（金融学专业论文）金融混业趋势下我国金融监管组织结构的设置.pdf

中文摘要 从2 0 世纪7 0 年代开始的金融自由化浪潮直接推动了金融机构从 - 事混业经营，使传统金融机构的功能边界逐步模糊，金融结构及其运 行机制目益复杂化，这对分散的金融监管组织结构带来了强烈的冲 击。于是，8 0 年代以后金融监管组织结构问题逐渐受到各国政府及 理论界的重视。在实践中受多科，因素的影响，监管组织结构与金融业 经营体制之间存在着多种组合方式，如分业经营、分散监管；分业经 营、综合监管；混业经营、分散监管；混业经营，综合监管等不同的 组合。但是，组合不同，其监管的效果、监管的成本也是不一样的。 比如，在分散的监管组织结构下，鼓励混业经营必然会形成大量的监 管协调成本、崎管的冲突和真空等问题，降低了金融监管效率，这也 正是促使作者研究我国金融结构变更过程中金融监管组织结构的原 因所在。 一、本文主要内容如下： ( 一) 明确界定了金融监管和金融监管组织结构的概念，并对金 融监管组织结构类型作了划分。本文所述的金融监管属狭义概念，即 仪包括一国( 地区) 中央银行或其他金融监管当局的监管。中央银行或 其他金融监管当局作为金融监管的主体，代表社会公共利益，运用国 家法律赋予的权力去监管整个金融体系。而对于金融监管组织结构， 本文认为其不等同于金融监管体制。从内容来看，金融监管体制主要 包括：金融监管理论体系、金融监管法律体系、金融监管组织结构、 金融监管方法体系等，金融监管组织结构仅仅是金融监管体制的一个 组成部份。对于金融监管组织结构的研究，主要是探讨一国金融监管 体系在特定的金融环境中，以何种组织结构来实现监管成本最低、效 果最好，达到金融监管的最优化。7 ( 二) 在对混业经营概念和发展趋势分析的基础上，本文从理论 与实践两个角度，用比较与实证的研究方法分析金融综合监管组织结 构。首先，运用比较分析的方法对混业趋势下金融监管组织结构的两 大思想流派的观点进行了梳理：支持综合监管的一方认为，综合的监 管绸织结构有利于对金融混业集团的雌管、在监管中保持中立性和灵 活性、有可观的监管规模经济和范围经济、能够有效集中和利用人才 资源。而反对方则以综合监管组织多元化的监管目标模糊了其监管职 责、可能形成崎管垄断导致监管无效率、范围不经济、外部冲突内部 化及不可预测性风险等原因反对建立综合的监管组织结构。可见，在 理论上没有充足的理由认为综合的金融隘管组织结构一定更适合金 融混业的大环境。但作者又从实证的角度分析了世界有关围家监管组 织结构的概况，发现随着金融混业经营的不断发展，维持完全分散的 临管组织结构的国家在数目上呈现出减少趋势，各国金融监管的组织 机构正向综合的峪管组织结构模式过渡。理论与实践的脱节促使作者 试图从金融骼管组织结构演进过程中寻找其核心影向因素。 ( 三) 分析国际金融监管组织结构的演进过程及其影响因素。从 历史上看，金融监管经历了“放松管制放松”这样一个发展 的过程。相应地，监管组织结构也经历了“综合分散综合” 的演进。但是在当今金融混业背景下出现的现代综合监管组织结构不 是对早期综合监管组织结构的简单回归，也不是对分散监管组织结构 的全面否认和摒弃，而是针对金融环境做出的适合于效率要求的调 整，是“否定之否定规律”的具体体现，是监管组织结构前进发展的 结果。虽然国际金融监管组织结构演进过程大体相近，但是由于多种 因素的影响，同一时期在不同国家和同一国家不同发展阶段也呈现出 不同的模式选抒，如同在金融混业经营体制下，美国采用伞型监管+ 功能性峪管的模式，而英国则采用完全的综合监管模式。在对诸多影 响因素的分析中，本文得出：应对金融业组织结构的变化所带来的挑 战是选择建立综合金融监管组织结构的首要因素。 ， 。 ( 四) 我国金融业组织及监管组织结构的状况。近几年来中国的 经济形势发生了重大变化，金融全球化和金融混业经营的趋势更加明 朗。在中国加入w t o 之后，越来越多的中国金融机构高层人二 = 认识到 在开放式经济中，分业经营与混业经营的关系，不是孰优孰劣的比较， 而是分业经营必然为混业经营所替代的问题。当金融业完全开放后， 低效率的分业经营体制显然无法在竞争中战胜国外同行，这将很快逼 着我们改革现行的分业经营体制，建立金融混业经营体制。这个过程 是个渐进但迅速的过程，在这之中，综合监管组织结构是其必然选择。 值得注意的是，尽管在我国存在金融全球化与金融混业对综合监管的 客观要求，但由于国内金融开放和混业的广度与深度不够，从而决定 了短期内综合金融璐管组织结构在我国还缺乏稳固的基础。 ( 五) 金融躲管组织结构的改革不是一个突然转变的过程。一方 面，短期内综合金融监管组织结构在我国还缺乏稳固的基础，不能一 蹴而就。另一方面，虽然其它国家有许多好的监管组织体系，但是我 们不能照抄照搬，因为“好的体系”也并不恒等于“有用的体系”。 我们应该从我国国情出发，综合考虑，不要急于从分散的监管组织结 构向综合监管组织结构过渡，而是应按照建立综合的金融监管组织结 构为目标，对现在分散的监管组织结构分阶段进行重新整合，以改变 监管信息难以集中、监管能力分散、监管重叠与监管缺位并存、监管 资源浪费的情况，分阶段建立起跨产品、跨机构、跨市场的金融监管 组织结构，使之既能满足混业经营以后金融业发展对于监管体制的基 本要求，同时也能适应现阶段分业经营对监管的要求。当时机成熟的 时候，顺理成章地建立统一的综合监管模式。考虑到我国的实际情况， 笔者提出了一个循序渐进、由低级到高级、由浅入深的发展框架。 二、本文的创新主要体现在以下几方面： ( 一) 逻辑结构：当前，国际金融业的混业经营已经是大势所趋， 在这样的国际环境中，我国金融业的发展必然不能脱离国际形势，金 融业经营体制必然发生转变，那么我国金融监管组织结构应该如何应 对变化呢? 虽然理论界对综合金融监管组织结构的褒贬不一，但是作 者认为探究是否建立综合金融监管组织结构的重点，不应是讨论这种 组织结构建立后会有什么优势、劣势，而应该着重研究是什么因素导 致了这种组织结构的建立，现实金融环境中这利t 因素又是否存在。本 文通过对国际金融监管组织结构的演进分析得出了其核心影响因素： 金融业组织结构的变化。目前，我国金融业已经向混业经营方向转变， 但其开放和忡昆业的广度与深度还不够，这为我们改革现有分散的监管 组织结构建立综合的金融监管组织结构提供了宝贵的时间，对此本文 提出r 我国金融监管组织结构未来的发展框架。 ( 二) 概念界定：对于金融监管体制的研究非常多，但对于金融 监管组织结构的范畴和分类类型界定还不统一，在本文中笔者对金融 监管组织结构的范畴和类型作了清晰的界定。认为金融监管组织结构 仅仅是金融监管体制的一个组成部份。从监管范围来划分，大体可以 把金融监管组织结构归结为两个基本类别，即综合的监管组织结构和 分散的监管组织结构。本文对金融监管绢织结构所给出的定义是：一 国金融监管主体体系的构成及各组成部分的职责分工、目标安排和协 调运作的状态或模式。认为对金融监管组织结构的研究，主要是探讨 一国金融监管体系在特定的金融环境中，以何种组织结构来实现监管 成本最低、效果最好，达到金融监管的最优化。 ( 三) 核心因素的分析。本文将金融监管组织结构的演进因素归 纳为六种：经济金融的发展及豁管理念的转变、金融业组织结构的变 化、金融监管的成本、与中央银行的关系、金融监管组织的独立性及 环境因素。通过理论和实证的分析得出，应对金融业组织结构的变化 所带来的挑战是选择建立综合金融监管组织结构的首要因素。 关键词：金融监管金融监管组织机构金融混业 a b s t r a c t b e f o r e1 9 8 0 s ，t h eo r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r eo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n h a db e e nah o tt o p i ci na r e ao fg o v e r n m e n ta n dt h e o r y t h ec h a n g eb a s e s o nt h es w i f t l yd e v e l o p e dt i d eo ff i n a n c i a ll i b e r a l i z a t i o na n dg l o b a l i z a t i o n t h ef a s tg r o w t ho fd i v e r s i f i c a t i o ni nf i n a n c es y s t e mh a sc h a l l e n g e dt h e t r a d i t i o no fs e p a r a t e dr e g u l a t i o na g e n c i e s i n f l u e n c e db ym a n yf a c t o r s ， t h e r ea r em a n yd i f f e r e n tc o m b i n a t i o n sb e t w e e no r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r eo f f i n a n c i a l s u p e r v i s i o n a n df i n a n c i a l m a n a g e m e n ts y s t e m ：s e p a r a t e d o p e r a t i o n o r g a ns t r u c t u r eo fs e p a r a t e ds u p e r v i s i o n ，s e p a r a t e do p e r a t i o n o r g a n s t r u c t u r eo f i n t e g r a t e ds u p e r v i s i o n ，m i x e d o p e r a t i o n o r g a n s t r u c t u r eo fs e p a r a t e ds u p e r v i s i o n ，m i x e d o p e r a t i o n o r g a ns t r u c t u r eo f i n t e g r a t e ds u p e r v i s i o n ，a n dt h e i re f f i c i e n c y a r e a l s od i f f e r e n t i nt h i s d i s s e r t a t i o n ，t h ea u t h o rd i s c u s s e st h eq u e s t i o nf r o ms e v e r a la s p e c t s f i r s t l y ，t h e a u t h o rd e f i n e sw h a taf i n a n c i a l s u p e r v i s i o n a n d o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r eo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni s s e c o n d l y , t h ea u t h o ra n a l y z et h em a i n l yd e a l sw i t ht h eo r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r eo ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o n t h es u p p o r t e r sa r g u e t h a t ：o n e i n t e g r a t e ds u p e r v i s i o na u t h o r i t yc a ng a i nt h ep r o f i t so fe c o n o m i e so fs c a l e a n ds c o p ea n da v o i dt h es u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o nc o n f l i c t sa n do v e r l a p s ； i tc a na l s oi m p r o v et h ec o m p e t i t i v ee q u a l i t i e si nf i n a n c i a lm a r k e tw i t ha m o r ec o n s i s t e n tr e g u l a t o r yr u l e s t h ea r g u m e n t sa g a i n s tt h ei n t e g r a t i o no f t h e s u p e r v i s o r ya g e n c i e s a r ea l s o s t r o n g ：t h ep r o f i t sg a i n i n g f r o m e c o n o m i e so fs c a l ea n d s c o p e c a nb el o s t i n m a n ya s p e c t s ；t h e i n t e r n a l i z a t i o no ft h es u p e r v i s i o nc o n f l i c t sc a nc a u s et h ed e v i a t i o nf r o m t h es o c i a lo p t i m u m ；t h e nt h r o u g he m p i r i c a ls t u d yf i n dt h a ti ts e e m e dt o b eat r e n dt os e tu po r g a ns t r u c t u r eo fi n t e g r a t e ds u p e r v i s i o n t h i r d l y , t h e a u t h o rr e v i e w st h e d e v e l o p m e n t o f o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r eo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o na c r o s st h ev a r i o u sc o u n t r i e sa r o u n dt h e w o r l da n df a c t o r st h a te f f e c tt h ed e v e l o p m e n t f i n a l l yt h i sd i s s e r t a t i o n c o m e st ot h ec o n c l u s i o nt h a tt h eo r g a n i z a t i o no ff i n a n c ei st h ec o r ef a c t o r t oi n f l u e n c et h eo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r eo ff ! n a n c i a ls u p e r v i s i o n f o u r t h l y ，a sf a ra sc h i n ai sc o n c e r n e d ，t h es w i f t l yd e v e l o p i n go f f i n a n c i a l i n d u s t r y , t h eg r a d u a l l yi m p r o v i n go ff i n a n c es y s t e ma n dt h e s t r e n g t h e n i n gm a r k e t i n go r i e n t a t i o no ff i n a n c i a li n s t i t u t i o n sh a sg i v e nr i s e t ot h ed e m a n df o r s h o u l dt h ea u t h o r i t y d i v e r s i f i c a t i o n f o rt h a t ，w h a t s u p e r v i s i o np o l i c y a d o p t ，a n dh o wt od e v i c et h es u p e r v i s i o ni n s t i t u t i o n c a nr a i s et h ef i n a n c i a l s u p e r v i s i o ne f f i c i e n c yi n t h e c i r c u m s t a n c eo f d i v e r s i f i c a t i o n ，w h i c hh a sa ni m p o r t a n tm e a n i n gf o rf i n a n c i a ls e c u r i t ya n d e f f i c i e n c y t h ea r t i c l ea l s o p o i n t e do u tt h a ti ti si n e v i t a b l et oi m p l e m e n t p o l i c yo ff i n a n c i a lm i x e d o p e r a t i o n ，a n da n a l y z e dt h en e c e s s i t yt or e f o r m p r e s e n ts u p e r v i s i o ns t r u c t u r e 。： f i n a l l y ，a c c o r d i n gt oo u r c o u u t r yss i t u a t i o n ，t h er e f o r m 、o ft h eo r g a n s t r u c t u r eo fi n t e g r a t e ds u p e r v i s i o nc a nf i n i s hi nas h o r tt i m e t ob u i l da n e f f i c i e n to r g a ns t r u c t u r eo fi n t e g r a t e ds u p e r v i s i o n ，w eh a v et h r e es t a g e s t og ot h r o u g h k e yw o r d s ：f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ； o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r eo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ； m i x e d o p e r a t i o n ； 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本 学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 7 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：刘楠澜 2 0 0 6 年4 月2 0 日 引言 一、问题的提出 从2 0 世纪7 0 年代开始的金融自由化浪潮直接推动了金融机构从 事混业经营，使传统金融机构的功能边界逐步模糊，金融结构及其运 行机制e 1 益复杂化，这对分敞的金融监管组织结构带来了强烈的冲 击。于是，8 0 年代以后金融监管组织结构问题逐渐受到各国政府及理 论界的重视。为顺应金融混业的历史潮流，一些国家( 如英国、加拿 大、澳大利亚、德国、日本、j - g - 麦、挪威、瑞典等国) 相继打破原有 分散的监管组织结构，建立起现代综合监管组织结构。但也有许多的 国家( 例如意大利、阿根廷、巴西、西班牙和俄罗斯等国) 却反对贸然 进行综合化改革。另一方面，已建立的现代综合监管组织结构也呈现 出不同的模式，如同在金融混业经营体制下，美国采用伞型监管+ 功 能性嗌管的模式，而英国则采用完全的综合监管模式。由此带来的问 题是，在我国混业经营趋势日益明显的情况下，金融监管当局应建立 什么样的嗡管组织结构以实现监管成本最低、效果最好，达到金融监 管的最优化? 对此问题，国内理论界存在着激烈的争论。 自改革开放以来我国的金融业经过大力的发展，金融机构市场化 取向增强，金融活动日益活跃，产生了混业经营的需要。为适应金融 机构发展的要求，自1 9 9 9 年始，我国政府相继颁布了证券公司进入 银行问同业市场管理规定、基金管理公司进入银行间同业市场管 理规定、证券公司股票质押贷款管理办法、商业银行中间业 务暂行规定、保险资产管理公司管理暂行规定、商业银行设 立基金管理公司试点管理办法等政策措施，开启了我国金融混业经 营的政策闸门。近几年来，不仅银行、证券、保险_ - - i k 之间的业务融 合呈现加强的趋势，而且出现了从事多元化经营的金融集团。如果说 在封闭的经济状态下，我国金融混业经营的发展还需要一个漫长过程 ( i 9 话，那么金融业完全开放后，国内金融机构自身发展需求和国外金 融机构的竞争压力，必将j j h 快推进我国金融业的混业经营进程。由此 不难判断，在不久的将来，金融混业经营制度不仅是一种客观的发展 趋势，也是我国政府必然要做出的政策选择。此时，如何改革我国现 行分散的金融监管组织结构，以适应金融混业经营制度的需要，及早 化解因金融监管与金融发展之问矛盾激化而出现的危机，便不可回避 地成为我们需要探讨的一个重大课题。 国内的许多学者对此也做了大量有益的探索，本文其基础上，结 合我国目前所处的重大历史转折时期这一重要特点，对我国的金融监 管组织结构问题做了较为深入的研究。 二、本文的相关概念、分析方法与框架 为明确研究的范围，本文所述的金融监管属狭义概念，即仅包括 一国( 地区) 中央银行或其他金融监管当局的监管。中央银行或其他金 融监管当局作为金融嗌管的主体，代表社会公共利益，运用国家法律 赋予的权力去隘管整个金融体系。而对于金融临管组织结构，本文认 为其不等同于金融监管体制。从内容来看，金融临管体制主要包括： 金融监管理论体系、金融监管法律体系、金融监管组织结构、金融监 管方法体系等，金融监管组织结构仪仅是金融监管体制的一个组成部 份。对于金融鼢管组织结构的研究，主要是探讨一国金融监管体系在 特定的金融环境中，以何种组织结构来实现监管成本最低、效果最好， 达到金融监管的最优化。基于以上概念的界定，本文对金融监管组织 结构所给出的定义是：一国金融监管主体体系的构成及各组成部分的 职责分工、目标安排和协调运作的状态或模式。虽然本文的分析内容 仅限于监管组织结构方面，但这并不意1 睐着监管理念、监管方式、监 管制度、监管法律等因素不重要，相反它们在某种程度上还决定着金 融监管组织结构演进的效率。只是因为这些因素都超出了本文的研究 范围，所以并没有加以沦述。 本文主要采用了理沦比较与实证研究的方法，对混业趋势下金融 监管组织结构的两大思想流派的观点及有关国家监管组织结构概况 进行了分析。从历史的纵向对金融监管组织结构演变的经济金融基 础、理论背景及影响因素做了较为详细的剖析。在文中始终以唯物辩 证法为指导，坚持了这样一条思路：金融业组织结构的发展要求金融 嗡管制度进行相应的变化，作为金融监管制度的一部分，金融监管组 织结构也必须适应金融业组织结构的变化，并且以其作为选择监管组 织结构具体形式的核心因素。 遵循这科，思路下，本文在结构上分为四部分。第一部份在明确界 定金融监管组织结构范畴的基础上，对混业趋势下金融监管组织结构 的理论模式及实践情况进行了探讨；第二部分考察了金融监管组织结 构演进的过程及影响因素；第三部份分析了我国金融业组织及金融监 管组织结构的状况；第四部份探讨构建我国现代金融监管组织结构的 问题。 、一 三、本文的结论 1 、经过多年的发展，国际金融监管体系已经相对成熟、监管基 础设施比较健全，监管的理念、监管的手段、方法、法律法规、力度 等方面都有了很大的改善。但由于分散的监管组织结构束缚了金融机 构经营和发展，金融机构追求效率、效益的要求，催化了现代综合监 管组织结构的诞生。随着金融混业经营的不断发展，维持完全分散的 监管组织结构的国家正在逐渐减少，各国金融监管组织机构正向综合 监管组织结构模式过渡。 2 、是否改革金融监管组织结构主要取决于金融业组织结构是否 发生了根本变化的判断，并且现代综合监管组织结构的设立趋向于在 中央银行外部成立一个独立盟管机构，直接向议会负责。 3 、在国际金融混业发展及金融全球化的大趋势下，分业经营到 混业经营是我国金融业未来的必然选择，综合的监管组织结构是混业 经营的必然选择。但由于短期内，综合的监管组织结构在我国还缺乏 稳固的基础，因此不能一蹴而就。建立我围的金融监管组织结构，应 该从我国国情出发，站在全局性的、战略性的角度，认真分析我国金 融监管组织结构建立中所涉及的问题，按照建立综合的金融监管组织 结构为目标，对现在分散的监管组织结构分阶段进行重新整合，以改 变监管信息难以集中、监管能力分散、监管重叠与临管缺位并存、监 管资源浪费的情况，分阶段建立起跨产品、跨机构、跨市场的金融监 管组织结构，使之既能满足混业经营以后金融业发展对于监管体制的 基本要求，同时也能适应现阶段分业经营对监管的要求。对此本文提 出了我国金融监管绸织结构未来的发展框架：3 5 年内，我国监管组 织结构暂时不变，抓紧完善各监管机构相互间的协调与合作，建立实 质性的协调安排；5 8 年内，在完善各监管机构协调与合作的基础上， 成立国家金融雌管委员会，并逐步整合监管职能：8 - i 5 年内，合并 三大监管机构，成立综合嗌管组织结构。 第一章金融监管组织结构概述 第一节金融监管组织结构的范畴 一、金融监管组织结构的界定 一般而言，金融监管是金融监督和金融管理的复合词，它是指 一个国家( 地区) 的中央银行或其他金融监督管理当局依据国家法律 法规的授权对金融业实施监督管理。金融监管的含义有广义和狭义之 分。前者除包括一国( 地区) 中央银行或其他金融监管当局对金融体系 的监管以外，还包括各金融机构的内部自律、同业互律性组织的监管、 社会中介组织的监管等；后者仅包括一国( 地区) 中央银仃z - 戥, 其他金融 监管当局的监管。中央银行或其他金融监管当局作为金融监管的主 体，代表社会公共利益，运用国家法律赋予的权力去临管整个金融体 系。为明确研究的范围，本文所述的金融监管属狭义概念。 而对于金融监管组织结构，目前还没有形成完全一致的定义。有 的学者把金融监管组织结构称为金融监管体制，这种看法过于笼统， 有失准确。从内容来看，金融监管体制主要包括：金融嗡管理论体系、 金融监管法律体系、金融监管组织结构、金融监管方法体系等，金融 监管组织结构仅仅是金融监管体制的一个组成部份。对于金融监管组 织结构的研究，主要是探讨一国金融临管体系在特定的金融环境中， 以何科唆【织结构来实现监管成本最低、效果最好，达到金融监管的最 优化。 基于以上概念的界定，本文对金融嗡管组织结构所给出的定义是 一国金融监管主体体系的构成及各组成部分的职责分： ：、目标安排和 协调运作的状态或模式。具体来说主要包括：金融监管主体是一个还 是多个；金融监管当局与中央银行的关系怎样：金融豁管当局的独立 性如何，它( 或它们) 是向议会( 在我国是全国人民代表大会) 负责还是 向政府负责；如果金融监管职能由一个“超级监管机构”统一行使， 周道许，2 0 0 0 ，f i n a n c i a is u p e r v is j o na n dr e g u l a t i o n 5 那么通过怎样的安排来对其权力进行制衡，以防止其权力过大和权力 滥用等。 二、金融监管组织结构的类型 从峪管范围来划分，大体可以把金融监管组织结构归结为两个基 本类别，即综合的监管组织结构和分散的监管组织结构。分散的监管 组织结构是指由多个机构( 通常是三个以上) 分别对不同金融产品、不 同金融机构和不同金融市场实施峪管，监管机构间彼此没有隶属关 系，各自在权属范围内实施临管权力、履行监管义务，其最为典型的 代表就是由银行监管部门( 中央银行或银行豁管委员会) 、证券监管部 门( 证监会) 和保险监管部门( 保监会) ，分别实施对银行、证券和保险 业的监管。 综合的盟管组织结构是指对不同的金融机构、金融市场和金融业 务均由一个综合的监管机构负责监管，这个监管主体可以是中央银行 或其他机构。其核心的思想就是把不同类别的金融业作为一个相互联 系的整体，统一进行监管以稳定监管效率。临管者不仅要对金融安全 和稳定负责，防范和化解金融系统风险，还要对金融机构的审慎经营、 商业行为进行全面的监管。在这一组织结构下，按照嘛管范围的大小 又可分为两种具体的类别：一类是完全综合监管组织结构，由一个机 构负责对所有不同类型的金融业进行监管；另一类是不完全综合监管 组织结构。如把对银行业和证券业的监管合并于一个豁管机构，而保 险业单独由另一独立机构实施监管，如芬兰；或把银行业和保险业合 并监管，而证券业单独监管，如南非。不论综合监管范围是大还是小， 由于其综合性的特点已经与传统的分业监管理念有了本质上的区别， 因此，本文把不完全综合组织结构归于综合的监管组织结构中。 一般来讲，分散的监管组织结构是为了适应金融业实施分业经营 的需要而建立的，综合的潞管组织结构对应于实施鼓励金融机构从事 混业经营的金融政策，但这种对应并不必然发生。分散的骺管组织结 构不一定就必然要采取分业经营的政策原则，而综合的监管组织结构 也并不一定就必然对应金融机构实施混业经营的政策。事实上，受到 多种因素的影响，监管组织结构与金融政策之间存在着多种组合方 式，如分业经营、分散监管；分业经营、综合监管；混业经营、分散 监管；混业经营，综合监管等不同组合。但是，组合不同，其监管的 效果、监管的成本也是不一样的。比如，在分散的监管组织结构下， 鼓励混业经营必然会形成大量的监管仂、调成本、监管的冲突和真空等 问题，降低了金融监管效率，这也正是促使作者研究我国金融结构变 更过程中金融监管组织结构的原因所在。 第二节混业经营下金融监管组织结构理论模式的探讨 一、金融混业的定义及趋势 ( 一) 对金融混业经营的界定 ， 依据金融工具的不同特点，金融业内部可划分为不同的子行业， 如银行业、证券业、保险业、基金业、信托业等。不同的金融工具可 实现同一金融功能，因此，金融业内各子行业在功能上又有重合之处。 正由于金融行业本身的这种特点，在金融业就形成了分业经营与混业 经营的区分。分业经营是指银行、保险、证券等金融机构都被限定在 各自传统业务领域内经营，不得超越既定的业务范围。混业经营则是 指银行业、保险业与证券业之间在不同层次上的融合，一般有狭义和 广义两利r 注释：前者主要指银行业和证券业之间的经营关系，金融混 业经营即银行机构与证券机构可以进入对方领域进行业务交叉经营； 后者是指所有金融行业之间经营关系，银行、保险、证券、信托机构 等金融机构都可以进入上述任一业务领域甚至非金融领域，进行业务 多元化经营2 。本文是从广义的角度理解金融混业经营的概念。 ( 二) 金融混业经营的趋势判别 从世界金融发展的历史来看，2 0 世纪3 0 年代以前，西方发达国 家金融业普遍实行混合经营体制。但爆发于1 9 2 9 年的全球性资本主 义经济危机，使全球银行业濒临崩溃。仅在美国，银行总数就由1 9 2 1 2 崔学兰，略论金融混业经营趋势，生产力研究，2 0 0 4 年第1 1 蝴 7 年的3 0 4 5 6 家减至1 9 3 3 年的1 4 2 0 7 家3 ，存款人受到巨大损失，银行 信用几乎全部丧失。美国参议院和货币委员会在1 9 3 1 年的报告中认 为：过去十年投机过度的经历是更多的商业银行广泛参与证券市场业 务造成的，这种参与加速了金融和商业的崩溃，损害了国家经济组织 的稳定。于是在1 9 2 9 1 9 3 3 年的大危机之后，美国、英国、日本为主 的西方国家普遍采取分业经营制度，从而结束了金融业混业经营体制 一统天下的格局。但德国等欧洲国家并不认为1 9 2 9 1 9 3 3 年的经济危 机是银行混业经营的错，它们认为实行分业经营实际上是以所谓的 “安全”取代了应有的效率，违背了金融业经营中的风险分散原则， 会在一定程度上积聚金融风险，最终抑制金融业的长久发展。稳定金 融就必须稳定货币，而要稳定货币就必须搞活微观金融，让微观金融 进行充分的竞争，这就必须要实行金融混业经营。因此，以德国为代 表的欧洲大陆国家，自二战以来金融业一直实行混业经营制度。 5 0 年代以后，随着经济环境的变化和信息技术的进步，金融： 具创新和组织创新得到了极大的发展。首先，非银行金融业务发展尤 为迅速( 如美国非银行金融业所控制的金融资产在全美金融体系中 的比重由2 0 世纪3 0 年代的不足4 0 上升到9 0 年代末的7 5 以上) ， 致使商业银行客户大量流失，直接影响商业银行的负债规模、资产业 务及贷款结构，从而使银行业整体质量下降，迫使各商业银行努力寻 找扩火自身业务领域的途径；其次，随着经济全球化的日益发展，金 融业也不得不面临激烈的国际竞争。而在国际市场上，分业经营的金 融机构与混业经营的金融机构相比，其在资金的调配运用、资产种类、 成本控制、经营效益一i z i , j 国际竞争力相对处于劣势。因此，各金融机 构纷纷通过设立新机构或重组现有机构的方式，绕开分业经营体制的 限制，混业金融集团开始出现。各金融机构之间“你中有我，我中 有你”的现实局面，迫使从法律上对这发展趋向给以确认以适应市 场环境的变化和要求。进入8 0 年代以来，美国逐步取消了银行业务 3 易伟义，诬f 方金融混业经营趋势及其对我国的影响，中南大学学报，第1 0 卷第1 州，2 0 0 4 年2 月 4 孙振峰，国际金融混业经营趋势与t p 国金融、由发展，世界经济研究2 ( ) 00 年第5 期 8 的地域限制、不断突破金融业分业经营模式，鼓励金融机构的联合与 竞争，并于1 9 9 9 年1 1 月通过了金融服务现代化法。该法真正标 志着美国金融混业经营的合法化，并提出了全新“金融控股公司”模 式。此外，英国、日本也先后进行了以“金融大爆炸”命名的金融改 革，允许银行兼营其他金融业务，允许组建多元化综合金融企业集团， 金融混业经营局面正式出现。 虽然在经济大萧条时期，限制金融混业经营，实行严格的金融分 业经营，对恢复人们信心，稳定金融发挥的巨大作用，为经济复苏打 下了坚实基础。但随着金融业有序、稳健的发展，在经济一体化、资 本流动国际化、金融全球化的新形势下，严格的分业经营降低了金融 业的竞争程度与运行效率，不利于微观金融的活跃和金融风险的合理 化解。进入7 0 年代以后，美、英、日等实行金融分业经营体制的国 家，相继出现了经济“滞胀”问题，并出现了大量银行破产倒闭现象， 金融分业经营体制已不能保证一国金融的安全与稳定。因此，为了提 高本国的金融市场和金融机构竞争力，确保本国金融安全和稳定，这 些国家相继从金融分业向金融混业经营体制转换，混业经营呈现出全 球化发展趋势。然而，此混业非彼混业，昔日混业经营的失败是自由 放任的结果，今天的混业经营是在有序的状态下稳步发展起来的，它 是在各种条件成熟的情况下应运而生的。 二、混业趋势下金融监管组织结构的两大思想流派 当前，混业经营已经成为全球化的基本趋势，这在客观上推动了 金融监管方式的转变。如果说分散的金融监管组织结构强调的是对不 同金融领域分别监管的话，那么，随着以1 9 9 9 年美国格拉斯一斯 蒂格尔法案的废除和同时覆盖所有金融领域的英国金融服务监管局 的建立为标志，综合的金融监管组织结构已经成为全球金融监管发展 的新趋势。从8 0 年代开始，理论界就把研究重点转向了金融临管组 织结构，以期论证一国金融监管体系在特定的金融环境中，如何进行 结构安排和金融监管内部运作，以实现金融临管的最优化，实现临管 成本最低、效果最好。但由于金融监管组织结构理论产生得较晚，对 金融混业经营环境的吻合还远未达到成熟和完善的地步，其主要思想 和观，l 氧集中于学者们对综合的金融临管组织结构与分散的金融监管 组织结构的争论之中，下文将分别对其观点进行梳理。 ( 一) 支持综合监管组织结构 i 、对金融混业集团的嗡管 金融混业集团一般在国内或国际市场上经营着不同的金融机构。 但由于分散的监管组织c i _ l ，各峪管机构监管权限的限制；各峪管者只 能对不同金融混业集团的某些业务实施监管，而对从总体上衡量金融 机构的风险显得力不从心。例如，该集团作为一个整体是否有充足的 资本，该集团的内部系统和控制是否足以有效地进行风险管理等。而 且，当对金融混业集刚有双重监管需要，但其又只受某一机构峪管时， 单个监管者可能不会去承担其他监管者的工作和责任，一旦出现危 机，各监管者间就会推卸责任。同时，面对众多的监管机构，金融混 业集团也面临着报告和监督过程中的重叠和重复，承担着由于分散监 管组织结构而带来的额外负担。相反，综合的监管组织机构则可以通 过建立单一的管理结构对各监管职能部门进行指导，促进各职能部门 之间紧密合作，以确保各部门相互协调和信息交换更好地进行，从而 更容易堵塞监管漏洞和消除嗡管重复。 2 、豁管的竞争中立性 随着金融自由化和国际化的发展，传统金融机构的功能边界日渐 模糊，于是在分散的监管组织结构下，就会出现提供类似金融产品的 金融机构却由完全不同的监管部门来监管的情况。由于不同的峪管机 构在临管方式和成本不同，这可能促使金融机构把某一特别的服务项 目或产品置于监管成本最小或是监管最宽松的领域，使其在提供特别 服务或产品时获得竞争优势，从而产生“监管套利”现象。另一方面， 还有可能促使一些企业设计出新的金融机构或是对现有的机构进行 重组以降低或规避监管。如果类似的监管套利行为普遍蔓延，则又会 引发各个监管机构竞相降低他们的监管负担，以避免他们原先的“客 户”转移到其他监管机构下。而一个综合的嗡管组织机构则可以较好 地解决上述问题。因为综合的监管组织机构直接监管所有的监管部 门，能更好地消除临管方面存在的差异和不一致性，从而避免这些监 管部门相互争夺“客户”。 3 、监管的灵活性 由分散的监管组织机构构成的监管体系，一方面可能会因它们之 间的“明争暗斗”或“推诿责任”影响其有效性。例如，当某一金融 丑闻或金融重大案件发生的时候，相关的监管机构均声称对此不负责 任：另一方面也可能由于相关法令中对其职责权限或对某些特定事件 处理未作明确规定而使监管的有效性受到不利影响，当某科，新的金融 产品或机构出现的时尤其如此。而这些问题在综合的监管组织机构中 则更容易约束和控制。需要指出的一点是，对于金融创新快速发展的 发达金融市场来说，监管的灵活性无疑是有益的，而对于新兴的和转 轨的经济金融体系来说其重要性也是不可忽视的。刚刚实行自由化的 金融体系，往往要经历一个金融产业结构迅速变化的过程，在此过程 中，非银行金融中介机构甚至实体经济机构都有迅速占领金融市场份 额并扩张的冲动。它们成立的动机极有可能就是为了逃避现有分业监 管的约束，这会对金融体系的健全性形成严重威胁。而组织合理的综 合监管机构则有能力通过扩大其监管职能范围，对市场发展和创新做 出更为积极、灵活的反应。 4 、监管的规模经济和范围经济 建立综合的金融临管组织机构，一个可以直接观察到的好处就 是：综合的组织结构能够获得“监管规模经济”。尽管对一个监管组 织的规模经济很难加以测试，然而作为一般原则，大规模的组织更有 利于劳动力专业化分工和投入品的集约化利用。就监管来说，综合监 管可以从共享基础设施、合并各种监管机构的管理和数据处理职能等 多方面节约成本，因为这些技术只有在超过一定规模的情况下才能节 约成本。并且综合的金融监管组织机构可以在收集数据方面形成高度 统一，从而建立高效率的报告体系，这对被临管机构来说也能节约可 观的成本。与此类似，综合监管组织机构还可以以较低的成本，为 具有不同需要的市场主体提供多种监管服务，从而获得“监管范围经 济”。哈佛大学法学院的豪威尔杰克逊教授对美国的多重监管和英 国的综合监管进行了有趣的对比，美国的总监管费用是英国的1 5 倍。 排除g d p 因素，这个比率是6 4 比1 。如此之大的差距，已经充分体 现了从综合监管组织结构中实现的可观的节约。 5 、有效集中人才和利用人才资源 查尔斯哥德哈特、菲利普刈合特曼等经济学家曾特别指出，有 效集中人才和利用监管人才资源，对于人才短缺的发展中国家具有重 要的意义6 。因为，在高度市场化的人力资源竞争中，公共部门在这 方面与私人部门的竞争往往处于劣势，而综合的监管组织结构有助于 弥补这种劣势，集中稀缺的人才资源。作为一个拥有较多的金融峪管 人员的雇主：综合的峪管组织机构能向其职员提供相对于专门机构更 多样化和更具有挑战性的职业，能提供范围更广的、专门针对行使监 管职能的在职培训课程，能形成一套特有的人力资源政策，为职员提 供更科学的职业规划策略等；同时它还使得有效利用专业人才变得更 加容易。它可以为专门嗡管某些金融机构的监管者从监管其他金融机 构的监管者那里借调一些专家提供方便，还可以集中各个监管者围绕 某些共同关心的问题协同工作，从而提高效率。 ( 二) 反对综合监管 1 、监管目标不明确 一个清晰界定监管职责的监管机构被认为能更好的履行其职责 并对其行为负责7 ，而当综合的监管组织机构将所有的金融业务和金 融机构纳入其监管范围之内时，嗌管很可能会在选择多元化的监管目 标时，难以在不同的嘛管目标问找到恰当的平衡点，从而难以明确其 监管目标，甚至模糊其职责，导致l l 监管机构承担职责成为问题。模 糊不清的目标也可能使临管者把握不住监