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中国资本项目开放进程中的外汇管理研究 摘要 一国货币资本项目开放问题，是一国经济如何真正走进世界经济体系之中， 迎接和适应经济全球化、金融自由化潮流所带来的挑战和机遇的问题。资本项目 开放是一国改革开放不断深化的必然进程和结果也是国竞争力增强的体现。 我国要发展国内经济，进一步融入世界经济体系，在国际舞台上发挥更大的作用， 资本项目开放是不可避免的趋势。但资本项日带来的风险也使我们高度警惕。近 年来频繁出现的经济危机和资本项目有着一定的关联。 随着世界经济一体化的深入发展，国际资本流动渗透到我国多个经济领域， 其影响和作用越来越大，资本项目外汇管理作为管理国际资本流动的形式和手段 成为我国理论界和监管当局关注的焦点。 十几年来，我国外汇管理体制实行了重大改革，实现了人民币经常项目可兑 换。实现人民币资本项目可兑换是我国经济体制改革的必然要求怎样正确地从 他国资本项目开放过程中吸取经验和教训以及如何推进我国资本项目开放和完 善我国外汇管理，已成为我们迫切需要解决的问题。 本文首先对资本项目外汇管理进行简要概述，对国际资本项目管制现状进行 了比较；然后对我国资本项目管理的历史与现状进行了分析详述了我国资本项 目管理的主要内容，并就我国现行资本项目外汇管理的成效与问题进行了论证； 第三，根据世界资本项目开放的历程，介绍了一些发展中国家资本项目开放的经 验，提出我国资本项目开放的必要性与差距；再借鉴国际资本项目开放的经验提 出我国资本项目开放的原则及次序选择；最后，根据我国资本项目开放顺序。提 出资本项目开放进程中完善我国外汇管理的措施与建议。 关键词：资本项目开放次序外汇管理 中图分类号：f 8 3 2 6 1 中国资本项日开放进程中的外汇管理研究 a b s t r a c t t h ec a p i t a la c c o u n to p e n n e s si st h ei s s u eo fac o u n t r yh o wt oi n v o l v e i nt h ew o r l de c o n o m i cs y s t e m ，t h ei s s u eo fm e e t i n gt h ee h a ll e n g e sa n d o p p o r t u n i t i e so fe c o n o m yg l o b a l i z a t i o na n df i n a n c e1 i b e r a l i z a t i o n i nt h e o t h e rw o r d s ，i ti st h ei n e v i t a b l eo u t c o m e so fe c o n o m i cr e f o r m a t i o na n d o p e n i n g p o l i c y i tr e f l e c t st h ec o m p e t i t i o ns t r e n g t ho fo n ec o u n t r y i f o u rc o u n t r yw i l ld e v e l o pt h ed o m e s t i ce c o n o m y ，i n c o r p o r a t et h ee c o n o m i c s y s t e mi nt h ew o r l df u r t h e r g i v ep l a yt of u n c t i o nm o r eg r e a t l yo nt h e i n t e r n a t i o n a le c o n o m i cs t a g e i ti sa nu n a v o i d a b l et r e n dt o o p e nt h e c a p i t a la c c o u n t b u tt h er i s kb r o u g h tb yc a p i t a la c c o u n to p e n n e s sm a k e s u sh i g h l yw a t c ho u tf o re i t h e r t os o m ee x t e n t ，f r e q u e n te c o n o m i ec r i s i s h a sr e f a t i o nw i t ht h ec a p i t a la c c o u n to p e n n e s s w lt ht h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to ft h ew o r l de c o n o m y i n t e g r a t i o n ， i n t e r n a l i o n a lc a p i t 0 1f l o wh a si n f i l t r a t e di n t od i f f e r e n ta r e a so fo u r e c o n o m ya n dh a sm a d em o r ea n dm o r eg r e a ti n f l u e n c e su p o no u re c o n o m y c a p i t a la c c o u n tm a n a g e m e n tb e c o m e sm a i nf o c u sf o ro u rg o v e r n m e n t r m bc u r r e n t a c c o u n ti sc o n v e r t i b l ea f t e rm o r et h a nt e n y e a r s r e f o r m a ti o ni nf o r e i g ne x c h a n g em a n a g e m e n ts y s t e m i ti sn e c e s s a r yf o r c h i n e s ee c o n o m i cs y s t e mr e f o r m a t i o nt oo p e nt h e c a p i t a la c c o u n t t h e r e f o r eh o wt od r a we x p e r i e n c e sa n d1 e s s o n sf r o mt h ec o u r s e so ft h e c a p i t a ll i b e r a l i z a t i o no fo t h e rc o u n t r i e sc o r r e c t l ya n dh o wt op u s ht h e c a p i t a la c c o u n to p e n n e s sa n dp e r f e c tf o r e i g ne x c h a n g em a n a g e m e n tb e c o m e a nu r g e n tp r o b l e mf o ru st os o l v e t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v e p a r t s ：t h ef i r s tp a r ti sa n i n t r o d u c t i o no f i n t e r n a t i o n a lc a p i t a lf l o wa n d f o r e i g ne x c h a n g e m a n a g e m e n ta sw e l la si n t e r n a t i o n a lc a p i t a lm a n a g e m e n te x p e r i e n c e s i n t h es e c o n dp a r t ，t h ea u t h o ra n a l y z et h eh i s t o r ya n dc u r r e n ts i t u a t i o no f c h i n e s ec a p i t a lm a n a g e m e n t s u m m a r i z et h em a i nc h a r a c t e r i s t i c sa n d p r o b l e m si nc h i n e s ec a p i t a lm a n a g e m e n t i nt h et h i r dp a r t ，t h eb a c k g r o u n d ， h i s t o r ya n dc u r r e n ts i t u a t i o no ff o r e i g nc a p i t a la c c o u n to p e n n e s sa n dt h e l i b e r a l i z a t i o nc o u r s eo fc h i l e ，i n d o n e s i a ，s o u t hk o r e a ，t h a i l a n dw e r e b r i e f l yi n t r o d u c e da n dc o m p a r e d t h e nt h ea u t h o rg i v e st h e p r o p o s a l so n 2 中国资本项目开放进程中的外汇管理研究 t h e p r i n c i p l ea n ds t e p so fo u rc a p i t a la c c o u n to p e n n e s s a tl a s t s u g g e s t i o n so fh o wt op e r f e c to u rf o r e i g ne x c h a n g em a n a g e m e n ta r em a d e o nt h eb a s et h ed i s c u s s i o no fo p e n n e s ss t e p s k e yw o r d s ：c a p i t a la c c o u n t ，o p e n n e s ss t e p s ，e x c h a n g em a n a g e m e n t c h i n e s e1 i b r a r yc a t a l o g u en u m b e r ：f 8 3 2 ，6 1 3 一 中国资本项目开放进程中的外汇管理研究 前言 资本项目开放是我国经济融入世界经济过程中必然要面临和解决的一个问 题。经济金融在全球范围内的多层次、多渠道交流合作，使得各国在国际经济往 来中不仅需要对经常性收支不实施限制，对资本往来也迫切需要采取积极宽松的 政策。中国从1 9 9 6 年起接受基金组织安排，实现了经常项目可兑换，对资本项 目则从实行严格的外汇管制到目前的有条件可兑换，随着中国在世界范围内政治 经济地位的不断提升和国际竞争力的不断提高，中国进一步推进资本项目开放成 为国内经济发展的需要，也受到国际社会的广泛关注。 而且近年来，国际货币 基金组织强调要将国际货币基金组织协定第八条款要求的自由兑换从原来的 经常项目扩展到资本项目，对部分资本项目开放的要求可能成为基本要求。 资本项目开放是把双刃剑，在给一国经济带来巨大好处的同时，激进的资本 项目开放也会严重冲击一国的货币市场、外汇市场，给一国经济带来巨大的负面 影响。东南亚金融危机的教训也告诉我们资本项目开放不能一蹴而就，必须是渐 进式的。 资本项目管制与开放作为一国外汇管理的一部分，从管理体制本身丽言应该 与该管理体制的其他方面相配合，与此同时，虽然资本项目的管制与开放从表面 上看来仅只是外汇管理的一部分，但是随着其重要性的不断增加，其开放进程直 接影响到经济发展的方方面面。因此，研究资本项目开放进程及根据开放进程完 善相应的外汇管理制度无疑是一个相当重要的现实课题。 本文的选题正是产生于这种背景。在“全面深入分析，注重可行性和操作 性”的指导思想下，本文在对资本项目管理的体制因素及重点问题进行了深入的 分析的基础上，将研究重点放在解决现实管理的难点和问题上，提出了一系列具 有可操作性的解决方案，以求对我国资本项目# t - r e 管理的改革和发展起到现实的 借鉴作用。 在整篇论文形成中，作者综合运用现代经济学的分析方法和分析工具，以国 内外的经典理论与研究结论为指导，广泛地参考和借鉴国内外学者的研究成果， 查阅了我国现行的资本项目# i v e 管理主要规章制度，并通过各类专业杂志及相关 网站获取了大量统计数据、最新信息，紧密联系实际进行理论研究，充分发挥作 者在实际夕t - t l ：管理工作中的经验积累。在此基础上形成了论文的研究思路和结构 框架。 从研究的具体推进思路来看，本文主要从五个方面来进行论述：一是从经 济、金融全球化，国际资本流动谈到资本项目开放的必然趋势及对中国外汇管理 ! 旦篓查堡! 墅垫垄堡竺堑至笪堡竺窒 提出的挑战；二是从中国的资本项目外汇管理历史与现状入手，分析中国现行资 本项目管理的主要内容与管理模式，逐项分析现阶段资本项目外汇管理的方法、 手段及其存在的缺陷： 三是通过比较资本项目开放的国际经验，论述中国资本 项目开放的必要性与差距；四是借鉴国际经验，提出中国资本项目开放的次序选 择与工具选择：最后根据前一部分的开放次序设想与我国资本项目管理现状与目 标，针对性地提出完善资本项目外汇管理的政策建议与措施。 中国资本项目开放进程中的外汇管理研究 第一章资本项目外汇管理概述 第一节国际资本流动的趋势及影响 一、国际资本流动的定义与种类 国际资本流动( i n t e r n a t i o n a lc a p i t a lf l o w ) 是指资本在不同国家或地区之 间的转移。它是各国居民出于谋取资产较高收益的动机或其它什么动机而参与国 际投资所引起的资本在全球范围内的流动。对一国而言，一定时期内其他国家或 地区之间的资本流动的情况主要反映在该国国际收支平衡表的资本与金融账户 ( 即资本项目) 中。 根据期限来划分，国际资本流动通常被划分为长期资本流动和短期资本流动 两类。长期资本流动是指期限在一年以上的资本流动，包括国际直接投资、国际 证券投资、国际长期信贷和国际租赁信贷。传统的国际金融学对国际短期资本流 动的定义是指借贷或投资期限在一年或一年以下的资本流动，其主要工具包括现 金、活期存款及所有货币市场金融工具。 二、国际资本流动的新趋势 随着经济全球化的发展，金融全球化趋势日益呈现，国际资本流动出现了新 的趋势，在提高全球资本配置效率的同时，频繁的国际资本流动所带来的风险也 日益显现。 1 证券与市场化趋势 所谓证券化，是指在国际资本市场上筹资越来越倾向于采用证券的方式。在 世界经济持续增长、通货膨胀率普遍下降和利率水平相对偏低的大环境下，伴随 着通讯和信息技术的飞跃进步以及金融创新的不断发展，机构投资者如共同基 金、养老基金、保险公司、基期保值基金为了增加收益和分散投资，9 0 年代以 来大量投资发展中国家的证券。由于他们偏好于持有直接的债权或股权而不是间 接的债权如辛迪加贷款，国际资本流动出现证券化的倾向。1 9 9 0 至1 9 9 6 年国际 证券发行净额突破1 8 5 4 8 亿美元，2 0 0 2 年其净额为3 5 7 亿美元。市场化趋势是 指国际厂商在选择海外投资地点时，市场规模及市场前景已经取代劳动力价格成 为投资的主要考虑因素。2 1 世纪各国对外投资的主要考虑因素将是增加进入外 国市场的机会，而不是要削减生产成本。许多跨国公司的投资战略也逐渐开始发 生变化，从生产流向营销，竞相建立网点以拓展市场。2 0 世纪9 0 年代中期以来， 跨国公司在海外新增的营销网点以年均2 5 的速度增加，其中在发展中国家的增 幅更是高达3 5 。 中国资本项目开放进程中的外忙管理研究 2 资本高速流动，规模日益膨胀。 随着金融市场全球一体化、证券化、自由化和金融创新与技术革新，国际金 融发生了巨大变化，国际资本流动的规模和速度惊人，表现出明显的膨胀趋势。 国际资本流动规模的扩张速度远远超过同期全球国民生产总值和国际贸易的增 长。据统计，在过去的2 0 年里，晷际资本流动平均增长1 3 6 7 ，而全球国民生 产总值平均增长3 5 8 ，全球贸易平均增长6 5 8 。近几年，美国、日本、英国 等主要发达国家的海外资产和海外负债在各自的g d p 中所占的比例都翻了一番。 国际市场上游资冲斥，“热钱”交易量逐年上升。大量涌现的各种投资基金及其 他专项基金等共同构成的国际游资向国际金融秩序提出了挑战，2 0 世纪9 0 年代 以来一些国家和地区出现的金融动荡，无不与国际游资活动有很强的关系。 3 国际资本流动越来越脱离实物经济，投机倾向显露，交易杠杆化。 9 0 年代以来，国际资本流动脱离实物经济的趋势越来越强劲，呈现出独立的 金融性。国际清算银行依据国际收支统计资料计的证券跨境交易显示，主要发达 国家各类证券在居民与非居民之间的交易增长速度远远大于所在国的g d p 增长。 一些在国际资本流动中居民突出地位的离岸金融中心出现在经济、贸易并不发达 的国家和地区，如巴哈马、巴林、开曼群岛等。而且短期资本的投机性在地区上、 行业上都有倾向性，近几年来世界短期资本流向发展中国家的金融、房地产业为 多。以较少的资金买卖几十倍甚至上百倍的金融商品，这种金融交易的杠杆化， 使得一家金融机构的少量交易，就可以牵动整个金融市场。 4 跨国并购日益发展成为国际直接投资的主要方式。 9 0 年代以后，全球一体化趋势日益加强，国际资本流动的主导方式逐渐发 生变化。其中最为突出的就是跨国并购日益成为国际直接投资的主要方式。从表 1 - 1 提供的数据可以看出。近几年跨国并购额与全球f d i 总额都呈逐年递境的趋 势，跨国并购额占全球f d i 总额的比例明显提高，达到8 0 以上。跨国直接投资 的产业也从9 0 年代中期的传统帛0 造业领域向服务贸易领域转移，服务贸易快速 增长，占投资总额的比重已经达到一半以上。而且跨国公司成为全球并购浪潮中 的主要力量，跨国公司的产值占全球总产值的2 5 以上。 表卜11 9 9 7 - 2 0 0 0 年全球跨国并购额与f d i 总额比较( 单位：万美元) 年份 1 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 0 跨国交购额 3 4 2 04 1 l o7 2 0 0 1 1 0 0 0 f d i 总额 4 6 8 06 4 3 98 6 5 01 3 0 0 0 所占比例7 3 1 6 3 88 3 2 8 4 6 中国资本项目开放进程中的# i - e 管理研究 三、国际资本流动新趋势对我国资本项目外汇管理的影响 首先，随着经济、金融全球化的不断深化，国际资本需要自由地、迅速地流 向全球回报率最高的地区。各国间对国际资本的争夺愈演愈烈，国际资本对我国 的经济建设有着重要的作用。因此，逐步弱化外汇管制，推动资本项目自由化已 经成为促进资本流入、促进我国经济持续稳定发展的重要条件之一。同时，由于 我国政治稳定、经济持续快速增长，大量资本流入我国，已经对我国资本项目开 放形成外在压力，推动资本流动自由化已成为现实课题之一。 其次，面对资本流动速度加快和资本“虚拟性”提高的特点，我国目前以人 工和行政审批管理为主的传统管理方式将面临严峻的挑战，管理模式创新非常迫 切。而且我国目前没有有效的短期资本管理手段，面对短期资本流动方式的多样 化、变化快的特点，难以实现有效管理。 第三，随着我国金融服务业市场准入的扩大，方面带来国际资金的大规模 进入，另一方面国际资本流入服务领域的规模将扩大，使得我国资本项目外汇管 理内容相应扩大，对现行的外汇管理提出了更高的要求。 第二节资本项目管理的含义和内容 一、资本项目管制的含义和内容 资本项目管制，是指国家通过法规和有关政策及相应的方法，对国际收支中 资本项目下外汇资金的流出入、兑付及资本交易等行为和行为人实行的管制，在 我国称为资本项目管理。 资本项目管制的内容从广义上讲，主要是指对资本输出和资本输入的管制。 资本输出管制，一般是指对购买外汇、对外投资、贷款、存放国外以及有价证 券和基金购买等方面的管制。资本输入管制，一般是指对外债和非居民购买本国 有价证券及引进直接投资的管制。具体地说，一国对资本项目的管制主要是指对 外债、外币证券投资、直接投资以及对外贷款活动的限制。在一些严格实行外汇 管制的国家，资本输出入按规定均需得到外汇管理当局其他有关部门的批准。 国际上控制资本流动、对资本项目实施管理方法一般有以下几种：( 1 ) 制 订官方法律，对资本项目进行严格控制； ( 2 ) 制定相关条令，制约资本的输出 入，如美国实行“利息均衡税”：( 3 ) 干预市场，调节利率和汇率，引导资本 的流出入：( 4 ) 实行事后监控。 近年发生偿债困难的一些发展中国家规定，凡借入外债都必须事前报批并有 严各的数量限制，其目的在于控制外债日益增长的势头。亚洲金融危机更加强了 这种倾向。如，马来西亚从1 9 9 8 年9 月宣布了一系列的管制措施，主要有，所 中国资本项目开放进程中的外汇管理研究 有进出口均必须采用外币结算：非居民的本币账户问账目转移需经当局批准；所 有外币金融资产进行买卖只能通过指定的吸收存款的金融机构进行等。 发达国家对资本输出入则主要实行间接限制。如在6 0 年代，为了限制资本 输入，联邦德国曾规定银行吸收国外存款应交纳9 0 一1 0 0 的存款准备金；瑞士 则规定对非居民存款不付利息或倒收利息。为了限制资本输出，美国曾向购买国 外有价证券而获得高息收入者征收利息平衡税。此外，不少国家还经常通过调整 中央银行利率来影响资本输出入。 二、资本管制的效益和成本 1 资本项目管制的效益 一国对资本项目实行管制主要出于四种考虑：( 1 ) 有助于克服因短期资本流 动产生剧烈变动而引起的一国国际收支危机或汇率波动。数量性的资本管制和征 收交易税被认为是抑制游资和短期资本流动的手段，因为这种流动导致汇率波动 或外汇储备突变，迫使当局放弃其宏观经济政策的中期目标。( 2 ) 有助于保证国 内储蓄被用于国内投资，限制外国人拥有国内生产要素。( 3 ) 有助于维护当局对 本国金融活动、金融收入和金融财富的课税能力。( 4 ) 有助于防止资本流动对经 济稳定和结构改革方案的冲击而产生不利的影响。 对资本项目可兑换最常见的限制包括：对资本流动实行外汇管理或数量限 制，双重或多重汇率安排，以及向对外金融交易征税。数量限制一般包括对国内 金融机构的对外资产和负债头寸实行限额，限制外国金融机构经营国内业务，限 制非银行居民持有外国有价证券、不动产及直接投资。双重汇率制度的有效与否 在很大程度上取决于使经常项目和资本项目保持分离的程度，而实现这一分离， 通常要有套复杂的规则，以界定分别是哪些交易构成了经常项目交易和资本项 目交易并确立对居民进行外汇交易和非居民进行本币交易的限制。向对外金融 交易征税，则是为了限制或管制资本流动。 根据发达国家和发展中国家将本国金融市场和外部金融市场发展的隔离，以 及阻止居民和非居民进行跨国界资金流动的能力，来分析其资本管制的效力，得 出结果如下：当资本管制与汇兑和贸易管制并用以限制经常项目和资本项目的可 兑换时，效果最为显著。但实行经常项目可兑换为隐蔽的资本流动提供了多种渠 道( 李方，2 0 0 3 ) 。 2 资本项目管制的成本 随着国际金融体系的结构性交化以及其他一些因素的作用，资本管制的成本 上升，管制效力削弱。( 1 ) 资本管制的直接成本上升。随着向国外转移资金渠道 中国资本项目开放进程中的外汇管理研究 的扩大，执行资本管制，调查违法嫌疑，依法处理违反资本管制的成本提高。而 且随着资本管制效力的减弱，不适当的宏观经济政策只能靠加强管制才能持续， 结果又增加了潜在的扭曲。( 2 ) 资本管制的隐性成本上升。资本管制还为( 准许 但受限制的) 资本项目交易的许可证制度创造了一个隐含的市场价值。从个人角 度讲，寻租活动可被视为极其有利可图，但在许多严格限制对外贸易和金融交易 的国家中，这些活动已被证明是经济效率低下的重要原因。( 3 ) 资本管制的其 他成本上升。一种不明显的成本与在其他方面逃避资本管制，将资金转移到黑市 或国外的方法往往还可以用来逃税以及对其他活动的限制。些国家的汇兑管制 刺激了地下经济的发展。 第三节资本项目管制的国际比较 他山之玉，可以攻石。在分析我国资本项目外汇管理之前，对其他具有代表 性的国家的资本项目外汇管理进行一些比较分析，借鉴他们成熟的管理经验和管 理措施，可能有助于我国更好地完善资本项目外汇管理。 世界上任何宣布实行资本项目自由化的国家都不同程度地存在羞资本管制。 根据国际货币基金组织国际收支手册第五版的分类，资本及金融账户( 即我们通 常所称的资本项目) 分成4 4 个项目。目前工业化国家平均对4 个资本项目有管制， 发展中国家则平均有1 6 项管制内容。工业化国家一般对直接投资的流入、资本 证券化、不动产方面有管制尤其对非居民投资于国内的某些行业如核工业和部 门有限制：发展中国家则主要对资本流出限制较多。根据管制项目的多少排序， 基金组织1 8 2 个成员国中，中国排在第8 位，仍处于严格管制阶段。 根据参考价值，现挑选出美、英、韩、印尼和墨西哥五国作为发达国家和发 展中国家的代表对目前的资本项目外汇管理方式做比较。 表1 - 2五国资本项目管理方式一览表 国别 美国英国韩国 印尼 墨西哥 项目 对银行业的对国际商业银行、国企的公共部门 外外汇资金头贷款管理较借款有数量的外债规 寸可能的风严，每笔借款限制；较严格模由财政 险界限发布 须经财政部 限制商业银部确定；中 安全经营的的外债管理 行外汇净头央银行监 债 指导原则。全委员会审批。寸；实行逐步督公共债 部负债的 注重借款时放宽私人实务和金融 中国资本项目开放进程中的步 - p e 管理研究 国别 美国英国韩国印尼墨西哥 项目 0 4 5 作为不间和市场协体贸易融资 部门债务， 计息的存款调，防止时间和海外借款私人部门 准备金存入和国家过份限制政策。还债不受 英格兰银行。集中。限制。 实行自由制度， 对以英镑或 逐步放开的允许外国人允许外国 但对部分国家外币计价的政策。向证券市场资本购买 证 限制交易。为限证券交易不 投资。但持有政府债券， 券 制资本输出，曾 受制，可自 上市公司的但确定了 投 向购买国外有由输出入。本股权比例不中氏期债 价证券者征收金、利息和红得超过4 9 。务的比重。 资 利息平衡税。利无限制汇1 9 9 7 年后逐 出。 步放松。 实行自由制度，实行自由制实行国民待直接投资流实行国民 但对部分国家度，但兼并工遇，1 0 0 万美入自由，但有 待遇，部分 实行投资限制。业中的重要元以下投资国内所有权领域有所 直 公司时，须根1 0 日内自动控制要求的限制。 接 据公平贸批准。外商入限制。外国投 投 易法规定办股比例自行资入可向商 理。 决定：投资资业银行售汇 资 本的撤回和 中，不必直接 利润汇出没向中央银行 有限制。售汇。 实行自由制度。实行自由制实行海外投允许居民、非 度。 资申报制。允金融企业资 海 许金融机构本自由流出： 投资于海外允许银行向 外 证券但非金非居民借款： 投 融机构投资禁止银行及 资 于海外证券非银行金融 有一定限制。机构向海外 贷款。 中国资本项目开放进程中的外汇管理研究 从表中我们可以看到，发达国家监管当局主要通过市场机制，运用经济手段 和间接限制的手段调节资本的流出和流入。例如在美国，为了限制资本输出，曾 向购买国外有价证券者征收利息平衡税，并经常通过中央银行利率的调整来影响 资本的输出入；为了限制资本输入，联邦德国曾规定银行吸收国外存款应交纳 9 0 至1 0 0 , 的存款准备金：瑞士则规定对非居民存款不付利息或倒收利息。而同 时大多数发展中国家对资本项目仍实行严格的管理和控制，他们对资本输出入实 行严格的审批制度，对国外投资股份实行比例管理，对借用外债进行控制，对私 人资本向外转移进行限制。所有这些措施在一定经济阶段起到了积极作用，对我 国也有较大的借鉴意义。 但面对越来越猛烈的世界经济和金融全球化浪潮的冲击和严格管理方式成 本的提高，各国加快了本国的资本项目开放的步伐，资本项目外汇管理趋向宽松。 许多原来对外资采取限制和管制政策的国家纷纷修改其外资法或颁布新的外资 法，以更有利的条件吸引外国直接投资的流入。1 9 9 1 1 9 9 8 年间，修改外资法律 法规的国家年平均超过5 0 个。其中，9 4 的修改是为了加大对外资的吸引力度， 只有6 的修改是加强了对外资的限制。但东南亚金融危机的发生，使各国意识 到资本项目的放开对于发展中国家来说还是一个漫长的过程，审慎考虑这种宽松 管理方式的利弊，调整开放的步伐，才能促进本国经济的发展和稳定。 中国资本项目开放进程中的外汇管理研究 第二章我国资本项目管理的现状及其效果分析 第一节我国资本项目管理的历史和现状 一、我国资本项目管理的历史 1 9 9 4 年前，我国外汇管理体制经历了计划经济时期的“统收统支”、改革开 放时初期的“外汇留成”等制度，这些制度符合我国当时“外汇资源短缺、国内 经济发展水平低、企业国际竞争力缺乏”的实际情况。经过1 0 多年的改革开放， 我国经济实力有了很大提高，外汇短缺的状况有了改观。因此，从1 9 9 4 年开始， 我国对外汇体制进行了重大改革，实行了“银行结售汇制”，并进行了汇率并轨。 在其后不长的时期内，经常项目实现了由“有条件可兑换”( 1 9 9 4 年1 月1 日) 向“可兑换”( 1 9 9 6 年1 2 月1 日) 的转变，而资本项目保持在较为严格的管理之 下。这与我国所处经济发展阶段相一致的外汇管理制度，保证了我国外汇储备的 稳定增长，帮助我国成功抵御了1 9 9 7 年的亚洲金融风暴，促进了国内经济多年 来的稳定与健康发展，且并没有妨碍我国成为发展中国家利用外资最多的国家。 加入w ? o 后，伴随着贸易、投资的深化和金融服务的自由化，我国资本项目 的开放有所松动，并实现了部分项目的渐进式开放，包括：l 、取消了境外投资 汇回利润保证金制度；2 、进行了境外投资购汇试点：3 、取消了禁止购汇提前还 贷规定；4 、改革了国内外汇贷款管理方式；5 、授权外汇指定银行自行审核外汇 资本金结汇：6 、允许向外商转让上市公司国有股和法人股：7 、允许境外合格机 构投资者投资国内证券市场的a 股、基金、债券等( q f i i ) ；8 、批准4 家法人商 业银行进行离岸银行业务试点。这些改革措施显示，我国已经表现出了积极推进 资本项目渐进式开放的姿态。 二、我国资本项目外汇管理的现状和特点 1 中国对资本流动仍然实行较广泛的行政管制，这种管制效果为中等偏上。 中国绝大多数资本项目交易都要受到行政管制，这种控制方法限制了资本项 目交易，并且，或通过完全禁止的方式，或通过明确的数量限制，或通过相关的 审批程序，限制了资金的相关支付和转移。在过去的几十年里，这种行政控制能 力被证明是相当强的。按照国际货币基金组织划分的七大类4 3 项资本项目交易， 我国可兑换的资本项目有l l 项，占2 5 6 ；较少限制的l l 项，占2 5 6 ：较多 限制的1 5 项，占3 4 9 ；严格管制的6 项，占1 3 9 。其中，三分之二的资本 管制比较有效，三分之一的资本项目基本无管制或管制交效果甚微，有6 项交易 没有管制或管制无效，这6 项交易包括内部直接投资及结算、境外居民购入和出 售房地产，以馈赠礼品的方式所进行的交易，境内居民与境外居民之间的捐资、 中国资本项目开放进程中的外汇管理研究 赠与和继承遗产等( 张晓朴，2 0 0 2 ) 。 2 中国的资本账户实行的是一种“名紧而实松”的管制。 与发达国家相比，从表面上看，中国境内的资本账户仍然处于一种比较严格 的管制状态。例如，从表2 1 。中可以看出，在“资本项目交易”名下所列的1 3 个子项目中，中国占了1 2 个，而美、英、法、德、日分别只占了4 、2 、4 、l 、 3 个。但如果不是停留于现象状态，而是从实践的具体情况来看，则中国的资本 账户开放的程度明显高于表2 一l 反映的情况。 表2 一l国际货币基金组织成员国经常和资本交易监管框架概要 、此类 中 美英 法 德日 国别 国家 国国国国 国 本 项目数 第八条款( 经常项目开放) 1 5 0 资本项目交易 对资本市场证券交易的管制 对货币市场工具的管制 对集体投资类证券的管制 对衍生工具和其他交易工具的管制 商业信贷 金融信贷 担保、保证和备用融资工具 对直接投资的管制 对直接投资清盘的管制 对不动产交易的管制 对个人资本流动的管制 专用于商业银行和其他信贷机构的 条款 专用于机构投资者的条款 首先，就资本项目交易下的1 3 个子项来说，在接受国际货币基金组织的大 多数国家( 地区) 选择了适当管制的政策。这些数据表明，对资本项目实行一定程 中国资本项目开放进程中的外汇管理研究 度的管制在全球绝大多数国家中都存在。 其次，在现实的经济活动中，中国对资本项目下的大多子项都已经有明显的 放松管制政策，严格管制的才占1 3 9 ( 郭树清，2 0 0 5 ) 。如资本市场证券交易 中的非居民购买本地证券、居民发行境外市场证券，居民( 主要是外商投资企业) 从菲居民获得担保；直接投资中的对境内直接投资；直接投资清盘等已基本开放。 严格管制的项目仅剩下居民购买海外调证券、货币市场交易、衍生产品交易、房 地产交易、个人提供贷款等。 第三，资本项目交易中涉及审批的虽然较多，但这些审批基本不构成实质性 限制，只不过是履行手续而已。如个人资本交易中对不同金额的购汇或汇出境外 要受到不同级别的外汇管理部门的审核，但只要符合真实性条件，基本没有障碍。 最后，我国的外汇管理中，特批性质的资本交易较多，这也使得我国资本项 目管制呈现出“名紧实松”的现状。如境内个人通过个人外汇买卖参与了境外外 汇市场。人民币衍生交易品种人民币n d f ( 无本金交割远期) 在香港是一个交易了 多年的衍生金融工具，中资机构也参与了其中。 与之相反，许多发达国家在资本账户开放中实行的是一种“名松实紧”的政 策。例如，美国除对古巴、伊朗、朝鲜等列入名单的国家和居民实施冻结账户等 管制措施以外，在资本项目交易中对有可能使美国经济主权或投资者权到影响的 一些重要子项也实行了严格管制。在对资本和货币市场工具的管制方面，美国对 非居民购买核能、海洋、通讯和空运等产业的证券有着严格的管制，对外国共同 基金( 主要是离岸基金) 实施严格管制( 以保护美国投资者的权益) 。 3 管理手段比较落后，还未从直接管理过渡到间接管理。 当前，我国对资本项目交易的管理多数还停留在事先审批的层面上。外汇 管理部门和其他涉外经济相关部门的信息联网、信息共享不够充分，相关制度没 有健全，缺乏现代化网络管理手段。资本交易逐笔核准、逐项审批的“事事亲为” 管理方式消耗了大量的外汇管理资源。而发达国家对跨境资本交易虽然事前审批 较少，但其通过发达的电子化信息网络，对跨境资本流动严密的监控，所有可疑 资本交易均在掌控之中，足以保证国内经济的安全。 一般来说，外汇管理包括三方面内容：一是对资本跨境输出入实行数量限 制；二是对资本项目下货币的可兑换实施限制；三是对涉外资本交易直接或间接 征税。我国只采取了前两种管理方式，目前还没有采取对外本交易征税这种间接 的管理方式。通过税收等经济手段或对通过商业银行的管理都是间接的管理方 式，我国资本项目管理还没有从直接管理过渡到间接管理。 中国资本项目开放进程中的外汇管理研究 4 长期以来形成的“宽进严出”管理格局削弱了外汇管制的有效性。 长期以来，外汇管理形成了“宽进严出”内紧外松”、“重公轻私”的格局。 随着外汇管理逐渐由计划审批转为市场调节为主，外汇资源逐渐从十分稀缺转为 相对过剩，这些政策框架已难以适应经济发展来对外开放新形势的需要。“宽进 严出”一方面弱化了外汇流入的监控，加剧了金融体系脆弱性，积聚了资金大迸 大出的风险；另一方面，既影响境内机构在全球范围内配置资源，分散风险、提 高收益，又令大量资金在境内追逐有限的投资机会，有可能刺激资产泡沫。2 0 0 1 年以前，由于我国资本外逃现象严重，对资本流出控制较严。2 0 0 1 年以后，我 国国际收支和外汇收支连续4 年顺差，资本流入成为最主要来源。其中，非直接 投资形式的资本流动趋势随着2 0 0 2 年以后本外币利差和人民币预期的转变，由 前些年的净流出转为净流入：个人和外商投资收入和结汇出大幅增长。外债流量 扩大，2 0 0 4 年末短期外债占全部外债的4 5 6 ，比上年末提高5 8 个百分点，资 本流入趋势明显。虽然我国外汇顺差的来源总体上比较清楚，但并不排除国际投 机资本以合法合规的贸易和投资名义进来，包括在直接投资项下，外债和外资银 行贷款，个人非贸易结汇以及贸易货款收支等，实际操作中区分非常困难，这既 增加了采用行政手段进行调控的难度，又意味着存在将来形势变化后资金流向逆 转的可能性。银行较弱的监督管理也削弱了中国资本项目管理的效果。 5 外资企业比国内企业享有更优惠的政策。 引进外资是我国对外开放基本国策的重要组成部分。截至2 0 0 4 年底，我国 累计实际利用外商直接投资5 6 2 i 亿美元，批准外商投资项目5 0 9 万个。但利用 外资质量不高，集中在中低端技术产业和劳动密集型并业，技术引进和“市场换 技术”战略的实施效果不尽理想。同时，各地为吸引外资盲目竞争，出台一系列 优惠政策。从外汇管理角度来讲，长期以来形成的鼓励流入、限制流出的管理格 局，进一步加剧了外汇过度流入的局势。如外资企业未获批准可以在外商投资合 同总规模范围内向境外居民借款。对于其衍生的价值，外资企业无需事先获得批 准，只需在出境时登记注册就可以的了。外资企业享受比国内企业更优惠的税收 政策。由于受到外汇、税收等方面的优惠政策的利益驱动，导致成立一些假的或 “空转”的外资企业。为了使外资企业与国内企业在同一个平台上竞争，将来应 该进一步推行国民待遇原则。 第二节我国资本项目管理的主要内容 一、我国资本项目外汇管理的基本原则 在现行外汇管理体制下，我国对资本项目外汇管理的基本原则是：贯彻“资 中国资本项目开放进程中的外汇管理研究 本项目管理从紧”的方针，一切利用外资和境外投资须经过审批，鼓励外商直接 投资；适当控n # j - 债规模和适时调整外债结构；在促进我国对外经济发展的前提 下发展境外投资。具体体现为： 1 对资本项目实行审批、核准和登记制，国务院及其授权部门负责资本项 目交易的审批。国务院外汇管理部门及其分支机构负责资本项目的登记和结售汇 的审批核准。 2 除国务院另有规定外，资本项目外汇收入必须调回境内。 3 境内机构的资本项目外汇收入，卖给外汇指定银行的，须经外汇管理部 门批准，应按照国家有关规定在外汇指定银行开立外汇账户。 4 资本项目下的购汇和对外支付，均需经过外汇管理部门的核准，持核准 件方可在银行办理售付汇。 二、我国资本项目管理的主要内容 中国资本账户管理主要采取两种形式：一种是对跨境资本交易行为本身进行 管制，主要由国家综合部门和行业主管部门，如计委，人民银行、证监会、商务 部等负责实施，如金融机构对外借款必须有主管部门人民银行授予的借款主体资 格和国家计委给予的借款指标。一种是对跨境资本交易进行管制，即对资本项目 交易相关的跨境资金汇入、汇出及外汇和人民币的兑换进行管制，如要求境外资 本账户外汇收入必须及时调回境内等，这由国家外汇管理局负责实施。概括地说， 中国资本管制的主要模式是以行政审批、数量控制为主的直接管理，同时，对不 同交易主体和交易形式在管理力度上存在差异。 1 直接投资管理 我国对外商投资企业实行鼓励政策，国外直接投资已经接近可兑换。对国外 直接投资的管理，目前主要是产业政策的指引，这些产业政策规定了哪些是属于 应该鼓励的项目，哪些属于应该限制的项目，哪些属于应该禁止的项目。从早期 鼓励外商投资加工制造业，发展到积极引导外商投资高新技术产业和基础设施行 业；根据对世界贸易组织的承诺，开始逐步允许外商投资金融、保险、证券等专 业服务行业：2 0 0 2 年以来，鼓励外商以并购方式参与国有企业的改组、改造。 涉及外商直接投资有关的资金流入、汇兑、犯出管理等方面政策一直比较宽松。 外商投资企业的外方既可以用可兑换外币或人民币利润出资，也可用实物、无形 资产及其它合法人收入出资。外商投资企业外汇资本金可以结汇成人民币使用， 外方撤资转股所得人民币可兑换成外汇汇出境外。外汇管理部门通过外商投资企 业联合年检来全面检查和监控企业外汇收支行为及状况。 中国资本项目开放进程中的外汇管理研究 对境外投资的管理，主要从境外投资的立项、审批、外汇来源与风险审查、 投资登记、投资利润以及其他收益等方面进行管理。境内机构对外直接投资需经 有关部门审批，外汇管理部门负责其外汇来源和汇出审核、登记。 2 外债管理 我国对外债实行一定限制，逐渐实行全口径管理。为防范外债风险，中国外 债管理长期实行严格的数量控制，国家发改委确定中长期和年度外债规模，并安 排外债的行业、地区、期限、币种结构。对中资机构的短期外债实行余额管理， 对中长期外债实行计划指标管理；主权外债由财政部统一对外进行并需要获得国 务院批准：限制对外借债主体，除外商投资企业在注册资本与投资总额的差额内 可以自行对外借债外，其他境内中资机构原则上要通过符合条件的金融机构对外 借债；外资银行对外借款和三个月以内的短期贸易融资也纳入外债统计。 国家外汇管理局负责对外担保等或有负债的审批和管理。担保人仅限于经批 准允许办理对外担保业务的金融机构和具有代位清偿能力的非金融企业法人。担 保人不得为外商投资企业注册资本提供担保。除中资银行对外提供的履约等非融 资项下的保函实行资产负债比例管理及外商投资企业可以自行提供对外担保外， 提供其他形式的对外担保，均需按规定到外汇管理局逐笔报批。所有形式的对外 担保，均需事后到报外汇局登记备案。经核准的担保履约，担保人才能购买外汇 并办理汇出外汇手续。 截至