（环境科学专业论文）农村征地补偿安置制度的理论与实践——以四川省为中心的考察.pdf

t h e o r ya n dp r a c t i c eo fr u r a ll a n de x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o na n dr e l o c a t i o ns y s t e m ( i n v e s t i 叠a t i o no n s i c h u a np r o v i n c e ) l i a o h o n g l i n g t u t o r e d b y p r o f e s s o rz h o u j i e m i n g a b s t r a c t ：i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h er a p i de c o n o m i c a n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ， o n l n a 。su r b a n i z a t i o np r o c e s si s s i g n i f i c a n t l ya c c e l e r a t e da n de x p r o p r i a t i o no fr u r a l c o l 】e c t i v el a n db e c o m e st h em a i nf o r mo fl a n ds u p p l y l a n de x p r o p r i a t i o ni n v o l v e s t h et r a n s f e ro ft h e o w n e r s h i po fc o l l e c t i v el a n da n dt h ec h a n g e so fl a n du s e i ti s r e l a 刚t ot h el e g a lr i g h t sa n dl o n g t e r mi n t e r e s t so f p e a s a n t s ，a n dh a sas i g n i f i c a n t 1 m p a c to nr u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t y h e r e f o r e ，l a n dc o m p e n s a t i o na n dr e s e t t l e m e n th a sa l w a y sb e e na ni i n d o r t a n t j o bo fl a n da n dr e s o u r c e sd e p a r t m e n t o u rc u r r e n tl a n d c o m p e n s a t i o na i l d r e s e t t l e m e n t s y s t e m i se s t a b l i s h e d d u r i n g t h e p l a n n e de c o n o m yp e r i o d h a s e x p e r i e n c e dap r o d u c i n g ，d e v e l o p i n ga n di m p r o v i n gp r o c e s s ，a n df o r m e dal e g a l s y s t e mo fl a n dc o m p e n s a t i o na n dr e s e t t l e m e n tw i t ht h e “l a n dm a n a g e m e n tk l w ，硒 t h ec o r e a tp r e s e n t ，c h i n a ss o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e mh a sb e e nf o 册e d ，w 1 1 i l eo u r 1 a n dc o m p e n s a u o na n dr e s e t t l e m e n ts y s t e mi ss t i l lu n d e r t h ep l a n n e de c o n o m vm e r s e v e r a lr e v o l u t i o n s t h ee x i s t i n gs y s t e mc a n h a r d l ym e e tt h en e ws i m a t i o n sa n dn e w r e q m r e m e n t s r e s e a r c ha n dr e f o r mo fl a n dc o m p e n s a t i o na n dr e s e t t l e m e n th a sb e e n p u to nt h ea g e n d a i ti sr e a s o n a b l e ，n e c e s s a r ya n du r g e n tt op r o m o t e t h er e f 6 n no f p r e s e n tl a n dc o m p e n s a t i o na n dr e s e t t l e m e n ts y s t e m e s t a b l i s h i n gan e ws y s t e mo fl a n dc o m p e n s a t i o na n dr e s e t t l e m e n ta 1 1 dr e l a t e d l a w s ，m e c h a n i s m sa n di n s t i t u t i o n sw h i c ha r ea d a p t e dt ot h ed e v e l o p m e n to fs o c i a l i s t m a r k e te c o n o m yw i l lb eo n eo ft h ek e yi s s u e so fc u r r e n ta n df u t u r el a n dr e s o u r c e m a n a g e m e n t r e f o r mo nc u r r e n ts y s t e mi s t om e e tt h e r e q u i r e m e n t so fm a r k e t e c o n o m y , t of i n d ab a l a n c eb e t w e e n p r o m o t i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n d p r o t e c t i n gt h ep e a s a n t s i n t e r e s t s t o s o l v et h i s p r o b l e m ，r e l e v a n td e p a r t m e n t s e s p e c i a l l yl a n dd e p a r t m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t so fa l ll e v e l ss h a l lf o l l o wt h e g u i d a n c eo f s c i e n t i f i cc o n c e p to fd e v e l o p m e n t a n d p e o p l e o r i e n t e d p r i n c i p l e k e 印i m p r o v i n gl a n da c q u i s i t i o np r o c e d u r e s ，a c t i v e l ya n dp r o p e r l ys o l v e t h e e m p l o y m e n ta n ds o c i a ls e c u r i t yi s s u e so fl a n d l e s sp e a s a n t s ，g r a d u a l l ye s t a b l i s ha n d i m p r o v er e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o ns y s t e m sf o rl a n d l e s sp e a s a n t s k e y w o r d s - l a n dc o m p e n s a t i o na n dr e s e t t l e m e n t ；t h e o r ya n dp r a c t i c e ；c u r r e n t s i t u a t i o na n dr e f o r m i i 四川师范大学学位论文独创性及 使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师圃企丝指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的 个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印刷 版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库供检 索；2 ) 为教学、科研和学术交流目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的 学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在有关网络上供阅读、浏览。 本人授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全 文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：孵鸦姗 签字日期：p ( 0 年心月矽日 导师签名：嘶弘 签字日期汐f 口年，月日 月l j 吾 土地是农业、农村的根基，是农民最基本的生产资料和生活资料。征收了 农民的土地就等于剥夺了他们的生活来源，失去土地就意味着失去一切。【l 】近 年来，随着经济社会的快速发展，我国的城市化进程显著提速，征收农村集体 土地成为土地供应的主要方式。按照全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 年至 2 0 3 0 年，我国占用耕地将超过5 4 5 0 万亩。【2 】征地涉及集体土地所有权的转移和 土地用途的变化，关系到农民的合法权益和长远生计，对农村经济发展和社会 稳定具有重大影响。因此，征地补偿安置一直是国土资源部门的重要工作。征 地补偿安置将农民个人和农民集体经济组织所受的牺牲分散给全体人民共同负 担，其目的在于谋求国家利益和个人私利之间的平衡与协调。在新的形势下， 党中央、国务院对国土资源管理、特别是征地补偿安置工作提出了更高的要求， 各级领导、各界人士对征地补偿安置工作予以高度重视，征地补偿安置问题研 究和征地补偿安置制度改革提到了重要议事日程，推进现行征地补偿安置制度 改革具有合理性、必然性和紧迫性。探索建立与社会主义市场经济发展相适应 的新型征地补偿安置制度及相关法制、机制和体制将是当前和今后一个时期国 土资源管理的中心课题之一。 四川地域辽阔，土地总面积达4 8 8 9 万平方公里，占全国土地总面积的5 1 ， 居全国第五位。全省耕地面积6 0 7 5 6 万公顷，占全省土地总面积的1 2 4 2 ；基 本农田保护面积5 4 1 8 1 万公顷，占全省耕地总面积的8 9 。全省人均耕地面积 1 0 3 亩，为世界和全国平均水平的3 2 和7 2 5 。全省未利用土地4 3 0 7 3 万公顷， 占全省土地总面积的8 8 1 ，其中可开发为耕地的2 4 万公顷，占未利用土地的 4 6 。对四川而言，“人多地少”一直是一个突出矛盾。特别是近年来随着经济 的快速发展，对土地的需求量日益增加，供需矛盾日渐突出。由征地引发的上 访和群体事件层出不穷。究其根源，除了少数地方漠视以至侵害失地农民合法 权益外，最为根本的还是在于现行征地补偿安置制度已经落后于日益完善的社 会主义市场经济体制。 我国现行的征地补偿安置制度形成于计划经济时期。新中国土地征用制度 经历了一个产生、发展、完善的过程。由于建国后经济发展水平和政治大政方 针都经历了数次大的波动，而土地制度总是与社会经济形态和生产力发展水平 紧密相关，因此我国的土地征用制度变迁呈现出鲜明的阶段性特征。当前，我 国社会主义市场经济体制已经形成，而我国的征地补偿安置制度虽几经变革却 仍具有浓厚的计划经济色彩。因此，对现行征地补偿安置制度的改进完善也就 是使其适应市场经济的要求，在促进经济发展和保障农民权益之间寻求平衡。 征地补偿安置关系维护被征地农民合法权益，关系维护社会稳定和经济发展。 解决这一问题需要相关部门特别是国土部门和各级地方政府以科学发展观为指 导，遵循“以人为本”宗旨，不断完善征地工作程序，逐步加大批前协商标准和 批后实施监督力度，积极稳妥地解决失地无业农民的就业和社会保障问题，逐 步建立健全被征地农民的合理补偿机制。 改革与完善现行征地补偿安置制度，探索建立公平、合理、合法的征地补 偿安置制度，对于维护农村集体和农民个人权益、维护社会稳定、促进经济社 会快速、健康、可持续发展具有重大现实意义和深远的战略价值。 2 第一章绪论 1 1 选题背景与研究意义 ( 1 ) 选题背景 现代政治经济学创始人威廉佩第( w i l l i a mp e t t y ，1 6 2 3 1 6 8 7 ) 在土地论 献给英明人士中有一句名言：“土地是财富之母，劳动是财富之父，赋税 是国家之命脉。”征收土地是世界上多数发达国家的历史选择，也是欠发达国家 工业化、城市化的客观要求。没有土地的支撑，工业化、城市化就成了无源之 水、无本之木。土地征收是政府将农业用地转化为建设用地的一个重要要途径， 是世界各国普遍存在的一项重要法律制度。美国法学称之为“最高土地权”之行 使，英国称为“强制收买”或“强制取得”，法国、德国及我国台湾地区称之为“土 地征收”，日本法律称为“土地收用”或“土地收买”，香港地区则称之为“官地收 回” 3 】。 2 0 世纪8 0 年代以来，随着改革开放的不断深化和国民经济的高速发展，我 国的社会主义现代化建设取得了举世瞩目的巨大成就。经济的高速发展使我国 的城市化进程明显提速，大中城市在数量上快速增加，空间上急剧扩展。与此 形成鲜明对照的是，国有存量建设用地较之城市化对土地的巨大需求显得极为 有限，难以满足实际需要。因此，对农村土地的征收就成为解决这一难题的唯 一出路。据估算，改革开放以来，政府利用低价征地高价出让，从农民手中拿 走的资金约为2 万亿元。【4 】统计显示，近1 0 年我国各级国土资源部门累计提供 了近7 0 0 0 万亩的建设用地。1 9 9 9 - - 2 0 0 8 年，全国土地出让收入累计达到5 3 万亿元， 土地抵押的面积、价款分别提高了7 7 4 倍和1 3 倍。截止2 0 0 9 年6 月底，全国8 4 个 重点城市处于抵押状态的土地有2 8 4 万亩，抵押贷款总额达2 1 万亿元。 目前，我国已基本建立起系统的土地征收规章制度。征地补偿安置制度是 土地征收制度的核心，是保障失地农民合法权益的关键。中华人民共和国宪 法( 以下简称宪法) 、中华人民共和国物权法、中华人民共和国土地管 理法( 以下简称土地管理法) 等法律法规对征地补偿制度作了概括规定， 省级地方政府也有权根据自身实际情况制定地方性规章规范本地区的征地补偿 安置工作。客观地看，上述法律法规较好保障了被征地农民的合法权益。但是， 我国目前的征地补偿安置制度仍存在诸多问题，不仅难以满足可持续发展的需 要，被征地农民的生活状况也没有得到根本转变。造成这一状况地主要原因在 于，我国现行征地补偿安置制度形成于计划经济时代，在改革开放日益深化的 今天，它逐渐暴露出固有的缺陷和不足，由此造成征地补偿标准过低、补偿范 围过窄、补偿方式单一、补偿款任意拖欠截留等诸多问题。我国是一个农业大 国，农村土地承担着农民就业和社会保障两大功能。被征地农民丧失了传统意 义上的农民身份，同时也被排斥在城市居民范围之外，成为游离于农村与城市 之间的“第三类人”。一些地方政府在征地过程中没有对被征地农民进行公平合 理的补偿安置，被征地农民生活水平下降，就业、医疗得不到保障，由此引发 的纠纷日益增多，矛盾不断加剧。据不完全统计，自1 9 9 8 年以来全国有近亿亩 耕地被征收，使4 0 0 0 多万农民成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农 民”。国土资源报2 0 0 6 年统计，近年来群众来信来访反映征地补偿安置问题 的占来信来访总数的6 0 以上，个别地方甚至达到8 0 。【5 】被征地农民的补偿 安置已成为影响社会稳定的重要因素，切实保障被征地农民的合法权益己成为 建设社会主义和谐社会刻不容缓的重要任务。有学者指出，“征地引发的失地农 民补偿安置已成为影响我国社会稳定建设和谐社会的一个重要问题，正确处理 好失地农民的安置与生计问题具有深远的战略意义。” 6 】因此，研究如何改革 和完善现行征地补偿安置制度，对于维护农民和农村集体权益、解决当前大量 被征地农民的补偿安置问题、维护社会稳定、促进我国国民经济健康快速发展 以及建设社会主义和谐社会等都具有重大现实意义和长远的战略价值。 ( 2 ) 研究意义 本选题在调查研究的基础上，结合四川1 省征地补偿安置的实际情况，对目 前的征地补偿安置制度进行客观分析，借鉴国内外相关理论和笔者实际工作经 验，尝试性地提出对策建议，以期建立一套适应我国国情和四川省情、具有可 操作性并行之有效的征地补偿安置制度。其实际意义在于： 首先，有利于保护被征地农民的合法权益。与公权力相比，私权利总处于 弱势地位。农民失去土地就失去了生存依据。目前由于法律制度的空白，造成 许多被征地农民的合法权益被侵害后得不到及时有力的救济。这些为了公共利 益牺牲个人利益的农民在最困难的时候却缺少社会关注，极大违反了公平原则。 其次，有利于保障社会稳定。截至2 0 0 7 年，我国总人口1 3 2 1 2 9 万人，其中农村 4 人d 7 2 7 5 0 万人，占5 5 。农村稳定是整个社会稳定的基础，“三农”问题是国家 发展的关键。征地补偿安置关系到被征地农民的生计问题，如果解决不好，大 量被征地农民的生计难以保障，对农民、农村、农业三者所造成的损害及其连 锁反应将是难以估量的。再次，有利于土地资源的合理利用。土地是不可再生 的稀缺资源。由于我国人多地少的现实和土地国有的性质，城市化离不开土地 的征收，土地的征收意味着农用地的减少，这不仅会直接影响粮食安全，还会 带来水土流失、环境恶化等一系列问题。科学合理的征地补偿安置制度将有利 于土地的有效开发与合理利用，从而保证耕地1 8 亿亩“红线”，保证“十分珍惜、 合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策的落实。 1 2 国内外研究现状 国外研究综述 国外征地补偿安置制度较为完善，其对征地补偿安置的研究也相对系统和 深入。国外学者的征地补偿研究历史悠久，流派众多，成果丰硕。外国学界一 致认同土地征收必须基于公共利益，必须给予被征地者补偿安置。在这一前提 下，各种观点百家争鸣，比如在补偿安置的理论基础方面，主要有既有权说、 恩惠说、社会职务说、公共征收说、公平负担平等说、特别牺牲说等不同理论， 在补偿安置的原则方面，有完全补偿原则、不完全补偿原则、适当补偿原则等 各种看法，在补偿安置的标准方面，有按市场价格补偿、按裁定价格补偿、按 法定价格补偿等众多观点。尽管各国征地补偿安置的原则不尽相同，但就发展 趋势而言，对于国家合法行为所造成的损失，其补偿安置的范围与标准均呈日 渐放宽之势，以便对被征地人所遭受的损失予以更充分、更完全的补偿。 国内研究综述 我国是社会主义国家，土地制度的基础是社会主义公有制。长期以来，我 国征地补偿安置在理论和实践领域都过分强调国家利益高于个人利益，整体利 益大于个体利益，由此造成了土地所有者和使用者的合法权益受到忽视以至侵 犯。从2 0 世纪9 0 年代开始，随着国家对“三农”问题的重视，现行征地补偿安置 制度存在的问题与缺陷开始受到学术界的关注，力图在法律法规的框架内对现 有征地补偿安置制度进行改革与完善。特别是随着2 0 0 4 年土地管理法的修 5 改以及同年国务院关于深化改革严格土地管理的决定、2 0 0 5 年中共中央国 务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见等一系 列政策的颁布，征地补偿安置制度研究渐成热点，研究方向主要集中在补偿安 置的原则、标准、方式、程序、途径等方面。 1 3 论文的研究思路与方法 论文的研究思路 本文遵循提出问题、分析问题、解决问题的思路。论文首先回顾我国征地 补偿安置制度的演变过程并分析各阶段的特点，概述其实施状况及存在的缺陷， 并对缺陷成因进行分析。其次通过考察四川省近几年来的征地补偿安置工作， 从补偿安置标准、补偿安置范围、补偿安置听证、补偿安置方式等领域进行实 证考察。最后结合我国国情和四川省情，对现行征地补偿安置制度以及具体实 施办法提出完善改进的基本目标与具体措施。 论文的研究方法 本文主要运用对比分析和系统论证的方法，从征地补偿安置制度的原则、 标准、方式出发，参照部分发达国家征地补偿安置的成熟经验，结合四川省征 地补偿安置实践，试图从不同角度剖析现行征地补偿安置制度的不足与缺陷， 以寻求改革与完善现行征地补偿安置制度的总体思路与具体措施。 ， 6 第二章征地补偿安置制度的一般概述 2 1 我国土地征收制度的基本内涵 2 1 1 我国土地征收的涵义及其特征 ( 1 ) 土地征收的定义与法律依据 我国是社会主义国家，实行土地社会主义公有制。由于社会主义公有制包 括全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式，因而在土地所有权方面就有国 有和农民集体所有两种形式。土地征收是发生在国家和农民集体之间的所有权 转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序，在给 予农民集体和农民个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。这种国 家出于公共目的的需要将非国有土地所有权转为国有土地所有权的权力就是土 地征收权。土地征收是保证公共设施和公益事业所需土地的一项最重要也是最 基本的措施。我国有关土地征收的法律规定主要来自宪法、土地管理法、 中华人民共和国土地管理法实施办法( 以下简称实施办法) 、中华人民 共和国城市房地产管理法( 以下简称房地产管理法) 等法律法规。我国宪 法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。” 土地管理法规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者 征用并给予补偿。”这是我国实行土地征收的根本法律依据。 需要说明的是，土地征收是2 0 0 4 年宪法修正后产生的新词汇。实际生活中， 不少人容易混淆“土地征收”和“土地征用”两个概念，认为二者只是表述不同， 没有实质区别。实际上，二者既有共同之处又有不同之处。共同之处在于，都 是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于， 征收的法律后果是土地所有权的改变即由农民集体所有变为国家所有；征用的 法律后果只是土地使用权的改变，土地所有权仍然属于农民集体，征用条件结 束需将土地交还给农民集体。简言之，征收涉及土地所有权改变的；征用则不 涉及土地所有权改变。 我国宪法和土地管理法2 0 0 4 年修正前，没有详细区分上述两种不 同的情形，往往统称“征用”。从实际内容看，过去所说的农民集体所有的土地“征 用”为国有土地，实质上就是征收，过去所称的“临时用地”，实质上就是征用。 为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，2 0 0 4 年国家 7 立法机关对宪法作了修正，同年8 月2 8 日第十届全国人民代表大会常务委员 会第十一次会议通过决议，决定对土地管理法作如下修改：一、第二条第 四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并 给予补偿。”二、将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七 条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征 收”。 ( 2 ) 土地征收的特征 根据相关法律法规，我国的土地征收具有以下特征： 征收的公共目的性 即土地征收应当以公共利益为目的。马克思认为，“公共利益”不是“仅仅作 为一种普遍的东西存在于观念之中”，而且“首先作为彼此分工的个人之间的相 互依存关系存在与现实中”。【7 】我国法律法规对公共利益的界定目前还比较原 则，在实践中对有关公共利益的解释和界定过于灵活。通常认为，根据法律追 求正义的价值取向，土地征收权的行使应以社会全体或不特定多数人的共同利 益为目的，不能为个别团体或私人谋利。 征收的强制性 征收土地是国家行政行为，具有强制性。只有国家才能在土地征收法律关 系中充当征收主体，因为只有国家才能享有因国家建设之需要依法征收集体所 有土地的权利。“只要基于维护国家利益公共利益的需要，并且依照法定权限和 法定程序，国家无需征得被征地集体经济组织和农民的同意，把集体土地征收 为国家所有，被征地集体经济组织和农民必须服从”。【8 征收的损失补偿性 征收土地必须以土地补偿为必备条件，土地被征收的集体经济组织应当依 法取得经济上的补偿。因为土地征收给原土地权利人造成了事实上的损失，为 公平起见，必须对土地所有权人进行补偿。我国目前征地补偿项目包括土地补 偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三种，补偿标准则以保障当 地农民现有基本生活水平不降低为限，而计价日期则往往以土地征收上一年为 限。 征收的法律程序性 8 土地对农民而言不仅是基本的生产资料，更具有社会保障功能，因此，我 国地土地征收具有严格的审批、征收程序和具体的安置补偿程序。例如申请用 地时需提交项目可行性研究报告批复或其他有关批准文件、土地行政主管部门 出具的建设项目用地预审报告、初步设计或者其他有关材料、建设项目总平面 布置图、耕地补充方案、地价评估报告等材料。政府组织实施征地时需履行征 地公告( 公告的内容包括批准征地的机关、文号、土地用途、范围、面积、征 地补偿标准、农业人员安置办法和办理补偿的期限等) 、支付土地补偿费安置补 助费、地上附着物和青苗补偿费、安置农业人口、征收用地单位的费税、协调 征地争议等程序。 2 1 2 新中国土地征收制度的历史沿革 从1 9 5 8 年实施的国家建设征用土地办法至u 1 9 6 2 年实施的农村人民公 社工作条例修正草案再到1 9 8 7 年实施的土地管理法，我国相继出台了一系 列法律法规规范土地征收行为。总的看来，新中国土地征收制度建设可分为起 步、调整、停滞、完备、完善等五个历史阶段。 ( 1 ) 起步阶段( 1 9 5 0 年一1 9 5 7 年) 1 9 5 0 年的铁路留用土地办法、城市郊区土地改革条例等，是我国征 地制度建设的肇始。1 9 5 0 年的城市郊区土地改革条例首次明确提出对失地 农民予以“公平合理”的补偿。1 9 5 3 的中央人民政府政务院关于国家建设征 用土地办法明确提出以被征用土地“最近三年至五年产量的总值为补偿标 准，并将失地农民安置归为地方人民政府的职责。1 9 5 4 年9 月2 0 日第一届全国人 民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国宪法第1 3 条规定：“国家为了 公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行 征购、征用或者收归国有。”则正式将征地写入宪法。 ( 2 ) 调整阶段( 1 9 5 8 年一1 9 6 4 年) 通过农村生产合作社运动，我国基本确立了社会主义土地公有制。1 9 5 8 年 对国家建设征用土地办法进行了修订，将安置规定为征地的先决条件；补 偿标准降为“最近二年至四年的定产量的总值”；对于失地农民安置，提出了就 地农业安置、就地其他方面安置、移民三种途径。 9 ( 3 ) 停滞阶段( 1 9 6 5 年一1 9 8 1 年) “文革”社会动乱，土地征收制度建设陷于停滞，仅仅在1 9 7 3 年6 月1 8 日由国 家计划革委会和国家基本建设革委会发布了一个较为宽泛的关于贯彻执行国 务院有关在基本建设中节约用地的指示的通知要求。受极左思潮影响，从1 9 7 5 年到1 9 7 8 年，宪法屡经修改，成为“国家可以依照法律规定的条件，对土地 实行征购、征用或者收归国有”，从而无限扩张了国家的征地权限。 ( 4 ) 完备阶段( 1 9 8 2 年一1 9 9 7 年) 1 9 8 2 年的国家建设征用土地条例可谓我国征地补偿安置制度发展史上 的一座里程碑，它首次提出了征地的强制性概念，明确了土地的两权分离和征 地的分级限额审批制度，将征地补偿安置标准提高为“年产值的三至六倍”，并 首次提出了安置补助费概念，此外还提出了农业、副业、迁队或并队、集体所 有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工等多项安置途径。其后，随着中 华人民共和国土地管理法( 1 9 8 6 年出台，1 9 8 8 年部分修改) 、中华人民共和国 国有土地使用权出让转让暂行条例( 1 9 9 0 年) 、和中华人民共和国城市房地 产管理法( 1 9 9 4 年) 等法律法规的相继出台，我国土地立法体系基本形成，土 地征收制度日趋完备。 ( 5 ) 完善阶段( 1 9 9 8 年至今) 1 9 9 8 年修订的土地管理法确立了“用途管制”和“耕地占补平衡”制度， 加强了耕地保护内容，却弱化和简化了地方政府和征地单位的安置责任。2 0 0 4 年修改的宪法首次提出了土地有偿使用，土地管理法也随之修正，提出 “依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2 0 0 4 年国务院关于深化改革 严格土地管理的决定和国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见 都对征地补偿安置做出了一系列更加细化也更具可操作性的新规定。但现行的 征地补偿安置制度仍具有浓厚的计划经济色彩，其改革还任重道远。 2 2 我国征地补偿安置的理论与实践 2 2 1 征地补偿安置的理论 我国学术界对征地补偿的理论依据目前主要存在以下几种观点： 恩惠说：恩惠说主张“国家权力是绝对的，公共利益具有绝对的优越权”。“纵 1 0 然国家侵害公民个人权利给予了补偿，也完全是出于国家的恩惠，是为了体恤 民情的需要”。【9 】 既得权说。既得权说认为“人民的既得权是通过法定方式和程序合法取得 的，应得到绝对保障”。“公民的生存权和财产权因公共利益而蒙受损失，应予 以公平合理的补偿。” 1 0 】 社会职务说：强调”权利就是为了实现社会职务的一种手段“，公民的财产 被征收或征用后，”为免妨碍其社会职务“，最好给予合理补偿，只有这样才能” 使其社会职务得以继续履行”。 11 】 公共负担平等说：认为在民主法制社会，“人人享有平等权利，分担社会责 任”。“当行政行为合法时给相对人造成损失，就应平等地分配于社会全体成员， 其方式就是国家以全体纳税人的金钱来补偿特定受害人的损失，从而在全体公 民和受害人之间重新恢复平衡机制。” 1 2 】 特别牺牲说：认为“国家的合法征地行为给人民造成的损失使无义务的特定 相对人为国家作出特别牺牲，只有这种特别牺牲由社会分担，给予受到损失的 特定相对人以补偿，才符合公平正义的精神。”【1 3 】 人权保障说：该说认为，“保障人权是民主国家的基本目标和重要任务之 一。当公民受到国家本身的侵害时，国家有责任对公民受到的损失或损害给 予补偿或赔偿。” 1 4 】 2 2 2 我国征地补偿安置的历史沿革 新中国成立以来的征地补偿安置一直是“重安置、轻补偿”，将重心放在安 排被征地农民的生产和生活上。这种做法实际上是将补偿权与社会保障权合二 为一。其间主要经历了以下三个发展阶段： ( 1 ) 补偿权与劳动就业保障权的融合( 1 9 5 3 - - 1 9 9 8 ) 1 9 5 3 年的国家建设征用土地办法强调对被征地农民的妥善安置，规定“农 民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产所需之土 地或协助其转业，不得使其流离失所”，这就属于社会保障范畴，被征地农民根 据该条享有的是劳动就业保障权。此后这种补偿安置办法一直延续下来。1 9 8 2 年的国家建设征用土地条例将征地补偿费用分成了土地补偿费和安置补助 费两个部分。土地补偿费支付给土地所有人，是对被征收土地价值的一种象征 性的补偿，而安置补助费用于安置丧失耕作土地的农民，其功能是为被征地农 民提供劳动就业机会，该费用只能随着被安置农民流转，而不能直接支付给被 安置农民。从总体上看，这仍然是将补偿权和劳动就业保障权相融合的办法。 ( 2 ) 补偿权与劳动就业保障权的分离( 1 9 9 8 - - 2 0 0 4 ) 1 9 9 8 年修订的土地管理法取消了地方政府和用地单位安置被征地农民 生产的义务，只规定“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和 农民从事开发经营，兴办企业”，实际上通过提高货币补偿额度代替政府和用地 单位的安置义务。这种补偿安置办法虽然强化了被征地农民的补偿权，却弱化 乃至取消了被征地农民的劳动就业保障权。其根本缺陷在于，在补偿额不是被 征收土地的市场价值和被征地农民没有社会保障保护的情形下，被征地农民如 果不能重新就业，原有生活水平就无法维持，长远生计也难以保障。 ( 3 ) 补偿权与各种社会保障权再次融合的阶段( 2 0 0 4 至今) 2 0 0 4 年国务院关于深化改革严格土地管理的决定扩展了社会保障的内 容，既强调要保障被征地农民的劳动就业机会，又规定必须将被征地农民纳入 社会保障体系。2 0 0 6 年国务院办公厅转发了劳动和社会保障部制定的关于做 好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见，规定对城市规划区内的被 征地农民“符合享受城市居民最低生活保障条件的应纳入城市居民最低生活保 障范围，有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会 保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题”。对城市 规划区外的被征地农民“已经建立农村社会养老保险制度、开展新型农村合作医 疗制度试点和实行农村最低生活保障制度的地区要将其纳入相应的保障范围。 没有建立上述制度的地区则由当地人民政府根据实际情况采取多种形式保障被 征地农民的基本生活，提供必要的养老和医疗服务，并将符合条件的人员纳入 当地的社会救助范围”。实际上将补偿权与多种社会保障权再次融合。 2 2 3 征地补偿安置的原则与标准 ( 1 ) 征地补偿原则 相对于多数国家采取的“完全补偿”原则，我国现行的土地征收制度采用的 1 2 是“相当补偿”原则，带有强烈的计划经济色彩，强调征地是一种国家行为，同 时也是集体经济组织对国家的一种义务。 ( 2 ) 征地补偿标准 目前多数国家征地补偿范围与标准均呈日渐放宽之势。我国现行的征地补 偿标准主要根据土地被征收前三年的平均年产值来加以确定，既难以体现各地 的经济发展水平和种植结构、农村耕作水平的差异，无法反映被征土地的区位 价值，又导致征地低价补偿与供地高价出让反差明显，严重损害了农民和农村 集体经济组织的权益。 ( 3 ) 征地补偿补偿程序 我国现阶段土地征用补偿程序缺乏监督，补偿费用流向不合理。不透明的 土地交易使农民几乎没有获知交易价格和谈判的权利。在现行体制下，国家征 地面对的通常是少数乡村权力人物而不是广大农户，征地过程的全程管理和有 效监督在实践中很难实现。 2 3 发达国家征地补偿安置制度的经验借鉴 2 3 1 发达国家征地补偿安置特点 由于多数发达国家实行土地私有制，土地可以自由买卖，土地供求大多可 以通过市场解决。即使政府由于公共利益的需要进行土地征收，一般都有一套 比较健全合理的征地制度以及严格的法律和征地程序作为保障。 ( 1 ) 美国 美国宪法第五修正案规定“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征为 公用”。政府因发展公共事业而征地，必须提出“需要征地的充分理由”，以及“不 低于市场价格的足够补偿”。补偿数额一般通过独立的市场中介组织如资产评估 公司等对土地的价值进行评估，使得征地与市场购买差别不大，从而最大限度 的保障农民的利益。 ( 2 ) 英国 英国的土地征收制度有三大特点：其一是征地条件严格，征地部门必须证 明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”并获得议会批准，才能依法 获得征地权力；其二是征地补偿项目众多，主要有“土地( 包括建筑物) 的补偿、 残余地的分割或损害补偿、租赁权损失补偿、迁移费、经营损失等干扰的补偿、 其他必要费用支出的补偿( 如律师或专家的代理费用、权利维护费) ”等；其三是 征地方式人性化，征地部门多采取与土地所有者合作的形式获得土地，一般不 会采取强制措施。 ( 3 ) 加拿大 加拿大设有独立的调查委员会对征地的“公平、合理、必要性”进行评估。 征地补偿标准是依据土地的“最高”和“最佳”用途，按当时的市场价格进行计算。 范围包括“被征收部分的补偿、有害或不良影响补偿、干扰损失补偿、重新安置 的困难补偿”等 1 5 】 ( 4 ) 日本 日本土地征收制度特点是：其一，公共利益界定清晰，包括“公路建设”、“水 库、堤防等防洪设施建设”、“港湾建设”三类；其二，注重市场的作用，只有在 正常交易受挫时才动用征用程序；其三，征地补偿种类多样，包括“征收损失赔 偿、通损赔偿、少数残存者补偿、离职者赔偿、事业损失赔偿”等。 2 3 2 发达国家征地补偿安置原则 从理论上说，征地补偿分为完全补偿和不完全补偿两种，后者又可分为充 分补偿、合理补偿、正当补偿、公平补偿、适当补偿、相当补偿等诸多类型。 完全补偿要求最高，既包括当前损失又包括未来损失，涵盖经济、社会、生态、 精神等各个方面，但在实践上缺乏可操作性，因为很多损失难以准确衡量，而 且补偿数额巨大，政府难以承受；充分补偿是指补偿的价值至少不低于被征收 财产的价值，是可行的最高补偿标准；合理补偿、正当补偿和公平补偿都是补 偿价值与被征用财产价值大体相当；适当补偿和相当补偿是一种较低标准的补 偿，即只要给予补偿即可。 因国情不同，各国的土地征收补偿原则不尽相同。目前主要有以下4 类： 正当补偿原则：以日本为代表。本质上是一种比较全面的补偿。其补偿范 围主要包括“产权损失、财产损失、失业损失和其他损失”等，其标准是“按正 常市场交易价计价”。 合理补偿原则：以美国为代表。征地补偿补偿根据征收前的市场价格计算， 1 4 既包括“土地现有的价值”也包括“其可以预期的未来价值”，此外还要考虑“因征 收而导致的邻近土地所有者的经营损失”。 相当补偿原则：以德国为代表。补偿项目除土地补偿和青苗、地面附着物 外，还包括“由于地块分割或工程障碍而使耕作不便的损失、由于土地减少导致 劳动力过剩以及设备利用率降低的损失以及车辆绕道行驶等其他损失”。 公平赔偿原则 以巴西为代表。巴西宪法规定“为公共利益征用财产，必须由国家进行公平 赔偿”。根据巴西土地征用法，征地补偿包括土地的原购置费用、土地的产 出等项目。 2 3 3 发达国家征地补偿项目、标准及方式 补偿项目 各国对征地补偿项目的规定不尽相同，但基本上是以地价补偿和地上物( 土 地改良物) 补偿为主。补偿内容除了考虑土地及其附带资产的价格外，还综合 考虑了诸如“征地一旦投入使用而导致的当事人所拥有的其他土地的价格的增 加”、“将征收土地与当事人的其他土地划开使当事人蒙受的损失”、“对当事人 的财产造成不良影响使其蒙受的损失”、“当事人被迫迁居别处或到其他地方经 商所需要的合理费用”等因素。 计价标准 各国征地补偿的计价标准可分为四类：一是公平市场价格，即“以土地在公 开市场上能得到的公平市场价格”为补偿标准。目前多数国家采用这种方式；二 是裁定价格，指“按裁判所或估价机构裁定或估定的价格补偿”，如法国；三是 法定价格，指“按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿”，如韩 国；四是纳税申报价格，即以“土地所有者纳税时的申报价格”作为补偿参考， 如墨西哥。 补偿方式 目前多数国家采用现金补偿或现金和实物补偿兼用，也有采用“土地债券” 方式进行补偿。 1 5 2 3 4 发达国家征地补偿安置的启示与借鉴 ( 1 ) 完善土地征收立法体系 要解决我国征地存在的问题，必须严格规范征地行为，保障被征地农民的 权益；规范征地补偿程序，建立以土地价格评估制度和征地补偿方案听证、审 批制度，征地补偿民主决策制度，征地补偿争议司法救济制度等为核心的程序 制度；赋予被征地农民参与权、知情权和监督权。建议尽快制定土地征收法， 明确土地征收的性质、主体和客体，确定合理的征地补偿标准，制定征地补偿 费管理和使用办法，明确征地各方的权利、义务和责任，推动我国征地的法制 化。 ( 2 ) 明确界定“公共利益”范畴 我国宪法和土地管理法都没有明确界定“公共利益”范畴，这也 是导致政府滥用征地权的根源。根据各国( 地区) 经验，结合我国实情，笔者 认为，“公共利益”的内容和范围可明确为：政府机关和社会团体用地；交通用 地；水利及能源设施用地；城市基础设施用地；教育( 学校、基础性科研单位 用地) ；国防军事用地；其他公益事业用地。 ( 3 ) 遵循市场原则，合理制定补偿标准和项目 我国现行征地补偿安置标准主要是以种植主要农作物的产量和产值来计算 的，且有3 0 倍的上限。笔者认为，土地补偿费不仅要考虑土地的自然属性，还 要考虑土地的社会属性即土地在城市中的区位、交通等因素，安置补偿费要考 虑征地给农民带来的就业损失和生活福利损失。应坚持同地同价的原则，全面 落实征地区片综合地价。建议国家只规定基本的补偿项目，允许各地根据实际 情况增加必要的项目，但必须报国家审批。 ( 4 ) 明确征地补偿目标，合理分配补偿费用 现行法律对“集体”界定模糊，导致基层干部成为征地补偿的分配者。明确 界定征地补偿的收益主体不仅能有效地保护农民的合法权益，也可