（财政学专业论文）我国担保体系及运行机制研究.pdf

北京i ：商人学硕f j 学位论文 摘要 我国担保法禁止国家机关为企业提供违规担保，本文所讨论的政府担保是指政 府通过建立担保机构或担保基金的方式为中小企业提供的贷款融资担保。中小企业是增 加就业和推动技术创新的主要力量，大力发展中小企业特别是创新型中小企业，有利于 促进产业结构的升级。然而中小企业在发展的初期却往往因为融资难而难逃破产的宿 命。针对中小企业融资难问题，各国政府纷纷制定一些政策给予支持，其中政府担保是 一个有效的手段，因为政府担保具有资金放大功能，能够减少政府直接支出，同时，政 府担保采用市场化操作，是一种间接手段，能够减少政府对市场运行的干预。目前我国 正在积极试点中小企业信用担保体系，政府担保正是整个信用担保体系中的重要组成部 分，正确发挥政府担保的作用不但能够促进中小企业特别是创新型中小企业的发展，而 且有助于引导民间资本进入担保领域，从而促进中小企业信用担保体系的建立。 本文介绍了国内外关于政府担保问题的研究成果，分析了担保的本质和内涵，并 在此基础上分析了政府担保的基本理论，同时，分析了政府提供担保的客观必然性及政 府担保的运行机制，探讨了一些国家或地区政府担保体系及其特点、运行情况，结合我 国北京、上海、深圳三地政府担保体系及运行情况提出了一些完善我国政府担保体系的 对策建议。 本文共六章。第1 章主要介绍了研究政府担保体系及其运行的背景、意义、国内外 研究的文献综述、论文研究框架及研究方法、创新及不足之处。第2 章根据担保的本质 和内涵提出了政府担保的性质和内涵，界定了本文所述政府担保是由政府根据政策需 要，出资建立担保基金或担保机构为中小企业特别是创新型中小企业提供融资担保，政 府资金或政府本身承担代偿责任的一种信用担保形式，并结合政府行为经济学、风险转 嫁理论、信息不对称理论分析了政府担保的经济学理论基础。第3 章主要分析了政府担 保的客观必然性及运行机制。本章首先从中小企业在经济发展中的作用及其融资困境出 发，结合担保行业的高风险特征，分析了政府提供担保的客观必然性。在此基础上建立 中小企业融资市场的均衡模型，分析了自由竞争市场上中小企业担保融资的配置效率以 及制约政府担保效率发挥的因素。第4 章主要介绍了日本、美国、台湾地区的政府担保 体系的成功经验，总结了它f ： 宇自的蜂点，分析了其运行效果，并对乒彳亍少较，从中 得到了几点对我国的启示。第5 章选取了我们国家中政府担保体系适爸比较肴特包而且 l 我国政腑担保体系及运行机制研究 达到了一定效果的j 三个城市北京、上海、深圳为例，分析了各自的发展历程及运行现状， 提出了我国政府担保体系及其运行中存在的问题。第6 章主要是针对我国目前政府担保 体系及其运行中存在的不足之处，提出完善建议。 关键词：政府担保运行机制 对策建议 n 北京i j 商人学硕 ：学位论文 a b s t r a c t o u rl a wo fg o v e r n m e n tr e g u l a t e st h eg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n sc a n tp r o v i d ei l l e g a l g u a r a n t e ef o rt h ec o m p a n i e s t h eg o v e r n m e n tg u a r a n t e ei n t h i sp a p e rr e f e r s t ot h a tt h e g o v e r n m e n tp r o v i d e sf i n a n c i n gg u a r a n t e ef o rt h es m a l la n dm e d i u m - s i z e de n t e r p r i s e sb y e s t a b l i s h i n gg u a r a n t e e i n s t i t u t i o n so r g u a r a n t e e f u n d s t h es m a l la n dm e d i u m s i z e d e n t e r p r i s e s a r et h ek e yt oi n c r e a s e e m p l o y m e n ta n dt op r o m o t et e c h n o l o g yi n n o v a t i o n d e v e l o p i n gt h e s m a l la n dm e d i u m s i z e de n t e r p r i s e se s p e c i a l l yi n n o v a t i v ee n t e r p r i s e si s b e n e f i c i a lt op r o m o t et h eu p g r a d i n go fi n d u s t r i a ls t r u c t u r e b u tt h ee a r l yd e v e l o p m e n to ft h e s m a l la n dm e d i u m s i z e de n t e r p r i s e si sd i f f i c u l tt oa v o i db a n k r u p td u et of i n a n c i n gd i f f i c u l t y a c c o r d i n gt ot h ep r o b l e m so nt h e i rd i f f i c u l ti nf i n a n c e ，m a n yg o v e r n m e n t sm a k es o m ep o l i c y f o rs u p p o r t i n gt h es m a l la n dm e d i u m - s i z e de n t e r p r i s e s g o v e r n m e n tg u a r a n t e ei so n eo ft h e e f f e c t i v em e t h o d sb e c a u s eg o v e r n m e n tg u a r a n t e eh a v et h ef u n c t i o n sl i k ec a p i t a la m p l i f i c a t i o n a n dr e d u c i n gg o v e r n m e n td i r e c te x p e n d i t u r e m e a n w h i l e ，a so n eo ft h ei n d i r e c tm e a n s ， g o v e r n m e n tg u a r a n t e e u s em a r k e t i n go p e r a t i o nt or e d u c e g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o ni n m a r k e t i n go p e r a t i o n a tp r e s e n t ，o u rc o u n t r yi ss e t t i n gu pc r e d i tg u a r a n t e es y s t e mo fs m a l la n dm e d i u m s i z e d e n t e r p r i s e s g o v e r n m e n tg u a r a n t e ei sa l li m p o r t a n tp a r to ft h es y s t e m g o v e r n m e n t sc o r r e c t l y f u l f i l l i n gf u n c t i o ni sn o to n l yp r o m o t i n gi n n o v a t i v ee n t e r p r i s e s ，b u ta l s oh e l p f u lt og u i d e n o n g o v e r n m e n t a lf u n di n t og u a r a n t yf i e l d u n d e rt h eb a c k g r o u n d ，t h ep a p e rp u t sf o r w a r d s o m es u g g e s t i o n so np e r f e c t i n go u rc o u n t r y sg o v e r n m e n tg u a r a n t e es y s t e mt op r o m o t e g o v e r n m e n tg u a r a n t e e e f f e c t i v eo p e r a t i o n t h ep a p e ri n t r o d u c e sd o m e s t i ca n do v e r s e a s a c h i e v e m e n t sa b o u tg o v e r n m e n tg u a r a n t e e ，a n a l y s e sb a s i ct h e o r ya n dt h ee f f e c ta n dt h e m e c h a n i s mo ft h eg o v e r n m e n tg u a r a n t e e t h e nb yt h ea n a l y s i so fg o v e r n m e n tg u a r a n t e e s y s t e ma n di t so p e r a t i o ni nb e i j i n g 、s h a n g h a ia n ds h e n z h e ni nt h el i g h to fc h i n a sr e a l i t i e s ， t h ep a p e rp u t sf o r w a r ds p e c i f i cm e a s u r e st oi m p r o v eo u rg o v e r n m e n tg u a r a n t e es y s t e m t h ep a p e rh a ss i xp a r t s t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e sg o v e r n m e n tg u a r a n t e es y s t e ma n dt h e b a c k g r o u n do fi t so p e r a t i o n 、l i t e r a t u r eo v e r v i e w sa th o m ea n da b r o a d 、r e s e a r c hf r a m e w o r k a a dr c ：；e a o ! ：m e t h o d s 、i n n o v a t i o na n dd e f i c i e n c y 鼍】沁= 3 c o n dp a r tp u t sf o r w a r dt h ep r o p e r t i e s i i i 我国政腑担保体系及运行机制研究 a n dc o n n o t a t i o n ，d e f i n e st h ec o n c e p to ft h eg o v e r n m e n tg u a r a n t e ea n da n a l y s e se c o n o m i c t h e o r yb a s i so ft h eg o v e r n m e n tg u a r a n t e e t h e t h i r dp a r ta n a l y s e st h em e c h a n i s mo ft h e g o v e r n m e n tg u a r a n t e e t h ef o u r t hp a r t i n t r o d u c e ss o m es u c c e s s f u le x p e r i e n c e so fs o m e c o u n t r i e sa n ds o m ep l a c e so ng o v e r n m e n tg u a r a n t e es y s t e m ，a n a l y s e st h e i ro p e r a t i o ne f f e c t a n dd r a w ss o m ee n l i g h t e n m e n t s t h ef i f t hp a r tc h o o s e st h r e ec i t i e si no u rc o u n t r yw h o s e g o v e r n m e n tg u a r a n t e er u n se s p e c i a l l y , p u t ss o m ep r o b l e m si n o u rg o v e r n m e n tg u a r a n t e e s y s t e m t h e l a s tp a r ta c c o r d i n gt ot h ep r o b l e m s ，m a k ep e r t i n e n ts u g g e s t i o n s k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t g u a r a n t e e ， o p e r a t i o nm e c h a n i s m ， i v s u g g e s t i o n s 北京工商大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作所 取得的研究成果。除了文中已经注明引用的内容外，论文中不包含其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本声明的法律后果完全由本人承担。 ， 学位论文作者签名： 釜! 整日期：o y 年，月6 日 北京工商大学学位论文授权使用声明 本人完全了解北京工商大学有关保留和使用学位论文的规定，即：研究生 在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属北京工商大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许学位论文被查阅和借 阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复 制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 学位论文电子版同意提交后，可于口当年口一年口二年后在学校图 书馆网站上发布，供校内师生浏览。 学位论文作者签名：鞯导师签名： 我国政府扣1 保体系及运行机制研究 1 1 研究的背景和意义 1 1 1 研究的背景 1 绪论 一国经济发展的过程实际上是产业结构调整和升级的过程，在这个过程中，技术创 新起着关键性的作用，研究表明中小企业是技术创新的主要推动力量。与大企业相比， 中小企业具有更强的创新意愿、改革意识和更为灵活的管理体制。在知识经济的时代， 中小企业在高科技领域中的作用更加显著。国外相关的研究报告表明，较之于大企业， 中小企业在技术进步较快的行业领域中对技术创新的贡献更大。许多中小企业属于劳动 密集型企业，在增进就业方面也发挥着不可替代的作用。f 1 j 中小企业的这些优势j 下符合 产业发展的趋势，使其在国民经济中的地位尤显重要。 然而，中小企业由于其自身因素不能像大企业那样受到投资者的青睐而常常面临融 资困境。当前，银行信贷仍然是中小企业融资的主要途径。信贷市场是典型的信息不对 称市场，存在着逆向选择和道德风险。相对于放贷方银行来说，借款企业具有信息优势。 为了减少道德风险的发生，放贷的银行一般会根据企业的历史信誉、资本规模、经营状 况、发展前景等选择借款企业，并要求提供一定的抵质押或者第三方担保。而对于中小 企业来说，由于其规模较小，不能提供足够的担保，又没有足够的信誉积累，往往难以 得到银行的青睐。而在目前的资本市场上又难以通过其他手段获得资金，融资难问题使 得很多中小企业在初创期便难逃破产的宿命。 针对中小企业融资难问题，各国政府纷纷采取一定的手段帮助中小企业获得初创资 金，其中最主要的方式就是建立信用担保机制。由于中小企业在经济发展中的特殊作用 和担保行业高风险的特征，在信用担保发展的初期，往往以政府担保的形式出现，即政 府通过建立担保机构或担保基金的方式为中小企业提供的融资担保。政府担保是政府为 解决市场失灵而提供的准公共物品。与直接的财政拨款方式相比，政府担保具有“四两 拨千斤”的作用，同时政府担保通过市场化运作，间接干预市场，减少了政府对市场的 干预。政府担保虽是为了适应政府的政策，但在执行中如果按照政府指令操作而不按市 场化运作，必将适得其反。因此，我国舰定政府担保机构不得亨财政信用业务”，那 些指令性政府担保是被法律所禁止的。 4 北京i 。商人。学硕+ ：导：何论文 目前，我囤正在积极推动产业结构升级，促进经济增长方式的转变，此刻建立政府 担保体系非常必要。这主要体现在以下几个方面：第一，我国资本市场尚不完善，中小 企业主要还是通过银行贷款获得资金，政府担保可以帮助中小企业获得银行贷款；第二， 风险投资是促进高新技术企业发展的重要手段，而我国风险投资业刚刚起步，一些风险 投资机构需要政府担保获得资金；第三，政府担保体系有利于整个社会的信用建设。近 几年，各级政府通过建立各种担保基会和担保机构来为中小企业提供担保，各地区根据 自身产业结构发展的特点制定了适合本地区的担保体系。其中，北京、上海、深圳三地 的担保工作都取得了比较成功的经验。然而，我国的政府担保起步不久，许多方面尚待 完善。如政府担保的法律法规的建立与健全、担保机构的资金补偿机制和风险分散机制、 担保机构的退出机制、等等。深入研究这些问题，对我国政府担保体系的建设和完善有 重要的理论意义和现实意义。在这样的背景下，笔者以此为论文的研究选题，以期通过 本论文的研究，对我国政府担保体系和运行机制的完善提出有建设意义的对策。 1 1 2 研究的意义 1 1 2 1 理论意义 论文结合我国建立中小企业信用担保体系，发展中小企业，促进产业结构优化升级 的总体需要，在承接以往学者们对政府担保问题研究的基础上，运用融资市场均衡模型 分析了中小企业融资中政府担保的运行机制，突出强调了政府担保体系在建立资金补偿 机制、风险防范机制和退出机制方面的重要性，拓宽了政府担保体系研究的视角，有助 于推动政府行为在政府担保领域的延伸，优化政府财政手段，丰富政府担保相关理论的 研究内容。 1 1 2 2 现实意义 论文基于我国中小企业融资难的现实问题，立足完善我国中小企业信用担保体系的 视角，坚持市场的理念，探索借助政府担保这个路径引导中小企业贷款融资的机制。同 时，结合其它国家和地区的成功经验，针对我国目前各地对政府担保的应用，对我国政 府担保体系在立法、资金末源、风险防范、退出等方面进行了研究。这对于完善我国社 会信用担保体系，促进中小企业发展，实现产业结构优化升级，具有重要的现实意义。 我囤政府担保体系及远行机制研究 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究文献综述 担保是市场经济发展的产物，在国际上已有1 6 0 多年的发展历史。二战后，担保不 仅在西方国家，而且在亚洲、拉丁美洲等许多国家和地区有了进一步的发展，成为政府 调节资源分配、维持社会公正、推动经济发展和促进对外贸易的重要经济杠杆。然而， 担保在实践上的大量使用在一开始并没有引起学者们的关注。直到1 9 7 6 年，b a h o 撇开 信贷配给问题，集中研究了担保的经济功能、交易成本以及对利率和贷款规模的影响， 从而首先确立了担保理论在金融经济学中的独立地位。自此，越来越多的学者开始关注 融资担保问题。 1 9 9 2 年，m e l t o n & b o d i e 发表的财政担保的管理( o nt h em a n a g e m e n to ff i n a c i a l g u a r a n t e e s ) 一文表明政府担保作为一个理论开始被学术界所关注。文中指出“商业银行、 保险公司、还有政府都是担保行为的主体，他们可以通过为各种金融工具进行担保以收 取担保的费用”，并强调“最大的金融担保的提供者就是美国政府，由政府直接或者是由 它的附属机构发放担保。政府的担保也广泛地应用于其他领域：比如在公司部门，政府 经常会对小企业的债务进行担保。对居民的住房按揭贷款和对农业、学生的贷款都是政 府发放非公司部门贷款担保的领域”。政府担保作为政府干预市场的一个手段，要选择 合理的应用领域，以减少对市场运行机制的影响。 p o l a c k o v a ( 1 9 9 8 ) 也指出，“政府常常提供担保，以全部或部分地覆盖借款人无法 偿付的借款或其他被担保资产以及机构无法履行责任的风险”。她把政府担保分为三种 形式：一是“国家为地方政府、各种公共部门和私人部门实体( 如预算机构、信贷和担 保基金、发展银行和企业) 的债务和其他责任提供的担保”；二是，“政府为符合条件的 个人或实体特定目的的借款提供的综合担保，如大学研究、抵押借款、农业和小型工商 企业的发展”；三是政府的保险计划，“通常政府保险计划的保险对象包括银行存款、农 作物、战争风险、养老基会最低受益以及洪水、地震等自然灾害”。这是对政府担保应 用领域的较为详细地概括。p o l a c k o v a 所概括的政府担保虽然全面，但没有区分隐性政 府担保和显性政府担保。政府隐性担保是一种“不完整的合约关系”( 卢文鹏，2 0 0 3 ) ， 很容易产生道德风险问题，因而会“导致长期财政成本上升”。而政府显性担保是_ 种按 照市场化操作的担保，虽然也会带旁孵政成本，但由于其风险显性化。便于护剖a 、而且 6 北京l ：商人学硕卜何论文 政府显性担保在促进中小企业融资方面能够发挥重大的作用。因而，区别隐性政府担保 和显性政府担保具有重要的现实意义。 关于政府提供担保的原因和作用，理论界从不同的角度给予了不同的解释。a s h o k a m o d y & d i l l i pp a t r o ( 1 9 9 6 ) 认为“在实践中，几乎没有可以完全脱离于违约风险之外的 担保关系，所以一项担保的价值最终还是要依赖于担保者的可信度。从某种程度上讲， 和私人部门的担保者相比，政府的可信赖程度更高，因此政府往往更适合充当担保者的 角色”。信用可分为个人信用、企业信用、国家信用、社会信用，其中国家信用被认为 是信用度最高的，这也是政府提供担保的贷款比其他组织提供担保的贷款更容易获得批 准的原因。往往，国外贷款或跨国交易都基于国家信用的高信度而要求政府担保。 在政府干预市场的政策工具中，政府之所以青睐担保手段，一方面是因为担保有其 固有的优越性，另一方面在于政府的主观动机。t o m a sm a g n u s s o n ( 1 9 9 9 ) 列举了担保 的四种相对优越性：( 1 ) 从接受政府担保的受益人角度审视，与政府直接贷款的方式相 比，担保的形式更具灵活性，不受借款数额、期限和利率结构等方面的限制；( 2 ) 担保 可以使受益人直接地与信贷市场接触，受益人接受信贷市场大规模融资的可能性增大； ( 3 ) 和政府贷款相比，担保有助于分散和降低信用风险；( 4 ) 担保因素导致的贷款增 加并没有相应增加国家的放款负担，这种正面效应在政府面临较大借款要求的情况下表 现得尤为明显。这是从受保主体的角度分析了政府担保在社会经济生活中所起到的积极 作用。m e r t o n b o d i e ( 1 9 9 2 ) 认为“政府提供的这种廉价的担保是一种非常有吸引力的 补贴形式，因为这种形式的补贴比较隐蔽，和其他形式的财政补贴如直接现金支付、价 格支持或者是其他要求即时现金支付或预算分配的形式相比，担保这种形式很难从表面 上看出来”。这是政府选择担保手段的主观动机。 m e r t o n & b o d i e ( 1 9 9 2 ) 从风险防范与化解的角度论述了政府担保的作用，他们把 风险分为三种形式：“第一种是可以分散化的风险，如死亡率风险，人们可以通过把这 些风险汇集在一起或者是对这些独立的风险进行细分来减少整体的风险程度；第二种风 险是不能够分散化的经济周期性风险，比如股票价格的波动和利率的风险，这种风险应 当由投资者自己承担或者是在资本市场上做套期保值的交易以规避和转嫁风险；第三种 就是系统性的风险，比如挤兑导致的社会支付系统的崩溃，这种系统性风险既不能通过 分散化方式化解，也无法套期保值”。“政府的干预是处理系统性风险的最有效率的方 式”。在整个社会丽l 瞒琴统缝风险威胁的背景下，政府担侵作失芦。秒信心支持手段经常 能够到稳定某个言墨门经济意势和公众预期的效果。 7 我国政府担保体系及运行机制研究 t o m a sm a g n u s s o n ( 1 9 9 9 ) 认为政府在提供担保时应当遵循两个准则，一是看担保 关系的受益人是否具备在长期条件下创造出足够的收入已承担其债务成本的能力，当受 益人具备这种能力时，政府为其提供的金融担保可以激励资本市场为这个项目融资；二 是在得不到政府担保的条件下，某个具有发展潜力的项目将无法在资本市场进行j 下常融 资。从这个角度看，政府担保在鼓励特殊行业的发展、促进产业结构调整方面有着积极 的意义。目前各国政府为中小企业特别是高新技术企业的发展提供的担保就是符合第一 条准则的典型例子。a l l a nr i d i n g g e o r g eh a i n e s ( 2 0 0 1 ) 对加拿大政府主导的中小企 业贷款担保体系进行了实证研究，研究的结果表明政府的贷款担保提供了一种“高效率、 低成本的就业机会创造方法”。 韩国行业经济和贸易协会联合韩国信用担保基金共同完成的研究显示，无论从效用 上看，还是从操作性上衡量，信用担保都被认为是所有政府提供给中小企业的政策中最 为行之有效的政策工具( 朴昌日，2 0 0 4 ) 。可见，随着经济的发展，政府信用担保在促 进中小企业融资中的作用越来越受到各国政府和学术界的关注。 综上可以看出，国外对政府担保问题的研究比较零散，大多是从财政成本的角度去 研究政府隐性担保，没有成熟的理论体系。目前，国外对政府信用担保的研究仍处于探 索阶段，在很多问题上比如政府担保的运行机制、资金补充机制、风险防范机制和退出 机制等问题上，还需要进一步研究。 1 2 2 国内研究文献综述 我国的担保业起步于1 9 9 3 年，至今发展了1 4 年。国内学者对于政府担保的研究大 多从中小企业信用担保的角度。然而有些学者对中小企业信用担保体系持基本否定的态 度。认为在我国现有的制度环境下，支持建立中小企业信用担保机构的理由并不充分， 在实践中也并不成功，我国不应盲目仿效发达国家建立规模庞大的中小企业信用担保机 构，其建设应该规范和谨慎( 董彦岭，2 0 0 3 ) 。在这种情况下，政府担保作为中小企业 信用担保体系的重要组成部分，有其特殊的引导作用。 何光辉，杨成月( 2 0 0 0 ) 在研究小企业融资担保问题时指出，“小企业的政府融资 担保己被世界许多发达国家和发展中国家普遍采用，数以万计的小企业特别是高新技术 型的小企业冈分享到了部分贷款资源而获得了生存和成长空问；对于增加就业、创造新 酌若轰薷：求搿供给：活跃市场竞争、增强技太砬薪。丢与与培养新型企业家都产生了难酸， 8 北京i ：商人学硕i j 学f 眵论文 估量的社会影响”。 程剑鸣，孙晓岭( 2 0 0 5 ) 在研究中小企业融资问题时指出，“从担保体系角度看， 如果| 日j 接融资仍是中小企业的首选，担保问题就成为关键的问题，而这更是必须由政府 和社会共同努力才能解决的问题”。 李丽霞等( 2 0 0 5 ) 认为信用担保之所以能够成为政府实现经济政策的有效工具是因 为“信用担保可以集中地、系统低、按照某一特定的目的，利用信用担保机构自身的经 济实力与良好的信用水平，承担多倍于其资产的担保责任，在社会经济资源的配置过程 中起到杠杆作用”，“信用担保机构可以根据政府在不同时期的经济政策、财政政策，调 整和扩展业务范围，信用担保可以成为与政府经济政策、财政政策长期协调配套的政策 工具”。 何光辉，杨咸月( 2 0 0 0 ) 对中小企业融资中的政府担保进行了较为全面的理论研究， 指出“政府提供融资担保给小企业，一个突出原因就是希望通过政府的融资担保实现小 企业融资市场从无均衡向有均衡转变”，并指出“政府的融资担保只有建立在对信贷市场 上微观主体市场行为的充分尊重基础上才能充分有效地发挥积极效应，政府的融资担保 只是小企业发展的必要条件，政府担保的效率发挥还受到诸因素的制约”。 政府担保具有较强的正的外部性，因而其效益不易衡量。袁志明( 2 0 0 7 ) 根据目前 财政信用担保资金运行机制的现状特征及其评价模型，构建绩效评价体系，对财政信用 担保资金绩效进行了实证分析，对财政担保资金的有效运行提出了有效的政策建议。这 是对从担保机构的角度分析财政担保资金的绩效，而没有考虑到“溢出”的效益，有一定 的局限性。 借鉴其他国家或地区的成功经验，一些学者提出了我国政府担保体系主要存在四个 方面的缺陷，即资金补偿机制、风险分散机制、担保品种和担保人才的缺乏( 孔曙东， 2 0 0 7 ) ，并提出相应的对策建议。 国内学者在研究政府担保问题时，大多是对政府建立的担保机构的研究。然而，政 府担保机构或担保基金只是政府担保体系的一个部分，如何从立法、资会补充、风险监 管、退出等方面建立一个完整的政府担保体系、如何通过政府担保更好的引导民进资本 进入担保行业、如何通过政府担保完善社会信用体系还值得进一步研究。 9 我旧政府担保体系及运行机制研究 1 3 研究内容和研究方法 1 3 1 研究的内容 本文所讨论的政府担保属于政府显性担保，它不同于以往的政府行政性直接担保， 而是政府通过建立专门的担保机构或担保基金的方式为特定的对象提供的贷款融资担 保，这种担保是在一个完整的体系下运行的。本文通过对政府担保运行机制的分析，结 合一些国家或地区的成功经验，提出完善政府担保体系的对策建议。 本文共分为六章，主要内容如下： 第1 章为绪论。本章主要介绍论文选题及研究的背景、意义；国内外研究的文献综 述；论文研究范围、框架及研究方法；创新及不足之处。 第2 章为政府担保的相关理论。本章从担保的本质和内涵提出政府担保的性质和内 涵，界定本文所述政府担保的概念，并分析政府担保的经济学理论基础。 第3 章阐述、分析政府提供担保的客观必然性及运行机制。本章首先从中小企业的 地位及其融资困境和担保业高风险的角度提出了政府提供担保的客观必然性，并据此分 析政府担保的运行机制。 第4 章介绍和分析一些国家或地区的政府担保体系及运行机制。本章主要介绍日 本、美国、台湾地区政府担保体系的相关经验，分析其运行效果，得到几点对完善我国 政府担保体系的启示。 第5 章是对我国政府担保体系及运行的分析。本章选取我们国家中政府担保体系运 行比较有特色而且达到了一定效果的三个城市北京、上海、深圳为例，提出我国政 府担保体系及其运行中存在的问题。 第6 章是完善我国政府担保体系的对策建议。本章主要是针对我国目前政府担保体 系及其运行中存在的不足之处，提出完善建议。 1 3 2 研究的方法 第一，规范分析与实证研究相结合的方法。本文在对政府担保运行机制的分析及提 出完善对策时，采用了规范分析的方法；在研究北京、上海、深圳三地政府担保体系及 运行现状时，采用了实证研究的方法。两种方法相结合，力孝使：童：餐约论述有理有据。 l o 北京t j 商人学硕 = 学位论文 j 第二，中外( 或地区) 比较研究分析法。一些国家或地区在建立政府担保体系方面 积累了丰富的理论和实践经验，这些成功经验对我国政府担保体系的建立及运行具有重 要的借鉴意义。笔者在借鉴它们的成功经验，结合我国具体情况的基础上，提出对完善 我国政府担保体系的启示。 1 4 研究创新及不足之处 1 4 1 研究创新 第一，本文从政府担保的角度研究信用担保对中小企业特别是创新型中小企业的重 要作用，拓宽了信用担保理论研究的视角，并引入融资市场均衡模型分析了政府担保的 运行机制，提出了完善政府担保体系的对策建议。 第二，本文根据政府担保的目的及其性质，结合风险投资的相关内容，提出了政府 担保的退出机制，进一步完善了政府担保体系的理论研究。 1 4 2 研究不足之处 第一，由于国内外学者在研究政府担保问题时多从政府担保的财政风险角度去研 究，而本文是从政府担保对中小企业乃至整个产业结构的积极作用角度去研究，可供参 考的研究资料有限，难免会出现考虑不周之处。这也为笔者在今后的工作和研究中指明 了努力方向。 第二，限于笔者的水平及数据的可获取性，本文关于我国政府担保体系及其运行的 实证分析比较少，这也是本文需要进一步研究的地方。笔者会在今后的学习中，较多关 注这方面的问题。 我【1 j 政府担保体系及延 ，机制研究 2 政府担保的相关理论 2 1 担保的定义及分类 2 1 1 担保的定义 担保是伴随着商品交换的出现和商品经济的发展而产生和发展起来的社会中介活 动，是指根据合同或当事人的约定，以财物或第三者信用来确保债务的清偿或其他义务 履行的一种经济行为，其功能是保障债权的实现。 2 1 2 担保的分类 根据担保的定义可以把担保分为两类，一类是人的担保，即以第三者信用来确保债 务的清偿或其他义务履行的一种方式，如保证；一类是物权担保，即以在债务人或义务 人的财物上设定权利来确保债务清偿或其他义务履行的一种方式，这种权利可以使得债 务人在不履行或没有充分履行义务时，用其财物来偿还债务，如抵押、质押、留置、定 金都属于物权担保。 担保根据其担保事项的不同，可以分为融资担保、交易担保、税收担保、司法担保 等 2 1 。其中最为常见的是融资担保，融资担保主要是面向生产经营过程中所产生的资金 短缺的企业。融资担保是一种契约关系，主要涉及三方的当事人：担保者、债权人和债 务人，三者的关系可用图2 - 1 来表示。 债务支付义务 图2 - 1 融资担保契约中相关利益主体之间的经济关系 通过图2 - 1 可以看出，如果没有担保的引入，债权人将独立承担信用风险和由债务 入违约造成的全部资产损失。这样债权人就会对债务人的信用和资产有较商眈娶隶，否 1 2 北京l ：商人学硕十学何论文 则债务人将很难通过债权人的“审核”。当引入担保以后，债权人就把全部或部分的风险 转嫁给了担保者，当债务人出现违约时，债权人有权向担保者要求代为偿还，而担保者 在事后有向债务人进行债务追索的权利，这样，担保者实际上是为债权人提供了一种信 贷资产的保险服务。图中的虚线表示只有在发生债务人违约时才会出现这两种经济关 系。 根据担保者提供担保的目的可以分为专业担保和非专业担保。非专业担保是分散 的、没有统一的目标，往往是为满足与担保人有特定关系的债务人的个案需要，而专业 担保可以提供集中地、系统地担保，从而引导资金和其他经济资源的配置。信用担保就 是一种专业担保，它属于担保方式中的保证，因此也被称为信用保证，是指由专门机构 面向社会提供的制度化的保证。信用担保的概念包含三个要点：信用担保是由专门机 构提供的担保，而不是一般法人、自然人提供的担保；这种担保是制度化的担保，它 是在一定的政策、法律、制度、规则框架安排体系之中的，是标准化、规范化的业务； 是面向社会提供的担保而不是对内部关联机构或雇员提供的担保。信用担保具有经济 杠杆的属性。 2 2 政府担保的性质与内涵 2 2 1 政府担保是一种信用担保 政府担保是由政府根据政策需要，出资建立担保基金或担保机构为中小企业提供担 保，政府资金或政府本身承担代偿责任的一种信用担保形式。信用担保最早就是以政府 担保的形式出现的。担保业在历史上经历了两个重要的时期：第一个时期是1 9 2 5 年， 由于纽约股票市场暴跌，政府为了拯救经济，把信用担保纳入经济建设的主要内容；第 二个时期是第二次世界大战以后，许多国家把信用担保制度作为战后经济恢复和发展的 必要条件。1 3 j 可见，政府担保是一种重要的政策工具。 需要指出的是，政府担保主要是针对融资问题的，当然也有其他方面的内容，本文 所述的政府担保只指贷款融资担保。 政府担保兼具资金融通和经济激励两大功能。资金融通是信用担保在微观领域的功 能，而经济激励贝0 是信用担保在宏观领域的功能。经济激励功能的作用机理是通过法律 制度的安排，使符合醇象了业政策的某些行业、从事某些特定经漆；，功的主体能够获得 1 3 我国政府手h 保体系及运行机制研究 银行乐意接受的融资担保手段，使它们能够更容易的对债权人提供有效的担保，从而更 容易的获得融资。其结果便是，符合政策方向的特定产业或经济活动将会因此而获得充 分的资金支持，最终推动其更快的发展。 2 2 2 政府担保的类型 2 2 2 1 贷款担保 贷款担保是指政府为金融机构发放贷款的一定比例提供担保，目的是促使金融机构 向有发展潜力、但无法达到抵押贷款标准的中小企业贷款。其实质是政府以“政府信誉” 为担保，带动银行资金和其他社会资金投向处于融资困境的企业。通常政府的贷款担保 可是资金放大1 0 1 5 倍。这种担保还可分为直接担保和间接担保。直接担保是指政府机 关以自身的信用为企业提供的担保，这种担保多带有指令性，不但会干扰市场的正常运 行，也会给政府带来大量的财政风险，因而是为国家所禁止的。间接担保是指政府设立 专门的担保机构或担保基金，实行市场化运作的方式为特定的企业提供的担保，这类担 保具有较强的政策导向性，是各国政府扶持中小企业特别是创新性中小企业发展的重要 手段。贷款担保是各国政府最常用的一种担保形式。 2 2 2 2 股权担保 股权担保的服务对象一般是风险投资公司。其主要目的是降低投资者投资风险，并 对投资者的部分损失提供补偿，从而保证投资者进行创业投资的积极性。一般来说，风 险投资公司对单项投资的投资回报率期望值在3 0 - - - 5 0 之间，计入投资损失后，其投 资组合的总回报率目标是2 0 - - 3 0 。有了政府的股权担保，部分投资损失和获得补偿， 整个投资组合的回报率将相应提高，从而增强风险投资的吸引力。【4 】 股权担保主要有两种类型。一种是损失分担担保。1 9 8 1 年荷兰政府设立私人投资担 保计划( p p m ) 即为损失分担担保。该计划是针对向初创期企业投资的私人投资基金而 设计的，它规定政府为经其认可而投资额不超过4 0 0 万荷兰盾的风险投资项目承担5 0 的损失。1 9 9 5 年，荷兰政府认为风险投资也已基本成熟，p p m 计划己没有继续存在的 必要而将其终止。另一种是偿还借款豁免，如葡萄牙的“贴现和辛迪加基金”，主要对那 些向高风险中小企业提供的投资提供再融资担保，在给定时期内可以偿还贷款的利率可 以豁免，担保费只用来支付基金管理费，若此时期内投资人出现损失，则无须偿还贷款。 ；政孵担臻根据其表现形式可分为显性担保精隐经洹保，。显性担保“以一个明确完整j 一 1 4 北京l 。商人7 硕 学何沦艾 的担保合同作为依托，借此约束当事人相应的权利和义务。”相反，隐性担保是“种没 有明确完整的担保合同作为依托、没有严格法律约束力的担保形式。 ，1 5 】如中央政府对国 有企业亏损挂账的隐性担保、对国有资产管理公司的隐性担保等。隐性担保因为没有严 格的法律约束力而难以管理，会给政府带来隐性的或有负债，加大财政风险。本文所讨 论的政府担保是政府对企业的显性担保。 2 2 3 政府担保的作用领域 政府担保是政府干预市场的一种手段。在经济的不同发展阶段，政府担保的作用领 域也不同。在我国，政府担保最初是以政府信誉为大型企业特别是国有企业提供担保， 帮助它们获得银行贷款，目前这种直接担保已经被禁止。随着产业结构的优化调整以及 资本市场的发展，大型企业的融资手段日渐成熟，政府担保的作用领域也随之转向中小 企业，特别是创新型中小企业。当今国际上一些国家建立的政府担保体系也都是以中小 企业为担保对象。本文政府担保的作用领域就是中小企业特别是创新型中小企业。 2 2 3 1 劳动密集型中小企业 劳动密集型企业又称为劳动集约型企业，是指产品成本中活劳动量消耗占比重较大 的企业。在劳动密集型企业里平均每个工人的劳动装备不高，比如纺织业、服务企业、 食品企业、日用百货等轻工企业以及服务性企业等。劳动密集型企业的资本有机构成低， 劳动者占用固定资产的数额较低，在产品成本中活劳动消耗所占比重较大。因而，它具 有投资省，单位投资能吸收较多劳动力，技术操作要求较低，资金周转快的特点。一些 劳动力资源丰富，而资金短缺，技术发展水平较低的发展中国家，注重发展劳动密集型 企业，有利于充分发挥劳动力的优势，弥补资金和技术力量的不足，积累建设资金，加 快经济建设。劳动密型中小企业目前仍然占有相当大的比重，这类企业因为有增加就业 的功能而应当成为政府担保的对象。 2 2 3 2 技术密集型中小企业 技术密集型中小企业是指技术装备程度比较高，所需劳动力或手工操作的人数比较 少的企业。技术密集型企业的单位产品所需资余投资较多，也需要集中熟练的较多的技 术人员，同时耗费原材料较少。这类企业的比重在不断增加，虽然增加就业功能比较弱， 但它们是创新的主体，理所当然成为政府担保的对象。 1 5 我政腑担保体系及运行机制研究 2 2 3 3 风险投资 风险投资办称风险资本，是指将资本投入到那些具有很大潜能和广阔市场前景的企 业或机构，并承担巨大风险的活动。风险投资以承担风险为前提，以获得最大的资本增 殖为目的。它的目的不是对被投资企业股份的占有和控制，而是在投入的资本获得理想 的增殖后转让其产权并撤出该企业，进行其他的投资。嘲 风险投资的受资对象是中小型高新技术企业或项目，这些企业或项目是技术创新的 主体，而技术创新不光对于其他企业，对于整个