（环境科学专业论文）济南市长清区森林生态环境补偿研究.pdf

山东师范大学硕士学位论文 的主导地位，但存在补偿费用偏低、补偿标准单一等问题，补偿难以产生期望的 效果。经分析发现，通过健全市场补偿机制，运用多种补偿形式的组合，如技术 补偿、政策补偿等非经济补偿与经济补偿相结合的方式，更能提高补偿的有效性。 ( 5 ) 提出了完善森林生态环境补偿的对策与措施。包括：加大资金投入力度； 强化对补偿资金的监督；加强补偿资金信息系统的建设和管理；严格森林资源管 理，完善监测和风险管理系统等。 通过对长清区森林生态环境补偿价值“补多少、谁来补、如何补 的初步分 析和研究，就解决森林生态环境补偿问题提出了一些有针对性的对策措施，以期 为长清区乃至济南市进一步完善生态环境建设和经济建设实践有所参考。 关键词：生态环境补偿长清区森林补偿标准退耕还林 中图分类号：x 1 7 1 i l 山东师范大学硕士学位论文 s t u d yo nt h ep r o b l e mo ff o r e s te c o l o g ye n v i r o n m e n t c o m p e n s a t i o ni nc h a n g q i n gr e g i o n ，j i n a n a bs t r a c t w i t ht h ep r o g r e s so fs o c i e t ya n dt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m i c ，t h ee n v i r o n m e n t a l p r o b l e mi ss e r i o u sd a yb yd a y , a tt h es a m et i m e ，e c o l o g ye n v i r o n m e n tc o m p e n s a t i o n h a sa l r e a d yb e e nt h ef o c u so ft h ev a r i o u sc i r c l e so fs o c i e t y ，f o r e s te c o l o g ye n v i r o n m e n t c o m p e n s a t i o ni sm o r ea n dm o r ec o n c e m e d t h et h e s i sd i s c u s s e st h ec o n c e p ta n di n t e n s i o no ff o r e s te c o l o g ye n v i r o n m e n t c o m p e n s a t i o nd e e p l y , a n da n a l y s e s i t st h e o r e t i c a lf o u n d a t i o na n dc o m p e n s a t i o n p r i n c i p l es y s t e m a t i c a l l y t a k i n ge x a m p l ef o rt h ef o r e s ti nc h a n g q i n gr e g i o n ，s o m e m a i nc o n c l u s i o n sw e r ea sf o l l o w s ： ( 1 ) t h e r ea r ep r o b l e m si nf o r e s te c o l o g ye n v i r o n m e n tc o m p e n s a t i o n ，f o re x a m p l e ，l o w s t a n d a r d ， u n d e f i n e dd u t y , s h o r t a g eo ff u n d ，t h en e x tu t i l i z ea n dt h ec o m p e n s a t i o na r e u n c e r t a i n a n ds o m em e t h o d sa r eg i v e nt os o l v ei t ( 2 ) t h et h e s i sm a k e su pt h es t a n d a r do fc o m p e n s a t i o n ( 3 ) t a k i n ge x a m p l ef o rr e t u r n i n gf a r m l a n dt of o r e s ti nc h a n g q i n gr e g i o n ，t h et h e s i s r e v i e w st h eu s u a lr e s e a r c hm e t h o d sa n dd i s c u s s e st h ee m p h a s i sa n dl i m i t so fp e r a p p r o a c h m e a n w h i l e ，i tr e c k o n st h ee n v i r o n m e n t a le c o n o m i ca p p r o a c h a tl a s t ，t h e t h e s i sm a k e sa na t t e m p tt oc a l c u l a t et h ec o m p e n s a t i o na m o u n to ft h e er e g i o nw i t ht h e n e wa p p r o a c h ( 4 ) i ta n a l y s e st h ep r i n c i p a lp a r t so fc o m p e n s a t i o na n dt h em e t h o d so fc o m p e n s a t i o n ( 5 ) t h ep o l i c ya n dm e a s u r ea r ep u tf o r w a r dt oi m p r o v ea n du p g r a d et h ef o r e s te c o l o g y e n v i r o n m e n tc o m p e n s a t i o n o nt h eb a s i so ft h ea b o v e a n a l y s e s c u r r e n ts i t u a t i o no ff o r e s t e c o l o g y e n v i r o n m e n tc o m p e n s a t i o ni n c h a n g q i n gr e g i o n ，i tp u tf o r w a r dt h ep o l i c y a n d m e a s u r e s ，f o rh o p i n gt oo f f e rs o m er e f e r e n c et oc o n s t r u c t i o no f e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n ta n de c o n o m yi nt h i sr e g i o n i i i 山东师范大学硕十学位论文 k e yw o r d s ：e c o l o g ye n v i r o n m e n tc o m p e n s a t i o n ，c h a n g q i n gr e g i o n ，f o r e s t ，s t a n d a r d o fc o m p e n s a t i o n ，r e t u r n i n gf a r m l a n dt of o r e s t c a t e g o r yn u m b e r ：x 171 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得( 注：如 没有其他需要特别声明的，本栏可空) 或其他教育机构的学位或证书使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 学位做储签名：叶伟 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解堂撞有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本 人授权堂撞可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以 采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密 后适用本授权书) 学位论文作者签名：叶f 专 签字日期：2 0 ( 1 9 - f ：f 月q 日签字日期：2 ( j ( ) 9 年百月午同 山东师范大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 研究背景 对人类而言，森林是一种不可替代的重要资源。它不仅能够提供木材等林产 品，具有较高的经济价值，更为重要的是，它还具有改善空气状况、涵养水源、 保持水土、维持生态系统平衡等一系列功能的生态价值。 工业时代，人类对森林的需求已不仅仅是食物和修建住所的原料，越来越多 的需求在逐渐超出森林生态系统自身的承载能力，过量采伐等不合理的人类活动 致使森林面积日益缩小。 就我国而言，改革开放以来，我国经济虽然保持快速增长，但自然资源供 需矛盾较突出，尤其是环境负荷过大，生态环境问题非常严峻。其中森林生态环 境的保护问题尤为突出。一方面，由于森林生态环境本身所固有的公共性，导致 不少人进入了“森林生态环境是免费供给”的认识误区，森林资源保护的意识及 行动较缺乏：另一方面，在市场经济条件下，作为无形产品的森林生态效益，一 般很难通过市场交换实现其价值。我国政府虽然在2 0 0 1 年底启动了森林生态效 益补助试点工作，并且取得一定的成效，但由于补助资金数额较少及受补偿的森 林范围有限，使得提供森林生态服务的人们需长期支付巨大费用而仅得到较少补 偿或者零补偿，工作积极性不高。 人类现在已经意识到改善森林生态状况的迫切性，并且许多国家已开始采取 种种措施，其中的有效措施之一就是进行森林生态环境补偿。 1 2 研究意义 目前，我国森林生态补偿的研究中对森林的价值量核算的研究较多，但受财 力限制，现阶段难以以此为依据进行全额的补偿，而现在国家采用的森林生态效 益补偿基金制度，虽有一定效果，但由于补偿范围有限，补偿数额较少，导致群 众的积极性不高，森林质量难以保证，因而对此制度进行调整刻不容缓。 本文通过分析，确定了森林生态环境补偿采取的较合理标准，并对几种常见 计算方法进行比较分析，最终采用了对整个森林的生态环境补偿不同补偿部分进 行分段核算的核算思路，并尝试得出了针对所有补偿对象( 不仅仅是退耕农民) 山东师范大学硕十学位论文 的整个森林的生态环境补偿的具体核算方法，并将此核算方法应用于济南市长清 区森林生态环境补偿价值的计算。此补偿标准和核算方法对其他地区的森林生态 环境补偿工作也有参考价值，以期达到保护环境、改善生态的目的。 1 3 国内外发展概况 1 3 1 国外 国外的森林生态环境补偿起步较早、发展较全面，其森林生态环境的补偿主 要靠国家政策法规进行规范或扶持。 像发达国家，一方面政府是生态效益的主要支付者，它通过设立专项基金或 征收生态税来补偿受损失者。如日本的水源林基金、法国的国家森林基金等；一 方面又利用竞争以及市场机制等使经营者获得相应的利益，如美国的退耕项目便 借助竞标机制和一系列政策倾斜保证经营者的效益n q 别。 某些补偿成效较显著的发展中国家，如哥斯达黎加等n 3 。1 们，往往通过制定一 系列的政策和法律，如执行森林环境服务付费制度，遵循受益者付费原则；对造 林、森林管护进行不同档次的补偿等，使得森林覆盖率明显增加；另外还通过在 国际市场上销售温室气体补偿权等手段，获得外国投资者的更多资金支持等。 国外实践证明，较全面的补偿制度的实施既可以为森林的建设提供资金来 源，也能提高了林农营造、管护森林的积极性，促进了森林的建设。 1 3 。2 国内 总体来说，我国的森林生态环境补偿发展较晚，其具体实践尚在逐步完善中。 我国的退耕还林工程于1 9 9 9 年在甘肃、陕西以及四川三省进行试点，2 0 0 0 年又扩大到长江上游、黄河中、上游地区；而我国开始进入有偿使用森林资源生 态价值的阶段则是从2 0 0 1 年中央财政设立了“森林生态效益补助资金开始， 同年底，试点工作启动，标志着我国森林生态效益补偿制度的建立；2 0 0 4 年1 2 月l o 日起，全国正式实施中央森林生态效益补偿基金制度，我国进入到全面有 偿使用森林生态效益的新阶段n 7 l 。 但到目前为止，对森林生态环境补偿的估算多借鉴国外方法，而且对需补偿 区的补偿需求研究较多，受益区补偿能力研究则偏少。大量的文章针对我国森林 2 山东师范大学硕士学位论文 生态环境补偿现状提出了完善我国森林生态效益补偿的必要性和紧迫性n 8 哪3 。 总之，国内的森林生态环境补偿制度尚处于发展阶段，从真正意义上建立适 合我国国情的森林生态环境补偿机制仍需较多的努力。 1 4 研究区的确定 长清区自2 0 0 1 年起成为山东省为数较少的国家森林生态效益补助资金试点 地区，同年又被济南市确定为退耕还林专项补助资金的试点区县，近年来在森林 生态环境补偿方面的工作成效较显著，因此，选择长清区的森林作为研究对象具 有借鉴意义和一定的典型性。 1 4 1 研究区背景特征 长清区位于黄河下游东岸，泰山西北麓，济南市中心的西部。地理坐标为东 经1 1 6 0 3 0 3 8 ”1 1 7 0 4 1 4 ”，北纬3 6 0 1 47 3 7 ”3 6 。4 1 5 0 ”。2 0 0 1 年长清撤县设区，本区 南北最长为5 0 3 公里，东西最长5 0 8 公里。长清区东与东北临历城区、槐荫区， 东南与泰安市相连，南与肥城市为邻，西南与平阴县接壤，西与西北临黄河，与 东阿、齐河两县隔河而望。黄河从平阴县流入区境，在境内全长5 2 公里。区境 内夹山带河，水陆交通便利，是济南市的西南重地。 该区是引领济南“西进”、承接市区高校扩张，具有生态、旅游、科研、居 住等重要功能。其地形地貌按比例可称作是“八山一洼一平原 ，现辖4 个街道 办事处，5 个镇和1 个乡，共6 1 3 个行政村、1 个省级经济开发区。一全区总面积 1 1 7 8 平方公里，总人口5 7 0 8 万人，现有耕地面积3 7 3 3 3 公顷3 ，林地面积3 4 6 6 7 公顷，森林覆盖率3 5 5 。 1 4 2 研究范区围的确定 本研究以济南市长清区为例，包括其所辖的4 个街道办事处，5 个镇和1 个 乡，6 1 3 个行政村。 1 5 研究思路与方法 1 5 1 研究思路 本文以济南市长清区境内的森林为研究对象，在本研究中具体限制为天然林 1 山东师范大学硕士学位论文 和退耕还林( 退耕地还林、宜林荒山地还林) 。 根据生态环境补偿的相关理论和方法，本文分析并尝试确定了较合适的补偿 标准，并以长清区退耕还林为例，对几种常见核算方法进行比较分析，发现其在 补偿价值核算方面不够全面真实，进而尝试确定了对针对所有补偿对象( 不仅仅 是退耕农民) 的整个森林的生态环境补偿的较合适核算方法，并将此方法应用于 济南市长清区森林生态环境补偿价值的核算，最后提出了完善森林生态环境补偿 的对策措施，以期起到指导作用。研究的技术路线如图1 - 1 ， i 资料提取 i 4 长清区森林生态环境补偿价值“补多少”问题 初步解决 长清区 森林 生态环 境补偿 价值 “谁来 补、如何 补问题 初步 解决 图1 - 1 研究技术路线 山东师范大学硕士学位论文 1 5 2 研究方法 ( 1 ) 资料提取 主要提取的资料包括下面几个方面：关于保护森林与进行补偿的部分资料； 国内外的生态环境补偿研究及实施的资料；估算森林生态环境补偿价值量的相关 资料；国内相应法规的资料：研究区的相关资料。 ( 2 ) 简要介绍国内外生态环境补偿的发展情况 ( 3 ) 生态环境补偿的相关理论、法律法规及补偿原则 包括生态补偿的含义；其三大理论：环境资源有偿使用理论、再生产理论、 外部性理论；相关法律法规；森林生态环境补偿的原则； ( 4 ) 介绍了长清区森林生态环境补偿的基本情况 首先是长清区的背景介绍，包括长清区的自然地理概况、社会经济状况； 其次是长清区森林生态环境补偿取得的成果及目前存在的主要问题； ( 5 ) 重点是对长清区森林生态环境补偿的研究 首先是对长清区生态环境补偿价值的核算分析，包括关于补偿标准的分析， 核算方法的分析及确定，长清区森林生态环境补偿价值核算值的初步确定：其中 在核算方法的分析及确定中，以长清区退耕还林为例，对几种常用核算方法进行 了比较，发现其在计算退耕还林的价值补偿方面有明显不足，经过分析，采用了 对整个森林的生态环境补偿不同补偿部分进行分段核算的核算思路，并尝试得出 了针对所有补偿对象( 不仅仅是退耕农民) 的整个森林的生态环境补偿的具体核 算方法。其中所提出的补偿标准和核算方法对其他地区的森林生态环境补偿工作 也有参考价值； 其次是分析了长清区森林生态环境补偿主体与补偿方式； ( 6 ) 完善森林生态环境补偿的对策措施 提出一些较为可行的完善森林生态环境补偿措施。 5 山东师范大学硕十学位论文 2 森林生态环境补偿的理论依据 2 1 生态环境补偿的概念及内涵 学术界对补偿的叫法尚不统一，目前常用的名称有生态补偿、生态环境补偿、 生态效益补偿等。笔者认为，补偿问题既包括对相应的付出成本者发放补偿金， 对生态资源破坏者、生态效益享用者等征收补偿金，同时也包括对生态受损后带 来的一系列环境问题( 如地下水位下降、水土流失、滑坡、泥石流等) 的补偿， 值得一提的是其补偿方式除了进行经济补偿外，还有政策补偿，技术补偿等非经 济补偿，而“生态环境补偿相对而言可以较好的体现补偿的本质以及内涵，因 此本文选取了生态环境补偿这一叫法。 目前，关于补偿的定义及内涵的认识也尚未达成共识。环境科学大词典 认为，自然生态补偿是指生物个体或群体或生态系统受外界干扰时，所显现出的 使干扰得以缓解、对自身状态进行调节进而维持整个生态系统的能力m 3 ；也有部 分学者认为，自然生态补偿从实质上讲是当人类的不合理活动使生态环境受损 时，自然生态系统对受损的环境所起的某种程度的缓冲作用口1 | ，它是自然生态系 统自身的一种调节；环境法学上所指的生态环境补偿是指环境资源受益者、政府 机构或社会组织等团体对因保护环境而使自身损利益受损或者付出一定成本的 人提供一定的补偿费用阳2 3 引；在林学界，通常所说的生态环境补偿指的是一种保 证生态环境保护和生态建设科学合理的社会经济措施，目的是使受损的生态环境 得到修复或一定程度的改善，为了使外部经济性内部化口4 】。 分析上面关于生态环境补偿的定义，它们对生态环境补偿的研究虽然角度不 同，但都有共同点：都不同程度的强调通过某些措施的实施来解决生态环境受损 问题或使生态环境的恶化得以一定程度的改善。 实际上，进行生态环境补偿的目的，是为了维持和改善森林生态环境，以起 到减少生态破坏、保护环境的作用，进而确保人与自然可持续发展，它是使生态 环境产品的外部经济性得以内部化的措施之一。它要求使生态环境遭到破坏的个 人或团体支付相应补偿的同时，也要求政府对为保护生态环境而付出成本的个人 或团体进行适当的补偿，并且它有多方面的补偿方式，有经济补偿，同时还有实 物补偿、技术补偿、政策补偿等非经济补偿方式以及多种补偿方式的组合来补偿 6 山东师范大学硕+ 学位论文 补偿对象。 2 2 生态环境补偿的理论基础 2 2 1 环境资源有偿使用理论 生态环境资源是人类共有财富，根据环境经济学理论，环境资源具有价值， 而森林生态环境资源的总价值由使用价值及非使用价值组成，如图2 - 1 口钉所示， 图2 1 森林生态环境资源总价值图 值得注意的是，森林生态环境资源总价值的各组分并不是简单的求和，它需 首先符合各组分间不相互矛盾、无重叠部分。 森林作为最有价值的生态环境资源之一，人们要使用此资源就理应支付相应 7 山东师范大学硕十学位论文 的费用进行补偿。 2 2 2 再生产理论 根据经济学原理，社会再生产的内在要求是需进行充分的价值补偿，要确保 社会资本再生产活动的正常运转，基本条件是前一生产过程中所耗费掉的生产、 消费物资能够得到足够的补偿，否则，社会再生产过程就很难继续进行。 同样的，要使森林生产经营得以持续，需要使森林经营者在经营过程中所投 入的巨大的劳动成本在经济上得到充分的补偿，并保持一定的经济收益，而这需 要大量的资金作保障。通过对相关团体或个人征收森林生态补偿金，可以使森林 营造者、管护者得到必要的补偿5 | 。 当森林生态环境一旦获得充足的价值补偿，有了资金的保障，就能保证森林 营造及管护等的及时性及长效性引。 2 2 3 外部性理论 外部性的“外部”是针对市场来说的，是指某一影响施加作用于市场价格的 浮动变化之外，进而致使市场作用失效。 外部性包括以下两种情况啪3 ：一种是外部经济性，它指的是个人或团体的活 动使他人或社会得到益处，而获益者却并未付出相应成本，也就是边际私人收益 小于边际社会收益；另一种是外部不经济性，它指的是个人或团体的活动使他人 或社会遭受损失，而相关责任人却并未为此支付相应成本，即边际私人成本小于 边际社会成本。 森林生态环境的外部性主要体现在下面3 个方面： ( 1 ) 环境损害活动具有明显的外部不经济性，即个人或团体对森林所造成的 负面影响往往影响到全社会而自身却不承担或承担很小一部分相应的责任，比 如，森林被破坏者过度采伐，导致森林生态环境遭到破坏，如植被缺失、水土流 失等，造成的损失通常是由全社会一起付出成本，而所得的收益却为对森林造成 负面影响的个人或团体所独自占有。 ( 2 ) 环境保护活动具有显著的外部经济性，即个人或团体对环境改善所带来 的利益并不能独自占有，却要支付环境改善的全部费用。比如，在水源地附近流 域植树种草可以缓解水土流失，使中、下游广大群众获益，却难以得到中、下游 8 山尔师范大学硕士学位论文 获益群众的相应补偿。 ( 3 ) 环境保护活动在一定条件下，还具有明显的外部不经济性。为了保护环 境，政府往往会制定一系列环保的法规，而环保措施的实施一方面使长期利益、 社会利益得以实现，另一方面又会对少数人产生不利的影响。比如，为了保护野 生动物而划出某块特定区域作为自然保护区，并要求在区内严禁捕杀动物以及采 摘植物等，结果致使当地农、猎户的经济效益遭受一定的损失。 为了人类的长久利益，必须建立配套的补偿体系来消除这种小区域或者短期 的不公平现象。这时侯往往需要借助外在力量，尤其是利用政府的干预，如通过 补贴与税收等手段。像林业基金、征收生态税等就分别是补贴手段和征税手段的 应用m 1 。 2 3 森林生态环境补偿的法律依据 2 3 1中华人民共和国森林法 1 9 9 8 年全国人大修订后的中华人民共和国森林法指出：国家设立专项 的森林生态环境补偿基金，用来支付个人或团体营造、管护符合国家规定的生态 效益林的费用。 另外，森林法实施条例指出：经营森林生态效益林的个人或团体，可以 依规定获得相应森林生态环境补偿等利益。从而确保了经营森林生态效益林的个 人或团体获得补偿等相应利益的有法可依n ”。 2 3 2 中央政府相关规范性文件 1 9 9 2 年，我国的国家级官方文件首次提到我国要建立“森林生态效益补偿 制度”。 1 9 9 3 年，国务院的相关文件又作出指示，准备在全国范围内实施森林生态 环境补偿制度。 1 9 9 4 年，国务院发布的有关生态环境保护的白皮书中指出，需要对森林资 源的利用征收一定的费用。 1 9 9 6 年，中共中央、国务院再一次明确，要循序渐进的实施森林生态环境 补偿制度并重点做好补偿资金的征收及管理。 9 山东师范大学硕士学位论文 1 9 9 7 年，党中央又指出，各地方政府要根据各地具体情况，从速建立森林 生态环境补偿基金。 2 0 0 1 年，国家开始在部分地区实行生态效益补助资金的试点工作。 2 0 0 4 年，财政部与国家林业局共同发布了中央森林生态效益补偿基金管 理办法，为中央森林生态环境补偿基金的筹集、使用及管理等相应事项提供了 法律依据7 1 。 2 3 3 其它法律的相关规定 在我国的民法中，如果没有法定的义务，为防止损害他人或某一群体的利益 而对别人应尽的义务实施管理的行为就称作是无因管理。此时，实施无因管理的 管理人可以按规定要求应尽义务的个人或团体支付管理所需的成本，应尽义务的 个人或团体必须予以支付兑现。根据不同公益林事权管理的规定，经营者所支出 的管理费用依法应由获益的一方予以补偿。 在法学中，林地承包是一种农村土地承包合同，并且是行政合同中的一种。 一旦个人或团体依规定承包集体所有的林地，政府基层组织与相应的个人或团体 之间便形成了一种行政合同关系。合同关系一旦达成，合同双方均受合同规定的 制约。一方面，政府可以行使对合同的变更权、监督权及解除权；另一方面，农 户享有相应的自主经营权。 2 4 森林生态环境补偿的原则 2 4 1 生态优先原则 森林生态系统受损后很难自我恢复，而且还可能会引发自然灾害，乃至于永 久的损毁人们依赖的生态环境，总之，它会阻碍人类活动的正常进行。因此，对 于重要的森林区域如自然保护区等或者是生态较薄弱的地区要着重保护，及时支 付补偿费用。 2 4 2 环境责任补偿原则 ( 1 ) “谁破坏，谁修复；谁利用，谁付费 原则 环境资源是属于全人类的，每个人都有享有、利用它的权利。因此，个人或 1 0 山东师范大学硕十学位论文 者团体在对环境资源使用的同时也需承担起相应的保护义务。 ( 2 ) “谁获益，谁补偿”原则 目前所实施的“污染者付费”原则并不能完全解决一系列环境问题，这是由 于环境资源往往很难通过市场使其价值得以兑现。例如，生态公益林的生态及社 会效益是很难精确计量的，获利者如果因此作为借口，拒绝支付相应的费用，那 么经营者付出的成本就很难通过市场兑现。这就需要我们尽快建立“谁获益，谁 补偿 的原则。 上面的原则合称为环境责任补偿原则h 0 。，通过该原则的具体实施，使获利的 个人或团体一方面获得发展带来的利益，同时也迫使获利者对遭破坏的环境及为 环境保护付出成本的个人或团体支付适当的费用，从而尽到应尽的环保义务。 2 4 3 公平合理补偿原则 公平原则指通过政策措施的运用所造成的对处于相对不利地位群体的影响。 它一方面要保证代内公平。代内公平是指不同国家或地区拥有平等的使用环 境资源的权利及相对应的环保责任，它指的是同一代人的横向公平瞳。然而受历 史背景差异、地区发展不平衡、政策不同等因素影响，导致经济、社会发展同环 境保护间的不协调性，这就需依据公平原则来保障相应补偿的实施。 另一方面还要确保代际公平。它指的是每代人都不可以独享资源以及环境， 每代人都应同等的享有发展所带来的利益。相对于后代人而言，当代人垄断了对 资源的使用。这就需要实施搭配合理的补偿体系，从而弱化致使代际不公平的各 种因素；另外也可以通过具有长远意义的技术研发，旨在资源的世代利用而提前 留有财富等措施，实现公平利用代际间的环境资源。 森林生态环境补偿还需与本国或本区的经济状况相适应，并充分考虑支付者 的经济承受能力，即合理补偿原则，使补偿主体与补偿对象在供求方面达成共识。 一方面，使补偿主体所获利益与其支付的补偿量大致等价，但又不会使补偿主体 因实施补偿行为而丧失自我发展的能力；另一方面，使补偿对象获得的补偿既能 够维持自身的发展，又可以长久地为补偿主体带来生态环境效益，保证生态建设 与经济运行可持续的发展。 山东师范大学硕士学位论文 3 济南市长清区森林生态环境补偿的基本情况 3 1 研究区现状 3 1 1 自然地理条件 ( 1 ) 地形地貌 长清区区境之东纵向群山连绵，东南临泰山，西与西北为黄河滩区，形成东 南高、西北低的倾斜地势。 由东南向西北依次是山区丘陵、山前平原和黄河洼区。山区丘陵属泰山余脉， 海拔均在2 0 0 米以上，地面坡度大于1 0 度。区境内之东、东南、南部为纯山区， 全区山区面积8 9 0 6 平方公里。山区、丘陵地带占全区总面积的7 5 6 ；山前平 原占全区总面积的1 0 7 ，为条形地带，土层厚土质肥沃，水资源相对丰富，地 面高程在4 0 - 1 0 0 米之间；黄河洼区占全区总面积的1 3 7 ，形成槽形地貌，为 黄河滞洪区域，地面高程在2 9 4 4 0 米之间。 全区的地形地貌，按其比例被称作“八山一洼一平原”。 ( 2 ) 气候水文特征 长清区属暖温带大陆性季风气候。 本区水资源比较丰富。黄河流经西部的孝里、归德、平安店等镇，长达5 2 公里，境内的玉符河、南大沙河、北大沙河等河流水量充足。全区多年平均地表 水为1 3 9 8 1 万立方米，地下水为1 7 2 6 2 万立方米，可利用水资源为1 5 5 5 6 8 万立 方米。 ( 3 ) 土壤及矿产资源 区内土质主要为棕壤、褐土和沙风土。 本区矿产资源丰富。金属矿藏有铁、铜等；非金属矿藏有煤、钾长石、石灰 石和黄沙等。 ( 4 ) 生物资源 全区有植物4 0 0 余种。野生动物主要有燕子、野兔等3 7 种，还有鲤鱼、蛙 等1 2 种鱼纲、两栖纲动物。人工栽培的作物有小麦、玉米等以及各类蔬菜。家 山东师范人学硕士学位论文 禽、家畜有牛、马、猪、鸡等。本区是济南市重要的农副产品供应基础，是全国 商品粮大区之一。 区境内中药材资源丰富。全区有野生中药材3 0 0 余种，大宗地道药材有黄芩、 远志等几十种。 3 1 2 社会经济条件 ( 1 ) 人口 至2 0 0 7 年底，研究区总人口5 7 0 8 万人，其中，农业人口4 3 4 5 万人， 占总人口的7 6 1 2 ，其中，农业劳动力2 1 4 5 万人，占农业人口的4 9 3 7 。非 农业人口1 3 6 3 万人，占总人口的2 3 8 8 矧。 ( 2 ) 产业发展状况 2 0 0 7 年底，研究区国内生产总值1 6 4 0 5 亿元，其中，第一产业总产值2 1 0 4 亿元，占本地区生产总值的1 2 8 3 ，第二产业总产值9 2 1 3 亿元，占国内生产 总值的5 6 1 6 ，第三产业产值5 0 8 8 亿元，占国内生产总值3 1 0 1 。当年研究 区林业总产值3 8 0 亿元，农民人均纯收入6 5 6 5 元，人均粮食占有量5 6 1 5 6 k g 。 长清区工业门类较为齐全。其中，年销售收入5 0 0 万元以上工业企业约有 1 0 0 家。 总体而言，长清区工业基础较好，经济发展较快。 3 1 3 长清区森林现状及退耕还林状况 长清区土地总面积1 1 7 8 平方千米，至2 0 0 7 年8 月，林地面积3 4 6 6 7 公顷， 森林覆盖率3 5 5 ，高出济南市约9 个百分点。活立木蓄积量达8 0 万立方米， 林业年产值达3 8 亿元。 长清区在森林营造方面成绩突出。以2 0 0 7 年为例，当年造林面积2 3 8 2 公顷， 迹地更新1 2 4 公顷，四旁植树1 7 6 万株，本年育苗1 4 0 8 公顷，幼林抚育6 1 0 4 公顷，成林抚育6 8 9 0 公顷，林木采伐1 4 6 9 2 立方米担9 1 。 长清区是国家确定的山东省内首批退耕还林试点县区，本研究中的森林由天 然林、退耕还林两部分组成。其中，长清区的退耕还林包括退耕地还林和宜林荒 山地还林，而退耕地还林又包括退耕地还防护林和退耕还果。2 0 0 3 - 2 0 0 7 年其退 山东师范大学硕十学位论文 耕还林情况如表3 1 ， 表3 - 12 0 0 3 2 0 0 7 年长清区退耕还林情况 数据米源：根据长清区政府网发展与改革委员会2 0 0 3 - 2 0 0 7 年年度报告中数据整理。 从表3 - 1 的统计数据可以看出，自2 0 0 3 年至2 0 0 7 年这5 年间，长清区累计 完成退耕还林1 2 0 7 0 公顷，其中退耕地还林共计6 0 0 0 公顷，宜林荒山地还林共 计6 0 7 0 公顷。 3 2 森林生态环境补偿的成果 长清区通过工程造林，以工代赈，以奖代补、专职护林员管护等多种形式， 巩固了退耕还林的成果，同时也为本区的森林生态环境补偿价值核算研究积累了 了具体的参考数据。 3 3 森林生态环境补偿面临的困难 3 3 1 补偿标准偏低 中央森林生态效益补偿基金管理办法规定，只支付政府划定的生态公益 林的管护成本部分，金额是7 5 元公顷年h 。由于补偿标准偏低，并且对营林 成本等部分不进行补偿，结果，不少人进入了生态公益林很廉价的认识误区，资 金的有限，导致了造林付出劳动量大而收益却较小以及管护不力等现象，影响造 林效果。总之，补偿标准偏低，使森林营造、管护过程中付出成本者的积极性难 以得到充分的调动。 目前长清区享受补偿的森林大约为2 0 0 0 0 公顷，补偿总金额约为1 5 0 万元， 1 4 山东师范大学硕十学位论文 补偿面积及资金尚有不足。 3 3 2 补偿方式偏简单 要确保森林生态建设的效果，首先需要对森林建设认真规划，以期使生态环 境得以修复；其次要改变所在地附近居民的不合理活动，诸如优化产业结构、给 予当地居民足够的工作岗位n0 | ，加强所在地居民的环保观念等。其中，后者方面 的问题显得尤其严峻。总之，补偿方式偏简单，很难从根本上解决生态环境遭到 破坏的问题。 目前长清区的生态补偿具有以下几个特点：政府机构获得的资金多，农民发 到手的金额少；资金等经济补偿多，产业结构优化及人类不合理活动改变较少； 项目建设多，新能源配套较少。总之，长清区森林建设要达到可持续发展的目的， 其所面临的困难仍较多、较大，而且仍需较长时间的共同努力。 3 3 3 补偿责任难以明确 目前，社会已广泛接受了“污染者付费”、“谁获益，谁补偿等的环境责任 补偿原则，但在现实中，当进行补偿活动时，补偿者和被补偿者的相互关系往往 难以确定，尤其是当进行的是大尺度地区的生态补偿时，如在全国范围内进行不 同地区间的生态补偿时，此方面的问题显得尤其明显。补偿责任难以明确对长清 区而言也比较显著。 3 3 4 补偿资金管理体系尚不完善 第一，通常情况下，政府财政负责划拨补偿资金，并由各级林业局发放补偿 钱款，在此过程中，林业局还起着监督检查的义务。而在实际操作中，一方面， 由于国有林业公司与林业局之间存在着紧密的联系，使国有林业公司往往可以借 此获得相对较多的专项资金；另一方面，补偿资金常常会在中间环节被各级政府 通过各种形式削减，而真正发到农户手中的款项往往不足额，从而挫伤了农户的 积极性。 第二，资金的监督体系尚不够完善。补助资金划拨后，政府对资金缺乏有效 的管理与及时的监督，造成补助资金使用效果不佳、资金浪费等不良现象。长清 区也不例外。 山东师范大学硕士学位论文 综上所述，我国森林生态环境补偿存在的种种问题，从根本上说，是没有建 立真正意义上的森林生态环境补偿制度。目前只能算作是对森林生态环境的“补 助”，而不是“补偿”。其中，“补助”是政府为推动某一行业的发展而给出相应 的经济补贴，并且支付的金额是很有限的，其补助资金只是对部分区域的特定森 林的管护费用进行补助，补偿的森林范围有限，并且对农户退耕产生的损失、营 林费用等支付的数额较少甚至缺失；而“补偿 是指受益个人或者团体因享有某 一服务或产品而付给生产者适当数额的费用，从而达到进行长久的市场交换的目 的。因此，调整当下的森林生态环境补偿制度迫在眉睫，必须使具有真正意义的 森林生态环境补偿制度尽快建立。 1 6 山东师范大学硕士学位论文 4 长清区森林生态环境补偿价值的核算分析 4 1 关于补偿标准的分析 进行生态环境补偿价值的核算，其中的一个关键是补偿标准的确定。 4 1 1 补偿标准的定位 补偿标准牵扯到补偿者的自身承受能力以及补偿后的实效，必须保证其合理 可行。一方面要确保补偿主体所交纳的金额能达到补偿对象的起码要求，从而调 动补偿对象的积极性，使其既能妥善解决生态破坏等问题，同时又能增强环境保 护的意识并落实到行动中；另一方面要保证补偿主体上交的资金数额在其承受能 力的范围之内。 因此，补偿标准的确定，需要充分考虑到相关利益集团的具体情况，达到生 态上较合理、经济上较可行和社会上可接受的目标，进而有利于生态环境的修复 与长久的利用。 4 1 2 补偿标准的方法分析 按照“庇古税”理论，使用生态环境资源的边际机会成本是边际生产直接成 本、边际外部环境成本以及边际耗竭使用成本这3 种成本的累加之和，当生态环 境资源得到比较有效配置时，该资源的边际机会成本等于其价格。假如边际机会 成本高于价格，则会引起该资源的过量使用，反过来，假如边际机会成本低于价 格，则会阻碍生态环境资源的需求及消费h 川。 实际上，执行这一补偿标准却有着较大的难度。首先，森林生态环境价值很 难精确计量。在当今的条件下，人们只能粗略的估算已经认识到的部分价值，而 此估算值同森林生态环境的真实价值量之间尚存在着不小的差额。其次，即便我 们可以解决森林生态环境价值的精确量化问题，但由于实施所付出的代价相当高 昂，有可能引发效率的损失。况且由于社会阶层和收入水平的差别，导致人们支 付意愿也差别很大。尤其是对于森林生态环境的价值，假如补偿标准通过生态效 益的外溢量来确定，因为缺乏较广泛的社会基础，则会增加“政府失灵”出现的 可能性一3 j 。另外，由于整个森林本身的不可移动性，森林生态效益的提供具有 地区差异的特点，尤其是森林覆盖率及产生的相应效益地区差异较大，也会产生 1 7 山东师范大学硕士学位论文 支付意愿问题。因此，现实中的经济补偿应视具体情况对不同地区有针对性的采 取一些既切合实际又科学合理的解决方案。 需要着重指出的一点是，森林生态环境补偿的金额与森林生态环境的价值并 不等价，因为森林生态环境补偿旨在维持森林生态环境资源的可持续利用及其发 展，在考虑其外部经济性的同时，还要虑及政府所能承受的财力限制等现实性因 素。笔者认为，从补偿的可行性及有效性来考虑，补偿的最低尺度应该基于成本 因素。 在实际运行中，由于森林的生态资源价值极为巨大，而划拨的财政资金有限， 现阶段以森林的价值量进行完全补偿是不切实际的，因而只能进行部分补偿，而 要确保森林的质量以及长久的利用，至少需要使森林培育、管护等过程中付出成 本者所进行的必要劳动在价值上得到起码的补偿，即最低的补偿值应是基于成本 因素。 另外，还需充分考虑到森林的类型，对不同类型的森林，其经营成本是不同 的。具体来说，对于天然林，主要是补偿其管护成本，而对于退耕还林除补偿森 林管护成本外，还需再补偿营林成本，以及退耕后造成的相应粮食产量的损失。 所以生态环境补偿的尺度还需考虑按森林的类型区别对待，即采取分类补偿的原 则。 通过对补偿标准的理论分析可以得出，目前的森林生态环境补偿比较可行的 是进行部分补偿，其最低补偿值应是基于成本因素，并且进行分类补偿，即对天 然林和退耕还林进行不同数额的补偿。 综合上面的一系列分析，笔者认为，补偿标准采取基于成本因素、分类补偿 的方法。 4 2 核算方法的分析及确定 进行生态环境补偿价值的核算，除了确定合理可行的补偿标准外，另外的一 个关键是确立一种有效的核算方法。 由于森林生态环境补偿价值本身是一种无形的并且难以精确计量的价值，所 以，在当前的条件下，我们只能确定一种相比而言能更真实全面的反映其补偿价 值的核算方法。 下面将对符合补偿标准的几种传统计算方法进行优劣比较，以期选取一种能 1 8 山东师范大学硕士学位论文 更为真实全面的反映其补偿价值的核算方法。 4 2 1 几种传统计算方法的比较 关于生态环境补偿价值计算的方法较多，而本文只探讨符合补偿标准的几种 常见计算方法的比较，即进行基于成本因素的常见计算方法的比较。符合条件的 常见计算方法主要有生产率法、机会成本法、恢复成本法和防护费用法4 种。以 长清区退耕还林( 退耕地还林、宜林荒山地还林) 为例，下面将对上述4 种方法 进行比较： ( 1 ) 对生产率法的分析 生产率法的原理是：把生态环境当作一种生产要素，其变化将直接影响原先 的生产率以及生产成本，进而影响价格及产出水平的变化；或者生态环境的变化 将导致产量或预期收益的变化h4 | 。通过此种变化可估算出生态环境的价值。 此方法分为两种情况估算： 情况1 ：产量变化，但其变化量对市场格局的影响很小以至于其影响可以忽 略不计，此时可以假定产品和各种生产要素的价格在产量变化后仍保持不变。此 时生态环境价值的计算公式h 4 3 为： v = p x 1 q 式中v 一生态环境价值； p _ 产品价格； 么卜因生态环境的变化导致产量的变化。 情况2 ：要素价格变化。若由于生态环境的变化导致产量的变化，从而引起 产品和生产要素价格的变化。此时生态环境价值的计算公式h 4 3 为： v = p 2 x q ：一p 。q 。 式中p ，、q 。一环境质量变化前的产品价格和产量； p ：、q ：一环境质量变化后的产品价格和产量。 通过分析，长清区退耕还林带来的粮食产出的变化相对于整个济南市场的销 售量而言比较小，可以忽略，符合情况1 ，即产量变化，价格不变。 根据此原理对长清区进行计算得到的实际是长清区退耕地粮食损失的补偿 价值。此方法对宜林荒山地还林的补偿价值却未涉及到。 1 9 山东师范大学硕士学位论文 ( 2 ) 对机会成本法的分析 机会成本，就是做出某一决策而不做出另一决策时所放弃的相应利益。它是 一种非货币成本，并不在帐目上体现出来，它往往用来衡量决策的后果。 当某种资源具有多种用途时，使用该种资源的一种用途，就意味着放弃了其 他用途m 。简单来说，一种资源的机会成本是指该资源若不用于现在的用途，而 用于其它用途时所能创造的最高的价值。 根据此原理对长清区进行计算得到的实际是长清区包括原来耕种的土地如 果不参与退耕还林可能带来的利润，以及原来的宜林荒山地如果升垦成为耕地可 能带来的利润，即通过此方法计算得到的是此两者之和。 ( 3 ) 对恢复成本法的分析 为了消除生态环境的恶化而采取措施将其恢复到原来的状况，理论上可用恢 复措施所需的费用来估算生态环境质量的价值。 长清区的退耕还林工程可以看作是对当地森林资