（国民经济学专业论文）我国大都市区管治成本与收益研究——以西安大都市区为例.pdf

摘要 本文以我国大都市区管治为主线，在大都市区管治相关理论指导下采用理论与实证 相结合、综合概括与个案分析相结合以及归纳与比较相结合的方法对我国大都市区管治 的成本与收益进行了深入的研究。 在长期的研究过程中，国外大都市区管治的理论经历了传统区域主义学派向公共选 择学派和新区域主义学派演进的趋势。大都市区管治主体是管治的参与者，是大都市区 管治成本的承担者和管治收益的获得者，本文认为大都市区管治主体应该包括四个部 分：政府、企业、社会组织和居民。从我国大都市区管治的实践来看，我国大都市区管 治的方式主要有四种：区域规划、行政区划调整、城市联盟和大都市区规划。虽然这些 管治方式的侧重点有所不同，但都是在政府推动下进行的，其他主体很少也很难参与大 都市区管治。 本文从多角度对大都市区管治的成本与收益进行了分析。从成本的承担主体的角度 来看，政府的成本以政策制定成本和行政成本为主；企业以投资公用事业成本为主；社 会组织以协商成本和提供公共服务成本为主；市民以参与选举和协调成本为主。从管治 目的的角度来看，大都市区管治的成本主要包括政府职能转换成本、政府问协调成本、 非营利组织培育成本。根据管治收益主体不同，大都市区管治的收益包括政府收益、企 业收益和社会收益。 本文对西安大都市区的两种管治方式进行了成本与收益的实证研究。研究发现，“撤 县设区”这种管治方式给长安区带来了很好的发展空间，而西咸一体化实施以来，咸阳 并没有得到很好的发展空间。 本文在对大都市区管治成本与收益分析的基础上，同时借鉴国外大都市区管治经 验，提出了完善大都市区管治的措施及相关建议。主要包括适当进行行政区划调整；提 高政府关系协调能力；完善大都市区管治的结构等。 关键词：大都市区，管治，成本与收益，西安 a s t u d yo n t h em e t r o p o l i t a ng o v e r n a n c ec o s ta n dp r o f i ti nc h i n a ac a s es t u d yo fx i a nm e t r o p o l i t a ng o v e r n a n c e a b s t r a c t u n d e rt h eg u i d a n c eo fr e l a t i v et h e o r i e s0 1 1m e t r o p o l i t a na r e ag o v e r n a n c e ，t h i st h e s i st a k e s t h ec h i n a sm e t r o p o l i t a ng o v e r n a n c ea st h em a i nt h r e a da n dc o n d u c t sad e e pr e s e a r c ho i lt h e c o s ta n dp r o f i to ft h em e t r o p o l i t a ng o v e r n a n c ea c r o s st h ec o u n t r y , e m p l o y i n gt h ea p p r o a c h e s t h a tc o m b i n et h e o r i e sa n de m p i r i c a ls t u d i e s ，s y n t h e s i sa n dc a s es t u d y , a sw e l la si n d u c t i o na n d c o m p a r i s o n i nt h el o n gh i s t o r yo ft h es t u d yi nt h i sf i e l d , t h et h e o r i e so fm e t r o p o l i t a ng o v e r n a n c e a b r o a dh a ss h o w nt h et r e n do ft r a n s f o r m i n gt op u b l i cs e l e c t i o ns c h o o la n dn e o - r e g i o n a l i s m f r o mt r a d i t i o n a lr e g i o n a l i s m t h es u b j e c t so ft h em e t r o p o l i t a ng o v e r n a n c ea r et h ep a r t i c i p a n t s o f t h eg o v e m a n c e ，a l s ot h ec o s tb e a r e r sa n dt h ep r o f i tg a i n e r so f t h eg o v e r n a n c e t h es u 巧e c t s ， b a s e do nt h i st h e s i s ，s h o u l db ec o n s i s t e do ff o u rc o m p o n e n t s ，n a m e l yt h eg o v e r n m e n t , t h e e n t e r p r i s e s ，s o c i a lo r g a n i z a t i o n sa n di n h a b i t a n t s t os u m m a r i z et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e m e t r o p o l i t a na r e ag o v e r n a n c ei nc h i n a , w ec a ns e et h e r e a r em a i n l yf o u rm e t h o d so ft h e m e t r o p o l i t a na r e ag o v e r n a n c e ，w h i c h a r ed i s t r i c tp l a n n i n g , a d m i n i s t r a t i v ed i s t r i c tp l a n n i n ga n d a 由u s t i n g , c i t yp a r t n e r s h i p ，a n dm e t r o p o l i t a na r e ap l a n n i n g a l t h o u g ht h e s eg o v e r n a n c e m e t h o d sv a r yd u et ot h e i rd i f f e r e n tf o c u s e s ，a l lo f t h e ma r ed r i v e nb yt h eg o v e m m e n t , w h i l ei ti s h a r df o rt h eo t h e rs u b j e c t st op a r t i c i p a t e t h i st h e s i sa n a l y z e st h ec o s ta n dp r o f i to ft h em e t r o p o l i t a na r e ag o v e r n a n c ef r o ma m u l t i f a c e tp e r s p e c t i v e i nt e r l i i so fc o s tb e a r e r s ，t h eg o v e r n m e n t sc o s tm a i n l yl i e si np o l i c y m a k i n ga n da d m i n i s t r a t i o n , t h ee n t e r p r i s e s c o s ti np u b l i cs e r v i c ei n v e s t m e n t , t h es o c i a l o r g a n i z a t i o n s c o s ti nc o n d u c t i n gc o n s u l t a t i o na n dp r o v i d i n gp u b l i cs e r v i c e ，a n dt h e i r d a a b i t a n t s c o s ti na t t e n d i n gs e l e c t i o na n dc o o r d i n a t i o n f r o mt h ep o 硫v i e wo ft h eo b j e c t i v e s o ft h eg o v e r n a n c e ，t h ec o s to ft h em e t r o p o l i t a na r e ag o v e m a n c em a i n l yi n c l u d e st h ec o s tt o t r a n s f o r mt h eg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n s ，t oc o o r d i n a t eg o v e m m e n t sa td i f f e r e n tl e v e l s ，a n dt o d e v e l o pn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s b a s e do nt h ed i f f e r e n c eo ft h eg o v e m a n c ep r o f i tg a i n e r , t h e m e t r o p o l i t a na r e ag o v e r n a n c ep r o f i tc o u l dh ed i v i d e di n t og o v e r n m e n tp r o f i t , e n t e r p r i s ep r o f i t , a n ds o c i a lp r o f i t i i t h et h e s i sc o n d u c t sa l le m p i r i c a ls t u d yo f t h ec o s ta n dp r o f i to f t w og o v e r n a n c em e t h o d s a d o p t e db yx i a l lm e t r o p o l i t a na r e a t h em s e a r c hs h o w s t h a tt h em e t h o d t or e p l a c ec o u n t yb y d i s t r i c t h a sb r o u g h tab e t t e rd e v e l o p i n gf u t u r ef o rc h a n g a nd i s t r i c t , w h i l et h ei n t e g r a t i o no f x i a nc i t ya n dx i a n y a n gc i t yh a sn o td o n es u c ha ne f f e c tt ox i a n y a n g b ya n a l y z i n gt h ec o s ta n dp r o f i to f t h em e t r o p o l i t a ng o v e r n a n c ea th o m ea n dl e a r n i n g f r o mt h ee x p e r i e n c e so fm e t r o p o l i t a na r e ag o v e r n a n c ea b r o a d , t h i st h e s i sp r o p o s e sr e l e v a n t s u g g e s t i o n sa n dm e a s u r e st oi m p r o v em e t r o p o l i t a ng o v e r n a n c e ，w h i c hm a i n l yi n c l u d e st o p r o p e r l yp l a na n da d j u s ta d m i n i s t r a t i v ed i s t r i c t , t oi m p r o v et h ec a p a c i t yo fg o v e r n m e n t r e l a t i o n s h i pc o o r d i n a t i o n ，a n dt oi m p r o v et h es t r u c t u r eo fm e t r o p o l i t a ng o v e r n a n c e ，a sw e l la s o t h e rs u g g e s t i o n sa n dm e a s u r e s k e yw o r d s ：m e t r o p o l i t a na r e a , g o v e r n a n c e ，c o s ta n dp r o f i t , x i a n 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：嚣盈缘 指导教师签名： 州d 年6 月纵t , e t加厂。年月拥 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：爰锯噜 劢j 移年6 月珥日 两北大学硕士学位论文 1 1 问题的提出和研究意义 第一章导言 1 1 1 选题经过 随着我国的城市化进程的加快，大都市区已成为推动区域发展的核心力量。高效的 大都市区可形成庞大的消费市场；大都市区拥有规模巨大的劳动力市场，劳动力有高流 动性，企业更容易降低成本；大都市区土地市场比较发达，为企业提供更多的区位选择 机会；大都市区的市场高度融合，为企业提供更为充分的生产资料；大都市区是就业岗 位最为集中的地区，就业岗位的选择和机会比其他地区要多；大都市区基础设施服务等 公共服务实现规模效应的条件优越，特别是公共交通、环境保护以及区域性的基础设施 更容易产生需求，大型港口、机场往往在大都市区产生。因此，如何实现大都市区资源 的最优整合、推动城市与区域的科学发展是非常重要的研究问题。在深入贯彻落实科学 发展观的新形势下，应当很好总结我国城市化进程中的经验和教训，反思在加快城市化 进程中出现的一系列问题，认清新形势，把握新情况、新矛盾，探索新的发展道路。良 好的管治与协调是实现大都市区健康发展的重要基础。 发展中国家的管治经验表明，过分依赖市场很容易造成危机，在城市发展领域则表 现为城市蔓延等各种城市病。反之，政府过分不恰当干预也会影响城市的健康发展。基 于管治的含义和中国大都市区管治的特殊性( 安树伟，2 0 0 7 ) ，中国大都市区管治的对 象是面向大都市区公共物品和公共事物的管治。但对大都市区公共物品和公共事物管治 必然要付出成本，这些成本由谁来承担? 大都市区管治所带来的收益又由谁来分享? 如 果管治主体承担的成本与得到的收益不协调，必然会影响其参与管治的积极性，进而影 响大都市区管治的效率。如何调动管治主体参与管治的积极性，实现“有效的大都市 区管治，是我国大都市区发展必须考虑的问题。 1 1 2 研究意义 大都市区管治是当今国际城市研究的重点课题，国外关于大都市区管治的研究和实 践已越来越完善。直到上个世纪9 0 年代，我国学者才开始关注大都市区的管治问题。 最初的研究是在对国外研究大都市区管治经验进行总结的基础上，进一步分析我国大都 市区管治的必要性和紧迫性。此后，国内学者研究的范围在逐渐拓展。但总体来看，对 大都市区管治成本和收益的研究还是很少的。因此，从多方面探讨管治的成本及收益， 1 第一章导言 对于降低管治的成本、提高管治的效率具有重要意义。 1 2 论文结构、方法和创新 1 2 1 论文基本框架及主要内容 ( 1 ) 论文基本框架 本文的基本思路是，首先介绍国外大都市区管治理论的演进，进而提出我国大都市 区管治的理由和当前大都市区管治的主要方式。在此基础上分析我国大都市区管治的成 本和收益，并以西安大都市区为例，重点分析西安大都市区管治的成本和收益。结合我 国大都市区不同管治方式的成本与收益，以及国外发达国家与发展中国家大都市区管治 的经验借鉴，提出我国大都市区的管治方案。 本文主要分为四大部分。第一部分是文章的第一章，介绍论文的研究背景与意义、 基本结构以及国内外相关研究评述；第二部分是文章的第二章和第三章，主要介绍关于 大都市区管治的概念、理论、主体以及我国大都市区管治的方式；第三部分是文章的核 心部分，包括第四章和第五章，分析我国大都市区管治的成本和收益，并以西安大都市 区为例，分析不同的管治方式给西安大都市区带来的不同影响，以此作为我国大都市区 管治对策分析的基础；第四部分，结合前面章节的分析以及国外大都市区管治经验总结 提出我国大都市区的管治方案( 图1 ) 。 ( 2 ) 各章主要内容 具体来说，本文的研究内容主要分为7 章。 第一章，论文导言。阐述了本文的研究背景与意义、论文的结构、研究思路与方法、 创新之处以及国内外相关研究的述评。 第二章，主要介绍关于大都市区管治的相关理论基础。首先对大都市区管治概念进 行了介绍。由于大都市区管治涉及到多个学科，不同的学者从各自的研究领域对大都市 区管治的概念提出自己的观点，造成目前大都市区管治概念的混淆。接着对国外大都 市区管治理论的演进进行了介绍，国外大都市区管治的理论经历了传统区域主义学派、 公共选择学派和新区域主义学派。在上面分析的基础上，确定大都市区管治的主体：政 府、企业、社会组织和居民。 2 西北大学硕士学位论文 图i 论文结构图 第三章，在前面分析的基础上介绍我国大都市区管治的实践，分析了我国大都市区 管治的理由及当前我国大都市区的管治方式。 第四章，我国大都市区管治的成本和收益进行研究。从成本支付主体和管治目的两 个角度分析大都市区管治的成本，并分析了目前大都市区管治的收益。根据收益主体的 不同可以分为政府收益、企业收益和社会收益。 第五章，重点分析西安大都市区管治的成本和收益，对两个不同的管治方式进行实 证分析。 第六章，大都市区管治对策分析。基于前面几章的研究，在此基础上借鉴国外大都 市区管治的经验，提出符合我国大都市区管治对策。 3 第一章导青 最后为本文的结论。 1 2 2 研究方法 本文主要运用的研究方法有：理论与实证相结合、综合概括与个案分析相结合、比 较与归纳相结合。具体而言，本文先是介绍国外大都市区管治的理论，接着分析了我国 大都市区管治实践；在对大都市区管治的成本与收益分析上，先是从理论上探讨，接着 从实证的角度对西安大都市区管治的成本与收益进行检验；对国外发达国家和发展中国 家的管治经验进行对比，在此基础上结合我国的实际情况归纳出适合我国大都市区的管 治方式。 1 2 3 论文创新 以往关于大都市区管治的研究，主要集中在城市管治的框架、管治的主题、大都市 区管治的结构及行政区划改革和城市群管理体制创新等方面。这些研究对我国的大都市 区管治有很重要的指导意义，但很少涉及到大都市区管治成本和收益的研究。本文从多 个角度分析大都市区管治的成本与收益，并结合西安大都市区管治的实践进行了成本与 收益分析。基于我国大都市区管治的现实状况，提出适合我国大都市区管治的对策，丰 富了大都市区管治的理论研究，对我国大都市区管治具体实施操作有一定的指导意义。 由于大都市区管治涉及多个学科，不同的学者从各自的研究领域出发对大都市区管 治进行了深入的探讨，推动了我国大都市区管治理论的发展。本文综合了多学科的研究， 并以经济学理论为基础，对我国大都市区管治的理由、大都市区管治的方式及管治主体 进行了深入的分析，进一步丰富了我国大都市区管治的研究。 1 3 国内外研究评述 1 3 1 国外研究综述 随着世界城市化的高速发展，尤其是西方发达国家大都市区化的发展，大都市区的 行政组织与管理问题日益成为西方发达国家关注的问题。国外学者对大都市区管治进行 了深入的研究。 ( 1 ) 大都市区管治理论研究及实证检验 国外大都市区管治理论曾经历传统区域主义和多中心管治理论长达数十年的激烈 争论，二者争论的焦点主要是：在提供大都市区公共服务方面，是统一的大都市区政府 有效率还是多中心竞争的小政府有效率。 4 西北大学硕士学位论文 传统区域主义认为，大都市区内部众多的小政府，使得公民尤其是弱势群体难以获 得公共服务。地方政府的分散化导致效率低下，缺少对区域整体性关注。建立统一的大 都市区政府可以减少城市政府间的竞争，从而减少资源浪费提高效率( r u s k ，1 9 9 3 ； p h a r e s ，1 9 8 0 ；n e w t o n ，1 9 7 5 ；l o w e r y ，1 9 8 9 ；f r i s k e n ，1 9 9 1 ) 。多中心管治理论认为 大都市区内存在众多地方政府，可透过相互竞争消除由单个政府垄断所造成的问题，能 够以最有效率的方式满足不同公民的要求( t i e b o u t ，1 9 5 6 ；o s t r o m ，1 9 7 2 ；p a r k s ， o a k e r s o n ，1 9 8 9 ；t e a f o r d ，1 9 7 9 ) 。 上个世纪九十年代，改革者提出新区域主义。新区域主义不仅是把焦点放在制度结 构的改革和地方自治体的行为，而是透过不同领域层级间的公私部门的关系来达到大都 市区管治的目的。新区域主义与其他理论不同的关键在于强调私人部门和非政府组织介 入到大都市区管治( w r a l l i s ，1 9 9 4 ；h a m i l t o n ，1 9 9 9 ，2 0 0 2 ，2 0 0 4 ) 。 a r t h u rc n e l s o n ( 1 9 9 9 ) 对美国最大的2 8 7 个大都市区2 0 年的数据进行研究，分 析大都市区管治结构和个人收入之间的关系。实证结果比较支持传统区域主义和新区域 主义的观点，而很少有实证经验支持多中心管治理论的观点。 ( 2 ) 大都市区政府与大都市区管治 l v f e v r e ( 19 9 8 ) 分析西方发达国家大都市政府和管治的案例，探索大都市政府和 大都市区管治二者之间的关系。他认为西方国家5 0 多年来的以“自上而下 的方式建 立大都市区政府改革是失败的，应该引入一种新的制度改革模式，也就是一种自下而上 的以灵活、自愿和集体行动为特征的大都市区管治模式。他还强调，无论是大都市政府 还是大都市管治，都存在一定的缺陷和问题，有必要进一步改革和完善。 ( 3 ) 大都市区内地方政府的合作 r i c h a r d ( 2 0 0 7 ) 认为美国大都市区内的专区以及正式和非正式的制度安排，有利 于降低协调、谈判和执法等交易成本。在一个充满活力的政治活动中，当利益超过了谈 判达成协议的交易成本时，合作就会出现。s t e p h a n i e ( 2 0 0 2 ) 则用实证分析得出结论， 无论是合并的还是分散的大都市区政府，地方政府的地理密度对地方政府之间合作产生 重要的影响。每平方公里内地方政府越多，地方政府越容易合作，并且在提供资本密集 型的产品和服务时，这种关系更明显。 国外大都市区管治理论是在大都市区管治的实践中不断总结而来的，对于推进新时 期我国大都市区的管治研究和实践提供了有价值的启示，对于提升我国大都市区管治的 效率具有重要的指导意义。 5 第一章导言 1 3 2 国内研究综述 我国最早涉及都市区和都市带研究的，主要是城市地理学的学者，这些研究侧重于 大都市区的经济发展和部分社会问题。随着研究的深入，越来越多的学者开始关注大都 市区管治的问题。由于关注点不同，各个学者研究的角度也不尽相同。目前，我国学者 对大都市区管治以及相关问题的研究主要有四个视角：一是以南京大学的顾朝林和张京 祥为代表，从城市规划和西方“管治 理念的角度来研究城市和区域管治问题；二是 以华东师范大学的刘君德、宁越敏为代表，主要从“行政经济学 和大都市区空间组织 的视角来研究大都市区的行政体制改革和空间组织形式问题：三是以中国人民大学的毛 寿龙和孙柏瑛为代表，主要从行政管理的角度来研究多中心管治和政府间关系问题( 洪 世键，2 0 0 9 ) ；四是以南开大学郝寿义为代表，主要从城市和区域经济学的角度来研究 大都市区管治的问题。此外，还有很多学者从不同角度对大都市区管治相关进行了深入 的探讨。国内对大都市区管治的研究主要集中在以下几个方面： ( 1 ) 对国外大都市区管治的研究 黄丽( 2 0 0 2 ) 在对国外近年来大都市区管治进行实证分析的基础上，归纳了国外大 都市区管治主要的三种模式：合理制衡的北美大都市区管治模式；主张城际联盟的欧洲 模式和逐步分权的亚洲模式。刘彩虹( 2 0 0 4 ) 对美国大都市区的管治体系进行了深入了 研究，认为“整合与分散 是美国大都市区的主要特征，并对美国的“市县合并”、“多 中心大都市治理”和“区域委员会 进行了详细的介绍。罗思东( 2 0 0 5 ) 以美国大都市 区化的进程为历史背景，对美国州与地方问关系、地方政府间关系的外在表现和内在动 因进行了分析，探讨大都市区问题的产生和现状，并指出区域主义者对大都市区问题提 出的两种解决方案：集中式的区域主义和分散式的区域主义。胡萍、卢姗( 2 0 0 7 ) 对发 达国家和发展中国家的区域管治经验进行了研究，指出区域管治的特点是：强调发挥非 政府组织的作用；调整公众参与的重要性；以“协调作为解决问题的手段。 ( 2 ) 大都市区管治的理论研究 踪家峰( 2 0 0 8 ) 认为城市管治由城市内部管治体系和外部管治体系共同构成。城市 政府、市民、私营部门和非营利组织构成城市的内部管治体系，在城市内部管治体系中， 城市政府是核心的主体。城市政府、跨国集团、国际组织、相关利益的政府和利益相关 的区域主体则构成了城市的外部管治体系，城市外部管治体系最重要的就是大都市区管 治。方创琳等( 2 0 0 7 ) 系统分析了区域规划与空间管治的基本内涵、理论基础、基本原 理，并指出空间管治包括城市管治和区域管治两个部分。城市管治以城市为中心，目的 6 西北大学硕士学位论文 是为了提高城市竞争力。而区域管治以区域整体为核心，强调多元化的参与，以“协调 作为解决问题的手段，实现区域管理中集权与分权的平衡。 ( 3 ) 大都市区管治中存在的问题 安树伟( 2 0 0 7 ) 指出我国大都市区管治中存在以下六个突出问题：“重建轻管”和 “单一式 的管治理念：“后果导向 和“管家式”的管治模式；部分大都市区管治行 政主体缺失；管治的监督机制薄弱；政府的“越位 、“缺位和“错位 现象普遍； 非政府组织独立性不强，公众参与度不高。孙兵( 2 0 0 7 ) 指出随着经济的不断发展和 城市化进程的加快，区域发展中的管治问题越来越突出，也已经影响到了区域经济的持 续快速发展。区域管治存在的问题主要有：地方保护主义盛行；区域内产业结构雷同； 区域公共产品供给效率不高；区域管治缺乏参与性；区域管治过于强调经济增长。洪世 键等( 2 0 0 9 ) 认为我国大都市区管治中存在很多矛盾和冲突，主要包括：由于政府职责 不分、权限不明导致的利益矛盾冲突；缺乏区域性职能的政府组织，城乡管理脱节；管 治过程中的公众参与、公众监督程度不够；大都市区内地方政府间的矛盾冲突频繁爆发。 ( 4 ) 大都市区管治方式研究 姚鑫、陈振光( 2 0 0 2 ) 认为中国大都市区管治经历了三个阶段：“市带县阶段， “撤县建市”阶段和“撤县并区 阶段，这是大都市区管治从“集中式、“分散式 向“多中心 管治转变在中国的具体表现。我国应在“撤县并区 的实施过程中应注重 市县的合作。踪家峰( 2 0 0 8 ) 认为中国大都市区管治的形式主要有：竞争、联盟( 一体 化) 、兼并合并、市管县和其他模式。此外，他还对这几种管治形式在中国的应用进行 了实证分析。洪世键( 2 0 0 9 ) 指出中国大都市区管治的形式，主要包括行政区划调整、 城市联盟、大都市区规划等。他指出行政区划调整是大城市扩张的主要手段，也是中国 大都市区管治最常用的手段；城市联盟是从城市经济协作区发展而来的，这是中国特色 的地方合作形式；大都市区规划是目前正在兴起的大都市区管治模式。 ( 5 ) 行政区划改革与大都市区管治体制创新 刘君德( 1 9 9 5 ，1 9 9 6 ，2 0 0 0 ，2 0 0 1 ) 从行政区划角度揭示了大都市区政府权力分割 体制的缺点，提出了一系列的思路和策略以整合中国大都市区政府管理体系。张京祥 ( 2 0 0 2 ) 从行政区划调整的分析入手，结合国外有关，论述了管治思维在都市区发展中 的基本运用。安树伟等( 2 0 0 6 ) 认为，中国大都市区管治中的体制创新包括重新定位政 府职能，建立综合的或专门的跨区域行政组织以强化区域协调管理，搞好跨区域大都市 区区域规划，重视公众参与等。 7 第一章导言 我国学者对大都市区管治的研究丰富了大都市区管治的理论，对大都市区管治理论 在我国的实践以及构建高效的大都市区具有重要的指导意义。但从整体来看，目前学者 的研究还很少涉及到大都市区管治的成本和收益。因此，从多方面探讨大都市区管治的 成本和收益，对于提高管治的效率有重要的意义。 8 鼯北大学硕士学位论文 第二章大都市区管治基础理论 2 1 大都市区和管治 2 1 1 大都市区 大都市区( m e t r o p o l i t a n a r e a ) 的概念起源于美国。早在1 9 1 0 年，美国就提出“大 都市地区 ( m e t r o p o l i t a nd i s t r i c t ) 的概念作为一个统计单元进行人i s l 统计。随着城市和 经济的发展，美国对这一统计概念不断进行修正，先后使用过“标准大都市区( s t a n d a r d m e t r o p o l i t a na r e a s ) 、“标准大都市区统计区( s t a n d a r dm e t r o p o l i t a ns t a t i s t i c a la r e a s ) 、 “大都市统计区( m e t r o p o l i t a n s t a t i s t i c a l a r e a s ) 、“大都市区 ( m e t r o p o l i t a n a r e a s ) 、“核 心基础统计区 ( c b s a ) 等概念。随着美国大都概念的使用，西方发达国家也根据自身 的特点提出自己的城市功能地域概念。如加拿大的“国情普查统计区，英国的“标准 大都市劳动市场区 ，澳大利亚的“国情普查扩展城市区 ，瑞典的“劳动一市场区 ， 日本的“都市圈 ，德国的“城市区域 等等。虽然西方各国在界定大都市区的标准上 存在一定的差别，但概念的核心内涵是一致的，即主要包括三个方面的内容：经济中心、 经济腹地及中心与腹地之间的经济联系。 在中国，由于大都市区并不是一个行政单位，而且官方也没有对大都市区的概念进 行权威的界定，学者对大都市区的概念还没有达成统一的认识。尽管如此，但大多数学 者还有一定的共识，即认为大都市区主要是由中心城市以及周边县市组成，并且中心城 市和外围县市进行密切的经济社会联系。因此，大都市区是指大城市为核心，与周边地 区保持密切社会经济联系的城市化地区，使中心城市与周边地区共同构成内部相互联 系、有一定空间层次、地域分工和景观特征的巨型地域综合体( 顾朝林等，1 9 9 9 ) 。 2 1 2 管治 英文中“管治 ( g o v e r n a n c e ) 源于古典拉丁语和古希腊语，原意主要是指控制、 指导或操纵。二十世纪八十年代以来，“管治 一词被广泛应用于社会科学的众多领域， 因此它也被赋予了新的含义。但由于各学科的研究的角度不同，对管治的含义的理解就 存在了较大的分歧。 著名的管治理论学者罗茨( r r h o d e s ) 列举了“管治”的六种不同的定义：第一，作 为最小国家的管理活动的管治，意在国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益； 第二，作为公司管理的管治，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织机制；第三， 9 第二章大都市区管治基础理论 作为新公共管理的管治，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段相结合；第 四，作为善治的管治，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；第五，作为社 会控制体系的管治，它指的是政府和民间、公共部门和私人部门之间的合作与互动；第 六，作为自组织网络的管治，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。 在众多的管治的定义中，全球管治委员会( c o m m i s s i o no ng l o b a lg o v e 】 n f l l l c e ) 在 我们的全球伙伴关系研究报告中对管治的定义最具权威性：管治是各种公共的或私 人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得 以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则， 也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。概括起来，管治具有以下 四个特征：( 1 ) 管治不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；( 2 ) 管治不是控 制，而是协调；( 3 ) 管治既涉及公共部门，也包括私人部门；( 4 ) 管治不是一种正式的 制度，而是持续的互动行为( c o m m i s s i o no i lg l o b a lg o v e r n a n c e ，1 9 9 5 ) 。 2 1 3 大都市区管治 对于什么是大都市区管治，国外的学术界存在着一定的争议。美国国家研究委员会 的大都市区管治概念的界定比较有影响。他们认为大都市区管治就是在一个扩大的大都 市区的政治空间里，运用政府的制度和规程，在公众参与政策制定、资源分配及其他一 切事务的政治过程中的管理决策过程。约翰- 弗里德曼也对大都市区治理进行了定义。 他认为一个拥有数百万居民的大都市区，是一个互相关联的经济空间，也包括县、市、 乡、镇等等不同的政治和行政空间，正是这些政治和行政空间( 不一定是整合的政治或 行政空间) 成为治理的主要运作空间。 我国学者对大都市区管治提出了自己的看法。张京祥等认为城市与区域治理是一种 地域空间治理的概念，它是将经济、社会、生态等可持续发展，资本、土地、劳动力、 技术、信息、知识等生产要素综合包融在内的整体地域管治概念，既涉及中央元，又涉 及地区元，也涉及非政府组织元等多组织元的权力协调。刘君德( 2 0 0 3 ) 认为大都市区 的管治是一个政府权力变化的政治过程，一个集权与分权、公众参与管理、视窗化等 政府体制和机制运作的变化过程，其目的是追求最佳的城市一区域管理和控制。黄丽 ( 2 0 0 3 ) 对大都市区管治的定义较为明确，她认为大都市区管治就是发现和采用一种机 制，建立一种整合的政府或专门的机构和委员会，运用和动员社会及非政府组织的力量， 在充分尊重并鼓励公众参与下，进行的一种解决大都市区宏观和微观区域问题的政治过 1 0 西北大学硕士学位论文 程。洪世键( 2 0 0 9 ) 认为大都市区管治是指在联系密切的中心城市与其腹地构成的特定 的地域范围内，政府、市民和社会组织等主体通过政府、市场或合作等调控方式采取的 解决整个地域范围共同存在的问题，并提供公共物品和服务的联合行动。 通过以上学者对大都市区管治概念的界定，可以看出，大都市区管治具有以几个特 点：第一，强调发挥非政府组织的作用。大都市区管治实际上是通过区域内多种集团的 对话、合作、协调，从而达到区域资源的最大利用和最大程度的动员，是一种综合的社 会治理方式。它弥补了市场交换和政府自上而下调控两个方面的不足，从而达到了较好 的管治效果。第二，强调公众参与的重要性。公众参与是指公众对于影响自身生活的治 理过程的密切参与，即让人们广泛介入到社会的决策和权力之中。第三，以“协调”作 为解决问题的主要手段，这是大都市区管治的核心。一方面，通过协调手段来淡化“行 政区经济 观念，强化“实体区域经济 的意识，使各级政府领导、非政府代表和市民 代表平等地坐在一起，以讨论、谈判或协商的方式，谋求多方利益的最大化；另一方面， 可以通过定期举行协调会议或成立相应的组织机构，及时从各方面了解反馈情况，以确 保协调方案的执行( 熊雪如，2 0 0 9 ) 。 2 2 国外大都市区管治理论的演进 2 2 1 传统区域主义学派 传统区域主义的观点又称为“巨人政府论 。所谓“巨人政府是指，建立一个适 当的统一结构，在每个大都市区尽可能应该只有一个政府，即单中心管治( 邵任薇，2 0 0 8 ) f 1 2 0 世纪初以来，美国的郊区化一直在扩张蔓延，由此造成大都市区的政府数量不断增 加。大都市区内大量的地方政府造成了大都市区政府结构的“碎化 ，其结果不仅导致 了大都市区经济效益的下降，而且导致了普通居民尤其是弱势群体难以获得公共服务。 传统区域主义认为大都市区政府的巩固联合则是处理大都市区问题的最好良方。通过兼 并或市县合并等结构性改革方式消除大都市区内众多的地方政府，建立一个统一的大都 市区政府，优化大都市区域的资源配置，增进政府的工作效率和经济效益，以适应整个 大都市区域对公共服务的需要( 易承志，2 0 1 0 ) 。 2 2 2 公共选择学派 公共选择学派以则是强调地方自治体的大都市区制度片断化将有助于大都市区公 共服务水平的提升和效率的极大化，因此，他们完全否决大都市区政府联合的观点，而 第二章大都市区管治基础理论 是让地方政府更趋近于市场化的操作。支持市场竞争原则的论点主要是来自于蒂伯特 ( t i e b o u t ，1 9 5 6 ) 所提出著名的公共选择模式。在这个模式之下，地方片断化是允许发 生的，而且在这个模式中可能有较少的政府参与，甚至没有“政府 这个角色。这个模 式只有市场规则，没有政府，并且居民可以自由地在任何行政管辖区间移动或迁移来表 达个人的偏好，这即便是“用脚投票的由来。后来蒂伯特、奥斯特罗姆等发展了这一 观点。多中心体制下的大都市区内大量地方政府的存在，使得地方政府为了吸引更多新 居民而进行竞争活动。这样，一方面不仅促使地方政府去努力达到地方居民的公共需求， 另一方面也提升地方政府分配资源和生产服务的效率。 2 2 , 3 新区域主义学派 新区域主义兴起于上个世纪九十年代，与传统区域主义观点不同，新区域主义主张 采取区域治理的各种形式，包括正式的形式或非正式的形式，不仅仅限于政府之间的合 并或如公共选择观点主张的分割化政府的观点( 踪家峰，2 0 0 8 ) 。新区域主义的观点其 实是来自于传统区域主义和公共选择观点交互影响。传统区域主义和公共选择理论二十 世纪后半期沸沸扬扬地激辩，不仅只是在经验研究的领域，甚至在许多先进国家的地方 政府或区域改革中都避免不了这个争辩的影响。然而，实际上从大多数管治昀实体来看， 大都市区的问题反而是由包括各种不同层级的政府和私人部门所构成的合作与协调网 络来解决的。在新区域主义范畴下，以地方自治为首的地方政府应该朝外来关注更大的 大都市区，并且考虑它们共同的未来；同时联合政府必需与其他不同层级的政府间建立 它们的合作网络关系。新区域主义不仅强调政府部门形式的改革，或是地方政府间的合 作方式，同时也强调纳入私人企业和社会组织等角色，使得管治的参与形式变得多样且 复杂。因此，从公共政策的决策和执行来看，新区域主义包括了两个观念：一是政府之 间的配合，另一是政府与私人部门和社会组织的合作。从一定意义上说，新区域主义对 传统区域主义和公共选择理论的综合和改进，代表着大都市区管治理论演进的新趋向 ( 图2 ) 。 1 2 西北大学硕士学位论文 市场配 置资源 政府配 置资源 集权分权 图2 大都市区管治三种理论的比较与演化关系 资料来源：洪世键大都市区治理理论演进与运作模式【j 咽南京：东南人学出版社，2 0 0 9 2 3 大都市区管治主体 大都市区管治主体是管治的参与者，是大都市区管治成本的承担者和管治收益的获 得者。对大都市区管治主体的界定，是进行大都市区管治成本与收益分析的基础和关键。 2 3 1 管治主体 联合国亚太经济和社会委员会( u n e s c s a p ) 认为，对管治分析的重点应该是决策 制定与实施的正式与非正式的参与方，以及为达成决策和确保实施而设立的正式与非正 式的结构。政府是管治的主体之一，其他主体则取决于政府的层级。大都市区管治的主 体关系非常复杂( 图3 ) 。 1 3 第二章大都市区管治基础理论 城市中产阶级 缺乏信息 没有兴趣、 组织混乱 - 最有可能实现变革 图3 大都市区管治主体 正式 城市贫困阶层 受害最深 被剥削者 开始组织起来 资料来源：u n e s c a ph t t p - i l u n e s c a p o r g p d d p r s p r o j e c t a c t i v i t i e s o n g o i n g g g g o