（金融学专业论文）完善我国下岗失业人员小额担保贷款体系的探讨.pdf

摘要 2 0 世纪9 0 年代初，我国开始出现了大量的下岗失业人员，这些失业入员 一经出现，便成为了整个中国社会极为敏感的话题，如何安置这些不断增加 的下岗人员，如何减轻职工因下岗而造成的经济压力也就成为了我国政府近 几年来必须面对的问题。2 0 0 2 年1 2 月2 4 日，为了缓解下岗职工创业难和再 就业难的问题，中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部下 发了下岗失业人员小额担保贷款管理办法，办法规定，下岗失业人员 可以申请小额担保贷款以满足再就业和创业的需要，并从贷款的对象和条件、 贷款的程序和用途、贷款的额度与期限、贷款利率与贴息、贷款担保基金、 贷款担保机构、贷款管理与考核、贷款担保基金的风险管理、贷款服务、监 督与审计等方面为下岗失业人员小额担保贷款做出了详细的规定。在此后的 几年里，又纷纷有新的规定出台，这些新规定都是为了解决小额担保贷款发 放中所遇到的问题而增发的，但现实中仍然有许多关键的问题在这些规定中 是找不到解决方法的。本文将从近几年中央下发的有关下岗失业人员小额担 保贷款的有关规定入手，结合各地实际经验，分别从下岗失业人员出现的历 史背景及现状、发放下岗失业人员小额担保贷款的必要性、小额担保贷款在 发放中出现的问题及从中暴露出的矛盾、问题解决的有效方法及效果评价等 几方面对下岗失业人员小额担保贷款发放的整个体系做一次总结性和开拓性 的探索。值得一提的是，本文对小额担保贷款在发放的过程中出现的问题做 出了较为细致的总结。文中提到的问题如贷款条件比较苛刻、商业银行不积 极、贷款程序复杂、涉及的部门众多、部门之间缺乏协调、小额担保贷款缺 乏担保支持等诸多方面都是各地小额担保贷款在发放中出现最多的情况。此 外，就解决方法而言，本文通过大量的总结工作，详细的分析了小额担保贷 款在发放中出现问题的原因和矛盾，并结合国内各地的解决办法和国外的相 关做法提出了较为全面的，切实可行的且具有现实意义的解决途径，比如协 调部门关系、加强创业培训、建立风险补偿机制、发挥小企业的吸纳作用、 借鉴“后续支持模式”、建立信用社区、建立社区银行等等，尤其是对信用社 区的阐述是具有开拓性的。最后，本文对解决方法进行了进一步的效果评价， 力图使本文对下岗失业人员小额担保贷款体系的探讨做到具有完整性和价值 性。 关键词：下岗失业人员，小额担保贷款，诚信 a b s t r a c t a tt h eb e g i n n i n go f1 9 9 0 s ，o u rc o u n t r ys t a r t e dt oa p p e a rt h em a s s i v el a i d - o f f w o r k e r s a ss o o na st h e s eu n e m p l o y e dp e r s o na p p e a r e d ，i th a db e c o m et h ee n t i r e c h i n e s es o c i e t ye x t r e m e l ys e n s i t i v et o p i c h o wt op l a c et h el a i d - o f fw o r k e r sw h o t h e s ei n c r e a s eu n c e a s i n g l y , h o wt or e d u c et h es t a f fb e c a u s eo ft h ee c o n o m i c a l p r e s s u r ew h i c hc a r r i eo f fs e n t r yd u t yt oc r e a t eh a db e c o m e t h eq u e s t i o nw h i c ho u r c o u n t r yg o v e r n m e n tm u s tf a c ei nt h el a s tf e wy e a r s o nd e c e m b e r2 4 ，2 0 0 2 ，i n o r d e rt oa l l e v i a t e dt h ep r o b l e m sw h i c hu n e m p l o y e dw h os t a r t e da nu n d e r t a l d n g a n dr e - e m p l o y m e n tm u s tf a c e ，p e o p l e sb a n ko fc h i n a , m i n i s t r yo ff i n a n c e ， n a t i o n a le c o n o m i ca n dt r a d ec o m m i t t e e ，w o r ka n ds o c i a ls e c u r i 哆d e p a r t m e m i s s u e d ”t h el a i d - o f f m a n a g e m e n tm e t h o d so f s m a l lg u a r a n t e e dl o a no f u n e m p l o y e d p e o p l e ”，i ts t i p u l a t e d ，t h el a i d - o f f w o r k e r sm a ya p p l yf o rt h es m a l lg u a r a n t e e dl o a n t os a t i s f yt h er e - e m p l o y m e n ta n dt h en e e df o ri m b a r k i n g ，a n dh a dm a d et h e d e t a i l e ds t i p u l a t i o nf r o ml o a no b j e c ta n dc o n d i t i o n , l o a np r o c e d u r ea n du s e ，l o a n s p e c i f i e da m o u n ta n dd e a d l i n e , l o a ni n t e r e s tr a t ea n dd e d u c t e di n t e r e s t , t h el o a n g u a r a n t e ef u n d , t h el o a ng u a r a n t e eo r g a n i z a t i o n , t h el o a nm a n a g ea n di n s p e c t , t h e l o a ng u a r a n t e ef u n dr i s km a n a g e m e n t ，l o a ns e r v i c e ，s u r v e i l l a n c ea n da u d i tf o r l a i d - o f fw o r k e r s s m a l lg u a r a n t e e dl o a n i nh e r e a p t e rs e v e r a ly e a r s ，i ta l s oh a dn e w s t i p u l a t i o na p p e a r i n gi na b u n d a n c e , t h e s en e ws t i p u l a t i o n sw 雠i n c r e a s i n gs e n tf o r s o l v i n gt h ep r o b l e mw h i c hs m a l lg u a r a n t e e dl o a nf o ru n e m p l o y e dp e o p l em e t , b u t i nt h er e a l i t ys t i l lh a dm a n yk e yp r o b l e m sc a n n o tf i n dt h es o l u t i o ni nt h e s e s t i p u l a t i o n s t h i sa r t i c l ew i l lb e g a nw i t ht h es t i p u l a t i o na b o u ts m a l lg u a r a n t e e d l o a no fu n e m p l o y e dp e o p l ew h i c ht h ec e n t r a lc o m m i t t e ei s s u e dr e c e n ty e a r s ， u n i f i e se a c hp l a c e p r a c t i c a le x p e r i e n c ea n ds e p a r a t e l y f r o mt h eh i s t o r i c a l p e r s p e c t i v ea n dp r e s e n ts i t u a t i o nw h i c ha p p e a r e df r o mt h el a i d - o f fw o r k e r s ，t h e i n e c e s s i t yo fp r o v i d i n gs m a l lg n a r a n t e e dl o a no fu n e m p l o y e dp e o p l e ，t h ep r o b l e m s a n dc o n t r a d i c t i o n si n p r o c e s s o fa c t i n gt h es m a l lg u a r a n 俐l o a no ft h e u n e m p l o y e dp e o p l e ，e f f e c t i v ea d d r e s s i n gt h eq u e s t i o nm e t h o da n dt h ee f f e c t a p p r a i s a la n ds oo i ls e v e r a la s p e c t sm a k eas u n - l i l l a r yt ot h es m a l lg u a r a n t e e dl o a n o fu n e m p l o y e dp e o p l ep r o v i d ee n t i r es y s t e ma n dt h ed e v e l o p i n ge x p l o r a t i o n i s w o r t hm e n t i o n i n gt h a tt h i sa r t i c l em a k eac a r e f u ls m l m l m yt ot h es m a l lg u a r a n t e e d l o a no f u n e m p l o y e dp e o p l et ot h ep r o b l e m sw h i c ha p p e a r e di nt h ep r o v i d ep r o c e s s i nt h ea r t i c l em e n t i o n st h ep r o b l e m sl i k et e r m so fc r e d i tq u i t ea r eh a r s h , t h e c o m m e r c i a lb a n ki sn o tp o s i t i v e , t h el o a np r o c e d u r ei sc o m p l e x ，t h ed e p a r t m e n t w h i c hi n v o l v e di sm u l t i t u d i n o u s ，b e t w e e nt h ed e p a r t m e n tl a c k st h ec o o r d i n a t i o n , t h es m a l lg u a r a n t e e dl o a nl a c k st h eg u a r a n t e es u p p o r ta n ds o0 1 1m a n ya s p e c t sa r c t h em o s ts i t u a t i o n si nt h ep r o v i d eo ft h es m a l lg u a r a n t e e dl o a n i na d d i t i o n , s p e a k i n go ft h es o l u t i o n , t h r o u g hm a s s i v es u m m a r yw o r k ，t h i sa r t i c l ed e t a i l e d a n a l y s i ss m a l lg u a r a n t e e dl o a nw h i c hh a dt h ep r o b l e mi nt h ep r o v i d et h er e a s o n a n dt h ec o n t r a d i c t i o n , a n du n i f i e dt h ed o m e s t i cs o l u t i o na n dt h eo v e f s 脚r e l a t e d p r o c e d u r ep r o p o s e dc o m p r e h e n s i v e , p r a c t i c a la n df e a s i b l ea n da l s oh a st h e p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ek e yt ot h es i t u a t i o n , f o re x 锄p l e ，c o o r d i n a t i n gd e p a r t m e n t s r e l a t i o n s e n h a n c i n gi m b a r k i n gt r a i n i n g , e s t a b l i s h i n gc o m p e n s a t i o n f o rr i s k m e c h a n i s m , d i s p l a y i n gt h ea b i l i t yo fs m a l lb u s i n e s si na b s o r p t i o n ，e s t a b l i s h i n g c r e d i tc o m m u n i t y , e s t a b l i s h i n gc o m m u n i t yb a n k sa n ds oo n , i i lp a g i 蝴i th a s t h ed e v e l o p m e n t a ld i s c u s s i o nt ot h ec r e d i tc o m m u n i t y f i n a l l y , t h i sa r t i c l eh a s c a r r i e do nt h ef u r t h e re f f e c ta p p r a i s a lt ot h es o l u t i o n , t h eg o a li st om a k et h ea r t i c l e i n t e g r a t e da n dv a l u a b l e k e yw o r d s ：l a i d - o f f w o r k e r ，s m a l lg u a r a n t e e dl o a n ，s i n c e r i t y 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 记考簸嗣下为欺业人晚、j 瑶征碾芟茄鼢猱盯是本人在导 师指导下，在东北财经大学攻读博士硕士学位期间独立进行研究 所取得的成果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人 已发表或撰写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的 个人和集体均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：叁厌未、 日期：知刁争，岬 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 免砉戒曰i 崩摩。业惯j o ；罐j 象琵受群幻；耐系本人在 东北财经大学攻读博士硕士学位期问在导师指导下完成的博士 硕士学位论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文 的研究内容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经 大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部 门送交沦文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人 授权东北财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文，可以公布论文的全部或部分内容。 作者签名：勃最叠、日期：乃刁年加月媚 导师签名 日期：办哆年，口月2 归 引言 引言 1 选题的目的和意义 随着我国市场经济的发展，许多国有企业不得不面临着市场竞争的压力， 为了求得生存，各个企业纷纷开始进行改制，这样，我国出现了因为企业减 员增效或破产而产生的下岗职工。随着市场经济的进一步深化，企业改制范 围不断增大，下岗职工的数量大量的增加。这些下岗职工多为4 0 5 0 人员，对 于他们中的大多数来说都没有很高的学历和专业技能，而且处于这个年龄的 群体，正是儿女未工作，老人需赡养的阶段，下岗就意味着没有经济的来源。 这样的下岗职工越来越多，对整个社会来说是一个极为不安定的因素，对整 个国民经济的发展也十分不利。近年来，下岗职工的下岗年龄也在不断降低， 这就引起了大量正处壮年的劳动力闲置，造成了巨大的资源浪费。 为了促进下岗职工的创业和再就业，维护国民经济的稳定发展，2 0 0 2 年 由中国人民银行、财政部、国家经贸委及劳动和社会保障部联合下发了下 岗失业人员小额担保贷款管理办法，办法为想要创业而没有启动资金的 下岗职工提供了取得资金的途径一申请小额担保贷款。在我国，把小额贷款 贷给下岗职工的还是第一次，面对一个几乎是陌生的领域，我国政府该如何 把握? 随着办法的实施，下岗失业人员小额担保贷款在发放中出现了许 多问题，有些问题甚至具有致命性质。经过了近五年的发展，我国政府在此 期间也不断出台了新的政策，比如2 0 0 3 年，2 0 0 4 年和2 0 0 6 年分别下发了关 于( 下岗失业人员小额担保贷款管理办法) 有关问题的补充通知，关于进 一步推动下岗失业人员小额担保贷款工作的通知和关于改进和完善小额 担保贷款政策的通知。这些政策的出台都是针对下岗失业人员小额担保贷款 发放中出现的问题而提出的，对于实施这些政策的各个地区来说，除了政策 的规定，这些地区还同时创新了很多解决问题的方法，这些方法都有力地促 完善我国下岗失业人员小额担保贷款体系的探讨 进了下岗失业人员小额担保贷款的发放。 在国内关于下岗失业人员小额担保贷款的研究可以说还没有形成一个完 整的系统，虽然经过了近五年的发展，但无论是政策还是各地的解决方法都 是以条文的形式出现，对解决问题虽然很有成效，但对所运用的方法为什么 能解决问题的研究和探讨还是少之又少，更多的还是表现为就事论事，缺乏 一种深究和总结的工作。 本文力图以较为全面的角度，分析和深究下岗失业人员小额担保贷款发 放中出现的问题及原因，并对众多零散的解决方法做一次归纳性的总结，希 望对完善下岗失业人员小额担保贷款体系建设有所补充。 2 国内外研究成果 在国外，小额贷款的形式早有出现，只是并不是主要针对于那些失业的 人群，他们的贷款对象多为一些小型的企业或家庭居民，例如，美国的社区 银行开展的专门针对于中小企业和家庭居民的贷款业务，极大的方便了居民 个体的贷款；日本的创业贷款计划，该计划由日本国家生命基金组织实施。 该组织是政府直属金融机构，主要职能是向很难得到贷款的个人或微型企业 提供资金支持。创业者提供创业计划书，并满足一定的条件，经审核通过后， 就可得到贷款支持，不需要任何形式的担保。；孟加拉建立了乡村银行用来给 弱势群体特别是家庭妇女贷款。通过小额贷款，近6 成的借款人和他们的家 庭已经脱离了贫穷线国。这个模式被迅速推广到亚洲、非洲和拉丁美洲的许多 发展中国家，成为一种非常有效的扶贫方式。 在我国，小额贷款以下岗职工为发放对象还是一次尝试，虽然之前已经 开办了对农村的小额贷款形式，但对下岗职工发放小额贷款却比为农民贷款 要更加有难度，不仅是因为贷款规模不好确定，更重要的是下岗职工的信用 状况比农民更难以把握与跟踪，这就给贷款的发放带来了很大的阻力。国内 研究下岗失业人员小额担保贷款的文献还很少，更多的是一些新闻报道类的 简单评述，缺乏一个整体的，完整的，总结性的阐述，以至于在小额担保贷 款发放的这几年中，很少出现理论性的研究，可比性的数据更是少之又少。 2 引言 本文通过对大量资料的分析与研究并结合国外实际经验力求在这些方面有所 突破。 3 研究内容和文本框架 本文的题目叫做“完善我国下岗失业人员小额担保贷款体系的探讨”，这 个体系是个较为复杂的系统，它包括了从下岗职工申请贷款到贷款归还的每 一个环节，如果任何一个环节出现问题的话，都会成为贷款发放的阻碍。因 此，要想完善体系建设，就必须认清问题产生的原因，找到解决的方法，这 样才能保证小额担保贷款的顺利发放，所以本文主要研究的内容包括：下岗 职工的产生历史与现状、下岗失业人员小额担保贷款的必要性、下岗失业人 员小额担保贷款在发放时出现的问题及从中暴露出的原因和矛盾、问题的解 决方法总结及探讨、解决方法的绩效评价和前景展望。 本文共分为5 章，第1 章对下岗职工的产生历史与现状进行回顾。随着 我国市场经济的深入发展，企业改制成为了其生存的重要途径，这就必然导 致了大量职工的下岗，这些下岗职工在年龄和技术上都不具备在上岗的条件， 如何保证这部分群体的正常生活便成了当务之急，下岗失业人员小额担保贷 款就在这种情况下孕育而生了。 第2 章对发放下岗失业人员小额担保贷款的必要性进行深入的探讨。分 别从金融体系的再分配功能、缩小收入分配差距、扩大就业途径，实现和谐 社会等理论方面的必要性和小额担保贷款对下岗职工的实际现实必要性进行 分析，以便进一步说明小额担保贷款发放的意义所在。 第3 章对下岗失业人员小额担保贷款发放中遇到的问题进行阐述，比如 担保机构的苛刻条件、商业银行缺乏积极性、贷款程序复杂、贷款部门缺乏 协调、地方财政资金有限，支持力度不够、贷款单笔限额过低与实际需求数 额过高形成反差、开办经费贷款本金收回期较长，不能适应贷款期限控制的 要求等等，这些问题都严重阻碍了小额担保贷款的发放，解决了这些问题， 才能保证贷款的顺利发放。 第4 章对下岗失业人员小额担保贷款发放难的原因及矛盾进行分析。要 3 完善我国下岗失业人员小额担保贷款体系的探讨 解决问题就必须了解阀题产生的原因及可能的矛盾所在，这部分主要从政策 原因、商业银行角度、地方财政财力不足、宣传不到位、下岗职工素质参差 不齐、信贷管理不到位、制度缺陷等方面阐述原因所在，从商业银行与下岗 职工、地方财政与商业银行、地方财政与中央财政间的关系阐述矛盾所在， 以便提出解决方法。 第5 章对问题的解决方法和绩效评价进行深入的阐述，分别从加大宣传 力度、协调部门关系、加强创业培训、建立风险补偿机制、发挥小企业吸纳 作用、借鉴“后续支持模式”、建立信用社区和建立社区银行这八个方面总结 出较为有效的解决方法，并就从2 0 0 4 年到2 0 0 6 年的实际贷款情况的变化出 发，进行对解决方法的效果总结和评价。最后对下岗失业人员小额担保贷款 的发放前景进行展望，虽然小额担保贷款在发放中遇到了很大的阻力，但我 国政府并没有放弃对这项贷款的政策支持，各地也涌现出了很多有效的解决 方法，下岗失业人员小额担保贷款的前景还是很光明的。 4 研究方法 ( 1 ) 实证分析；通过对下岗失业人员小额担保贷款所遇到的问题和解决 方法进行实证分析，如对保定贷款程序的列举用以说明贷款条件的苛刻，对 郑州担保基金的列举用以说明地方财政资金的缺乏，对贵阳市小河区“后续支 持模式”的列举用于引入小额贷款的发放新模式等等。 ( 2 ) 归纳分析：通过对全国各地下岗失业人员小额担保贷款在发放中所 存在的问题进行归纳，列举出较为严重及普遍的问题，并对问题的产生原因 进行深入的分析，以便找到问题的症结所在；通过对问题的分析以及原因的深 究，从中总结出出现问题的矛盾所在，为进一步解决问题开拓思路；通过对各 地解决方法的总结，系统的分析出行之有效的解决问题的途径，并引入国外 相关小额贷款的经验以迸一步完善下岗失业人员小额担保贷款的发放。 ( 3 ) 定性和定量分析：对问题的解决方法，不仅使用定性分析，即从效 果上做理论分析，也同时使用相关数据进行绩效评价，以保证解决方法的切 实有效性与实际的说服力。 4 引言 本章注释： o 师佳英，孙平，国外开展小额贷款解决失业问题的经验及启示，现代经济探讨，2 0 0 6 年第1 0 期，8 9 页 。欧永生，孟加拉国小额信贷对我国的启示。北方经济。2 0 0 7 年0 3 期， 4 0 页 5 完善我国下岗失业人员小额担保贷款体系的探讨 第1 章下岗职工产生的历史背景与现状 1 1 历史背景简介 1 9 9 4 年，随着在上海第一批下岗职工的出现，我国进入了一个企业职工 大量下岗的时代。根据国家劳动部统计，1 9 9 4 年全国下岗职工达到1 8 0 万人， 相当于前7 年失业职工人数的总和，平均失业周期由前几年的4 个月增加到6 个月；企业富余职工也大量增加，其中约有3 0 0 万人待岗放长假 。在此以后 的十几年里，企业职工下岗现象有增无减，并日益成为我国社会发展过程中 必须面对的问题。从我国的国情去分析，不难发现，下岗职工的大量出现是 有着深刻的历史原因的。：一是与经济体制转变有关。在计划经济体制下，我 国长期实行“低工资、高就业”的政策。企业劳动力资源配置，主要通过政 府计划，实行统包统分。不管企业是否需要，国家每年都强制安排大量人员 进入企业，造成企业内部一个人干的活，两个人甚至几个人干，人浮于事， 缺乏效率。现在发展市场经济，企业要想降低成本，提高经济效益，增强竞 争力，“减员增效”是一个重要途径，难免出现下岗失业现象。此外，在激烈 的市场竞争中被淘汰的那些企业，其大量职工也将离开原来的岗位，寻找新 的就业出路；二是与经济结构调整有关。任何一个国家的经济发展都必然伴 随着结构调整。一般来讲，第一产业( 即农业) 从业人员的比例会不断下降， 第三产业从业人员则不断上升，由此就会带来劳动力的流动和就业结构的变 化。例如，前些年我们大力发展工业，第一产业的人大量往第二产业走，好 多农民转变成了工人。现在，服务业要大力发展，第三产业的就业比例就会 增大，一部分职工也就要从第二产业分流到第三产业上去。在新的工作岗位 确定之前，这部分工人实际上就处于下岗失业状态。三是与我国人口多有关。 人口众多是我国的一个显著特点，这既为经济发展提供了巨大的人力资源， 6 第1 章下岗职工产生的历史背景与现状 也为我国就业增加了巨大压力。四是与我国企业制度的深化改革有关，2 0 世 纪9 0 年代初，我国已经开始探索市场经济的道路。在市场经济下，企业的竞 争力是企业生存的重要条件之一，这就需要原有的企业特别是大型的国有企 业要深化制度改革，使自己的技术不断更新，产品迎合市场需求。在改革中 必然造成两种结果，一种结果是企业改革成功，但成功所付出的代价就是大 量淘汰原有的，技术能力差的职工以达到减员增效；另一种结果就是改革失 败，中小企业破产，大企业停产等待国家救济，这都会造成大量下岗职工的 出现。以上这几种原因必然导致了从1 9 9 4 年以来，大量下岗职工的出现。 1 2 下岗职工现状 下岗职工多为4 0 5 0 人员，由于年龄的限制和受教育的有限性使他们很难 再找到工作，而且在我国的大部分普通家庭都是双职工，企业减员使得“全 家下岗”的现象屡见不鲜。这些下岗职工去寻找收入来源便成了他们生存下 去的必要途径，而他们能找到的途径可归纳为以下部分：( 1 ) 靠原有企业所 给的买断钱生活。所谓买断钱就是指企业在与职工解除劳动关系时，按照职 工的工龄乘以相应的基数所的到的一次性支付给职工的补偿，比如说一个下 岗职工的工龄有2 5 年，企业给下岗职工每年的补偿基数为4 0 0 元，那么这个 职工在下岗后能在企业的到的买断钱就是2 5 * 4 0 0 = - 1 0 0 0 0 元，而买断后就等于 企业与职工没有任何关系，相关的工资，养老保险金的支付都不再由企业支 付。对于企业来说，与职工买断是摆脱沉重包袱，加快改革步伐的有效手段， 而对于下岗职工而言，买断就等于自己能在原有企业所得到的就只有那1 0 0 0 0 元钱了，而这1 0 0 0 0 元钱根本无法满足他们以后的基本生活需要。( 2 ) 靠亲 友接济，艰难的度日。当然这也不是根本的解决收入来源的方法，下岗职工 的人际关系注定了他们很难与富豪接触，他们圈子里的人也不过是跟自己条 件差不多的普通劳动者，所以靠亲戚朋友接济生活也是件很不容易的事情。 ( 3 ) 靠国家低保生活。根据国务院城市居民最低生活保障条例第二条规 7 完善我国下岗失业人员小额担保贷款体系的探讨 定：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地 城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助 的权利。显然，下岗失业人员可以申请城市居民最低生活保障，但低保只是 保障居民的最低生活，不能满足他们的其他需求，在很多地区，居民的最低 生活保障费只有2 0 0 3 0 0 元，这根本就满足不了下岗职工上养父母，下供孩 子的庞大支出，所以只靠低保生活也不能解决问题。( 4 ) 出外打工。可以说 这是下岗职工寻找收入来源的主要方法，但问题是由于体力的不允许，知识 技术的匮乏导致想要再就业的下岗职工很难找到像样的工作，而且即使找到 了工作其收入也远远低于原收入。以上便是下岗职工的现状，他们在下岗的 那一刻起就注定要陷入庞大支出与微薄收入的矛盾之中。 本章注释： o 国家统计局，中国统计摘要2 0 0 2 ) ，中国统计出版社，2 0 0 2 年5 月 毒田捷，对我国失业与再就业问题的思考，内蒙古科技与经济，2 0 0 2 年0 9 期8 7 页 8 第2 章下岗失业人员小额担保贷款发放的必要性 第2 章下岗失业人员小额担保贷款发放的必要性 2 i 小额担保贷款是金融系统发挥国民收入再分配功能的重要体现 国民收入通过初次分配和再分配，形成政府、企业和家庭的资产。同理， 一国的资源也经分配、再分配形成各部门的资产。金融系统在其活动中既有 对收入、社会资源的分配，也有对国民收入、社会资源的再分配。比如利息 收支是对国民收入的初次分配，而存贷款是对金融资源的再分配。金融体系 有效的再分配金融资源，对整个国民经济的发展有着举足轻重的作用。近些 年来，我国货币供应量得到了持续高速的增长，如图2 - 1 所示：2 0 0 4 年m 2 比2 0 0 1 年增加了1 6 倍，绝对额达到2 5 3 2 0 7 7 万亿元人民币。在2 5 3 2 0 7 7 万亿人民币当中货币( m 1 ) 占有3 7 7 6 ，准货币( m 2 m 1 ) 占6 2 2 4 。2 0 0 5 年m 2 达到2 9 8 7 5 5 5 万亿元人民币，在其中m i 占3 5 9 ，准货币占6 4 1 。 2 0 0 6 年，m 2 达到3 4 5 5 7 7 9 万亿元人民币，在其中m 1 占3 6 4 7 ，准货币占 6 3 5 3 回。 图2 1 9 完善我国下岗失业人员小额担保货款体系的探讨 这样的情况表明，金融系统中所有银行类金融机构都是存款大于贷款， 闲置的货币无法转化为消费的货币收入。这样的闲置不但造成大量的资源浪 费，而且不利与国民经济的发展。现在的金融机构往往出于自身风险考虑， 不愿意把闲置的货币贷放给不确定性强的弱视群体，他们没有看到这些弱视 群体未来的发展。需要大量资金的群体得不到资金，拥有大量资金的机构确 让资金闲置，这是实现金融体系再分配功能的严重障碍。所以，在我国相关 政策的要求下，商业银行对下岗职工提供小额担保贷款有利于金融机构运用 闲置资金，是促进金融体系有效发挥资源再分配功能的重要体现。 2 2 小额担保贷款是有效缩小收入分配差距的途径之一 在上面的分析中，我们已经了解了金融体系的再分配功能，在分配体制 中讲求既效率又注重公平。作为下岗失业人员小额担保贷款的主要发放机构 一商业银行来说，当然也要同时关注效率与公平的问题。但改革开放以来， 我国经济虽然得到了持续高速的增长，但贫富差距也越来越大，这与金融机 构普遍重效率轻公平也有着必然联系，比如商业银行这种金融机构，往往把 实现效率作为首位的要求，他们使资源流向更有利于自己获利的方向，所以， 有资本的人比没有资本的人更容易获得这些资源，在一定程度上拉大了贫富 差距。那么，如果金融机构能兼顾公平，把资金贷放给那些有切实需要的弱 视群体，使他们有能力去创造更多的收入，那么显然会改善收入差距过大的 问题。为下岗职工提供小额担保贷款，使他们能够有创业的能力，是金融体 系实现效率与公平兼顾，缩小收入分配差距的有效途径之一。 2 3 小额担保贷款是扩大就业的可行方法 自从下岗职工的出现，我国失业大军便逐年扩大。这些劳动力量在社会 中闲置，不但不能创造财富，而且还会给社会带来一定程度的不安因素。所 1 0 第2 章下岗失业人员小额担保贷款发放的必要性 以，如何安置这些下岗职工便成了我国政府必须要面对的问题。给予救济不 是根本的解决方法，给下岗职工提供一条自谋生路的途径才是关键。下岗失 业人员小额担保贷款的发放就是帮助他们再就业和创业的有效方法之一，下 岗职工可以通过申请得到小额担保贷款去从事社会资源的再生产，为国民经 济的发展做出贡献。所以，下岗失业人员小额担保贷款的发放，是扩大就业， 增加国民产出的有效途径之一，是维护社会稳定，构建和谐社会的重要体现。 2 4 现实意义 从现实的角度分析，对于下岗职工来说，面对收入与支出的严重不匹配， 他们必须寻找新的出路来解决生活问题，许多下岗职工在艰难的探索后决定 自己创业，比起给别人打工来说，自己当老板要好的多，既不需要年龄限制 又不用受到雇主剥削。但即使这样，自己创业也并非易事，首先摆在下岗职 工面前的就是启动资金问题，没有先期的资金投入就不可能进行创业，所以 下岗职工又在为寻找资金而四处奔波。2 0 0 2 年由中国人民银行、财政部、国 家经贸委及劳动和社会保障部联合下发了下岗失业人员小额担保贷款管理 办法，办法从贷款的对象和条件、贷款的程序和用途、贷款额度与期限、 贷款担保基金、贷款担保机构、贷款管理与考核、贷款担保基金的风险管理、 贷款服务、监督与审计等十个方面对下岗职工申请小额担保贷款进行了规定， 这不仅在资金的来源上解决了下岗职工创业难的顾虑，而且更重要的是办 法给予了下岗职工创业的政策支持。在此后的几年里，中国人民银行、财 政部、国家经贸委及劳动和社会保障部又针对下岗失业人员小额担保贷款发 放的具体情况于2 0 0 3 年，2 0 0 4 年和2 0 0 6 年分别下发了关于( 下岗失业人 员小额担保贷款管理办法) 有关问题的补充通知，关于进一步推动下岗失 业人员小额担保贷款工作的通知和关于改进和完善小额担保贷款政策的 通知。应该说，我国政府正对下岗职工的创业做着积极的努力，下岗失业人 员小额担保贷款的发放也确实实实在在的为下岗职工带来了筹集资金的渠 完善我国下岗失业人员小额担保贷款体系的探讨 道，从这方面来看，发放小额担保贷款给下岗职工以帮助其创业是十分必要 的。 为下岗职工提供小额担保贷款是前所未有的尝试，同时由于客观世界的 复杂性和不可预料性，一项新政策的制定并不能完全考虑到之后发生的所有 情况，所以在2 0 0 2 年开始实施下岗失业人员小额担保贷款管理办法到现 在近五年的时间里，下岗失业人员小额担保贷款在执行中出现了种种问题以 致一度阻碍了贷款的发放，当然在问题出现后各地也纷纷出现了许多行之有 效的解决方法，在本文以下的章节中将对下岗失业人员小额担保贷款在执行 过程中出现的问题，问题出现的原因及从中暴露出的矛盾和解决方法等几方 面进行一个深入的探讨。 本章注释： 。曾康霖，再论扶贫性金融，金融研究，2 0 0 7 年0 3 期，l 页 。曾康霖，再论扶贫性金融，金融研究，2 0 0 7 年0 3 期，1 页 第3 章下岗失业人员小额担保贷款在执行过程中遇到的问题 第3 章下岗失业人员小额担保贷款在执行过程中遇到的问题 下岗失业人员小额担保贷款是发放给下岗职工的，用于创业、再谋生路 的贷款。这项贷款的发放有利于促进经济的发展，有助于保持社会的稳定。 但各地下岗失业人员小额担保贷款因为体系的不完善导致了在贷款执行过程 中遇到了很多问题，使得贷款发放步履蹒跚，举步维艰。在各地出现的诸多 问题当中，最突出的表现为以下几个方面： 3 1 担保机构提供担保的条件苛刻 在下岗失业人员小额担保贷款发放之初，为了保证贷款的顺利回收，各 地相关担保机构在提供贷款担保的时候往往都要求下岗职工提供反担保。所 谓反担保o ，又称为担保之担保，是指第三人为债务人向债权人提供担保的同 时，又反过来要求债务人( 借款人) 对自己( 担保人) 提供担保的行为。反担保主 要有三种形式，即保证、抵押、质押。具体为：( 1 ) 保证人( 第三方) 保证， 可由国家公务员提供保证，并出具所在单位工资收入证明；非公务员保证的， 还应提供所在企业经济效益情况；( 2 ) 抵押分为房产和设备抵押，房产为商 品房，有房产证；设备必须提供原始发票而后消单；( 3 ) 质押应提供有价证 券。除了反担保要求以外，有的地方还要求申请贷款的下岗职工有营业执照 和经营场地。虽然在2 0 0 2 年下发的下岗失业人员小额担保贷款管理办法 中并没有明确规定担保机构必须要求下岗职工提供反担保措施，但在执行过 程中还是有包括北京、长春、石家庄、广州、武汉、青岛、锦州、天水、通 化、兰州、大连、哈尔滨、南昌、沈阳、济南、安徽、西安、合肥、郑州等 许多地区要求下岗职工提供反担保。下岗职工本身就是弱势群体，又要去找 一个有稳定收入的人提供反担保，又要自己花钱去租场地，办执照，这样的 要求能达到的真是少之又少，直接造成了各地小额担保贷款发放出现“无人 1 3 完善我国下岗失业人员小额担保贷款体系的探讨 问津”、“屡遭寒流”的现象。 3 2 商业银行发放贷款积极性不高 在下岗失业人员小额担保贷款发放的前几年里，许多地区的商业银行都 对这项贷款业务没有太大的积极性。比如在南京，2 0 0 3 年8 月，劳动部门联 合南京市商业银行鸡鸣寺支行开始发放小额贷款。这里的贷款额度一般控制 在2 万元以下。2 0 0 3 年年底，这笔贷款也由原来的5 0 0 万增至1 0 0 0 万元，也 就是说银行因此最多可以贷出4 0 0 0 万元。但该处小额贷款发放仍尚不足1 0 0 0 万元，未贷出余额多达3 0 0 0 多万元国；在郑州，截至2 0 0 5 年6 月底，郑州 市小额担保贷款累计到期金额为3 9 9 万元，己还款2 1 7 万元，累计逾期未 还1 8 2 万元，贷款逾期率达到了4 5 6 。商业银行每年都要评定，贷款回 收逾期率过高会影响到银行的评定，银行的利益会受到影响，这样的状况直 接影响了商业银行银行贷款的积极性。此类情况在大部分地区都有所表现， 商业银行是贷款的发放者，它对这种贷款不积极就意味着下岗职工的创业将 缺乏资金来源。由此可见，小额担保贷款还是有其致命的缺点，商业银行对 其的发放慎之又慎。 3 3 贷款程序复杂，涉及部门众多 申请小额担保贷款的下岗职工要填写再就业小额贷款担保申请表、银行 个人经营性贷款申请表、提供营业执照复印件( 个体或合伙) ；申请人身份证 及户口簿复印件、以及下岗职工有关证明等。在申请过程中要涉及到很多部 门，如街道( 乡镇) 劳动保障所、申请人原单位、担保公司、地方财政、商 业银行等部门，有的还需要经贸局的审查。这只是对于那些手续、证件都没 问题的人来说要面临的部门，要是证件有问题，比如说身份证上的姓名与房 屋租赁协议上的姓名有出入等现象，就不知还要经过哪些部门的核准了。 1 4 第3 章下岗失业人员小额担保贷款在执行过程中遇到的问题 下岗失业人员持 再就业优惠证参加劳动和社会保障部门举办的免费创业培训 0 编制创业计划书 不合格l 合 格 对创业计划书进行修改 1 r 合格上 持创业项目评估意见和贷款申请到小额贷款担保中心申请 上 小额贷款担保中心对下岗职工的基本情况，诚信程度及开创项目进行初审、考查 初 不合格i 手续不全 ， 宙 l 合 i贷款担保中心提出整改意见完善手续 格 l l 1r 整改完善 上审查合格 从小额贷款担保中心领取贷款申请表 小额贷款担保中心将有关手续送经办银行进行审核 宙 审查不合格上 查 合 格 银行将有关手续退回小贷款担保中心 1 r+ 银行通知贷款人持有关手续办理贷款业贷款担保中心通知贷款申请人说明贷款 务符合贴息条件的办理有关贴息手续结果及原因，等条件成熟后重新申报 上 小额贷款担保中心，经办行跟踪服务，贷后检查，监督贷款运行情况 图3 1 保定下岗失业人员申请小额担保贷款流程图 注：图标来源于河北省劳动保障网站 完善我国下岗失业人员小额担保贷款体系的探讨 对于贷款程序来说，也相当的复杂，按规定，小额担保贷款的办理程序 是固： ( 1 ) 本人提出贷款和要求担保的申请，填写有关登记表格和相关证件资 料，由街道社区或所在企业及其主管部门再就业服务中心审核和推荐申报。 ( 2 ) 贷款银行和担保机构对申请人资格和申请贷款项目进行调查审核和 审批。 ( 3 ) 在担保机构同意担保后，可直接与银行办理有关担保手续。 规定说的很简单，但真正办起来却很麻烦。下面以河北省保定市小额担 保贷款申请流程为例，展示一下下岗职工申请小额