（金融学专业论文）资本职能与地方债券市场发展研究.pdf

硕士学位论文 摘要 政府有运作资产的职能，其通过多种渠道形成自己的资产，并通过直接投资来 提供社会服务和维护市场秩序，亦即在经济生活中行使资本投融资职能为经济发展 服务。发达国家经验表明，地方政府债券作为分散化的融资工具能更好地满足公共 投资分散化模式下地方性建设资金的需求，是强化地方政府资本职能、规范中央政 府资本职能的有效工具。受预算法的限制，我国地方政府一直都不具备发债权， 不仅地方政府资本职能不完整，还加剧了地方财权与事权的不对称，地方财政运行 陷入困境，建立地方政府债券市场融通地方性建设资金的紧迫性日益显露出来。 本文从提供公共服务角度出发给出了政府资本职能的定义，并对目前我国地方 政府资本职能在投融资领域的各种实现形式和现状进行了分析，指出由于地方政府 缺乏真正意义上的资本职能融资方式，在事权日益扩大的情况下，现有收入能力难 以满足支出的需要，以发债方式强化地方政府资本职能的重要性日益明显。 接下来，文章从发债对经济生活的影响上对地方政府发债的成本收益进行了分析， 得出发债收益远大于发债成本的结论，从而认为以发债方式强化地方政府资本职能 是可取的。而且，多年国债运行经验、庞大的资本存量和巨大的债券市场容量也为 地方政府发债提供了有利条件，主要障碍在于地方政府发债的风险约束和管理体系 建设不到位。因此，文章最后以有效控制风险为出发点，从微观制度设计和宏观控 制管理两方面对我国地方政府债券市场的建立提出了一些政策建议。 关键词：政府赍本职能；地方政府投融资；地方政府债券；制度设计；风险控制 a b s t r a c t t h eg o v e m m e n th a st h ef u n c t i o no ft h ea s s e t so p e r a t i o n ，i tf o r m si t sp r o p e r t y t h r o u g hm a n yk i n & o fc h a n n e l ，a n do f f e r ss o c i e t ys e r v i c ea n d ，m a i n t a i n st h em a r k e to r d e r t h r o u g hi t so w nd i r e c ti n v e s t m e n t ，t h a ti st h eg o v e r n m e n te x e r c i s e si t sc a p i t a li n v e s t m e n t a n df i n a n c i n gf u n c t i o nt os e r v ef o rl o c a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nt h ee c o n o m i cl i f e t h e d e v e l o p e dc o u n t r ye x p e r i e n c ei n d i c a t e st h a tt h em u n i c i p a lb o n dc a nm c c tt h ed e m a n do f t h el o c a lc o n s t r u c t i o nf u n du n d e rt h ed e c e n t r a l i z e dm o d eo fp u b l i ci n v e s t m e n t sb e t t e ra s t h ed e c e n t r a l i z e df m a n c i n gt 0 0 1 t h e r e f o r e ，i ti st h ee f f e c t i v et o o tt h a ts t r e n g t h e n st h e l o c a l g o v e r n m e n t sc a p i t a l f u n c t i o na n ds t a n d a r d st h ec e n t r a lg o v e r n m e n t s c a p i t a l f u n c t i o n i no u rc o l i n t r y ，”b u d g e tl a w ”l i m i t ss t r i c t l yt h a tt h el o c a la u t h o r i t yi s s u e st h e m u n i c i p a lb o n d ，n o to n l yt h ec a p i t a lf u n c t i o no fl o c a lg o v e r n m e n ti si n c o m p l e t e ，b u ta l s o h a si n t e n s i f i e dt h ea s y m m e t r i cp a r e mo fp r o p e r t ya n dd u t i e sa n dr e s p o n s i b i l i t i e so ft h e l o c a lg o v e r n m e n t s ot h a tt h el o c a lf i n a n c e 。sr u n n i n gf e l li n t ot h ed i f f i c u l tp o s i t i o n t h e u r g e n c yo f b u i l d i n gt h el o c a lg o v e r n m e n tb o n dm a r k e tt om e l tt h el o c a lc o n s t r u c t i o nf u n d h a sc o m et ol i g h td a yb y d a y t h i sa r t i c l eg i v e st h eg o v e r u r n e n t sc a p i t a lf u n c t i o nd e f i n i t i o nf r o mt h ea n g l eo f o f f e r i n gt h ep u b l i cs e r v i c e ，a n da n a l y z e st h ec a p i t a lf u n c t i o n sv a r i o u sk i n d so fw a y so f r e a l i z a t i o na n dc u r r e n ts i t u a t i o n si nt h ef i e l do fi n v e s t m e n ta n df i n a n c i n go fl o c a l g o v e r n m e n to fo u rc o u n t r ya tp r e s e n t ，p o i n t so u tt h ee x i s t i n gi n c o m ea b i l i t yc a l ln o tm e e t d e m a n d so fi t se x p e n d i t u r ei nas i t u a t i o nt h a tt h ed u t i e sa n dr e s p o n s i b i l i t i e sa r ee x p a n d e d d a yb yd a y , b e c a u s et h a tt h el o c a lg o v e r n m e n to fo u rc o u n t r yl a c k st h ef i n a n c i n gw a yi n t h er e a ls i g n i f i c a n c eo fc a p i t a lf u n c t i o n s oi ti st h en e c e s s a r yt od e v e l o pt h em u n i c i p a l b o n dm a r k e tt os t r e n g t h e nl o c a lg o v e r n m e n t sc a p i t a lf u n c t i o n a n dt h e na r t i c l ea n a l y z e s t h ec o s ta n dt h ei n c o m et h a tt h el o c a la u t h o r i t yi s s u c s t h em u n i c i f i a lb o n df r o m b o n d i s s u i n gi m p a c to ne c o n o m i cl i f e b e c a u s eo ft h ei n c o m ef a rg r e a t e rt h a nt h ec o s to f b o n d - i s s u i n g ，t h el o c a la u t h o r i t yc a l ls t r e n g t h e ni t sc a p i t a l f a n e t i o nb yi s s u i n gd e b t s m o r e o v e r , t h et r e a s u r y so p e r a t i o ne x p e r i e n c ef o rm a n yy e a r s ，t h eh u g es t o r a g eq u a n t i t y o fc a p i t a la n dt h ee n o r l n o u sc a p a c i t yo fb o n dm a r k e to f f e rt h ea d v a n t a g e sf o ri s s u i n gt h e m u n i c i p a lb o n d t h em o s tm a i nb a r r i e rw h i c ht h ed e b ti s s u i n gn e e d st oo v e r c o m ei st h e q u e s t i o na b o u tt h er i s kc o n t r o l l i n go ft h em u n i c i p a lb o n d f i n a l l y , t h ea r t i c l er e g a r d s c o n t r o l l i n g t h er i s k e f f e c t i v e l y a st h em a i np u r p o s e ，p u tf o r w a r d ss o m ep o l i c y r e c o m m e n d a t i o n st oe s t a b l i s ht h el o c a la u t h o r i t yb o n dm a r k e ti no u rc o u n t r yf r o mt h e m i c r os y s t e md e s i g na n dt h em a c r o c o n t r 0 1 1 1 堡主鲎竺兰塞 k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t sc a p i t a lf u n c t i o n ；t h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n go fl o c a l g o v e r n m e n t ；m u n i c i p a lb o n d ；s y s t e md e s i g n ；t h er i s kc o n t r o l l i n g i i i 堕堕望奎坚鐾兰丝查鍪堕堡鲞立塑茎星塑壅 图3 1 图4 1 图4 2 图4 3 图4 4 图5 1 图5 2 图5 3 图5 ，4 图6 1 插图索弓 2 0 0 2 年外国政府贷款投向结构图2 1 地方各税种构成图( 2 0 0 3 年) 2 7 地方财政收支总额对比图3 0 地方财政自给率变化图_ 3 0 9 0 年代以来我国国债规模各项指标 2 0 0 3 年末我国居民金融资产结构 2 0 0 4 年末保险基金运用情况 我国股市与债市规模比较 我国债券市场品种结构 地方政府债券发行市场结构示意图 3 4 4 1 4 2 4 4 4 5 4 8 硕士学位论文 附表索弓 表2 1中央政府债券与地方政府债券差异对比表6 表2 2 物品的分类9 表2 3 地方公共品的供给特点1 0 表3 1地方经济建设支出构成及占地方财政支出的比重1 6 表3 2 社会文教支出构成及占地方财政支出的比重1 7 表3 - 31 9 9 8 年2 0 0 4 年转贷地方国债情况表1 9 表3 4 外债余额表2 0 表3 5 地方政府“准市政债券”融资实例2 2 表4 1 社会保障和社会福利支出构成及占地方财政收支的比重3 1 表4 2 地方行政管理支出占地方政府财政收入与地方政府财政支出的比重3 2 表4 3 地方政府各类收支增速对比一3 2 表4 49 0 年代各国公债负担率3 3 表4 59 0 年代各国公债借债率3 3 表4 62 0 0 1 年一2 0 0 2 年企业债券发行情况3 5 表5 11 9 9 5 年以来我国国债的品种结构表3 9 表5 _ 2 改革开放以来我国国债的发行期限结构3 9 表5 _ 3 居民储蓄存款总额及增长率变化表一4 0 表5 4 金融机构人民币存贷款余额变化表一4 0 表5 5 社保基金收支额变化表4 2 表5 62 0 0 3 年各国资本市场余额分析比较4 3 v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名：纭小懈日期：m 年，月，8 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：苏j 一峰 导师签名：吨菘己 日期：伽告年，月占日 日期：如叮年，月，8 日 硕士学位论文 1 1 研究对象 第1 章绪论 本文以政府资本职能与地方政府债券市场为研究对象。 政府有运作资产的职能，每个国家的各级政府都会通过多种渠道形成自己的资 产，并通过自己的直接投资来提供社会服务和维护市场秩序，亦即政府在经济生活 中行使资本投融资职能为经济发展服务。美、日、法等发达国家的发展经验表明， 地方政府债券作为分散化的融资工具，很好地满足了公共投资分散化模式下地方性 建设资金需求，发行地方政府债券是强化地方政府资本职能、规范中央政府资本职 能的重要手段和有效途径。在发展中国家，随着城市化、中央政府和地方政府分权 进程的推进，地方政府的公共服务职能也突显出来，分散化运动将越来越多的投资 计划和融资安排责任从中央政府转移至地方政府。目前我国分税制改革正在进行中， 随着中央政府事权的不断下放，地方政府职能日趋扩大，越来越多地承担起提供地 方性基础设施和公益设施建设的重任，地方政府资本职能显得越来越重要，而这一 职能的实现，最关键的就是要解决好融资渠道问题。笔者以政府资本职能与地方政 府债券市场作为研究对象，用意即在于探索地方政府债券市场发展对政府资本职能 实现所具有的现实意义，并以此为契机，推动地方政府债券市场的建设与完善。 1 2 选题背景与意义 政府职能重新定位、强化政府公共服务功能是当前政治体制改革的核心问题， 2 0 0 4 年国务院关于投资体制改革的决定把公共服务功能作为政府的核心职能， 明确界定了中央政府和地方政府各自承担公共服务职能的权限和领域，进一步细化 和明确了各级政府的事权。事权一经确定，履行这些职责所需的大量资金需求就显 现出来。 由于预算法第2 8 条明文规定：“地方各级预算支出按照量入为出、收支平 衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政 府债券”，地方政府不能通过债券市场融资；同时，担保法第8 条规定：“国家机 关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷 的除外”，又使得地方财政无权对债务提供担保。在这些法律条款约束之下，地方政 府履行职责所需资金只能主要依靠中央财政扶持以及本级财政扣除经常性开支后的 节余。而近年来，我国正处于经济迅猛发展的时期，城市化速度加快，城市人口增 长迅速，国内旅游、汽车、房地产等行业发展迅猛，对交通、能源、环保等基础设 施需求随之迅速增加，弱小的地方财政力量、狭窄的资金融通渠道明显不能满足建 政府资本职能与地方政府债券市场发展研究 设资金需求，形成了巨大的资金供需缺口。 我国从1 9 9 4 年开始实施税制改革、建立分税制，分税制的内在要求就是要在给 予地方政府独立事权的同时赋予其完整的财权，不允许地方政府发债实质上是对地 方政府财权的限制。事权日益扩大、财权却受到限制，艰巨的基础设施建设任务使 得资金供需矛盾激化，为了缓解这种矛盾，部分地方政府被迫采取了灵活变通的做 法，如以公司、企业或项日的名义举债等，这些变相的发债形式虽然在一定程度上缓 解了资金供需矛盾，但这种隐蔽的地方债务体系却蕴涵了较大的风险，如：以企业 债券形式筹资，对一些需要融资的生产性企业产生“挤出效应”；中央代发债券加重 了国债资金运用的行政性分配色彩、不利于地方政府独立自主的发挥其应有的资本 职能等，长此以往，融资风险和代价会更大。因此，地方政府急需寻求一种债务透 明化的手段来完善其资本职能，为基础设施和公益设趋建设融通资金，这也就正是 本文立项的题中之义。 1 3 研究方法及缨陶安排 本文立足于政府资本职能的内在要求来研究我国地方政府债券市场的建立。文 章坚持理论与实践相结合，始终贯彻定性分析和定量分析相结合的原则，以定性分 析为主、定量分析为辅，在理论分析的前提下运用图表分析、数据对比分析等实证 分析方法来研究我国地方政府债券市场发展与政府资本职能实现的内在联系，在此 基础上对我国地方政府债券市场的建设做出了初步设想。 本文总共分为六个部分，其结构安排如下： 第一章为绪论部分。主要分析了文章选择政府资本职能与地方政府债券市场作 为研究对象的相关背景及其研究意义，并对全文结构作了简要说明。 第二章对我国学者关于政府资本职能与发展地方政府债券市场的相关理论研究 进行了综合性陈述，为下文构筑坚实的理论基础。 第三章明确界定了地方政府资本职能的内涵与外延，并分别从地方政府投资领 域和融资领域对我国地方政府资本职能运作情况进行了分析，发现由于目前地方政 府缺乏真正意义上的政府资本融资方式，导致其资本职能运作不畅。 第四章对地方政府采取发债形式强化其资本职能的成本收益进行了分析。成本 集中在放开发债权可能导致地方政府债务规模扩张、引发违约风险和货币宏观调控 风险、产生“挤出效应”降低资源配置效率三方面；收益表现在收入能力增强促进 了地方政府事权与财权的统一，增强了地方政府行政职能的支出能力，缓解了中央 财政的压力以及规范了债券市场钓发展四个方面。通过比较发现收益远大于成本， 发行地方公债强化地方政府资本职能是可取的。 第五章考察了我国开放地方政府债券市场的现实条件。多年债券发行与管理的 硕士学位论文 经验、庞大的资本存量及巨大的债券市场容量有利于我国地方政府债券的发行，但 国外地方政府债券市场的经验表明，地方政府发债最关键的是控制风险，而我国由 于法律制度残缺、政府征信体系缺失以及政府信息披露等制度建设迟缓等原因，使 地方政府发债阻力较大。 第六章以降低发债风险为基点，分别从微观制度设计和宏观调控管理两方面对 我国发展地方政府债券市场提出了政策建议。微观层面对地方政府债券的发行、流 通、偿还进行了制度设计，宏观领域主要探讨了对地方政府债券的规模管理、结构 管理以及风险控制问题。 最后是本文简要的结论部分。 些窒塞奎里墼皇些童堡堡堡童皇堑苎星篓塞 第2 章政府资本职能与发展地方政府债券市场的 理论综述 2 1 国内学者关于政府职能的理论探讨 2 1 1 国内学者对政府职能的界定 2 0 0 5 年4 月召开的“市场经济中的政府职能”研讨会上，来自全国高校、科研 扎构的4 0 多位专家学者就政府职能的界定及分类提出了自己的看法【1 j 。 夏兴园教授认为，中央政府和地方政府承担着参与国家之间、国内各地区之间 制度协作及制度竞争的职能，这种职能的发挥有助于市场经济的制度优化，促进整 个国家和地区竞争力的提高。徐长生教授认为，成熟盼市场经济中，政府职能包括 微观规制、市场秩序的守夜人、提供公共服务、进行宏观调控、提供社会安全网等。 普国安教授认为，政府职能包括经济职能、政治职能和社会职能，经济学上主要依 据市场失灵、市场性质来界定政府职能，与政治学、伦理学和社会学有不同界定。 钱律认为，政府有两大类职能，即经济职能和社会职能，政府有运作资产的职能， 每个国家的政府都有自己的资产，通过自己的直接投资来提供社会服务和维护市场 秩序。胡家勇认为，政府首先应该专注于自己的核心职能，这涉及市场运行的基本 框架和社会福利的基本要素，如法律秩序、产权保护、稳定均衡的宏观经济环境、 基本公共品和社会服务、社会安全网等。政府应该将自己所掌握的资源首先集中在 这些职能上，如果政府不顾自己的能力，盲目扩大行动范围，就会导致职能的缺位、 越位或错位。李忠民教授认为，政府的产出是公共品、制度产品、环境产品和文化 产品。于金富教授认为在分析政府职能时，要分析市场经济对政府职能的要求， 以及政府对市场的影响。中国政府职能存在的问题是越位、缺位或错位。政府职能 难以转换是由于政治体制、政府体制改革的滞后。王瑁教授认为，政府职能界定是 赋予政府权力和资源的基础，要分析政府配置资源的过程与给予政府资源的目的是 不是一致。如果政府职能有限，而支配的资源很多，就会导致浪费；如果政府支配 的资源有限，而职能很多，这也是不行的。汤在新教授认为，目前政府的建设职能 仍然过多，运用审批制、土地冻结等办法进行宏观调控肯定会造成反弹。周冰教授 认为地方政府行为的企业化是转型期政府行为一个明显特征。从政府目标看，中 央政府的政治目标超过其经济目标，而地方政府的经济目标超过其政治目标。地方 政府把经济目标作为压倒一切盼目标是由于中央对地方政府考核指标的变化、地方 政府成为相对独立的所有者导致的。他指出，改革开放以来，地方政府之间的平行 竞争导象了许多负效应：经济发展的极化效应和区域化、不公平加剧、忽视社会发 竞争导致了许多负效应：经济发展的极化效应和区域化、不公平加剧、忽视社会发 政府资本职能与地方政府债券市场发展研究 第2 章政府资本职能与发展地方政府债券市场的 理论综述 2 1 国内学者关于政府职能的理论探讨 2 1 1 国内学者对政府职能的界定 2 0 0 5 年4 月召开的“市场经济中的政府职能”研讨会上，来自全国高校、科研 机构的4 0 多位专家学者就政府职能的界定及分类提出了自己的看法【”。 夏兴园教授认为，中央政府和地方政府承担者参与国家之间、国内各地区之间 制度协作及制度竞争的职能，这种职能的发挥有助于市场经济的制度优化，促进整 个国家和地区竞争力的攥高。徐长生教授认为，成熟的市场经济中，政府职能包括 微观觌制、市场秩序的守夜人、提供公共服务、进行宏观调控、提供社会安全网等。 曾国安教授认为，政府职能包括经济职能、政治职能和社会职能，经济学上主要依 据市场失灵、市场性质来界定政府职能，与政治学、伦理学和社会学有不同界定。 钱津认为，政府有两大类职能，即经济职能和社会职能，政府有运作资产的职能， 每个国家的政府都有自己的资产，通过自己的直接投资来提供社会服务和维护市场 秩序。胡家勇认为，政府首先应该专注于自己的核心职能，这涉及市场运行的基本 框架和社会福利的基本要素，如法律秩序、产权保护、稳定均衡的宏观经济环境、 基本公共品和社会服务、社会安全网等。政府应该将自己所掌握的资源首先集中在 这些职能上，如果政府不顾自己的能力，盲目扩大行动范围，就会导致职能的缺位、 越位或错位。李忠民教授认为，政府的产出是公共品、制度产品、环境产品和文化 产品。于金富教授认为，在分析政府职能时，要分析市场经济对政府职能的要求， 以及政府对市场的影响。中国政府职能存在的问题是越位、缺位或错位。政府职能 难以转换是由于政治体制、政府体制改革的滞后。王瑶教授认为，政府职能界定是 赋予政府权力和资源的基础，要分析政府配置资源的过程与给予政府资源的目的是 不是一致。如果政府职能有限，而支配的资源很多，就会导致浪费；如果政府支配 的资源有限，而职能很多，这也是不行的。汤在新教授认为，目前政府的建设职能 仍然过多，运用审批制、土地冻结等办法进行宏观调控肯定会造成反弹。周冰教授 认为，地方政府行为的企业化是转型期政府行为一个明显特征。从政府目标看，中 央政府的政治目标超过其经济目标，而地方政府的经济目标超过其政治目标。地方 政府把经济目标作为压倒切盼目标是由于中央对地方政府考核指标的变化、地方 政府成为相对独立的所有者导致的。他指出，改革开放以来，地方政府之间的平行 竞争导致了许多负效应：经济发展的极化效应和区域化、不公平加剧、忽视社会发 4 硕士学位论文 展、忽视资源环境代价等。要使改革能够平滑进行，政府应以公共管理为主要目标， 而不是以经济建设为主要目标。颜鹏飞教授认为，目前，政府占有1 0 的资源，却 拥有5 0 的资源配置权，政府存在利益驱动，庞大的干部队伍的扩张形成了各种利 益集团，支配了大量的资源。郭熙保教授认为，中国政府的问题是，社会职能很不 够，政府不能有效地提供公共品，社会治安、生态环境存在问题。 由此我们看出，市场经济条件下，政府运用自己拥有的资产履行提供社会服务 和维护市场秩序的职能是政府职能的核心。 2 】2 政府资本职能概念的提出及其意义 西方公共投资理论认为，市场经济中普遍存在的“市场失灵”使市场机制难以 在一切领域达到“帕累托最优”，因而在“经济自由主义”与“国家干预主义”交 替“失灵”与“有效”的循环变化中，人们最终更多的选择了政府干预主义，强调 “公共投资”对经济增长的重要性，从而把公共投资确定为政府介入和干预经济、 纠正“市场失灵”的重要手段。所谓“公共投资”是政府用于生产公共品、混合品 的资本性投资支出，与经常性支出( 政府用于经常性事务管理的支出) 相对应。对 于大多数市场经济不发达的发展中国家，其资源配置效率低、生产水平不高、而且 往往面临着改造社会经济基础和结构、发展民族经济的重任，对公共投资的需求尤 其旺盛，公共投资理论也因此成为很多发展中国家的重要指导思想。 政府参与投资活动，其自身在经济活动中扮演的是“运动员”的角色，与政府 对全社会投融资的管理职能有本质区别。因此乔海曙副教授( 2 0 0 5 ) 明确提出闭， 就经济领域而言，现代各国政府的职能可分为两类：政府经济管理职能( 行政职能) 和政府投资职能( 资本职能) 。政府资本职能指的是政府以国家信用为基础，采用 信用方式筹集资金，进行资本性支出，形成一定社会资产的职能，广义的政府资本 职能还包括国有资产管理职能。这种划分是由政府行政职能与资本职能的不同特点 决定的：两种职能的行使都需要财力支持，但“来源”与“运用”各不相同。政府 行政职能以税收作为资金来源，该职能的履行主要依靠政府公共支出中的公共消费 支出支撑，在为社会提供纯公共品( 公共服务) 的同时，也净消耗社会财富；而政 府资本的投向主要是公共品和混合品，以满足社会经济发展对基础设施等公共品、 混合品的需要为限，力求减少产生“挤出效应”，行使政府资本职能的资金依靠债 务方式融资更加符合效率原则的要求。 政府资本职能与政府行政职能相分离具有积极意义。一方面，充分体现了“代 际公平”。债务融资方式将受益和成本负担分割为两个不同时期，如果以债务所 筹资金来维持政府的行政职能，则使当代人免费受益，而未来时代的人承担了还债 。美国国际法学会副会长、华盛顿大学的爱迪布朗韦丝教授1 9 8 4 指出：代际公平的实质是自然资源利益上 的代际分配问题，即自然资源利益上的代际共事。 5 政府资本职能与地方政府债券市场发展研究 负担，实质上是财富由未来时代人向当代人的狰转移。反之，如果以从当代人身上 征收的税收收入支持大量由未来人受益的长期投资，那么财富就会由当代人向未来 时代人净转移。这两种情况都导致了“代际不公平”，为实现“代际公平”，政府 资本职能举债、投资等资本行为，应该与政府行政职能征税、消费性支出、 转移性支出保持相对独立。另一方面，能够增强“资本效应”。两职能的分离有助 于在政府内部及全社会树立政府资本“有偿使用”的资本信用观念，使人们将政府 资本和财政资金区别开来，减少政府资本运作的道德风险；同时，两职能的分离消 除了政府资本运作部门对“税收偿债”的依赖性，强化了政府债务的硬约束，迫使 政府资本运作部门树立起政府资本运作的偿债观念，致力于政府资本运作的效率与 效益的提高。 2 _ 2 地方政府发行公债的理论综述 2 2 1 地方政府债券的概念 地方政府债券( 又称地方公债或市政债券) 是地方政府及其授权机构或代理机 构为满足地方经济与社会公益事业发展的需要而发行的一种债券。其收入列入地方 政府预算，由地方政府安排使用，并组织还本付息，所筹资金主要用于地方性公籀 设旌和社会公益性项目的建设，有时也用于弥补市政当局的费用支出和税收的季诱 性或暂时性失衡【3 】。与同属于公债的中央政府债券相比较，两种公债存在着如下区； 别( 表2 1 ) ： 表2 1 中央政府债券与地方政府债券差异对比表嗍 中央政府债券( 国债)地方政府债券 发行主体中央政府地方政府及其职能部门 信用保证国家信用地方政府信用，最终通过国家信用保证 经济影响范围涉及国民经济的整体和全局利益侧重本地区经济发展 偿债来源税收和举借新债多数依靠项目投资收益 发行规模全国范围内大规模发行局限于本地区，规模小 中央银行公开市场操作的工具，利 金融属性信誉相对较低，近似于信誉较高的私债 率为金融市场的基准利率 承受能力考虑国家经济承受力无限扩大债券融资的冲动 按偿付资金来源和担保形式不同，地方政府债券分为两大类【4 j ：一种是以地方 政府的征税能力和征税权力为担保、以地方税收为偿债来源的一般责任债券 ( g e n e r a lo b l i g a t i o nb o n d ) ，所筹资金用于普通公路、机场、公园以及公益性市政 设施建设；另一种是为了项目融资或创业融资，以项目创收能力为担保、以经营筹 资新建项目取得的收入为偿债来源的收益债券( r e v e n u eb o n d ) ，所筹资金专款专 用，如投资高速公路、收费路桥、隧道、电厂、港口、自来水厂、污水处理厂等。 6 硕士学位论文 2 2 2 地方政府发行公债的一般理论探讨 2 2 2 1 公债理论 亚当- 斯密以前的早期公债观，以托马斯阿奎那、法国财政学者吉恩博丹、 英国经济学家大卫休谟( 提出“公债亡国论”) 为代表的经济学家大都反对国家借 入公债；詹姆斯斯图亚特则在政治经济学原理研究中提出公债的发行不会对 经济造成危害，而且由于政府可以不断地向债息的领受者征税，所以国家的借款能 力几乎是无限的。以亚当斯密、萨伊和大卫李嘉图为代表的古典经济学家几乎 一致反对公债，他们坚信维多利亚时代恪守的平衡预算信条才是政府财政正确的标 志，他们认为政府债务会消耗宝贵的生产性资本，政府举债会扩大政府规模并扼杀 市场经济的内在活力。斯密认为：债券融资消耗了生产性资本，在政府支出增加的 当期，公众负担减轻了，但未来一代人却因为继承了较低的资本存量而加重了负担； 当公债累计到一定规模，不可能偿还时，通常只能通过公开或隐蔽的财政破产消灭 巨额的公债等。萨伊认为：“各种公债都带有这个共同坏处，就是使资本从生产性用 途退出，转向非生产性消费方面”1 6 。李嘉图认为：在理论上，征税和举债等价； 为了支付公债利息而征收的高额税收会促使资本外逃、抑制私人部门劳动和投资的 积极性，而且会在不同的产业部门之间造成不合理的资源配置等【7 l 。 凯恩斯学派则主张政府在有效需求不足的情况下，通过扩大财政赤字向经济体系 注入额外的购买力，从而增加产量和就业，而公债则是可以被政府用来作为弥补财政 赤字、管理总需求的有效工具。啥佛大学教授阿尔文汉森在其经典著作财政政策 和经济周期以及一系列文章中指出：公债可能是一种“经济的福利”，是一个增加 国民收入和保证充分就业的因素，公债。首先可提供一定的保证来防止严重的萧条” 1 6 ：公债不一定引起通货膨胀，只要公债负担率保持在合理水平，政府就不会受到财 政危机的威胁等。“功能财政”的创立者勒纳进一步发展了凯恩斯的理论，他认为：“政 府债务的增加不能够被看成最后才能动用的手段而应被看成无关紧要的完 全从属于保持繁荣和防止通货膨胀的规则之事。，【司 7 0 年代后主要工业化国家和一些发展中国家出现巨额财政赤字，公债负担迅猛 增加，并由此导致许多问题，从而引起了更多人对凯恩斯主义公债观点的怀疑，提 出了一系列新观点。1 9 7 4 年巴罗的政府债券是净财富吗? 吲提出：财政支出是 通过目前征税还是通过发行公债筹资，没有任何区别，即公债无非是延迟的税收， 在具有完全理性的消费者眼中，债务和税收是等价的，这个观点类似于李嘉图曾提 出的“李嘉图等价定理”，【m l 思想。公共学派的领袖人物詹姆斯m 布坎南按公共 选择观点对凯恩斯主义的赤字财政理论进行了猛烈抨击，主要观点是：公债的实际 。李嘉图提出：如果政府现在减税，靠发行政府债券来支持财政赤字，那么将来总有一天政府还是要靠增税来 偿还其债务除此之外，别无他法。这就是著名的4 李嘉圈等价效应”。 7 政府资本职能与地方政府债券市场发展研究 负担或成本，或者更准确的说是债券筹资支出的实际成本，必定要由那些为债务还 本付息支付税收的未来一代人承担；公债在某些情况下具有合理性，举债的合理性 取决于支出的预期生产力和预期收益的时间模型等【l “。布坎南之后，许多著名经济 学家如弗朗科莫迪利亚尼、詹姆斯爱德华米德等也开始从不同角度反驳凯恩 斯主义的公债观。他们都认为政府发行公债破坏了预算程序的纪律；政府支出引起 资源从私人部门转移到政府部门最终导致私人消费的减少。费尔德斯坦i l2 j 更是坚信： 只有实行严格的平衡预算约束才能迫使政治家们正确计算政府支出项目的收益和成 本是否匹配，而不是依靠政府债务融资来扩大开支。 现代西方学者采用更加辩证的态度看待公债，一般认为【6 j ：公债是一种资本， 既有真实性的一面，又有虚拟性的一面；当公债用于稳定经济、发展生产、扩大投 资和就业时具有生产性：如果公债用于生产性目的，而且控制在安全线范围内，那 么公债就可能是人民的一种福利。 公债理论对于政府( 包括中央和地方政府) 发行公债提供了重要的依据，对政 府筹资方式的选择、公债的资金用途、规模和正确认识公债的负担提供了有益的指 导。 2 2 2 2 公共产品理论 依据需要主体和供给渠道的不同，人类社会所需的产品和服务可分为两大类 1 3 1 ：公共产品和私人产品。由市场供给用来满足个别人需要的产品和服务称之为私； 人产品，由以政府为代表的国家机构公共部门供给用来满足社会公共需要的产 品和服务称之为公共产品。 相对于私人产品，公共产品具有两个重要特征口】：( 1 ) 消费的非竞争性，指增 加一个消费者的边际成本为零。它包括两层含义：一是生产方面，指根本不需要追 加资源的投入；二是消费方面，指根本不会减少其他人的满足程度，或者说根本不 会带来“拥挤成本”。( 2 ) 受益的非排他性，指一旦公共品提供出来，不可能排除 任何人对它的消费。包含三层含义：任何人都不可能不让别人消费它，即使有些 人有心独占对它的消费，但都因技术上不可行或成本过高而不值得；任何人都不 得不消费它，即使不愿意也无法拒绝：任何人都可以等量消费它。 结合上述特征，萨缪尔森给出了公共品的严格定义【1 3 1 ：假设x ，和y 。分别表示公 共品和私人品的总供给，n 为经济中的消费者人数，x 。和y ，为个人i 消费的公共品x 和私人品y 的数量，m c ，为新增加的个人f 所引起的边际成本。用公式表述如下： x j2 x l2 x 22 - - 2 x y ，2y l + y 2 + + y 。 m c ，( x ) = 0 m cf 们 _ , 0 ( 2 1 ) ( 2 2 ) ( 2 3 ) ( 2 4 )，(、 硕士学位论文 同时具备以上两个特征的产品被称为纯粹公共品，但在现实生活中，公共产品 和劳务同时满足两个特征的情况并不多见，大多数的公共产品都只具有有限的非竞 争性和有限的非排他性，属于混合公共产品( 或准公共产品l 根据物品是否具有排 他性和竞争性，可以把物品做如下分类( 表2 2 ) ： 表2 2 物品的分类 排他性 消费特征 有无 有私人品共同资源 竞争性 无 俱乐部产品纯公共品 公共品投资大、期限长、回报率低、规模要求高，对分散的市场经营者缺乏利 益的驱使和激励机制；即使市场经营者愿意提供，由于消费者从同等产出中获得的 总收益和边际收益通常是不相同的，因而每个人承受的边际价格应该不同，市场定 价难以实现；公拭品的非排他性使它具有明显的外部效应，导致一部分人不付出代 价而享受既存公共品的效益，出现“免费搭车”现象，因此，公共品供给成为市场 失灵或无效的领域，难以由追求利润最大化的企业通过市场机制实现充分有效的供 应，需要政府介入才能保证公共品的有效供给1 1 5 1 。从理论上来说，纯公共品的供给 应由政府单独提供；混合公共品最佳的供给方式是由政府和市场共同提供。从中可 以得出结论，不论是纯公共品的供给还是混合公共品的供给，政府都有责任承担。 政府供给公共品的实质就是公共支出过程，公共支出按功能划分可分为经常性 支出和资本性支出，在一定时期的政府支出中，经常性支出直接形成当年的社会消 费利益，而资本性支出所产生的利益不直接发生在当年，而是同时在今后的若干年 后发挥作用。根据公共品的特性，大部分公共品( 如国防、防洪排涝等纯公共产品 以及收费道路桥梁、供水、园林绿化等混合公共产品) 在以后很长的时期内为整个 社会提供利益，其成本应分摊到以后若干年内，属于资本性支出；小部分纯公共品 ( 政府支付给其雇员的工资等) 的成本和收益都在为社会提供服务的当年产生，属 于经常性支出。 政府可以通过收取税费和举债筹资来支付公共品的支出【l6 1 。由税费提供的公共 品，受益者和成本负担者保持一致，由举债筹资提供的公共品受益和成本负担被分 割为两个不同时期，从而受益者和成本负担者可能变得不一致。按照收支配比原则， 政府部门的经常性支出应由税费等财政资金承担，而资本性支出则应大部分由债务 资金和小部分由财政资金共同支持。因此，采用举债筹资来支持大部分公共产品的 供给，将属于资本性支出的供给成本分摊到以后的各个收益期，而小部分纯公共产 品的供给由税费来支持，将属于经常性支出的供给成本固定在供给期，是符合效率 9 政府资本职能与地方政府债券市场发展研究 要求的，有利于社会选择符合效率要求的公共品供给水平，有效地避免了公共品供 求失衡。 2 2 2 3 财政分权下的地方公债理论 根据受益范围的不同，公共品分为全国性公共品和地方性公共品。受益范围遍 及全国的是全国性公共品，受益范围局限于某一个特定区域内的公共品是地方性公 共品。从理论上说，中央政府也可以提供地方性公共品， 然而不同地区的居民具 有不同的消费偏好，在公共品需求种类和数量上也就产生了差异，地方政府更接近 于自己的民众，处于了解本地居民对公共品偏好的较佳地位，这有助于其更好的执 行地方性经济政策和提供地方性公共品。而且，由中央政府供给地方性公共品将加 重中央政府的财政负担，影响全国性公共品的提供，并加大中央政府和地方政府间 分工合作体系的协调难度，不利于地方政府的主动性和创造性的发挥。因而，地方 政府提供地方性公共品比中央政府提供更具有效率【l ”，地方政府供给地方性公共 产品的模式如表2 3 。正是地方性公共品的存在，才使财政分权成为必然。 表2 3 地方公共品的供给特点1 5 1 物品类型供给原则供给方式 纯地方公共品公共提供 地方公共部门提供 接近纯公共品的混合地方公共品 公共提供地方公共部门提供 公共提供与市场提供相结地方公共部门提供或地方政府 一般混合地方公共品 合资助私营企业提供 公共提供与市场提供相结 接近私人品的混合