（金融学专业论文）浅探我国助学贷款政策.pdf

摘要 “百年大计，教育为本。”我国从建国初到8 0 年代，高等教育投资几乎全部 来自政府。随着我国高等教育规模的不断扩大，教育成本的上升，教育拨款已远 远不能满足发展高等教育的需要，这样的现实背景迫使管理层和高教系统开始不 得不重视政府拨款以外的融资渠道，于是国家助学贷款应运而生。我国从1 9 9 9 年 经中国人民银行、教育部、财政部等部门共同出台国家助学贷款制度以来，至今 不到六年的时间里，该政策就五易其稿，且实施效果也不尽如人意。 而在发达国家，由于助学贷款系统建立较早，体系完善，它已经成为一种非 常广泛的助学方式，并且各成体系、各具特色。美国早在1 9 5 8 年就开始实施助学 贷款计划，它也是世界上第一个实施该计划的国家。因此美国高等教育的助学贷 款是世界上最复杂，也最发达的，不仅贷款主体多头，而且贷款形式多样；日本 “奖贷结合”的高等教育资助体系最具东方特色，并最大程度地适应了二战后f 1 本对教育和人才的渴求；澳大利亚结合本国国情推出的高等教育学费分摊计划 ( h e c s ) 有效地利用了其完整的税务制度和健全的税收系统，也具有本土特色。 本文主要分析发达国家的助学贷款政策，找出我国助学贷款制度的不足之处， 在结合我国国情的基础上借鉴发达国家的先进经验，发展和完善我国的高等教育 助学贷款体制。 本文在结构上共分为六部分。首先是导论，在说明了本文的研究背景及选题 意义之后，对助学贷款的相关文献进行了回顾，并简要说明了论文的结构安排。 第一章主要是对助学贷款进行简单的论述，明确助学贷款的要素、特征和类型， 并用博弈的方法论证了助学贷款的可行性。第二章是对发达国家的助学贷款进行 研究，主要是从发达国家助学贷款的发展阶段、主要特征以及发展趋势这三方面 着手分析。其中发展趋势分析是本章的重点，它为我国开展和完善助学贷款提供 了宝贵的借鉴。从第三章到第五章是分析我国的助学贷款政策。第三章主要是阐 明我国开展助学贷款的背景、意义和现状。从现状分析可知，我国助学贷款政策 已经面临尴尬的境地。一方面，助学贷款覆盖面比较狭窄，局部发展不平衡：一是 地区之间不平衡，东部发展快，西部进展较慢；二是学校之间不平衡，中央部委 所属高校进展快，地方性普通高校进展缓慢；三是开展助学贷款业务的银行之间 不平衡。另一方面，回收难的问题已经开始暴露，许多学校的违约率已经超过2 0 。 针对我国助学贷款发展缓慢的现状，第四章主要分析我国助学贷款发展缓慢的原 因：一是我国个人征信体系尚未完善；= 是我国助学贷款制度存在缺陷；三是我 国国民的消费观念落后；四是我国大学生就业形势严峻；五是相关法律、法规不 独创性声明 本人郑重声明：所里交的论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并袭示了谢意 签名：夔堂日期：出生垃 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 地球瓤幽旦 0 导言 0 导言 o 1 研究背景和意义 “百年大计，教育为本。”我国从建国初到8 0 年代，高等教育投资几乎全部 来自政府。随着我国高等教育规模的不断扩大，教育成本的上升，教育拨款已远 远不能满足发展高等教育的需要，这样的现实背景追使管理层和高教系统开始不 得不重视政府拨款以外的融资渠道，于是国家助学贷款应运而生。我国从1 9 9 9 年 经中国人民银行、教育部、财政部等部门共同出台国家助学贷款制度以来，至今 不到六年的时间里，该政策就五易其稿，且实施效果也不尽如人意。 而在发达国家，由于助学贷款系统建立较早，体系完善，它已经成为一种非 常广泛的助学方式，并且各成体系、各具特色。美国早在1 9 5 8 年就开始实施助学 贷款计划，它也是世界上第一个实施该计划的国家。因此美国高等教育的助学贷 款是世界上最复杂的，也最发达的，不仅贷款主体多头，而且贷款形式多样；日 本“奖贷结合”的高等教育资助体系最具东方特色，并最大程度地适应了二战后 日本对教育和人才的渴求：澳大利亚结合本国国情推出的高等教育学费分摊计划 ( h e c s ) 有效地利用了其完整的税务制度和健全的税收系统，也具有本土特色。 本文主要是通过分析发达国家的助学贷款政策，找出我国助学贷款制度的不 足之处，在结合我国国情的基础上借鉴发达国家的先进经验，发展和完善我国的 高等教育助学贷款体制。 o 2 文献综述 o 2 1关于助学贷款的理论基础的文献资料 1 马克思的生息资本理论、信贷风险管理理论和委托代理理论。马克思在资 本论第三卷阐述了借贷资本的内涵、来源以及运用和构成。马克思认为借贷资 本是货币作为资本商品贷放所形成的，银行支配的借贷资本的来源是职能资本家 的准备金，货币资本家的存款，一切阶级的闲置货币以及逐渐花费的各种收入， 银行一方面把社会闲置资金作为存款吸收进来，另一方丽又通过各种途径把这些 资金贷放出去，贷放是以汇票贴现、抵押贷款、存款透支等方式进行的。借贷资 本的数量受社会再生产规模的常i 约，并受社会资本周转速度的影响。 2 1 9 6 8 年世界著名教育学家、曾任教于美国耶鲁大学和哈佛大学的库姆斯发 表了具有国际影响力的巨著世界教育危机：系统分析( t h ew o r l de d u c a t i o n a l c r i s i s ：as y s t e m sa n a l y s i s ) 。在这本书中库姆斯( c o o m b sp ) 预言道“每个国家教育 事业从国家资源获得的经费比例迟早会停止增长，以至被迫缩减”。同时他还提醒 0 导言 款存在的问题和对策中认为我国助学贷款难以推行的原因是政策宣传不到位， 社会认识不够；沈九林在国家助学贷款难以实施的症结及对策中，认为我国 助学贷款难以推行的原因是，支持助学贷款发放的配套措旌仍欠完备，有关规定 缺乏可操作性：赵聚辉、宋逢龙、贾平等认为，我国关于助学贷款的法律法规不 完善及银行缺乏助学贷款风险防范体系是限制助学贷款顺利发展的主要因素；蔡楷 有、何建克、张典元等认为，我国缺乏个人信用管理体制是助学贷款难以顺利开 展的主要原因。 4 关于我国助学贷款制度设计与政策建议。黄佳、胡建新、林旭东等认为， 政府应加快关于助学贷款的立法进程；管七海、郭建伟、冯宗宪等认为，加快建立 个人信用制度是促进助学贷款健康发展的有效措施；吴开宇、彭志坚、沈祖芸等认 为，商业银行应简化贷款手续，降低助学贷款经营成本。 0 2 3 论文的数据来源。 论文相关的数据主要来源于教育部全国学生贷款管理中心编辑的国家助学 贷款工作简报和中国经济信息网，其真实性和权威性高。部分资料引自其他学 者的研究成果，并注明了出处。 o 3 论文的结构安排 本文在结构上共分为六部分。 导论部分在说明了本文的研究背景及选题意义之后，对助学贷款的相关文献 进行了回顾，并简要说明了论文的结构安排。 第一章主要是对助学贷款进行简单的论述，明确助学贷款的要素、特征和类 型，并用博弈的方法论证了助学贷款的可行性。 第二章是对发达国家的助学贷款进行研究，主要是从发达国家助学贷款的发 展阶段、主要特征以及发展趋势这三方面着手分析。其中发展趋势分析是本章的 重点，它为我国开展和完善助学贷款提供了宝贵的借鉴。 第三章主要是阐明我国开展助学贷款的背景、意义和现状。从现状分析可知， 我国助学贷款政策已经面临尴尬的境地。一方面，助学贷款覆盖面比较狭窄，局 部发展不平衡：一是地区之间不平衡，东部发展快，西部进展较慢；二是学校之 间不平衡，中央部委所属高校进展快，地方性普通高校进展缓慢；三是开展助学 贷款业务的银行之间不平衡。另一方面，回收难的问题已经开始暴露。 第四章主要分析我国助学贷款发展缓慢的原因：一是我国个人征信体系尚未 完善：二是我国助学贷款制度存在缺陷； 国大学生就业形势严峻；五是相关法律、 三是我国国民的消费观念落后；四是我 法规不健全；六是银行与学校、学生之 1 助学货款概述 1 助学贷款概述 1 1 助学贷款的要素 助学贷款的要素包括：贷款资格、合同条款、政府责任、资金来源和风险分 担这几方面。 1 1 1 贷款资格 所谓贷款资格即是指谁有资格获得贷款，它主要包括学生的家庭经济状况、 所在院校、行为能力、学习成绩和道德品行等方面的规定。例如我国1 9 9 9 年8 月 国务院办公厅转发中国人民银行等部门关于国家助学款的管理规定( 试行) 的 通知中指出：国家助学贷款适用于中华人民共和国( 不含香港特别行政区、澳门 和台湾地区) 高等学校中经济确实困难的全日制本、专科学生。申请学生应符合以 下基本条件：具有完全的民事行为能力( 未成年人须有其法定监护人书面同意) ； 学习成绩较好，能正常完成学业；遵纪守法品行良好；承诺向贷款银行提供上学 期间和就业以后的变动情况；申请信用助学贷款需有介绍人、见证人的推荐；贷 款银行规定的其他条件。 1 1 2 合同条款 申请助学贷款的在校学生和必要的相关人士须与提供贷款的机构签订贷款合 同，合同文本主要包括的内容有：( 1 ) 贷款额度。这包括总的借款额度和年度借 款额度：( 2 ) 贷款利率。助学贷款不同于一般意义上的商业贷款就在于其贷款利 率都较优惠，因为会提供一定的补贴，其目的是为了有效增加助学贷款的吸引力： ( 3 ) 还贷期限。即是指贷款的偿还期限。由于政府要对贷款利率提供补贴，因此 还贷期限越长，政府补贴越多。在常规贷款中，还贷期限一般是固定的，而在收 入比例贷款中，还贷期限随着收入变化而变化；( 4 ) 延迟还款和债务免除。在失 业或其他经济困难情况下，需要对贷款偿还进行延迟或免除借款人的债务：( 5 ) 还贷责任。主要包括：对于常规贷款，还贷是按月、按季还是按年进行，是咀等 额分期还贷还是随着收入的增加而增加还贷金额，还贷款项是由借款者支付还是 雇主从工资里扣除；( 6 ) 收入比例贷款的还款利率。这是指收入的多少比例应被 用作还款 ( 7 ) 收入比例贷款的还贷期限。以收入的比例偿还贷款，在考虑到低 收入者的情况下，是为其设置一定的年龄限制，还是为其设置一定的还贷期限。 1 1 3 政府责任 政府责任是构成国家助学贷款的重要因素。首先，根据成本分担原理，谁受 益，谁分担，政府应该在助学贷款的推行中承担重要的责任，因为高等教育的顺 益，谁分担，政府应该在助学贷款的推行中承担重要的责任，因为高等教育的顺 1 助学贷款概述 1 2 1正外部。陛 “百年大计，教育为本。”在当今世界各国综合国力的较量中，科技是决定一 国强弱的主导因素，而教育为科技发展培养出大量的人才，为各行各业劳动者素 质的提高做出了贡献。因此，教育产业在整个国民经济中占有十分特殊而重要的 地位。而国家助学贷款作为一种教育投资贷款，所以具有广泛的正外部性。所谓 外部性是指不通过影响价格而直接影响他人的经济环境和经济利益，分为正外部 性和负外部性。当生产或消费的私人边际成本大于社会的边际成本或私人的边际 收益小于社会的边际收益时，就产生了正外部性：反之，就产生了负外部性o 。助 学贷款能使学生、学生的父母以及国家这三方同时受益，首先对学生而言，助学 贷款可以帮助家境贫寒的学生完成学业，从而增加其就业机会和获得较高的收入。 而若不实施助学贷款单单依靠捐助和财政拨款，经济困难的学生很有可能会失去 接受高等教育的机会。其次对学生家长而言，一方面，随着我国高校的不断扩招， 学费也日益攀升，父母的负担也明显加重，在校学生通过助学贷款可以在一定程 度上减轻父母的经济负担；另一方面，父母可以从子女接受高等教育以及由此可 能带来子女更高的社会地位、更好的职业、更高的收入的预期中得到满足，同时 父母也能够从子女成功的事业和较高的社会地位中受益。第三，国家是助学贷款 的主要也是最大的受益者，高等教育被认为是提高整个国家的社会、文化和经济 福利水平的根本手段和重要基础，这也是助学贷款正外部性的具体体现。 1 2 2 政策性 正如前面所讲政府是助学贷款最大的受益者，根据成本分担原则政府应该在 某些方面给予助学贷款政策支持。各国助学贷款的政策性主要体现在政府对助学 贷款的利率进行资助，助学贷款的贷款成本往往要高于学生借款者支付的利息。 如果政府是贷款者，政府的资助将通过制定较低的贷款利率得以体现；如果政府 仅仅为私人贷款提供担保，往往会补偿部分利息成本给私人贷款者。 1 2 3 风险性 任何形式的贷款都具有不确定性，助学贷款作为信用贷款的一种，其风险性 更明显，表现在以下几方面：( 1 ) 助学贷款的对象是那些家境困难的学生，他们 大部分都无法提供有效的抵押和担保，因此商业银行对助学贷款业务的风险不易 控制；( 2 ) 学生毕业后没有找到理想的工作，无法偿还助学贷款；( 3 ) 由于学生 毕业后流动性较大，商业银行催收贷款的难度较大；( 4 ) 不能排除有些学生不讲 信用，有钱不还，恶意违约。总之，助学贷款是以学生良好的信誉以及未来较高 。马经，助学贷款国际比较与中国实践 北京：中国金融出版社，2 0 0 3 1 ，p 3 0 7 1 助学贷款概述 田 守信 不守信 乙 守信不守信 i ( 3 ，3 )i i ( 一4 ，2 5 ) i h ( 2 5 ，一4 )( 一5 ，一5 ) 图1 2 通过上述博弈分析可知，助学贷款得以有效实施的关键是要约束贷款者的违 约行为。要做到这一点可以从以下几点着手：( 1 ) 政府通过制定相应的法律、法 规对学生的不守信行为进行严厉的惩罚，增加失信的违约成本，随着违约成本的 大大提高，不守信的利益小于守信的利益，学生自然会选择继续履行合同：( 2 ) 应该大力提倡诚实守信的社会风气，对社会公众特别是大学生进行信用知识的宣 传教育，使之真正树立信用观念；( 3 ) 要进一步让学生明白信用也是一种资源， 一种无形资产。信用涉及的不仅仅是目前的交易，还有未来的交易，单个或一次 信用行为的利益损失，会影响信用关系和下一次的信用行为；( 4 ) 同时，通过建 立个人信用制度体系，从制度上保证助学贷款的顺利实施。 浅探我国助学贷款政策 2 发达国家的助学贷款 2 1发达国家助学贷款的发展阶段 跟发展中国家相比，发达国家较早实施了助学贷款。因此，助学贷款在发达 国家发展比较完善，它一共经历了以下三个发展阶段： 2 1 1创建阶段 二战之后，各国都致力于发展本国经济，而科学技术是第一生产力，发展教 育又是发展科学技术的根本所在，因此，许多国家把发展高等教育视为发展经济 的原动力。为了大力发展高等教育，1 9 6 1 年英国政府成立了以罗宾斯勋爵( l o r d r o b b i n s ) 为主席的高等教育委员会，对英国高等教育进行全面调查，以确定今后高 等教育的发展原则和发展规划。1 9 6 3 年该委员会提交了一份对英国甚至全世界高 等教育制度影响巨大的罗宾斯报告，该报告指出“所有具备入学能力和资格并 希望接受高等教育的青年都应该获得接受高等教育的机会”。由于受此教育机会平 等理论的影响，许多国家纷纷采取“免费加助学金”的高等教育资助方式，为广 大大学生提供资助。但随着2 0 世纪7 0 年代石油危机的爆发，许多依赖石油发展 经济的发达国家出现经济危机，经济危机必然导致财政危机。在经费日益紧张的 情况下，许多国家都大量削减包括高等教育在内的公共经费开支。在严峻的经济 困难面前，“免费加助学金”的资助制度不但失去了现实基础，而且引起了人们对 这一制度合理性的深刻反思，许多国家开始将目光投放在助学贷款计划上。其实， 早在1 9 5 8 年美国就开始实施助学贷款计划，这也是世晁上第一个实施该计划的国 家。1 9 6 5 年瑞典也成立了“就学资助”系统，它同时提供补助和贷款两种资助方 法。 1 9 6 8 年世界著名教育学家、曾任教于美国耶鲁大学和哈佛大学的库姆斯教授 发表了具有国际影响力的巨著一一世界教育危机：系统分析( t h ew b r l d e d u c a t i o n a lc r i s i s ：as y s t e m sa n a l y s i s ) 。在这本书中库姆斯预言道“每个国家教育 事业从国家资源获得的经费比例迟早会停止增长，以至被迫缩减”。同时他还提醒 说“任何国家，如果不准备给整个社会和经济造成沉重的压力和太大的麻烦，就 不要继续迅速增加教育经费在公共开支中的份额”。这份分析报告的发表促使越 来越多的国家开始创建助学贷款计划。 2 1 2 发展阶段 如前所述，自从爆发石油危机以后，各国都开始重视助学贷款计划。2 0 世纪 7 0 年代到8 0 年代正是发达国家助学贷款的发展阶段，当时有许多国家建立了补助 。c 0 0 m b sp ，t h ew o r i dc 巧j si ne d u c a l i o n ：t h ev i e wf b mt h ee i g h t i e s ，o x f o r du n i v c r s i 姆p r c s s1 9 8 5 ，p 1 3 6 1 2 浅探我国助学贷款政策 受高等教育。尽管目前还没有达成最终结论，但我们相信，在众多的方法中，逐 渐增加学生贷款金额是帮助学生、减轻家长负担的一种新的经济方法” 2 1 3 改革阶段 1 9 8 4 年，美国著名的教育家约翰斯通b r u c ej o h n s t o n e ) 在美国科罗拉多召开 的“大学资助服务三十届年会：2 0 0 0 年议程”上首次使用了“高等教育的成本分 担与转移”( s h a r i n g & s h i r i n g t h ec o s t s o f h i g l l e l e d u c a t i o n ) 这一概念，1 9 8 6 年在其出 版的高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生资助 一书中，约翰斯通更加详细地阐述了成本分担理论，即按照“谁受益谁付款”原 则，从市场角度出发，在明确了高等教育的成本构成的基础上，明确各方的责任。 约翰斯通的高等教育成本分担理论影响了世界各国的学生资助体系，使人们认识 到高等教育的经费来源的多渠道性，为大学生缴费制度提供了理论基础。 于是从2 0 世纪8 0 年代末以来，很多发达国家便开始改革它们的助学贷款系 统。1 9 8 9 年澳大利亚在结合本国国情推出了高等教育学费分摊计划( t h eh i g h e r e d u c a t i o nc o n t r i b u t i o ns c h e m e ，h e c s ) 。在h e c s 计划下，学生必须缴纳部分学费， 学费收取方式可以提前支付或申请贷款( 毕业后通过税收机制偿付) 。从h e c s 推 出以来的情况来看，h e c s 并没有影响到澳大利亚社会底层学生的就读选择，尤其 是穷人阶层并没有因为缴不起学费而中途辍学，在1 9 8 8 年时高收入阶层、中等收 入阶层及低收入阶层大学生入学率分别为2 6 、1 8 0 _ 乖n1 4 ，1 9 9 3 年分别为3 3 、 2 6 和1 9 ，至1 9 9 9 年时分别为4 1 、3 4 和2 7 嘣。而且h e c s 的偿还率较高， 整个助学贷款计划良性运作，富有效率。 英国1 9 8 8 年教育自皮书渐增的学生贷款( t o p - - u pl o a n sf o rs t u d e n t s ) 在成 本分担理论的基础上，改革传统的“免费加助学金”的资助制度，实旄以学生贷 款为主体的资助制度。到1 9 9 5 1 9 9 6 年度，贷学金己成为英国学生受助的主要形 式，学生平均贷款额为1 2 5 0 英镑，总贷款额达到7 亿英镑 。英国前任教育与就 业部部长骄傲地宣称：“今天公布的调查表明，在不增加纳税人负担的情况下，大 部分学生得到了他们所需要的资金。学生的收入增加了，他们有更多的可以支配 的经费，其中包括他们的课程费用，这对于学生和纳税人而言都是好消息”。 美国到了2 0 世纪8 0 年代，在拖欠偿还问题严重、申请贷款人数不断增加的 情况下，1 9 8 6 年的高等教育法的修正案和1 9 8 8 、1 9 9 0 年的预算法案又重新限制了 申请者的条件( 只有年收入不足3 万美元的低收入家庭的学生才能申请贷款) ，调整 。申金霞2 0 世纪9 0 年代英美高等教育学生贷款制度改革的比较研究f 硕士论文 ，中国期刊网，2 0 0 1 年，p , 4 。马经，助学贷款国际比较与中国实践，北京；中国金融出版社，2 0 0 3 1 ，p 8 8 。马丁特罗，美国人看撒切尔和梅杰时代的英国高等教育， 国际高等教育研究，2 0 0 0 2 p 1 6 。申盒霞，2 0 世纪9 0 年代英美高等教育学生贷款制度改革的比较研究【硕士论文】，中国期刊网，2 0 0 1 年，p 8 1 4 2 发达国家的助学贷款 了贷款利息，完善了贷款支付和回收方法，加强了对大学和借贷者的要求。为纪 念罗伯特斯坦福议员( r o b e r ts t a f f o r d ) ，担保学生贷款计划被更名为斯坦福学生贷 款计划( s t a f f o r ds t u d e n tl o a n ) 。 在德国，政府的一个委员会对原有的联邦教育资助法家里的助学系统进 行重新评估，并于1 9 9 0 年对其实施改革。其他一些国家，包括荷兰和丹麦也对本 国的助学贷款进行了相当重大的改革。 2 2 发达国家助学贷款的主要特征 2 2 1对政府的依赖性减弱 高等教育的受益者并非仅仅是政府，还包括学生及学生家长，因此根据约翰 斯通的成本分担理论，高等教育的费用不应该只由政府免费支出，学生及其家长 也应该相应地承担一部分教育支出。近年来，发达国家的学生资助系统对政府的 依赖性正在减弱，取而代之的是对学生进行贷款。 英国19 9 2 年继续高等教育法的颁布标志着高等教育双轨制的废除，所有 高等院校处于平等的地位，掀开了英国高等教育发展的新纪元。过去，英国所有 高等教育机构的经费都由政府提供。由于高等教育机构在经费上对政府的依赖性， 使得政府通过经费控制了高等院校。经过2 0 世纪9 0 年代末英国高等教育的经费 改革，高等院校对政府的依赖性大大减少。目前，政府的直接拨款在大学经费中 所占比重不到5 0 。1 9 9 8 年，大学经费的另外3 0 0 , 4 间接来自政府对学生学费、研 究经费的补助，各个大学要通过招标竞争这些经费。1 9 9 8 1 9 9 9 年度，大学总开 支的1 0 由学生及家长负担。 日本在1 9 8 4 年修订日本育英法和日本育英会施行令，施行“无息贷 予性奖学金”和“有息贷予性奖学金”，不提倡无偿资助。作为资助方的“日本育 英会”和受助的学生之间的关系，是贷款方和受贷方之间的法律、信用关系。“同 本育英会”的全部经费由“政府出资”，但每年的奖贷资金实际上由三部分组成， 其一为政府专项拨款；其二为育英会像大藏省的借贷款：其三为从贷款者那儿回 收的偿还款。随着回收款的不断增加和其他融资渠道的开通，政府专项拨款在逐 年下降。 2 2 2 适应高等院校扩招的需要 许多发达国家在2 0 世纪8 0 年代后期开始实旖高等教育的扩招计划，使高等 教育由精英型教育向大众型教育转变。在1 9 8 5 年5 月，英国的教育和科学大臣等 向议会提出了 2 0 世纪9 0 年代高等教育的发展的绿皮书，这被认为是英国高等 。詹鑫，八、九十年代英国高等教育的市场化与大众化改革，外国教育研究，2 0 0 0 4 p 5 9 1 5 浅探我国助学贷款政策 教育旧时代的结束和后罗宾斯时代开始的标志。其主要内容是尽可能放宽高等教 育的入学资格，把“所有具备入学能力和资格并希望接受高等教育的青年都应该 获得高等教育的机会”的“罗宾斯原则”重新解释为“所有有能力并希望从高等 教育中受益的人都应该由接受高等教育的机会”，即从“谁有资格谁升学”改为“谁 能受益谁升学”。1 9 8 7 年4 月，英国教育和科学大臣等又联合向议会提交高等 教育迎接新的挑战的白皮书。在这份报告中，扩大招生被作为发展英国高 等教育的一项重要政策提上议事日程。 高等院校扩招的主要方面的原因是：进入2 0 世纪9 0 年代，由于大众对高等 教育需求的持续增长，以及与此同时政府承担高等教育经费的愿望和能力的减弱， 各国高等教育面临的经济危机不但没有解决，反而变得日益严重了。尤其以美国、 英国、澳大利亚最为严重。高等教育的财政窘迫造成了人们对平等高等教育机会 的追求与国家满足人们需求的能力之间的矛盾。为解决经费困难问题，许多高等 学校设法扩大招生，以多收取学费。 高等院校扩招导致高等教育民营化的趋势开始加强，主要表现形式之一便是 学生的学费在高等教育经费中的比例显著增加。对高等教育实行收费，尤其是私 立学校的全额收费制度使不少家庭难以承担。此时，各国的助学贷款计划在高等 教育经费融通方面发挥了举足轻重的作用。 2 2 3 慈善捐款成为资金的重要来源 慈善事业在许多发达国家发展较好，这也正是发达国家区别于发展中国家的 重要标志之一。尤其是拥有慈善捐款传统和文化的美国，目前慈善捐款已经成为 美国一项重要的资金来源。表2 一】列出2 0 0 0 - - 2 0 0 1 学年美国高等教育资助的所 有形式，从中可以看出慈善捐助占相当大的比重。世界上一些政府和大学的领导 希望借鉴美国成功的慈善经验，更多地获取慈善捐助，将它作为政府教育投入之 外的有一个重要补充。 表2 一l美国2 0 0 0 - - 2 0 0 1 年不同来源的学生资助 资助的形式和来源 金额( 1 0 亿美元)占总资助的比重( ) 联邦贷款 3 7 14 9 9 机构和其他非政府捐助 1 4 51 9 5 联邦p e l l 捐助 7 9l o 7 各州捐助 4 66 2 非联邦贷款 4 56 1 联邦“校园”资助( 勤工俭学和捐助) 2 8 3 9 其他联邦资助 2 83 8 资料来源：马经，助学贷款国际比较与中国实践，北京：中国金融出版社，2 0 0 3 1 ，p 6 7 。申金霞，2 0 世纪9 0 年代英美高等教育学生贷款制度改革的比较研究【硕士论文l ，中国期刊网，2 0 0 1 年，p , 8 1 6 2 发达国家的助学贷款 2 3 发达国家助学贷款的发展趋势 2 0 世纪9 0 年代以来，政府对高等教育支持的程度逐渐降低。以美国为例，1 9 9 1 年美联邦政府的高等教育财政拨款比1 9 9 0 年减少了8 0 0 0 美元，1 9 9 2 1 9 9 3 年度， 马萨诸塞州政府对高校的拨款也比上一学年度降低了2 8 。政府拨款的减少使许 多国家高校面临着严峻的经费困难，因此教育机构被迫寻找新的资金来源，比如 说工商业对研究的赞助及继续教育和培训等。总之，许多发达国家为高等教育机 构提供资金的水平和机制都发生了显著的变化，产生了新的趋势，并且这些趋势 会继续保持。 2 3 1 以未来收入的百分比偿还贷款成为主要的还款形式 1 9 9 6 年2 月，英国成立以政府教育盛况迪林爵士为首的高等教育调查委员会， 高等教育调查委员会于1 9 9 7 年7 月向国会提交了著名的关于英国高等教育改革的 迪林报告( d e a r i n gr e p o r t ) ，提出9 3 项改革建议，为英国2 1 世纪的高等教育制定了 蓝图。其中对如何分配资助金额以及偿还贷款的方式，迪林报告提出了四种可供 选择的方法：( 1 ) 承担1 0 0 的生活费贷学金，免交学费，按收入比例偿还的方法； ( 2 ) 完全通过收入偿还贷款的方式：( 3 ) 借贷1 0 0 的生活费和部分学费的按收 入比例偿还的方式；( 4 ) 以学生家庭经济状况为基础提供生活费、按收入比例方 式偿还方式提学费的方法报告在详细权衡了每种方法的优缺点后，最终决定采用 第二种方法：“在详细考虑了四个方案的主要特点后，我们选择了( 2 ) ，这种方法 能在高收入的个人、家长和完成学业开始工作的毕业生对高等教育的不断投入方 面找到平衡点”。o 以未来收入的百分比偿还贷款是建立在完整的税务制度和健全的税收系统的 基础上的，发展中国家目前尚不具备这一条件，但发达国家却具备。实践也证明， 收入比例助学贷款在发达国家运作富有成效。因此，以未来收入的百分比偿还贷 款已成为发达国家助学贷款主要的还款方式。 2 3 2 寻找第四分担者 高等教育是一项利国利民的事业，国家、学生及其家长都能从中获益，因此 根据成本分担原则，教育费用应该由这三方共同承担。目前，一些发达国家正在 试着寻求高等教育经费的第四分担者。在有着慈善捐赠传统的美国，社会团体和 个人积极地捐赠或设置基金会资助教育。据美国教育资助委员会统计，1 9 9 3 1 9 9 4 年度，私人对高等教育自愿资助高达1 2 3 5 亿美元，校友会捐赠3 4 ，1 亿美元，其 ：p h i l i p g a l t b a c h ，h i g l e re d u c a t i o ni na m e r i c a ns o c i e t y ，p r o m e t h e u sb o o k s ，1 9 9 4 ，p 1 2 8 。a n t h o n gj h e s k e t h ，t o w a r d s a ue c o n o m i cs o c i o l o g yo f t h es t u d e n tf i n a n c i a le x p e r i e n c eo f h i g h e r e d u c a t i o n ， 。3 9 0 3 我国助学贷款的现状 发放额最大，到2 0 0 2 年底，中国工商银行的国家助学贷款余额达1 4 0 5 亿元，分 别占全国国家助学贷款发放总额、受贷高校、贷款学生总量的8 0 、5 6 、7 5 ， 。其他3 家国有商业银行办理助学贷款的时间较晚，发放的助学贷款数量都较工商 银行小，部分股份制商业银行也发放了为数不多的商业往助学贷款。 3 3 3 信用问题日益突出 由于大学生信用意识淡薄，在信用问题上存在着错误认识。其实历史上，中 国人的信用意识与道德意识并不弱。早在几千年前，孔子就提出“人言而无信， 不知其可也。但为什么在今天的市场经济环境中，我们的一些大学生在信用问题 上采取了与我国的传统诚信道德相悖的行为呢? 究其原因，是作为借方的学生及家 长自身在信用意识上存在着误区。相当多的学生和家长认为，向亲戚朋友借钱才 是真正的“借贷”，这个借贷方很明确，还款也就成为一种不可逃避的必然。而向 银行贷款，在受贷者的眼里，银行就变成了一个大而空的虚体。还款的指向性也 就在不知不觉中变得模糊了。前几十年间我国长期实行的大锅饭体制，使国人养 成了长期依赖政府的习惯，现今的学生家长中，部分人在一定程度上还认为，欠 公家的不算欠，因为有国家顶着。这样的思想认识在一定程度上也影响到了他们 的子女一现在的大学生。他们误将商业银行一以盈利为主要经营目标的金融企业 看成为国家金融机构，认为由国家政策发起的教育贷款，国家在贴息以及拖欠款 项中自然会承担一定责任。在一些学生中甚至还流传着这样一句顺口溜：“不贷白 不贷，贷了也白贷，自贷谁不贷。”从剐开始，个别学生就没打算还贷款。据统计， 高校过去的各种学生贷款，平均归还率不足8 0 。因此包括学校在内，对学生的 信用都没有充足的信心。 另一方面，高校对信用知识的教育和宣传力度不够。学校在进行正常的教学 以外，忽视了信用教育的课堂内容。目前各高校除了金融专业的学生，还没有开 设过有关信用教育的课程。同对对于大多数学校而言，由于开展助学贷款工作较 晚，经验不足，时间仓促，准备不够充分，对于加强学生信用意识方面的宣传和 教育力度不够。再加上我国尚未建立完善的个人征信体系，诸多因素导致我国助 学贷款的信用问题日益严重。正是由于助学贷款的还贷违约率招标，2 0 0 4 年广东 省至少有两所高校的助学贷款被停办，没有停办这项业务的一些商业银行基层行 的行长，也明确表示，这项贷款风险大、成本高，准备大规模收缩。 。马经，助学贷款国际比较与中国实践，北京：中禹金融出版社，2 0 0 3 1 ，p j 5 5 2 5 浅探我国助学贷款政策 4 我国助学贷款发展缓慢的原因分析 4 1我国个人征信体系尚未完善 2 0 0 0 年以前，我国个人信用制度还是一片空白，国内尚无专门的个人资信评 估机构。在我国个人征信体系尚未完善的情况下，助学贷款的个人信用难以约束。 按照2 3 年8 月中国人民银行关于助学贷款的有关通知，如果高校的不良还款率 超过2 0 ，不按时还款的人数达到2 0 人，银行将暂时中止对该校学生的贷款。 然而，部分省市高校的违约情况已经随着还贷高蜂逐步来临而突破了这条底线。 广州一所大学2 0 0 3 年底到期还贷违约的毕业研究生就有4 0 多人，涉及的贷款金 额近百万。西南一所大学2 0 0 3 年毕业生进入还款期的人数为5 8 5 9 人，连续违约 9 0 日以上的学生人数已经达到了7 9 2 人之多。国北京、天津等地高校也出现了类似 现象。 由于我国的个人信用难以约束，导致银行信用助学贷款的风险很难得到有效 控制。在西方发达国家，依托高度发达的电子信息网络系统，个人信用征询系统 十分完备。建立在反洗钱基础上的严格的现金管理制度，使任何个毕业生在就 业以后，不论在哪个单位工作，其工薪收入都必须通过转账记入其个人信用卡账 户；而银行个人信用卡开户又必须以其个人终生唯一的社会保障号码为依据。这 样，学生毕业以后，不管其工作流动性有多大，银行均可通过遍布全国的信息网 络系统及时掌握借款人的行踪，从丽有效控制贷款风险。在我国，个人信用征询 系统才刚刚起步，建立全国联网的个人信用征询系统还有一个漫长的过程。缺乏 完备的个人信用征询系统的支持，控制助学贷款风险就比较困难。因此，助学贷 款如果主要依托学校、面对学生个人发放，则贷款金融机构很难像西方发达国家 那样及时掌握借款学生的行踪，按时收取贷款本息，控制贷款风险。 2 0 0 1 年，重庆工商大学开始为申请助学贷款的大学生进行了建立个人信用档 案的尝试，取得了良好的效果。2 0 0 0 年，该校“1 名大学生申请到了总额为1 0 2 8 万元。的助学贷款；2 0 0 1 年，建立信用档案后，2 7 2 名大学生申请到了2 6 8 5 万元国 助学贷款，贷款大学生和贷款金额增长幅度都超过1 5 0 。自从建立个人信用档案 以后，银行提供助学贷款的积极性大为增加，基本上能满足经学校考查后认定为 需要贷款的所有贫困学生的贷款要求。2 0 0 2 年5 月2 9 日，复旦、交大、同济等近 5 0 所高校与中国内地首家个人征信机构上海资信有限公司签署联名书，将逐 步为在校大学生建立个人信用档案。有了大学生信用档案体系后，凡曾申请过助 。林钧跃，论我国个人征信行业发展的模式，金融与保险， 2 0 0 4 2 ，p 4 7 。资料来源：塑盟篷融羔塑( 中国经济信息网) 。杜秀梅毛祖恒，建立大学生个人信用制度，促进国家助学贷款，救育研究，2 0 0 31 ，p 7 5 。杜秀梅毛祖恒，建立大学生个人信用制度，促进国家助学贷款，教育研究，2 0 0 3 1 ，p 7 5 2 6 4 我国助学贷款发展缓慢的原因分析 学贷款的上海大学生都将有案可循，并随时对其还贷情况进行跟踪。在毕业后， 没有按时进行还款的学生，将被记上一笔不良记录。 4 2 我国助学贷款制度存在缺陷 它主要表现在助学贷款的目标与其操作之间不一致。实施助学贷款的目标是 帮助家境困难的学生顺利完成学业，保护人人都有受教育的权利，从而缩小甚至 消灭两极分化，维护高校和社会的稳定。显然，助学贷款是一项带有很强政策性 目的的贷款。然而，同时它又被定性为项商业性贷款，委托商业银行操作，将 风险交由商业银行承担。因此不可避免地出现委托人( 政府) 的政策性目标与代 理人( 商业银行) 商业性操作之间的难以一致的矛盾。 其次，助学贷款财政贴息政策不合理。按有关规定，各地方所属高校的国家 助学贷款贴息的比例由地方财政状况决定，中央部委所属高校国家助学贷款发放 规模由教育部按照国家财政贴息经费确定，即是说，经济不发达的城带击套篱街 掣否鸯銎罕! 酬魏朔醐韧驻露苫熄珀驵熹郛霹现联p h 。蠢城市只借矾哥i 醚轩 穗琵羽弱餐蚕驰霹靶譬习0 薯鸶；戗整蓑墨霞g ! ，l 毋登蕞琴夔薹雾霾羹夏) ( m ，u 年： 囊 麓鲍；可珀拍。雏鞠扦妇拜确辅舒确i 先后颁布誉南窄仓袋撵量蜀涔i 坚 牟赢彭石美霆搞誉墅旱击带甜 布中国人民银 行等部门关于助学贷款管理的若干意见的通知和中国人民银行等部门关于助 学贷款管理的补充意见的通知对助学贷款政策做出调整，主要内容是：( 1 ) 将 助学贷款分为国家助学贷款和一般性商业助学贷款，后者金融机构均可办理，但 财政补贴息；( 2 ) 取消学校和助学贷款管理中心共同承担特困生贷款的连带补偿 责任，确实无法提供担保、家庭经济特别困难的学生以及其他学生，均可申请信 用方式的国家助学贷款：( 3 ) 启动对地方所属普通高等学校开办由各级财政贴息 的国家助学贷款工作，贴息比例和总额由地方财政决定，不限经办银行；( 4 ) 利 率按中国人民银行规定的同期限贷款利率执行，不上浮，欠交不计复利，还本付 息方式更加灵活；( 5 ) 将贷款办理范围从8 个试点城市扩大到全国，经办银行从 工行扩大到工、农、中、建4 家国有商业银行，贷款对象扩大到研究生。 到2 0 0 0 年底，四大国有商业银行国家助学贷款余额达到4 2 亿元，比年初的 0 1 5 亿元增加了4 0 5 亿元。圆 。马经，助学贷款国际比较与中国实践，北京：中国金融出版社，2 0 0 31 ，p1 5 3 。马经，助学贷款国际比较与中国 x 浅探我国助学贷款政策 和校内资助存在着两个不同审定主体：学校和银行。两者在放贷的目的上不尽相 同。例如，国家助学贷款把成绩不及格、曾经有过行政处分的学生拒之门外，那 么这部分学生则只能由学校通过校内“奖、助、贷、减、勤”等“五金”方式加 以解决，这样就产生了表现好的学生拿国家助学贷款，表现差的学生反而拿补助 的不合理现象。 4 3 我国国民消费观念相对落后 个人消费信贷是银行对居民个人开展的一个重要服务项目。由于它的发放对 象主要是自然人，相对于法人，其经济行为较为简单和直接。这一信贷方式在发 达国家的金融服务业中十分普遍，其比重一般超过银行业务量的3 0 。 但是在我国个人消费信贷才刚刚起步，目前教育贷款这一个人消费信贷形式 学生和学生家长间在观念上还不一致。江苏团省委、省社科院曾联合进行的一次 江苏城镇特困家庭在校子女状况的问卷调查显示，有3 2 5 学生愿意接受银行贷 款，认为贷款上学可以提升自立意识，增强责任感、提高大学生活的利用率，预 支自己的社会价值、胆量和信心圆。但是，有相当多的学生本人愿意贷款是一回事， 家长能否同意他们通过贷款完成高等教育学业则是另一回事。因为像缴纳学费这 样的经济行为的最终决定权并不在学生一方，而在他们的父母。有相当多的家长 的消费理念目前还停留于“计划经济时期”，“无债一身轻”仍被视为传统。一项 调查表明，父母一代在消费方式中表示愿意用明天的钱办今天的事的，只占受调 查者总数极少数，绝大多数的学生家长不希望自己的孩子还未走上社会，就背上 还债的包袱。他们宁愿自己多吃一点苦，受点累，也不愿去贷款。对于教育贷款， 他们首先考虑的不是子女未来是否有能力偿还，而是家长自身是否有能力偿还。 如果家长自身的经济情况不好，那么对贷款上学也就持否定态度。家长的消费观 念势必对学生本人产生影响。调查结果显示，许多学生一方面认为贷款上学压力 太大，自身难以承受，不利于未来发展；另一方面认为贷了款就意味着给家长再添 了沉重负担。对于贷款上学，他们“不敢、不愿、也不想”，心理承受能力相对较 差。 4 4 我国大学生就业形势严峻 在2 0 0 3 年的政府工作报告中，温家宝总理首次将大学生就业问题提到议 事日程当中。由于近年来高校不断扩招，使大学文凭日益贬值，再加之受就业制 度、人事制度改革及机构改革、经济结构调整的影响，高校大学生的就业形势不 。黄字辉张鹰，教育助学贷款想贷不容易 。黄宇辉张鹰，教育助学贷款想贷不容易 中国高等教育，2 0 0 0 年第1 3 ，1 4 期，p 5 0 中国高等教育，2 0 0 0 年第1 3 ，1 4 期，p5 0 2 8 4 我国助学贷款发展缓慢的原因分析 4 6 1 贷款对象的资格问题 商业银行严格按国家助学贷款有关规定，将贷款对象限定为“经济困难且学 习认真、品德优良”的学生，而实际操作中“学习认真、品德优良”是一较难量 化的定性指标，商业银行认为主要靠学习成绩来判断，学生有不合格的课程就不 符合贷款条件，而学校与学生则普遍认为银行贷款条件过于苛刻，在确定贷款对 象上由于双方理解各不相同、衡量标准不一致，造成助学贷款业务难以及时、顺 利开展。 4 6 2 生活费贷款额度问题 商业银行考虑到学生的就业前景决定了学生将来的还款能力，在面对众多学 生申请前无法判断单个学生的还款能力，因此在核定学生生活费贷款额度上基本 采用“一刀切”的办法，对一个学校所有学生的生活费贷款统一标准，基本与当 地最低生活保障线水准一致或略高。但仍有许多学生感觉目前的生活费贷款额度 偏低，难以满足其一般的学校生活需要。 4 6 3 贷款用途问题 商业银行对贷款用途的把握主要是满足贫困学生完成学业所需的学费与生活 费，而对家庭经济并不是特别困难的学生用于购买电脑、通讯工具或其他用途的 贷款申请，商业银行认为应该按商业性贷款方式办理，需要学生提供当地居民的 担保手续，这就造成了部分学校与学生的意见，认为银行将贷款用途控制得过严。 4 6 4 贷款手续与学校的配合问题 为控制风险，商业银行在办理过程中强调贷款手续的合规性，如要求学生提 供2 个见证人当面签字盖章、学生家乡提供的家庭经济状况困难证明、学校配合 提供学生历年的学业成绩和在校表现证明，有的行还需要与每一个借款学生见面 谈话