（金融学专业论文）我国审慎银行管制策略的选择取向.pdf

摘要 银行管制是指政府为纠正金融市场失灵和为防范金融风险而作出的一系列制度安 排及其实施，从降低银行的种种风险出发，银行管制分为预防性管制和保护性管制， 其中预防性管制可分为限制竞争性管制和健全性管制。银行管制的宏观目标是维护金 融业的稳定，微观目标是保护存款人的利益。传统银行管制理论立足于市场失灵，现 代银行管制理论注重风险的防范与管理。金融管制与金融创新是一个动态博弈的过程， 它们之间的关系充满着辩证法。 国际银行业管制制度经历了一个自由银行严格管制放松管制审慎管 制的过程。发达国家和发展中国家的金融危机的教训启示我们：实施金融自由化不能 忽视审慎管制。审慎管制是国际银行业的最新趋势，它以防范风险为核心，引入银行 自我管理和市场约束作为有效补充。 我国银行管制只有2 0 年的历史，虽然取得了重大进展，但仍存在着如下缺陷：过 分强调安全，效率意识不足：合规性管制有余，风险审慎管制不足；宏观审慎不足； 管制人员的素质不高。一系列因素使我国银行管制面临着巨大挑战，包括转型时期的 矛盾与冲突；国际银行业的最新发展；开放经济条件下的复杂环境；金融危机的威胁； 管制规则与国际接轨的迫切要求。 我国实施审慎银行管制，总体思路是以强化风险管制为核心。适度转移管制重心。 将审慎思想寓于银行管制的各个环节中。放松限制后，相应的审慎管制要加强。要完 善我国的健全性管制：包括资本充足率管制，全面风险管理，建立健全内部控制制度。 要建立我国的保护性管制，建立市场化的信息披露、存款保险、央行最后贷款人职能 和市场退出制度。此外，还应注意加强相关配套措施的支持，如迸一步完善相关法律 体系，依法行政；建立高效的金融管制当局之间的协调机制；建立事前防范的危机预 警指标系统；建立健全银行管制的信息系统；建立对管制者进行监督机制等等。 关键词：银行管制；金融创新；审慎管制； 风险 a b s t r a c t b a n k i n gr e g u l a t i o n r e f e r st ot h ef r a m e w o r ko fl a w s ，r u l e s a n d c o r r e s p o n d i n g i m p l e m e n t t h a tc o r r e c tt h em a r k e tf a i l u r ei nb a n k s o p e r a t i o n sa n d p r e v e n tf i n a n c i a lr i s k i n p e r s p e c t i v eo fr i s kc o n t r o l ，b a n k i n gr e g u l a t i o n f a l l si n t ot w o c a t e g o r i e s ：p r e v e n t i v e a n d p r o t e c t i v eo n e s t h ef o r m e rc a nb ef u r t h e rb r o k e ni n t oc o m p e t i t i o nc o n t r o l l i n ga n dh e a l t h y r e g u l a t i o n s a t t h em a c r o e c o n o m i cl e v e lo fb a n k i n gr e g u l a t i o n ，i t sm a i n p u r p o s e i st o m a i n t a i nt h es t a b i l i t yo ft h ef i n a n c i a li n d u s t r ya saw h o l e ；a n da tt h em i c r o e c o n o m i cl e v e l ，i t i ss e tf o rd e p o s i t o rp r o t e c t i o n t r a d i t i o n a lb a n k i n gr e g u l a t i o nt h e o r yw a sb a s e do nm a r k e t f a i l u r e ，w h i l em o d e mt h e o r yi sc o n c e n t r a t i n g o i lr i s kp r e v e n t i o na n dm a n a g e m e n t t h e d i a l e c t i c a li n t e r a c t i o no ff i n a n c i a lc o n t r o la n di n n o v a t i o ni sa no n g o i n g p r o c e s s t h ei n t e r n a t i o n a l b a n k i n gr e g u l a t i o n h a s e x p e r i e n c e d at r a n s f o r m a t i o nf r o mf r e e c o m p e t i t i o n ，s t r i c t l yr e g u l a t i o n ，l o o s ec o n t r o lt od i s c r e t i o n a lm a n a g e m e n t t h ep a s tf i n a n c i a l c r i s i si nd e v e l o p e da n dd e v e l o p i n ge c o n o m i e sr e m i n d su st h a tt h ee x i s t e n c eo fd i s c r e t i o n a l m a n a g e m e n ts h o u l db ef o u n di nt h ef i n a n c i a ld e r e g u l a t i o nd i r e c t i o n b e i n gt h el a t e s tt r e n di n t h ei n t e r n a t i o n a lb a n k i n gs e c t o r , d i s c r e t i o n a lm a n a g e m e n tp u t se m p h a s i so nr i s kp r e v e n t i o n a n dc a nw o r km o r ee f f e c t i v e l yi n c o m p l e m e n tw i t hs e l f - m a n a g e m e n ta n de n g a g e m e n to f b a n k s i nt h es h o r th i s t o r yo ft w e n t yy e a r s ，t h eb a n k i n gr e g u l a t i o no fc h i n ah a sa t t a i n e dg r e a t a c h i e v e m e n t sb u tl e f tm u c hd e f e c t s o v e r e m p h a s i so ns a f e t yb u tw i t hu n b e a r a b l el o w r e t u r n s ，o v e r c o n t r o lo nc o n f o r m a t i o nb u tw i t hl e s ss u f f i c i e n tp r u d e n t i a lr i s km a n a g e m e n t ， l e s ss u f f i c i e n tm a c r oc o n s i d e r a t i o n sa n dp o o rp e r s o n n e l sq u a l i t y t h eb a n k i n gr e g u l a t i o no f c h i n ai sh e n c ef a c i n gg r e a tc h a l l e n g e s c o n f l i c to fi n t e r e s t si nr e f o r m ，n e wt r e n d si n i n t e r n a t i o n a lb a n k i n g ，c o m p l e xe n v i r o n m e n ti no p e ne c o n o m i cc o n d i t i o n t h r e a t so ff i n a n c i a l c r i s i sa n dt h ei n e v i t a b l ei n t e g r a t i o nw i t hi n t e r n a t i o n a lc o n d u c t sa n dp r a c t i c e c h i n ap r e f e r sd i s c r e t i o n a lb a n k i n gr e g u l a t i o n ，w h i c hw i l ls t r e n g t h e nr i s km a n a g e m e n t a n da l l o w a p p r o p r i a t e s h i f to f r e g u l a t i o n f o c u s t h ed i s c r e t i o n a l m a n a g e m e n t w i l lb e r e f l e c t e di ne v e r ys t e po fb a n k i n gr e g u l a t i o n i nt h ep r o c e s so fd e r e g u l a t i o n ，a p p r o p r i a t ec a r e s h o u l db et a k e n s u p e r v i s o r ym e a s u r e ss h o u l db et a k e n ，i n c l u d i n gs u p e r v i s i o no fs u f f i c i e n c y o fc a p i t a l ，f u l l s c a l er i s km a n a g e m e n ta n de n h a n c e m e n to fi n n e rc o n t r 0 1 p r o t e c t i v ep o l i c i e s s h o u l da l s ob ef o r m u l a t e dt o r e g u l a t e d i s c l o s u r eo fi n f o r m a t i o na n dd e p o s i ti n s u r a n c e ， s t r e n g t h e nt h er o l eo f c e n t r a lb a n ka st h eb a n ko fc o m m e r c i a lb a n k sa n du r g ei t sw i t h d r a w a l f r o mm a r k e t f u r t h e r m o r e ，a s s o c i a t e ds u p p o r t i v ef a c i l i t i e ss h o u l db ep r o v i d e d ，i n c l u d i n gb u t n o tr e s t r i c t e dt ot h ei m p r o v e m e n to fl e g a ls y s t e m ，c o o r d i n a t i o no ff i n a n c i a la u t h o r i t i e sa n d t h ec r e a t i o no fw a r n i n gs y s t e m ，i n f o r m a t i o ns y s t e ma n ds u p e r v i s i n gs y s t e mo nr e g u l a t o r s k e yw o r d s ：b a n k i n gr e g u l a t i o n ；f i n a n c i a l i n n o v a t i o n p r u d e n t i a lr e g u l a t i o n ； r i s k h 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，奉论文不包含任 f k r 其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名- 磁日期：。乒年j 一月1 7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密回。 ( 清在以上相应方框内打“”) 作者签名 导师签名 磁 破 日期：口荜年j 月 7 日 1 7 t 期：。v 年j 。月1 ，) e t 1 1 选题背景和意义 第1 章绪论 本着追踪热点、直面前沿、立足本土、借鉴国际、开拓创新和挑战一定难度的选 题精神，我将“我国审慎银行管制策略的选择取向”作为论文题目。 金融是现代经济的核心，又蕴藏着高风险。无论是在发达国家还是发展中国家， 金融业特别是其中的银行业历来都是政府管制最严厉的部门之一。巴塞尔银行监管委 员会的有效银行监管核心原则第一节就开宗明义地指出：“对银行组织的有效管 理是稳健的经济环境的一个关键组成部分，这使银行体系在支付系统及组织分配储蓄 中发挥着重要作用”n ，。一个有效运转的银行体系对于一国储蓄向投资的有效转化、金 融体系的正常运行以至一国经济的长期增长都具有关键意义。与其他产业不同，银行 业本身具有其自身特殊性。体现在：银行业拥有特殊的资产负债结构高负债率， 因此具有高风险性，而且这种风险具有传染性、负外部性，造成“多米诺骨牌效应”， 银行危机进而会引发经济危机甚至政治危机【2 。银行经营中委托代理双方( 存款人与银 行之间、银行与企业之间) 存在着信息不对称，产生逆向选择和道德危害。这些都需 要由政府干预加以纠正。特别地，银行业有如下两大特征：一是银行有天然的脆弱性， 二是银行的存在就是为了承担风险，银行的核心功能就是风险管理m 。因此，各国的金 融管制的制度安排中，银行管制始终处于核心地位，是金融管制的重点。 我国的金融系统属于银行主导型，银行机构为主的间接融资机制分配的资金占整 个资金融通规模的比重以及银行体系的资产占金融体系总资产的比重都具有绝对优 势，并且这种银行主导型金融系统将长期存在。因此，我国的银行管制有了更为深刻 和重要的意义。2 0 世纪9 0 年代以来，中国政府对银行管制的重视程度不断上升。1 9 9 7 年和2 0 0 2 年，党中央、国务院两次召开全国金融工作会议，银行管制一直是会议的重 点内容之c ”。2 0 0 2 年，中国人民银行提出：“金融监管是中央银行工作中的重中之 重”。2 0 0 3 年，中国银行业监督管理委员会挂牌成立，自此，我国银行业管制的宏微 观目标体系得到理顺，银行管制的专业化程度和技术水平将会得到提高。 从国际银行业管制的实践来看，其经历了一个“自由银行严厉管制放松 管制加强审慎管制”的过程 5 1 。特别是2 0 世纪7 0 年代以来，面对银行业发展的新 环境，世界各国的银行管制奉行效率优先，纷纷放松管制，迎合了金融自由化的趋势， 为银行业的发展增添了活力。但是2 0 世纪8 0 年代后期发生了横扫发达国家和发展中 国家的金融危机，惨痛的教训促使人们不得不对金融自由化进行反思。随后，世界各 我国审慎银行管制策略的选择取向 国将管制理念转变为“兼顾安全与效率” 4 1 。放松管制、加强审慎管制成为普遍共识。 国际银行业的监管组织巴塞尔银行监管委员会多年来一直探索银行管制问题，在 开拓审慎管制工作方面做出了卓有成效的贡献，包括有效银行监管核心原则和几 经修改的资本协议。 当前，制定我国的银行管制政策必须考虑两个基本前提：一是我国是一个由传统 计划经济向社会主义市场经济转型的大国，按照西方一些经济学家的标准，属于新兴 市场经济国家。随着我国经济金融体制改革的不断深入，市场化程度逐步提高，新旧 经济体制转轨时期的摩擦日益显著，涌现出一系列新问题、新情况。银行管制中行政 与市场因素混合，市场经济体制还不完善，银行商业化改革处于攻坚战中，国有银行 有历史遗留问题需要逐步消化( 如不良资产多、资本充足率低，盈利能力弱等问题) m 。 二是我国已加入了w t o ，银行业也正处于不断加快开放的进程中。国际银行业向着混 业趋势发展，金融衍生产品交易逐渐频繁，网络银行发展势头迅猛，银行暴鼹在更大 的风险中，这对我国银行管制提出了新的要求；中国人民银行1 9 9 7 年就加入了巴塞尔 银行监管委员会，面对国际银行业管制的最新趋势，尽快与国际标准接轨、改进我国 的银行管制工作成为当务之急1 6 l 。 我国银行业管制在一定范围、一定程度逐步有序的放松已成为共识，但放松的这 部分管制应该以我国金融业和经济的长期稳定持续发展为前提，一定程度的、合理的 管制仍必不可少。更重要的是，与此同时，要顺应国际银行业管制的最新趋势，采用 新方式、新手段、新理念加强审慎管制。审慎管制对银行的要求是种规范性的品质 管理，以防范金融风险和促进竞争为目的，银行具有充分的业务自主权m 。 我国目前银行管制的审慎程度不够，合规管制有余，风险审慎不足：重行政手段 过多，缺乏激励机制。健全性管制中的资本充足性、风险管理和内部控制制废有待强 化；保护性管制中信息披露制度、存款保险制度和市场退出制度亟需健全，央行最后 贷款人职能有待完善。 值得注意的是，国际银行业的管制新规则主要是以发达国家的银行业为背景的， 中国几乎是在完全被动的情况下接受了这些规则，研究为我国所适用的银行审慎管制 策略问题摆在了我们面前。为了维护我国金融业的稳定以及保护存款人合法权益，在 充分广泛借鉴国际的前提下，如何立足本土，加强我国的审慎银行管制，无疑具有很 大的理论意义和现实意义。本文试图通过理论与实证研究，立足于管制当局的视野， 提出新形势下我国审慎银行管制策略的选择取向，这也正是本文研究的初衷。 1 2 文献资料综述 伴随着国际银行业暴露的新问题、发展的新趋势，世界各国都对本国的银行管制 进行了相应改革，国际银行业的监管组织巴塞尔委员会关于银行管制问题也进行 了大量的工作。理论界对银行管制阀题进行了大量细致而深入的研究，研究成果可谓 汗牛充栋。国内有许多专家学者就我国的银行管制问题也做了大量探讨，这些研究主 要集中于两个方面：其一是介绍国外银行业管制的理论和方法；其二是就我国如何实 施和改进银行业管制提出建议。回顾这些研究较早的有：江曙霞( 1 9 9 4 ) 在银行监 督管理与资本充足性管制书中研究了银行资本充足性管制。林志远( 1 9 9 6 ) 在中 国的金融监管与金融监察一书中对我国金融监管的状况、存在问题进行了分析，提 出了如何改进监管的建议，他注意到银行业管制的成本，讨论人民银行的财务收支问 题。王华庆( 1 9 9 6 ) 在中国银行业监管制度研究一书中讨论了银行业监管的意义， 研究了对金融衍生产品的监管，介绍了存款保险制度，并就我国如何建立存款保险制 度提出了建议。 近年来，伴随着银行管制出现的较大变化，有不少关于审慎银行管制的新作问世， 如王兆星( 2 0 0 0 ) 在严格审慎监管，有效防范金融风险一文中研究审慎监管的基 本内容和要求，并在此基础上提出了完善我国金融企业财务制度和金融监管体系的基 本设想，包括按照审慎监管要求建立金融风险的监测、评价和预警系统m 。谢伏瞻( 2 0 0 2 ) 主编的论文集金融监管与金融改革，其中诸文介绍了金融管制理论的演变，新形 势下我国金融管制的若干政策建议以及国外( 如美国、英国、日本和韩国) 的银行管 制改革的最新进展m 。阎庆民( 2 0 0 2 ) 所著的中国银行业监管问题研究比较切合国 际银行业管制的最新成果，全书将研究重点放在从银行监管的角度来防范中国经济转 轨时期银行业的风险上，对改进我国的银行管制提出了富有价值的政策建议n m 。贾改 梅( 2 0 0 3 ) 的论文论金融自由化进程中的审慎监管针对2 0 世纪7 0 年代以来的金 融自由化浪潮和不断爆发的金融危机，指出金融自由化中过程中需要加强金融监管， 这种监管不是再管制，而是一种审慎管制，全文简要介绍了审慎银行管制的主要方面 及特点，并对入世后中国现存的银行管制问题进行了思考，作出了有益的探索u l 。刘 明志( 2 0 0 3 ) 的专著银行管制的成本和收益一书，从不同管制内容的收益和成本 的对比来解释为什么有的管制要加强，有的管制要放松，运用了成本收益分析法，对 改进我国的银行管制有一定的参考价值 n ，。王自力( 2 0 0 3 ) 所著的论文集转轨期金 融问题与政策主张1 1 5 1 第四篇“求索金融监管”中十篇文章探讨了银行管制的新理念、 新成果，还对我国银行管制工作进行实证分析，并提出了对策和建议嘲。刘丽京( 2 0 0 3 ) 审慎银行监管在我国应用的主要方面一文研究了审慎银行监管在我国运用的主要 方面，提出了对照我国实际，我国审慎银行管制的努力方向在于：监管手段非行政化： 监管重点由合规向风险转变；公司治理标准；审慎会计制度；银行危机救助制度；管 制主体之间的合作等f t l ，这些建议都比较符合中国的实际。 从国外来看，比较有影响的有世界银行资深专家密勒德让( m i n a r dl o n g ) 和蒂米奇 威斯塔( d i m i t r iv i t t a s ) 的论著金融规管：变化中的游戏规则一书体现了如下三 个全新的银行管制理念：一是不只是放松管制，重要的是改革规管。二是检讨旧的金 垫里里生堡堡笪型苎堕塑垄堑里旦 融体系，构建新的体制框架；三是按照“稳定性、有效性和公正性”三项评价标准 寻求规管最佳组合1 1 3 - 。以上研究成果对本文具有重大启发作用。 1 3 研究方法及创新 1 3 1 研究方法 科学的理论研究建立在科学的研究方法上。本文在研究中运用实证和规范分析相 结合、归纳和演绎假设相结合、静态与动态分析相结合，以马克思主义理论为指导， 以微观经济学、信息经济学和货币金融学相关经济理论为依托，以西方成熟市场经济 国家和发展中国家的银行业管制作为前车之鉴，跨越货币金融学、经济学、法学等学 科，借鉴国际银行业管制的经验教训以及最新成果，结合转轨时期中国的实际情况， 提出我国审慎银行管制簧略的选择取向。 1 3 1 1 实证与规范相结合 马克思主义政治经济学和制度经济学追求实证分析与规范分析相结合的研究 方法，本文在研究过程中以马克思主义政治经济学的基本原理与方法，比如在进 行银行管制理论与实践研究时，运用了实证与规范分析。同时还注意吸收和借鉴 现代西方经济学的规范分析。 1 3 1 2 归纳与演绎相结合 归纳分析方法和演绎分析方法是经济学常用的分析方法。所谓归纳分析法就 是从若予个别事例中分析总结出一般规律性的东西：所谓演绎分析方法是从一般 规律演绎出特殊的“东西”。将两种方法结合起来显然非常必要。通过总结发达 国家和发展中国家银行管制的实践，归纳和演绎出银行管制的经验教训，从而为 我国提供借鉴意义。 1 3 1 3 静态与动态相结合 本文对我国银行业管制的制度设计是从静态的角度，以西方发达国家和发展 中国家银行业管制的实践为参照系，结合国际银行业管制的最新趋势和理念，结 合转轨时期中国的现实进行分析的。本书在考察国际银行业管制的制度演进的历 史轨迹“自由银行一一严厉管制一一放松管制一一加强审慎管制”，以及在论证 管制与金融创新的辩证关系基础上，动态地排篇布局，分析和研究问题。 1 3 2 创新之处 银行管制一直是研究热点，研究成果汗牛充栋，但是，按照完整的、清晰的 风险管制理念来系统地研究银行管制的不多，本文做好了这方面的工作，为科学 地研究银行管制提供了前提。本文全篇都是按照风险体系下银行管制的措施体系 的具体环节，运用矛盾的特殊性原理，具体问题具体分析，突出审慎管制的重要 性。 本文无论在考察银行管制理论还是分析银行管制的实践。都将零散的片断放 在了百年的银行管制理论与实践的历史长河中考察，分清了问题的来龙去脉，最 终为审慎银行管制这一中心观点服务。 本文在研究中，注意紧跟银行管制理论与实践的最新趋势。在理论上，在银 行管制与金融自由化、金融创新的关系上反映最新观点。在实践中，紧跟近两年 随着我国金融业的迅猛发展和中国银监会的成立，我国的银行管制技术水平、管 制理念问题所产生的质的飞跃，及时将新政策、新趋势引入文章加以研究，如我 国近年来的热点问题：信息披露要求、国有银行的资本充足率、跨国银行并表管 理、关联贷款风险防范、存款保险制度等方面提出了自己的观点。 1 4 论文结构安排 本文正文部分共分为五章，根据逻辑思路的层层递进，通过先理论分析，后 实证分析，先国外经验教训，后我国自身存在的问题及借鉴。对本文的研究命题 展开深入探讨，逐步得出本文的研究结论。 第一章，绪论。提出本文的选题背景与意义：文献资料综述；本文的研究方 法；本文的创新之处；本文的结构安排。 第二章，银行管制的理论考察。本章运用历史分析法，将银行管制理论分为传统 和现代两个阶段，研究银行管制的理论基础，进而从宏观、微观两个角度分析了银 行管制的目标体系，从防范风险的角度详细分析了银行管制的措施体系，并分类 从理论上研究这些管制措施。最后进行银行管制的动态考察，探讨了银行管制与 金融自由化、金融创新的辩证关系，为审慎管制的论述打下坚实的理论基础。 第三章，银行管制的实证分析。将银行管制实践的各个历史片断放入百年银 行管制的历史长河中，分析其走向，以求得包孕过去，启迪未来，将发达国家和 发展中国家的银行管制进行比较，总结其经验和教训，并研究了国际银行业管制 的最新趋势和成果，以求得借鉴国外，洋为中用。 第四章，分析我国银行管制的现状。首先回顾我国银行管制的历史演进和取 得的成就，随后分析我国银行管制的缺陷所在，最后分析我国银行管制在经济转 型时期开放经济条件下面临的巨大挑战。 第五章，根据前面分析的国际银行管制的经验教训和最新趋势，针对我国银 行管制的现状，提出我国银行审慎管制策略的选择取向。我国银行管制的总体思 路应是以风险审慎为核心，做到“五个转交”。并将风险审慎管制理念寓于限制 竞争性管制、健全性管制和保护性管制之中。此外，还提出了相关配套措施的完 善。 我国审慎银行管制策略的选择取向 第2 章银行管制的理论考察 2 1 银行管制的概念框架 在深入展开我们的研究前，有必要清晰界定这里的“银行管制”，从而明确 本文的研究对象。 2 1 1 政府经济性管制下的金融管制 2 1 1 1 管制释义简考 “管制”是政府对特定产业的限制政策及其实施，这个词是舶来品，源白英 文里的r e g u l a t i o n ，r e g u l a t i n g 或r e g u l a t o r y c o n s t r a i n t s ，日本学者的文献里将此英 文日译为规制，顾名思义是依规而制w 。在一些相关的中文著作中，它也被译作 “监管”、“控制”、“制约”等。有人认为，译为“规制”更能体现这种政策 的实质和本义。但通常中文的著作中特别是在金融领域中用“管制”的更为常见， 如“资本流动管制”、“利率管制”、“资本充足性管制”等等，因此，笔者也 依照了我国在金融研究领域中的“管制”这一习惯译法。 在经济学界，关于管制的定义数不胜数，早期公共事业管制的研究集大成者 一一卡恩教授在他的经典教科书中写道：“管制的实质是政府命令对竞争的明显 取代，作为基本的制度安排，它企图维护良好的经济绩效。”金泽良雄( 1 9 6 1 ) 将政府管制解释为：在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场 机制内在的问题( 广义的市场失灵) 为目的，政府干预和干涉经济主体( 特别是 企业) 活动的行为l l g l 。传播最广的管制定义是由斯蒂格勒( 1 9 7 1 ) 提出；“作为 一种规则，管制是产业所需的并主要为其利益所设计和操作的”，他还列举了四 种常用的管制手段：直接的货币补贴、新进入的控制、对产业辅助生产的鼓励和 对替代产业生产的压制。丹尼尔( 1 9 8 9 ) 则认为，“管制是由行政机构制定并执 行的直接干预市场配置机制或间接改变企业与消费者供需决策的一般规则或特殊 行为”，丹尼尔的管制定义的特别之处在于它认为，政府管制与市场机制实际一 二 并不总是两种对立或替代的方法，“在某些情况下，管制能够比市场交易提供一 个略低的成本基础”，这使得更有效的机制与管制者的相机决策权力密切相关。 著名政府管制问题研究专家植草益( 1 9 9 2 ) 认为，政府管制是指依据一定的规则 对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为n ”。 虽然经济学中不乏大量的关于管制的理论和模型，但迄今为止，经济学对于 管制的认识还存在很大的分歧，尚未形成统一的认识，这在很大程度上是因为管 制是一门跨经济学、政治学、法学和社会学的多学科的概念。在政治学中最具代 表性的定义是由米尼克( 1 9 8 0 ) 给出的，他认为，“管制”是针对私人行为的公 共行政政策，它是从公众利益出发而制定的规则。 2 1 1 2 管制的具体内容 管制的内容非常丰富和广泛，形式也很多，我们可以用下图简单概括m ，： 图2 1管制的具体内容和架构 其中，政府管制是管制研究的重点，下面对其进行详细分析w ： 以形成并维持市场竞争秩序基 础即以有效发挥市场机制职能 而建立完善的制度为目的不 直接介入经济主体决策而仅制 约束那些阻碍市场机制发挥职 能的行为之政镱。 是以防止发生与自然垄断、信 息不对称、外部不经济及非价 值物品有关的、在社会经济中 不期望出现的市场结果为能目 的，并且具有依据政府认可和 许可的法律手段直接介入经济 由司法部门通 过司法程序来 实施其法律基 础通常包括反 垄断法，商法和 民法。 图2 2政府管制的细分 ，a m a 制山 喇山 韵掣 蜡啷 觥m 湛m 砒州 直 魏 我国审馕银行管制策略的选择取向 金融业中存在着垄断和信息不对称，从而引起金融市场失灵，政府为了纠正 市场失灵，对金融业作出系列相关制度安排，即金融管制，这种管制属于以上 论述的政府经济性管制的范畴。 2 1 2 金融管制与金融监管 “管制”有一个“孪生”概念一“监管”，有关这两个概念，许多学者都 建立了自己的研究框架。 谢伏瞻在其主编的金融监管与金融改革中认为，“金融监管包括规制 ( r e g u l a t i o n ) 和监督( s u p e r v i s i o n ) ”。显然，他认为金融管制涵盖在金融监 管之中。刘明志在银行管制的成本和收益，认为“管制是指政府当局对特定 产业的特定限制政策及其实施。在国外，政府对金融业( 银行业) 的管制被称为 金融业监督( 银行业监督) ，在国内通常称之为金融监管( 银行监管) ” 1 2 1 。显 然，他在这里认为监管就是管制。 周虎( 2 0 0 3 ) 认为，金融管制( f i n a n c i a lr e g u l a t i o n ) 是政府为实现金融业的 稳定( 包括金融市场的稳定运行和金融机构的稳健运营) ，对金融领域的管制性 限制，这种限制以成文法为依据，由行政管制当局的监管政策来保证其实旌，一 定情况下还通过司法程序来保障。金融管制属于制度或规范的范畴，既是一种经 济现象，也是一种法律现象。金融管制有狭义和广义之分，狭义的金融管制是指 为实现金融管制的目的所制定的一整套法规体系，以及管制主体及其权限的确定。 广义的金融管制是指政府管制当局依据成文法对金融活动直接的微观的强制性的 干预，这种意义下的金融管制包含了下面提及的金融监管的内容，金融管制由此 派生或独立出金融监管。金融监管( f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ) 是指对金融管制中所制 定的法制进行执行与遵守的过程，也有广义和狭义之分，狭义的金融监管仅含有 执行之义，即政府管制当局对金融机构的行政性监管，广义的金融监管还含有遵 守之义，包括金融机构的内部监管、同业组织的自律监管和社会中介机构的协议 性监管l 1 4 。 根据以上分析，金融监管与金融管制的关系如下图所示： 金融 管制 金融管制 ( 狭义) 金融监管 ( 广义) 为实现一定目的所制定的整套法规体系 以及管制主体的确立及其权限划分。 执行 ( 狭义) 遵守 金融机构内部管理 同业自律组织自律 社会中介协议管制 圉2 3 金融管制与金融监管的概念框架 - 8 ， 以上的分析表明，广义上的“管制”包括“监管”，本文所研究的“管制” 正是这个意义上的“管制”，既包括为实现管制目的所制定的一整套法律法规、 管制主体的确立及其权限的划分，也包括对这些规定的执行与遵守。 2 1 3 金融管制与银行管制 金融业包括银行业、证券业、傈险业、信托业等多种参与资金融通、提供金 融服务的行业。自股份制性质的现代银行创立以来，顺应市场经济的发展和货币 信用关系的深化，历经数百年的竞争与创新，各国先后形成了中央银行为核心、 商业银行为主体、多种性质的银行及多样化的非银行金融机构并存的现代金融机 构体系。银行是金融机构中的极其重要的金融中介机构，相当多的国家以间接融 资为主导( 我国尤其如此) ，银行( 商业银行) 资产占全国总的金融资产中占绝 对优势。即使商业银行地位相对下降、资本市场高度发达的美国，银行的资产仍 与保险机构、投资基金在金融资产中三分天下，银行的在整个经济中的地位、作 用和影响仍是举足轻重，足以令其他金融同业望尘莫及。 绝大多数的金融管制( 监管) 的研究其实都是在讨论银行管制( 监管) 问题， 其重要原因是政府对金融领域的管制一直以来都是以银行管制为核心，金融管制 理论涉及的主要也都是银行管制。有鉴于此，本文明确地选择了金融管制领域中 具有代表性、典型性的银行管制作为研究对象。并且，本文界定的银行管制是指 政府对银行业经营行为进行的强制性的干预，即广义上的银行管制，它包含于金 融管制当中，并涵盖了许多专家学者所研究的监管的相关内容。 2 2 银行管制的理论基础 2 2 1 传统银行管制理论：市场失灵与纠正 一般认为，真正意义上的银行管制的理论溯源是政府管制经济学。政府管制 理论分为传统和现代管制理论两个阶段，传统管制理论有利益说和保护说。现代 管制沿着两条理论发展，一类是将研究重点放在管制的动态均衡过程，另一类理 论是现代政府干预理论的翻版，重点分析管制的经济学依据一一市场失灵。由于 市场存在失灵从而需要政府干预以弥补市场本身的缺陷一一卖方垄断、外部不经 济、信息不对称和过度竞争等等。传统银行管制理论就是现代管制理论中的第二 类派生出来的，着重研究了以下四个常见的金融市场失灵现象： 2 2 1 1 银行体系的负的外部性 银行与银行之间，银行提供的产品与产品之间，都有很强的关联性。当存款 人发现某个银行的清偿力不足时，债权人会对整个银行体系失去信心，从而出现 挤提现象。金融风险具有传染性、连锁性，银行危机具有“多米诺骨牌”效应。 一家银行出现问题，会使整个信用链条发生断裂，通过货币信用紧缩破坏整个社 我国审慎银行管制策略的选择取向 会经济增长的基础。个别银行的危机从而演化成整个社会经济危机，这就是金融 体系的负外部性效应。此外，科斯也从交易成本的角度，说明了外部性也不可能 通过自由市场交易来解除。而且金融创新和金融国际化的发展更加大了银行的风 险及其传染性，使银行的风险迅速地向世界范围内传播。因此，政府有必要对银 行的经营行为进行有效管制来减低负外部性的影响，甚至有必要对此开展国际协 调与合作1 1 ”。 2 2 1 2 银行体系的公共性特征 一个良好、稳定的银行体系对于社会公众来说是一种公共产品。银行生存的 基础一一存款源于社会公众，其资金的运用一一贷款也面向社会公众，其经营的 各个环节对社会公众都产生巨大影响。银行具有极其广泛的渗透性和扩散性功能， 是整个国民经济的神经中枢。既然是公共产品，“搭便车”的问题不可避免。人 们乐于享受银行服务带来的方便，却没有动力也没有精力去监督银行的经营行为。 因此，在市场经济体系下，政府成了银行体系这一公共产品的当然维护者，通过 制定相应的制度安排，保持金融系统的稳定，维护好这一公众物品。 2 2 1 , 3 银行业自由竞争的悖论 银行是经营货币的特殊企业，它所提供的产品和服务的特性决定它不适用于 一般工商企业的自由竞争的原则。一方面，银行业的具有规模经济的特点，必须 具有较大的规模才能有一定的经营效率。如果放任其完全自由竞争，最终发展成 为高度集中，并产生垄断，进而降低了经济效率，损害了消费者福利。另一方面， 市场化的竞争市场中有优胜劣汰的机制，银行同业的激烈竞争会导致个别银行的 市场退出，而银行随意退出容易引发金融体系的不稳定，进而危及整个经济体系 的稳定。这使得银行业的自由竞争与稳定成为一对矛盾，因此，需要政府的管制， 保持银行业的适度有序的竞争，以维护金融稳定1 1 8 1 。 2 2 1 4 银行经营中的信息不对称 立足于不确定性研究的信息经济学表明，信息的不完备和不对称是市场失灵 的重要原因。银行经营中的信息不完备是一个重要问题。信息供给不充分、故意 隐瞒真实信息或提供虚假信息，导致金融交易的不公正和消费者福利的损害。银 行体系中的信息不对称现象尤为突出。银行经营中存在着复杂的“贷款人一一银 行一一存款人”这一委托代理链条( 见下图) 1 1 9 1 。从贷款人与银行之闻来看，贷 款人更具有信息优势，银行很难真实地知道贷款人的真实行为以及贷款的具体用 途和使用情况；从存款人与银行之间来看，存款人掌握的信息更为不充分，他们 更不清楚存款的具体去向和使用情况。信息不对称造成代理方的“逆向选择”和 “道德风险”。这就有可能出现贷款人把风险或损失转嫁给银行，银行也有可能 将这种风险不适当地转嫁给存款人从而损害存款人的利益。因此有必要政府对 银行经营进行管制，有效解决信息不完备和信息不对称问题。 ( 委托人)( 代理人) 厂 借款人 图2 4 银行经营中复杂的委托代理链条。 以上银行管制理论针对的是市场失灵，从而为政府对银行业施行严厉的管制 提供了理论依据。 2 2 2 现代银行管制理论：风险防范与管理 传统银行管制理论主要围绕市场失灵来论证为什么政府要管制银行，市场失 灵并不是唯一针对银行体系，大多数产业管制理论都适用市场失灵。现代银行管 制理论对金融脆弱性和银行的核心功能一一风险功能的探讨，将视角放到了银行 自身的特殊性上，蕴含着风险的重心，为审慎管制提供了理论基础。 2 2 2 1 银行的脆弱性 2 0 世纪8 0 年代以后，理论界对银行的本质有了更深入的研究。明斯基提出 了金融( 银行) 体系脆弱性假说( t h et h e o r yo f f i n a n c i a lf t a g i l i t y ) 。在论证金融 脆弱性假说时，戴梦德和戴伯维格( d i a m o n d ，d y b v i g ，1 9 8 3 ) 提出了经典的“银 行挤提”动态模型，该模型建立在现代信息经济学范式基础上，涉及了传统理论 忽视的银行契约比其他类型的金融契约更为不稳定的根本原因o l 。 模型假设有三个时期：t 一0 ，1 ，2 。有两个储户，在时期t o 将其现金存入银 行，银行将他们的存款用于投资长期项目。储户可能在时期t 1 或时期t 2 提款， 但在时期t o ，所有的储户皆不确定自己何时取款，但在时期t l 和时期t 2 可以 自由选择成为以下两类储户中的一类：i 类储户只关心在时期t 1 提款，第1 i 类储 户只关心在时期t 2 取款。戴梦德和戴维格首先证明了作为金融中介的银行可以 实施展优风险分担契约。这种契约既具有债务性质，又具有债权与股权混合性质 ( 因为t 。2 时可提款的存款人拥有剩余索取权) ，他们把这种契约称为“活期存 款契约”。他们在这种特殊契约下分析了银行方面可能达到最优风险分担作用， 另一方面又存在着被挤提的危险。在他们的模型中，得到两个纳什均衡解。一个 纳什均衡解是：第1 类储户在t ，1 时提款，第1 i 类储户在仅t - 2 时才提款，银行 。图来源：车德经济全球化中的银行监管研究p 4 3 ，中国金融出版社，2 0 0 2 ，第1 版 1 1 我国审慎银行管制策略的选择取向 顺利地实现了其风险分担机制。但还存在另一个纳什均衡解一一挤提银行。由于 在现实中，任何引起存款人预期将要发生挤提的事件都会导致挤提现实的发生， 而这与银行本身是否健全并不相关，因此，两类储户一旦在t = 1 时发生恐慌，就 会导致银行挤提的发生，银行挤提的均衡解描述的状况在现实中很容易实现。 戴梦德和戴维格还说明，假如t = 0 时储户己知属于第1 类的概率，则银行可 以自身避免提挤的危险。然而现实中这个概率是个随机变量，因此政府的适当干 预成为必要。如对在t = 1 时提款的储户征税或补贴，建立存款保险，可消除第1 i 类储户的恐慌，避免挤提的发生1 1 0 1 。 从以上模型可以得出结论：银行契约比其他类型的金融契约更为不稳定。清 偿力不足是银行挤提的必要条件，只要存款者对银行的信心崩溃，就可以导致银