益诉讼的特征（1）从公益诉讼的目的来看，公益诉讼的目的是维护国家利益和社会经济秩序。追求社会公正，实现社会正义。（2）提起诉讼的主体的特殊性。顾名思义，检察机关提起公益诉讼的主体当然是检察机关，是检察机关以国家名义提起的诉讼。因为检察机关的特殊性，使得这类公益诉讼有别于其他的公益诉讼。而检察机关在诉讼中的地位和作用，也是目前此类诉讼中讨论的焦点。（3）保护对象的特殊性和不特定性。公益诉讼要保护的对象不光是国家或集体的财产权利，不特定人群的健康权、生命权也是它包含的对象。（4）公益诉讼成立的前提既可以是违法侵权行为造成现实的损害，也可以是尚未造成现实损害，但有损害发生的可能。这与要求一定有损害事实的私益诉讼有很大的差别，主要是考虑到更为有效地保护国家利益和社会利益少受违法损害或不受违法损害。二、检察机关提起公益诉讼的正当性依据1检察机关具备法律资格我国的法律法规虽未明确检察机关的诉讼主体资格，但根据我国现有的法律及检察机关的宪法地位，检察机关提起公益诉讼并非没有法律依据的。检察机关提起公益诉讼具有宪法上的依据。宪法明文规定，检察机关是国家的法律监督机关。任何主体对于公益的损害，都是违法行为的表现；对此违法行为，检察机关拥有监督权，提起诉讼即为该监督权的行使形式之一。其一，宪法赋予检察机关法律监督权，它具有全面性、概括性，包括对刑事、民事、行政等所有的法律秩序的监督。检察机关拥有公诉权，而“公诉权的行使在本质上都是以公益诉讼为基础的，因而公诉权并不局限于刑事诉讼，理应包括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权”。4从这个意义上说，检察机关将公诉权扩展到事、行政领域的公益诉讼，不存在法理上的障碍。其二，修改后的民事诉讼法第五十五条规定提起公益诉讼的主体可以是“法律规定的机关”。反观我国现行法律法规，仅海洋环境保护法中规定了“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损害的，由依照本法规定行使海洋环境监管权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿”，除此之外，再无具体规定，而海洋污染案件仅仅是当前众多公益侵权案件的冰山一角，僵化的理解将导致无适格主体能够代表国家对民诉法第五十五条列举的环境污染，侵害消费者权益等案件提起公益诉讼。其三，法律的价值在于适应社会发展的需要，但具体的法律规则常常不能涵盖社会生活的所有角落。正如庞德所言，是永恒的社会需求而非僵化的条文引导了我们的法律进步。现阶段的公益诉讼频频受侵，追究责任、追偿损失已刻不容缓，既然宪法赋予检察机关对涉及国家利益和公共利益的概括洗性监督权，那么在必要时由检察机关提起民事公益诉讼理应属于民诉法第五十五条的应有之义。2有利于平衡诉讼程序检察机关作为国家司法机关之一，由于其地位的特殊性，有学者认为，在诉讼结构中，法院与原、被告之间构成一个等腰三角形，法院居中裁判处于等腰三角形的顶点。由检察机关提起公益诉讼，会破坏传统结构平衡。“检察机关作为诉讼的当事人和诉讼的监督者的双重身份，好比既是运动员又是裁判员，背离民事诉讼的正常结构的正常规律，呈现严重失衡的状态。”5对此问题，我们认为检察机关提起公益诉讼不必然引起诉讼结构的失衡。其一，我国宪法规定人民法院作为审判机关，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。检察机关以原告提起诉讼，也要遵循民事法律规范的规定，并不享事有公权力机关的特权，只要法院居中裁判，任何诉讼主体的身份和背景都不会影响当事人的平等地位。其二，检察机关所拥有的抗诉权是否影响到其作为原告的案件，在我国现行的诉讼制度内，诉讼的提起必然发生在同级检察院和法院之间，而依照诉讼法规定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁判拥有抗诉权，因此，能存在同一检察院既是原告、又是法院裁判后的抗诉机关。其三，“检察机关在诉讼过程中虽然也是法律监督者，但它作为原告的外在角色冲突也是由于其作为原告并不存在自身的直接利益而得到化解，它作为原告和作为监督者的目的都在于保护国家和社会利益。6我国的检察机关的宪法定位和价值追求，决定了检察机关提起公益诉讼不会破坏诉讼结构。3.有利于促进审判独立由于检察机关以双重身份和角色参与到公益诉讼中，对其审判活动的监督权必然影响法院独立审判。“检察机关参加民事诉讼会破坏法官的自由心证的原则，实际上造成检察机关和法院联合办案的结果，最终导致审判权独立行使原则被架空。”7对此问题我们认为，首先，在诉讼过程中，由于检察机关是国家的法律监督机关，它在诉讼中，不仅仅是单一的原告身份，同时它还拥有法律监督者的特殊身份。这两种身份的竞合，非常适合公益诉讼的领域。一方面，更利于确保双方当事人的平衡关系，另一方面，在公益诉讼中，也可以发挥司法机关的积极作用。法院审判需要发挥能动性，而且检察院的监督也内在地含有能动因素，共同的诉讼目标和司法使命将检、法两种能动性高度融合在一起了，由此也更加清晰地呈现出我国二元司法机制的特征。其次，在我国，监督权和审判权是完全分离、相互独立的，不存在孰高孰低的问题。监督权本身不会干涉到审判权的行使，法院没有义务对检察机关提起的公益诉讼更加重视，不会发生学者担心的检察机关作为原告所发表的意见法院更为重视的请况。再次，“这个问题即使在检察机关提起公诉的刑事案件中也存在，但并没有对制度造成消极的影响。”8检察机关在刑事案件中代表国家提起公诉，同时检察机关对生效的判决又有抗诉权，实践证明，这种制度设计并未影响到法院的独立审判。最后，检察机关和法院具有共同的价值追求，均将追求工公正作为自己圣神的职责。不能仅根据理论的推演就臆想检察机关提起公益诉讼会影响审判独立，更不能仅仅因为怀疑便因噎废食，理性的做法应当是根据实践的需要，借鉴检察机关提起刑事公诉的经验，构建合理的公益诉讼制度。9三、检察机关提起公益诉讼的必要性赋予检察机关公益诉讼权，由其代表国家对损害国家利益和社会公共利益的行为提起诉讼，不但是世界各国的通行做法，也符合我国的现实情况的需要。在我国当前情况下，国家利益和社会公共利益诉讼主体的缺失或缺位，迫切需要国家公权力予以救济。1.检察机关提起公益诉讼之实现其社会公共利益，维护社会公正的根本要求当前我国的国有资产流失的法律救济手段无力，急需建立相应的民事救济机制，并且一些损害社会公共利益的行为存出不穷，例如，大量的环境污染和破坏、消费者权益保护和纠纷事件等等，这些不仅损害了特定主体的民事权益，而且还损害了众多不特定主体的民事权益，即社会公共利益的违法行为，如果法律仅仅允许利害关系人起诉，那么就有可能造成无人起诉的局面，就无法启动审判程序，就无法追究违法行为人的法律责任，其结果必然是违法行为泛滥。自检察制度产生以来，检察机关就以国家和社会公共利益代表的身份出现。我国的国情以及检察机关的性质，要求检察机关把维护国家、社会公共利益作为首要职责予以履行。现代诉讼的基本理论是代表国家公众把国家被告人的违法行为和违法事实提供给法院，要求法院依法审理和裁判，并对审理的过程及裁判的结果进行监督。因此，当国家利益受到侵害时，检察机关有责任和义务代表国家利益进行起诉。2.检察机关是提起公益诉讼较为合适的主体提起公益诉讼的主体，不仅应围绕其性质考虑，是行政机关或司法机关，还应考虑的是，在特定国情和司法体制下，由谁提起公益诉讼更具有有效性。在我国，检察机关的权力行为不具有实质处分性质，较之其他国家行政机关，处于相对超然的地位，另外，检察机关的物质装备、人员素质和诉讼经验可以担当公益诉讼的职责。其一，就相关机关而言，以行政机关为例，当前民事活动中的一些侵犯国家和社会公共利益的现象，往往与行政监管不力甚至行政监管失职有直接关系，因此，由行政机关提起民事公益诉讼，一方面行政机关与公益纠纷存在利害关系，另一方面在法律关系上会产生重叠，不利于行政机关切实履行好其行政监管职责。其二，就个人而言，公益诉讼涉及国家利益或社会公共利益，对公民个人的具体利益影响一般都不会太大，即使法律赋予公民个人以诉权，实际行使诉权的人也不会很多，并且，涉及国家利益和公共利益的案件一般涉及的金额巨大，诉讼费用较高，个人往往无力负担，或者不愿负担，即使有人愿意负担，让公民个人为了公益区花费钱财和精力打官司也不符合公平负担原则。从我国现阶段国情来看，只有检察机关最为适宜。四、我国检察机关提起公益诉讼制度的构建由于现有法律规范对检察机关能否提起公益诉讼，对国家和社会公共利益遭受损害时检察机关以何种方式予以保护，均没有明确规定，同时人民法院对检察机关介入民事诉讼的支持度也不同，导致全国各地检察机关介入公益诉讼的方式多种多样。全国检察机关介入公益诉讼的方式主要有民事抗诉、以原告身份提起诉讼、以“从当事人”的身份参与诉讼，以法律监督机关的身份支持有关主体提起诉讼这四种方式，但由于没有相应的体制予以支持，检察机关提起公益诉讼一直未能形成长效稳定的机制，因此，如何构建符合我国国情的公益诉讼制度是当前我国司法界所面临和亟需解决的一个重大问题，笔者认为，在具体的公益诉讼体制构建过程中，我们应在其诉讼主体、管辖范围、审理程序、法律后果等方面加以明确和细化。1.确立公益诉讼的主体范围笔者认为，公益诉讼的目的在于维护公共利益和国家利益，而当前我国并无名明确的法律法规规定，检察机关可以作为适格主体提出公益诉讼，为此，应使检察机关提起公益诉讼这一主体法定化，以法律条文明确检察机关为公益诉讼的提起主体，这是由其性质和职能决定的。2.明确公益诉讼的案件范围检察机参与关的公益诉讼案件与私益案件相比，具有保护对象的公益性、起诉广泛性、起诉影响深远性和诉讼双方力量的失衡性等特点，检察机关的提起公益诉讼的案件应当包括：（1）国有资产流失案件。国有资产是我国经济基础的重要方面，国有资产严重流失会影响到国家的经济秩序甚至危及国家的政治制度的稳定，因而宪法和法律对侵犯国有资产案件都加以明确规定，这应成为检察机关提起公益诉讼案件的以比分。（2）公害案件。公害案件是故意损害社会公共利益以及严重侵害其合法权益的案件。主要包括环境污染案件、生产销售假冒伪劣产品，严重侵犯劳动者受合法权益案件以及危及公民通讯自由案件等。（3）行为能力确实及救济案件。既包括法人行为能力缺失救济案件，如国有企业因破产而无法人资格，无法行使债权请求权和诉求权，也应包括自然人行为能力缺失救济的案件，如被监护人虐待、遗弃而无力行使其权利。（4）职务侵权案件。指国家工作人员或国家机关授权委托的工作人员，严重侵犯公民合法权益但尚未构成犯罪的案件，此类案件因其侵权主体的特殊性，公民不知、不愿、不敢提起诉讼，检察机关提起公诉较为合适。(5)人民检察院认为应该起诉的其他公益案件。这类案件主要是指检察机关提起诉讼更有利于保护国家、社会公共利益及受害人重大利益的案件。103.确定检察机关提起公益诉讼应遵循的原则(1)公益原则。只有在公益受损时检察机关才有权提起公益诉讼，这里强调的是并不是所有损害国家利益和社会公共利益的行为都要提起公益诉讼，检察机关在决定是否提起公益诉讼前要有一个必要性的衡量，衡量标准是国家利益和社会公共利益是否受到严重的损害，否则就导致公权力的过度介入。即当国家利益、社会公共利益和公序良俗受到违法侵害，造成严重后果，而又无特定主体或起诉主体不适宜等情况，才能行使公诉权。(2)必要原则。检察机关只有在必要的时候才能提起公益诉讼。“必要”指没有其他主体提起或怠于提起或不能提起诉讼的情形，表现为：其一，当事人为弱势群体，没有能力起诉，也无其他组织代为其起诉；其二，当事人基于损公利己等原因不起诉或怠于起诉；其三，受害者是国家和社会，没有适格当事人。(3)诉讼地位平等原则。检察机关提起公益诉讼其地位应与被告方平等，双方享有同等的法律权利，履行对等的法律义务，不允许检察机关有任何特权，更不允许检察机关的权利凌驾于法院之上，影响法院的独立审判。4.检察机关与被告诉讼责任的合理分摊只要有诉讼就必定存在相应的诉讼风险。由检察机关作为原告的公益诉讼案件也不应该例外。因此，公益诉讼体制的构建也必须充分考虑这一因素对公益诉讼的影响。笔者认为，公益诉讼的目的与检察机关本身的性质决定了公益诉讼的结果应该由国家和社会来承担，其胜诉后申请法院执行的财产和其他利益应该收归国有，败诉后的诉讼费用也应该由国家来支付。这也需要在公益诉讼立法中加以明确。而对于由团体或个人提起诉讼的案件，我们应该建立相应的补偿、奖励与惩罚制度，同时，对于法院费用和律师费用也应予以细化规定，既是鼓励诉讼，又抑制“滥诉”和“恶诉”没而实现公益诉讼价值最大化。随着司法改革的趋势，检察机关提起公益诉讼问题已成为当前我国目前一个亟需解决的客观问题，只有在立法上早日明确检察机关提起公益诉讼的权利。才能充分整合有限的检察资源，最大限度的保护国家和社会公共利益不受侵害，为构建我国的和谐社会创造一个良好的法治环境。参考文献1周枂.罗马法原论M.北京，商务印刷馆，1996：8862意彼德罗.黄风译.罗马法教科书M.北京，中国政法出版社，1992：923马守敏.公益诉讼亟须开放N.人民法院日报，2001-6- 154刘润发.检察机关提起民事公益诉讼制度的构想 J人民检察，2013（10）5傅国云.民事督促起诉职能的实践与发展 J.人民检察，2010（14）6颜运秋.公益诉讼理念研究 M北京：中国检察出版社，20027王福华.对我国检察机关提起民事诉讼的质疑 J.上海交通大学学报，2003（3） 8湖州市人民检察院课题组.检察机关提起公益诉讼的价值、挑战及应对 J河南社会科学，2012（11）9李长春.论民事公益诉讼原告多元化J.文理学院学报，2004（6）10齐喜三.检察机关提起公益诉讼若干问题研究J.甘肃行政学院学报，2004（4）The construction of public interest litigation system of procuratorial organXiao min (Grade11,Class1,Law,School of Economics and Law, Shaanxi University of Technology,Hanzhong 723001,Shaanxi)Tutor: TangShi meiAbstract:with the deep development of judicial reform, and the construction of the rule of law, along with the party proposed to explore the establishment of public interest litigation system for procuratorial organs in the eighth session of the Fourth Plenary Session, which required the procuratorial organs to take more responsibility in the process of Governing the country by law. However, the public interest litigation system is not established at present in china. On the previous discussion, the paper is divided into four parts to discuss the problems for procuratorial organs to construct public interest litigation system. The first part t