（财政学专业论文）我国财政透明度研究.pdf

摘要 2 0 世纪8 0 年代以来，资本主义国家将国营企业民营化以提高经济效率，发 展中国家经济快速转向市场经济，经济全球化迅猛发展，跨国投资空前活跃。但 不同国家的差异，难以得到金融、经济领域的一些关键信息，成为导致金融危机 爆发的重要原因。因此，协调跨国行动和维护国际金融秩序的稳定就成为了国际 货币基金组织等国际机构的任务。但由于其保密性，有可能引发金融危机。面对 信用危机，国际货币基金被迫通过增加透明度，来消除外部的批评，增强存在的 合法性，吸收外部力量参与决策，增加社会对其决策的认同感，增强政策实施效 果。随着时间的推移和实践经验的丰富，良好行为准则的范围已经涵盖财政、银 行、证券、保险、支付体系、公司监管、会计、审计以及反洗钱等多个领域。 改革开放以来，税收的调节功能逐渐得到重视。1 9 9 3 年我国初步建立了适 应社会主义市场经济发展的税收制度，财政收入大幅度增加。但财政资金使用也 存在着大量浪费现象。在项目决策上，缺乏科学论证，标准核算不科学：在工程 建设方面，存在大量的贪污、浪费、挪用、以次冲好现象，建筑工程质量差，技 术上难以达到设计要求。因此对项目建设进行审计、评估和反馈，是改进财政资 金使用效益的重要前提条件。为了推动各成员国提高财政透明度的工作，国际货 币基金组织推出了财政透明度手册和财政透明度问卷，为各成员国提供行动 指引。 本文共分三部分；第一部分，概述了国际上增加财政透明度的历史背景：第 二部分，深入分析了我国财政透明度的现状；第三部分，提出了增加我国财政透 明度的对策建议，以期加快我国增加财政透明度的进程。 关键字：财政：公共财政改革；财政透明度 a b s t r a c t i no r d e rt o i m p r o v ee c o n o m i ce f f i c i e n c y ，t h ec a p i t a l i s mm a k e sn a t i o n a l e n t e r p r i s ep r i v a t es i n c et h e8 0 so fl a s tc e n t u r y t h ee c o n o m yo fd e v e l o p i n gc o u n t r i e s a r et u r n e dt om a r k e te c o n o m yq u i c k l y ，t h ee c o n o m yg l o b a l i z a t i o nd e v e l o p e dr a p i d l y a n dt h et r a n s r m t i o n a li n v e s t m e n ti sa c t i v eu n p r e c e d e n t e d l y f o rt h ed i f f e r e n c e s b e t w e e nd i f f e r e n tc o u n t r i e s ，i ti sd i f f i c u l tt og e ts o m ek e yi n f o r m a f i o na b o u tt h e f i n a n c ea n dt h ee c o n o m i cf i e l dw h i c hl e dt ot h eo u t b u r s to ft h ef i n a n c i a lc r i s i s s o c o o r d i n a t i n gt h et r a n s n a t i o n a la c t i o n ，d e f e n d i n gt h es t a b i l i t yo fi n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a l o r d e rh a v eb e c o m et h et a s ko fi n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o ns u c ha si n t e r n a t i o n a l m o n e t a r yf u n d ，e t c i tm a yi n i t i a t et h ef i n a n c i a lc r i s i sb e c a u s eo fi t sp r i v a c y i nf a c e o ft h et r u s tc r i s i s ，t h ei n t e r n a t i o n a lm o n e t a r yf u n di sf o r c e dt oi n c r e a s et h e t r a n s p a r e n c yt od i s p e le x t e r n a lc r i t i c i s m ，s t r e n g t h e n i n gt h el e g i t i m a c y ，a b s o r bt h e e x t e r n a lf o r c et op a r t i c i p a t ei nd e c i s i o n , i n c r e a s et h ea c c e p t a n c et oi t sd e c i s i o no ft h e s o c i e t y s 订e n g t h e nt h ei m p l e m e n te f f e c to ft h ep o l i c y ，a st i m eg o e so na n dt h e p r a c t i c a le x p e r i e n c ee n r i c h e s ，t h eg o o dc o d eo fc o n d u c th a sc o v e r e dal o to ff i e l d s s u c ha sf i n a n c e ，b a l l k ，s t o c k ，i n s u r a n c e ，p a i ds y s t e m ，c o m p a n y ss u p e r v i s i n g ， a c c o u n t a n ta i l da u d i t p e o p l eh a v ep a i dm o r ea t t e n t i o nt ot h er e g u l a t i o nf u n c t i o no ft h et a xr e v e n u e s i n c er e f o r ma n do p e n i n g - u p i n19 9 3 ，o u rc o u n t r ys e tu pt a xs y s t e mw h i c hs u i t sf o r s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yt e n t a t i v e l y f r o mt h e no n ，t h ef i n a n c i a lr e v e n u e si n c r e a s e g r e a t l y b u tt h e r ei sal a r g ea m o u n to f w a s t ei nt h eu s eo f f i n a n c i a lf u n d s 。f o re x a m p l e ， i t sl a c ko fs c i e n t i f i ca p p r a i s a la n du n s c i e n t i f i cs t a n d a r da c c o u n t i n gi np r o j e c tp o l i c y d e c i s i o n a l s o ，i nt h ec o n s t r u c t i o no fe n g i n e e r i n g ，t h e r ea r eal a r g ea m o u n to f c o r r u p t i o n ，w a s t i n g ，r e m o v i n g ，t h ep o o rq u a l i t yo fc o n s t r u c t i o na n dt h ef a i l i n gt ol i v e u pt od e s i g nr e q u i r e m e n t t h e r e f o r e ，i no r d e rt oi m p r o v et h eu s i n ge f f i c i e n c yo f f i n a n c i a lf i m d s ，i t si m p o r t a n tf o rp r o j e c tc o n s t r u c t i o nt oa u d i t ，a p p r a i s ea n df e e d b a c k f o ri m p r o v i n gf i n a n c i a l t r a n s p a r e n c y ，t h e i n t e r n a t i o n a lm o n e t a r yf u n dp r i n t s “f i n a n c i a lt r a n s p a r e n c y ”a n dm a k e sq u e s t i o n n a i r eo nf i n a n c i a lt r a n s p a r e n c y 。t h ea c t s u p p l i e sd i r e c t i o nf o re a c hm e m b e rs t a t e t h ef i n a n c i a lt r a n s p a r e n c ym a i n l yi n c l u d e4 a s p e c t sa sf o l l o w ： ( 1 ) t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o na n dt h ec l a r i f i c a t i o no f t h ed u t y ( 2 ) t h ep u b l i ca c q u i r ei n f o r m a t i o n i l ( 3 ) p u b l i s h t h ep r o c e s so f p r e c a l c u l a t i o n ( 4 ) i n s u r et h er e l i a b i l i v yo f t h ef i n a n c i a li n f o r m a t i o n k e yw o r d s ：f i n a n c i a lt r a n s p a r e n c y ，f i n a n c e ，e c o n o m y ，g o v e r n m e n ta f f a i r s ，e c o n o m i c s y s t e m 1 i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名彩幽 日期：渔臣， ! ! ! 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位 论文的规定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机 构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编 学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名d 缸；墨口掐指导教师签名_ 趁堕堕 日期；勉生：坐：缪日期：迎堑! 堡! 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：魈堕韭 通讯地址： 电话： 邮编： 引言 在2 0 世纪的整个7 0 年代和8 0 年代中，许多发达国家和发展中国家陷入了持 续而严重的财政困境：政府的过多干预导致公共开支膨胀，财政赤字和公共债务 居高不下，财政状况恶化使财政可持续性面临前所未有的威胁。随之而来的是严 重的宏观经济失衡：低增长、高失业和高通货膨胀。为应对财政与宏观经济绩效 的恶化，不少国家尝试削减公共支出、赤字和债务，同时将注意力转向优化支出结 构以促进公共资源的配置效率，但鲜有成功的案例，发展中国家尤其如此。 对财政绩效的持久恶化所做的反思，促使人们把注意力转向了公共治理方 面，i m f 在2 0 0 1 年发布的财政透明度手册( 以下简称手册) 的导言部分中 开宗明义地指出：良好的治理对于实现宏观经济稳定和高质量增长至关紧要，而 财政透明度是良好治理的关键性方面。除财政绩效的持续恶化外，迅速发展的经 济全球化和以资本流动为核心的金融全球化，也对改革公共治理系统产生了新的 压力。在全球化的经济中，民族国家的中心目标是在国际市场上显得有吸引力， 这迫使各国政府为施行它们相信会为市场带来信心、吸引贸易和资本流入的政策 而积极地相互竞争，做为结果，旨在维持市场信心的“资本流动目标”成为政策 目标体系中最为紧要的核心目标。 除单个国家的努力外，国际和地区性组织在推动财政透明度进程中亦扮演了 一个重要角色，其中国际货币基金组织( i m f ) 、国际会计师联合会( i f a c ) 、经济合 作与发展组织和欧盟所做的努力尤其引人注目。其中，i m f 于1 9 9 8 年4 月正式发 布的财政透明度示范章程一宣言和原则( t h ec o d eo f g o o d p r a c t i c e so nf i s c a l t r a n s p a r e n c y d e c l a r a t i o no np r i n c i p l e s ，以下简称章程) 是国际性组织在 推动财政透明度进程中的一个重要里程碑，这份世界上第一部首次由政府间组织 发布的、旨在为各国确立公共财政透明度一般原则的文件，系统地确立了所有国 家都应予以支持的有关财政透明度的四项一般原则及其具体实施要求，为各国系 统地推动其财政透明进程提供了一份良好的指南。此外，章程还针对每项一 般原则确定了一些特定原则和具体实施要求。目前i m f 和其它国际性组织正在进 一步开展制定更好的关于财政透明度的国际标准的工作，这将为那些在财政透明 度方面表现不佳的国家和政府提供更好的用以推动财政透明度进程的指南。 可以预料，随着经济全球化、政治民主和信息技术的进一步发展，财政透明度 问题在未来将受到更多的关注，包括中国在内的发展中国家和转轨国家也将深深 地卷入这一进程之中。 第一章国际上增加财政透明度的历史背景 财政透明度，其英文为“f i s c a lt r a n s p a r e n c y ”，具体由两个单词组成。 f i s c a l 是形容词，含义为“财政的、和财政有关的”，而财政指的是以政府为主 体的收入筹集、相关决策和资金使用过程；“t r a n s p a r e n c y ”是名词，指 “t r a n s p a r e n c y ”的状态，即在散射率很小的情况下传播光线，从而可以完全看 到被覆盖着的物体或看穿一个物体；它还有易于被察觉、被看透，不存在夸张和 欺骗的含义。由此可知，财政透明度就是指公开政府财务运作，以加强财政监督、 提高资金使用效率。国际货币基金组织和o e c d 明确指出，财政透明度强调的是 “向公众公开政府的结构和职能、财政政策的意向、公共部门账户和财政预测”， 这和上面的见解是相同的。 早在几千年之前，人们就已经注意到建立透明政府的重要性。但直到2 0 世 纪9 0 年代后期，增加政府透明度( 包括财政透明度) 愈益受到全世界的关注和 重视。所以如此，增加财政透明度是对政府与市场关系的认识趋于深化、经济全 球化趋势加快和财政运行内在规律三种力量共同作用的结果。 一、政府职能和运行规则的调整促使财政透明度不断增加 资本主义脱胎于封建等级制。作为天生的平等派，商品经济要求公平交易， 平等竞争。因此，在资本主义发展的早期，自由主义是主流社会思潮，许多国家 借助自由贸易政策开拓国内外市场。在这一时期，政府都是“小政府”，政府职 能主要局限在“社会守业人”角色，财政占国民经济的比重一般低于1 0 。 二战以后，各国把增加就业列为政府的重要任务。而当时消除社会危机、扩 大就业的解决之道，就是推行扩张性财政政策和货币政策，建立健全社会保障制 度，建立国有企业、由国家直接控制某些关键经济领域。结果，政府规模急剧膨 胀，财政支出在国民经济中的比重急剧上升。1 9 8 5 年，美、英、法、瑞典等国 政府支出占g d p 的比重分别高达3 7 5 , 4 8 、5 2 、6 5 。发展独立国民经济的热 望，也促使发展中国家政府深度介入到国民经济当中，以扶持民族工业的发展。 政府规模的急剧膨胀，带来了经济僵化、压抑市场活力的问题。 现实的矛盾推动人们的认识不断走向深入。随着交易成本理论、信息经济学、 制度经济学、产业分析理论的发展，把政府干预和市场机制简单对立起来的传统 “两分法”已经被打破。普遍的共识是：政府干预和市场机制存在相互统一的一 面。例如，制度经济学认为，通过提供有效的制度，激励经济组织发展，政府可 阻推动经济发展。新增长理论认为，知识具有公共物品属性，通过加大教育投入， 鼓励发明创造，政府可以为经济增长奠定坚实的基础。国家竞争优势理论认为， 一个国家的竞争优势是由生产要素，需求条件，相关产业和支持产业的表现，企 业的战略、结构和竞争对手四个要素所决定的。国家有责任、也有能力通过创造 良好的经营环境和支持性制度，增强本国( 地区) 的竞争优势。“市场增进论” 认为，广大发展中国家的经济，不仅存在市场失灵问题，也存在市场机制失效闻 题。借助于适当的政府干预( 如弥补市场失灵，制定实施公平公正的交易规则； 培育市场中介组织、降低交易成本；培育市场主体，增强对价格信号的敏感度； 完善宏观调控，保持经济稳定运行等) ，发展中国家可以有限地提高资源配置效 率，推动经济发展。 认识的深化为调整政府干预的方式、手段和着力点提供了依据。自2 0 世纪 8 0 年代以来，一场公共管理革命以星火燎原之势，迅速席卷全球。公共管理革 命的代表为撒切尔夫人的“下一步行动方案”和克林顿的政府再造运动。由副总 统戈尔领导的评估委员会于1 9 9 3 年提交国家绩效评估报告，揭示了克林顿总 统以市场为基础，以顾客为导向。，“再造政府”的基本内涵：( 1 ) 由注重规定和 程序转向注重成果和绩效；( 2 ) 以顾客( 企业和公民) 为导向，由管制转向服务； ( 3 ) 放松内部管制，通过参与发挥公务员的创造性；( 4 ) 缩小政府规模，建立 一个花费少、成效好的政府。 在这场公共管理革命中，有的政策举措是广为我国所熟知的，如调整政府职 能，大体包括改革公共福利制度，减少政府在提供福利方面的责任；放松市场管 制，通过激发竞争来提高资源配置效率；将国有企业和公用事业非国有化，通过 私有化来提高经济效率、减轻政府财政负担。有的政策举措则是我们不太熟悉的， 这又包括两方面： i 、将市场机制引入公共服务领域，以提高服务质量、降低服务成本。具体 措施有：( 1 ) 合同承包。即政府通过招标方式将某些过去一直由政府部门提供的 公共服务承包给私营部门和非赢利部门来提供。其范围从机关后勤服务开始，后 来逐渐扩大到部分政府业务，具体如公共设麓维护、消防和救护服务、决策咨询 与政策设计、政策效果评价、公共项目论证与规划等。( 2 ) 公私合作。即政府通 过特许经营等方式吸引私营部门参与基础设施建设或提供某些公共服务，私营部 门的投资者则可借助独家经营权，通过向稳定的消费流量收费来收回成本并赚取 回报。( 3 ) 代金券改革。为了实现社会公平，许多国家的政府向弱势群体发放有 指定用途的代金券。过去，这些代金券本身指定了商品和服务的提供商店。新的 代金券制度则把决定商品提供者的权利交给了接受援助者，他们可以在政府指定 的公共服务机构中自由选择供给者，用代金券低价购买食品和医疗等服务。政府 则根据各指定机构收回的代金券数量来评判这些机构的业绩，并据此决定奖惩。 这样，就强化了各机构间的竞争，激发了他们的积极性，提高了公共服务的效率。 2 、借鉴私营企业增强竞争力的经验，改革政府管理体制。( 1 ) 管理重点由 规则转向结果，全面引入绩效管理。在政府机构内部引进私营企业的管理技术和 方法，如绩效评估、全面质量管理、标杆管理等，以提高政府部门的行政效率和 整体绩效。在英国，政府将绩效管理用于控制和管理执行机构上，通过明确各执 行机构的绩效指标，定捐对其进行业绩评估并将评估结果公布于众，强化了对执 行机构的监督，提高了工作效率。( 2 ) 分权化改革。这是为克服政府多级科层制 弊端而采取的重要改革措施。在撒切尔夫人的“下一步行动方案”中，主管部长 同各执行机构负责人签订“框架文件”( 合同) ，对执行机构实行“适距控制”， 实现了从过程控制到结果控制的转变。( 3 ) 政府信息化。电子计算机和互联网技 术的迅速发展，为改造政府运作方式和业务流程，提高政府回应社会需求变化的 灵活性提供了坚实的物质基础。信息技术也为增加政府透明度，吸引社会力量与 公共决策，提高公共决策的科学性提供了可能。 因此，2 0 世纪8 0 年代以来，虽然政府的规模有所削减，但政府职能决没有 回到“社会守夜人”的角色，政府规模也没有回归到大危机以前的水平。伴随着 政府职能调整的，是政府运行规则、干预经济的方式、手段和着力点的重大变化。 增加财政透明度，作为明确责任、强化监督的一种手段，就是配合政府管理由“过 程控制”转向“绩效管理”而出现的。 二、经济全球化是加速财政透明度的重要动因 2 0 世纪8 0 年代以来，由于主要资本主义国家掀起了一股“私有化”浪潮， 将国营企业民营化以提高经济效率；由于发展中国家纷纷放弃“进口替代”战略， 转向出口导向；由于原苏联东欧地区开始由计划经济快速转向市场经济，中国走 向改革开放：再加上新一轮技术革命降低了交通、通讯成本，推动了发达国家的 产业结构升级，致使经济全球化迅猛发展。货物、资金和技术的跨国流动大幅增 加，发达国家大量向发展中国家转移成熟产业和低附加值生产环节，跨国投资空 前活跃。 事实上，无论是正式的法律、法规，还是作为非正式规则的商业习惯和社会 习俗，不同国家可能存在很大差异。特别是发展中国家，由于市场经济不完善， 在产权保护、市场准入、用工制度、行政执法等方面，同发达市场经济国家存在 较大差距。这就增加了跨国投资的风险。早在墨西哥金融危机之后，国际投资者 就把危机爆发的原因归结为难以得到金融、经济领域的一些关键信息，认为是信 息缺乏导致了在发现问题和采取行动上的重大延误。 为了更好地保护投资者的利益，跨国投资者要求广大接受投资的国家增加透 明度，更多地公开经济、金融信息。协调跨国行动的任务自然落到了以国际货币 4 基金组织为代表的国际机构身上。 作为战后稳定世界经济的制度性安排，国际货币基金组织的宗旨就是维持国 际金融秩序的稳定。国际货币基金组织和被救援国家的关系，类似于医生和患者 的关系。良好的治疗效果，不仅取决于医生高明的医术，也取决于患者与医生的 配合。如果医生把病人的个人隐私随意散播，就会损害患者对医生的信任，从而 向医生隐瞒真实病情，最终对治疗带来负面影响。由于工作需要，国际货币基金 组织的工作人员每天都要接触大量的机密信息和敏感信息。如果处置不当，把成 员国不希望公开的信息透漏出去，很可能会引发对成员国金融市场更多的猜测， 加剧国内外金融市场的动荡。在特殊情况下，甚至有可能引发金融危机。因此， 在与成员国打交道的过程中，国际货币资金组织逐渐形成了封闭、内向的行为传 统；强调在保持私密性的前提下，以成员国政府为对话主体，同成员国展开坦诫 的对话和交流。 但这种状况逐渐发生了改变。由于国际投资者把墨西哥金融危机的原因部分 归结为难以得到接受投资国家充分的经济和金融信息，国际货币基金组织便开始 了推进透明度的进程。 东南亚金融危机期间，国际货币基金套用拉美经验，把医治公共部门危机的 举措简单移植到救助私人部门危机上，要求被援助国政府紧缩财政、货币政策、 平衡贸易赤字。结果，加剧了危机的深度，招来了受援国政府、社会公众和学术 界的广泛批评。面对信任危机，国际货币基金被迫打破传统，通过增加透明度， 向外部解释其做了什么，为什么要这样做，以消除外部世界的批评，增强其存在 的合法性。对货币基金组织来说，增加透明度还可以吸收外部力量参与决策，增 加社会对国际货币基金组织决策的认同感，增强政策实施效果。所以，东南亚金 融危机之后，国际货币基金组织就开始了“实质性的、全面而持久的”向增加透 明度的转变。 这个转变的一个重要方面，就是建立良好行为准则，为各成员国增加透明度 提供行动指引。早在1 9 9 6 年，为了指导各成员国经常性地及时发布经济、金融 信息和相关资料，国际货币基金组织就已经开始提供相应标准。随着时间的推移 和实践经验的丰富，这些标准的范围不断拓展，其内容不断丰富。在国际货币基 金组织和其他跨国机构的共同推动下，目前，良好行为准则的范围已经涵盖财政、 银行、证券、保险、支付体系、公司监管、会计、审计以及反洗钱等多个领域。 财政透明度就是这个透明度大潮的一个有机组成部分。1 9 9 8 年4 月1 6 日， 国际货币基金组织临时委员会批准发布财政透明度良好行为准则和财政透 明度问卷。针对操作中暴露出来的问题，国际货币基金组织又于2 0 0 0 年组织力 量对财政透明度良好行为准则和财政透明度问卷进行了修订，并于2 0 0 1 年2 月2 4 日获得通过。目前，该准则和问卷已成为各成员国评估其财政透明度 的标准化模板。 三、增加透明度是财政自身规律发展的客观要求 现代财政学产生于2 0 世纪初。1 9 2 9 年，纽约城市研究局在总结城市预算管 理经验的基础上，出版了第一部有关公共预算的教科书。条目预算也成为通用的 编制预算方法。 为了摆脱大危机，各主要国家都建设了大量的公共工程。战后，各国又纷纷 把实现充分就业纳入政府工作目标，导致政府采购规模急剧扩大。大规模的政府 采购把提高资金使用效益提上了议事日程。1 9 4 9 年，在胡佛委员会的推荐下， 美国开始大规模引入绩效预算：1 9 6 4 年，美国引入项目预算制度( p p b s ) ：2 0 世纪7 0 年代末期，在吉米卡特总统的推动下，美国又引入了零基预算。 这些完善预算的努力虽然取得了一定成效。随着时间的推移，它们的阶段性 和局限性也逐渐暴露出来：( 1 ) 条目预算编制法按照既定的科目设置和标准定额 发放资金，使财政控制的重点放在了资金使用的合规性上。且不说各地区、各部 门实际情况迥异，难以贯彻统一的支付标准；就是有了统一标准，也难以保证这 些标准会与时俱进，切合实际( 随技术进步和物价水平变化而及时做出调整) 。 ( 2 ) 项目预算把过程最优化的思想引入到预算分析当中，但不可否认的是，公 共项目通常出现在市场失灵的领域，根本就不存在竞争性价格指标。如果说在比 较同一公共服务的不同供给方式时，还可以勉为其难找到一套相对客观的对比标 准的话，决定不同公共服务取舍的，就更主要是统治集团的主观偏好、利益集团 的角逐和社会的压力了。( 3 ) 零基预算在编制财政预算的过程中，根据当期情况 对各预选项目进行选择，不再援引上年度的实际情况，避免了按照基数法编制预 算时基数偏高所带来的浪费。但零基预算试图同过去完全割裂，则为财政部门带 来了超出其能力的搜集信息和处理信息的压力。而且，这种做法有可能忽略长远 计划和长期项目的战略性考虑，导致财政决策短期化。令零基预算难堪的是，大 型公共工程和社会项目都是跨年度的。这些项目在启动之后，人们很难撤消它。 所以，虽然有一系列的优点，零基预算从没有大规模推开过。( 4 ) 绩效预算在分 析不同公共服务成本一收益的基础上决定资源的分配，但政府部门是按照职能而 不是按照服务来设置的，一种社会服务的提供往往涉及数个政府部门，由此带来 了大量的矛盾和交叉。最后，在大量的混乱之后，人们又不得不放弃绩效预算， 回到部门预算上来。 在总结经验和教训的基础上，与政府管理变革的浪潮相对应，发达市场经济 国家财政2 0 世纪8 0 年代以来的一个发展趋势，就是在强化约束的基础上，赋予 资金使用者更大的自主权。具体如弓l 入整笔拨款，完善业绩评估体系，编制产出 预算等。增加财政透明度具有吸纳社会公众参与公共决策、强化舆论和社会监督 6 的功能，是强化财政约束的重要手段。因此，增加财政透明度热潮的兴起，也体 现了财政本身发展的客观规律。 第二章我国财政透明度的现状分析 一、我国建立公共财政框架必然要求增加财政透明度 改革开放以来，伴随着计划经济向社会主义市场经济的转型，伴随着开放型 经济的不断发展，我国的财政体制也发生了深刻的变化。 党的十四届三中全会通过的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决 定，明确提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在我 国，建立社会主义市场经济体制就是计划经济向市场经济的有序转轨，要实现这 一目标，必须完成两项重要任务，一是转变和规范政府职能，二是建立和完善市 场机制。财政模式是建立在一定经济体制之上并与政府职能相适应的。经济体制 的转轨和政府职能的转变，决定了财政模式也必须随之转换。由传统的生产建设 型财政向市场经济体制下的公共财政转变。 多年来，围绕建立和完善社会主义市场经济体制这一目标，我国财政领域的 改革和探索工作不断推向深入。1 9 9 8 年底召开的全国财政工作会议提出了建立 公共财政框架的设想。2 0 0 1 年，党的十五届五中全会通过的中共中央关于制 定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议，正式提出了逐步建立适应社会 主义市场经济要求的公共财政框架的目标。实现公共财政的改革目标，需要对政 府预算制度进行全方位改革，建立一套科学、民主、规范的财政资金分配、使用 和监督管理机制。 二、旧体制下我国财政透明度不高的问题突出 改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府的职能、 活动范围发生了重大变化，财政的职能也应相应进行调整。如何合理调整财政的 职能，充分发挥其在提供公共服务、调节收入分配、促进经济稳定增长方面的积 极作用，如何建立起适应社会主义市场经济要求的有中国特色的公共财政框架， 切实做到依法行政、依法理财，成为摆在我们面前的重大课题。1 9 9 4 年的分税 制财政体制改革，从收入方面初步理顺了中央与地方间的分配关系，增强了中面 财政的宏观调控能力。但是，在财政支出管理方面，旧体制所造成的预算不够统 一、规范，预算软约束，财政支出效益不高等问题却日益突出，具体表现在以下 几个方面： ( - - ) 预算编制内容不完整。我国预算法规定，“中央政府预算由中央 各部门的预算组成”，“各部门预算由本部门所属各单位预算组成”。传统的功能 预算，从涵盖的范围看，实际仅是财政拨款预算，核定和批复预算也只针对财政 预算内资金，而对包括预算外资金、各种基金、各项事业收入在内的大量政府性 资金，基本上仍由单位自行安排，游离于财政预算管理之外，并没有用预算的形 式将其制度化、法制化，编制的预算涵盖的只是部分预算内容。 ( - - ) 预算编制程度不细化。在传统的功能预算编制模式下，在财政部门内 部，按功能编制的预算仅是停留在类、款级功能的层次：报送人大的中央预算草 案也是按功能汇总的，其预算口径不直接对应于预算部门，且同一个科目涉及多 个部门，不仅外行看不明白，内行也只见树木、不见森林。因此，人大根本无法 从中央预算草案中看出经费预算与中央部门工作间的对应关系，也就无从发挥监 督作用。 ( 三) 预算资金使用效益不高。中华人民共和国预算法实施条例第三十 条规定，“中央预算草案经全国人民代表大会批准后，财政部应当自全国人 民代表大会批准中央预算之日起3 0 日内，批复中央各部门预算。中央各部门应 当自财政部批复本部门预算之日起1 5 日内，批复所属单位的预算。”但传统的分 工把口、各管一或几项经费的做法，使得预算的编制过程进度不一、各项经费预 算的编制要求也有所差异，导致预算的批复在时间上不统一，许多经费的预算都 没有做到在法定的时间内批复到有关预算单位，甚至有的预算在年度已经结束、 总会计已进入整理期时才向部门下达。这样既影响了预算法的严肃性，更主 要的是部门因为预算下达时间难以把握，很难统筹安排年度事业发展计划，影响 了政府资金的效益的发挥。 三、近几年我国在增加财政透明度方面所做的工作 近几年，我国在建立公共财政框架的客观要求下努力增加财政透昵度，积极 推行以部门预算为核心的预算编制改革，主要做了以下几方面的工作： 一是建立和完善基本支出定额管理体系，推进实物费用定额试点。部门预算 改革的目的，就是通过规范预算编制方法，建立规范、科学的预算分配机制。财 政部研究制定了中央本级基本支出预算管理办法，对基本支出实行定员定额 管理。几年来，通过细化定额项目、完善定额测定方法、扩大试点范围，基本支 出定员定额标准体系的科学性、规范性不断提高。同时，为了提高基本支出预算 编制的准确性，财政部正积极探索建立定员定额与实物资产占用相结合的定额标 准体系。 二是建立和完善项目支出管理办法，推动项目支出预算滚动管理。预算采取 项目库管理方式，按照项目重要程度和轻重缓急排序，使项目经费安排与部门事 业发展和年度工作重点紧密结合。每年项目支出预算批复后，财政部要组织中央 部门，按照限定的条件对已批复预算的项目进行清理，将延续项目滚动转入以后 9 年度，逐步建立项目支出预算滚动安排的管理机制。 三是扩大预算编制内容，实行综合预算编制。为实现综合预算编制的目标， 加强预算外资金管理，规范政府收支行为，这几年，财政部先后对公安部、国家 质检总局、广电总局等4 0 多个中央部门的预算外收入实行纳入预算管理或“收 支脱钩”管理方式。这些部门的收入全额上缴中央国库或财政专户，支出纳入部 门预算编制范围。通过编制综合财政预算，实现预算内外资金统筹安排。 四是稳步推进部门预算支出绩效考评试点工作。按照中共中央关于完善社 会主义市场经济体制若干问题的决定的要求，加强对部门预算安排项目的绩效 考评，逐步建立起项目支出预算的绩效评价体系，是深化部门预算改革的一项重 要内容，目前，中央部门和财政部在这方面已经傲了一些有益的探索性工作，制 定了有关行业绩效考评工作的管理办法，选择了一些重大项目进行绩效考评试 点，为下一步推进绩效考评工作奠定了基础。但总的看，现在进行的绩效考评还 是初步的。为规范绩效考评试点工作，财政部研究制定了中央部门预算支出绩 效考评办法( 试行) ，下一步的绩效考评试点工作应以此为准则，统一规划，稳 步推进。 五是规范预算编制程序。为规范部门预算编制过程中财政部和中央部门的职 能和责任，财政部相继制定了进一步加强和规范中央预算管理的有关规定、 财政部中央部门预算编制规程( 试行) 等规范性文件，提出“二上二下”的 预算编制程序。对预算编制、执行、调整各阶段的时间安排、具体工作任务以及 财政部和中央部门、财政部内部各司局的职能权限等做出了具体规定。 六是加强基础性工作。为夯实部门预算基础，财政部近几年还在加强基础工 作和技术保障方面做出了一些开创性的工作，包括：实行了政府收支分类改革， 这项工作已经国务院批准，并将于2 0 0 7 年全面实施。这项改革直接关系到财政 预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建 设的一个重要环节，是一项带有突破性和成果性的关键改革；2 0 0 6 年以部长令 形式发布了行政单位国有资产管理暂行办法和事业单位国有资产管理暂行 办法，明确了行政事业单位国有资产的管理体制，构建了覆盖行政事业单位国 有资产管理全过程的监管体系，标志着我国行政事业资产管理工作向前进了一大 步，这将为准确编制部门预算打下坚实的基础，为今后制定科学合理的实物费用 定额体系，深化部门预算改革提供重要的制度保障；2 0 0 6 年4 月，经国务院同 意，国家发改委正式批准“金财工程”( 一期) 建设项目立项。“金财工程”建设 结束了边建设边等待立项批复的状态，进入新的发展阶段。“金财工程”建设的 推进，必将有效发挥信息技术在预算管理中的推动性、基础性和保障性作用。 在中央部门预算改革稳步推进的同时，地方部门预算改革也取得了重大进 展，确立了部门预算管理基本框架，规范了预算管理的公开性、公正性和透明性。 1 0 据统计，截止2 0 0 5 年底，全国3 6 年省、自治区、直辖市和计划单列市本级都实 行了比较规范的部门预算管理制度，推行综合预算，使用部门预算编制软件编制 预算。有2 8 个省( 区、市) 建立了支出项目库，有3 4 个省( 市) 本级实行了零 基预算，全国4 4 1 7 个省级部门中，已有2 4 0 8 个向省级人大报送部门预算，覆盖 面达到5 4 5 2 o 部门预算在市( 地) 级的覆盖面超过9 0 ，在县( 区、市) 一级 的覆盖面也达到6 3 。 四、目前我国在增加财政透明度方面成效显著 ( 一) 初步建立起与国家宏观政策及部门履行职能紧密结合的预算分配机 制。 中央部门预算的改革改变了传统的预算资金分配机制，预算从基层预算单位 编起，逐级汇总，所有开支项目落实到具体的预算单位。由于部门预算系按基本 支出和项目支出进行编报，因此提高了预算细化程度；部门开始注重按职能和工 作计划编报预算，保证预算能够真实、全面地反映部门行使职能的需要；财政部 门汇总各预算单位的预算需求，根据国家宏观经济政策、国民经济何社会发展规 划确定财政支出结构上报国务院；各预算单位根据国务院确定的财政支出结构， 结合部门工作任务与事业发展目标，科学、规范地分配中央财政预算资金，首先 确保国家己确定的重点项目，然后安排专项业务项目，最后按照项目排序安排其 他项目。这种新型的预算分配机制，可以确保国家重大政策的贯彻落实和部门履 行职能的客观需求。 ( 二) 强化了预算约束，增强了预算的计划性和严肃性。 采用传统的功能预算编制方法，很多资金年初未能及时落实到具体的支出项 目上，于是资金被切块安排后，往往在预算执行中再确定支出项目，随用随批。 有些部门的预算经财政部批准后，在执行中经常不断的被调整或追加，从而违背 了预算的严肃性。部门预算改变了传统的“基数法”预算编制方法，将部门所有 支出划分为基本支出和项目支出，分别采取定员定额和项目库管理的方式进行编 制，初步实现了预算资金管理的标准化和规范化；改变了过去层层留机动的做法， 减少了资金在中间环节的滞留，提高了预算的年初到位率；改变了预算外资金、 各种政府性基金均由单位自行安排的传统预算编制方式，按照综合预算的要求， 将预算外资金纳入预算管理或实行收支脱钩管理，加强了对预算外资金的规范管 理。 。 ( 三) 预算编制时间与编制方式发生重大改变，预算编制的准确性进一步提 高。 1 9 9 9 年度以前，中央各部门编制预算一般从1 1 月份开始进行，预算编制时 间为4 个月；2 0 0 0 年开始，中央部门从9 月份开始编制预算，预算编制时间延 长为6 个月；2 0 0 2 年开始，从7 月份开始编制预算，预算编制时间延长为8 个 月；2 0 0 4 年开始，从5 月份即开始着手项目的清理工作，预算编制时间延长为 1 0 个月。预算编制时间的延长，有助于提高预算编制的准确性。 传统的功能预算采取自上而下的编制方式，部门根据财政主管部门下达的按 功能分类的原算控制指标，代基层单位编制预算。部门预算改革后，中央各部门 的预算从基层预算单位编起，逐级汇总，所有开支项目落实到具体的预算单位， 预算层次进一步延伸，主动编制预算代替了代编预算，避免了代编预算的随意性。 预算编报内容也更加符合实际。 ( 四) 预算编制的责任主体更为明确，预算正成为部门自己的预算。 中央各部门打破了过去按基数编报预算的方法，开始注重按职能、工作计划 编报预算。通过填报本部门的基本指出和项目支出预算，使预算安排与本部门的 工作特点紧密结合，促进了部门预算观念的增强，使中央部门预算真正成为部门 自己的预算。 ( 五) 提高了预算透明度，强化全国人大对预算的监督。 新的政府收支分类的出台，能够清晰地反映政府收支的内容和方向，解决了 人大代表多次提出的“外行看不懂，内行说不清”的问题。在向全国人大报送按 功能汇总的中央财政总预算的同时，向全国人大报送部门预算的部门数量逐年增 加。同时，报送全国人大审议的部门预算内容不断细化，中央财政用于教育、科 技、医疗、社保等方面涉及人民群众根本利益的重大支出总量和结构情况均报全 国人大审议，对不能列入部门预算的项目的详细安排情况，也向国务院报告并转 送全国人大备案。 第三章增加我国财政透明度的对策建议 增加财政透明度，是为了吸引公众参与，提高决策科学化、t 民主化水平，：加 强对财政资金使用情况的监督检查，提高财政运行效率。增加财政透明度，必然 会更多披露财政资金运用低效率( 如决策失误、资金浪费、效益低下等) 的现象， 有可能刺激社会不满情绪的发展。所以，必须加强领导，正确处理改革、发展和 稳定的关系，从发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治和发展社会主义 先进文化的历史背景下，审时度势，积极稳妥地推进增加财政透明度的工作。 根据新时期财政工作面临的形势和任务，按照预算管理制度改革的总体规 划，建议下一步增加财政透明度的重点是，进一步规范财政预算分配机制，深化 预算执行制度改革，稳步推进预算支出绩效考评制度改革，建立起一套框架体系 完整、内容有机结合、运转高效有序的财政资金分配、使用和管理机制，努力提 高财政资金的规范性、安全性和有效性。 一是规范预算决策机制。预算决策依据要同宏观决策相一致，应根据国家宏 观经济政策和政府施政目标，合理确定财政功能结构和财政支出规模，建立预算 资金分配与国家宏观政策、国民经济和社会发展规划及政府施政目标紧密结合的 决策机制。预算决策内容要科学、规范，