（工商管理专业论文）我国政府投资项目管理模式研究.pdf

摘要 政府投资是国家宏观经济调控的必要手段，在社会投资和资源配置中起着重要的宏观 导向作用，它可以弥补市场失灵，协调全社会的重大投资比例关系，进而推动经济发展和 结构优化，对社会具有主导作用和乘数效应。本文针对政府投资项目管理模式进行研究， 寻求最优管理模式。 本文通过对我国政府投资项目管理现状的分析，探讨管理模式中存在问题，并结合我 国政府现行的管理体制，深刻分析其产生的原因。通过政府投资项目管理体制和机制的研 究，创新管理模式新思路，加快推进政府投资项目市场化管理，实施政府投资项目的决策、 建设、使用和监督管理的改革，创造科学决策、公平竞争、高效实施、合理有效的政府投 资项目的管理模式，着力解决政府投资项目管理中的约束监督机制和投资效益低下问题。 将政府投资项目按照资金来源与项目性质的组合分为三类：纯经营性政府投资项目、准经 营性政府投资项目和非经营性政府投资项目，针对项目类型研究管理模式的最优化性。同 时将理论与实际相结合，运用项目投资管理理论对现代实际政府投资项目进行分析论证。 关键词：政府，投资项目，管理模式，研究 a b s t r a c t g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t , a sa l li n d i s p e n s a b l em e 锄o ft h en a t i o n a le c o n o m i c a lm a c r o - c o n t r o l ，p l a y sa d i r e c t i v er o l ei nt h es o c i a li n v e s t m e n ta n dt h ea l l o c a t i o no fd e s o u r l s i tc o m p e n s a t e sf o rt h ed i s o r d e ro ft h e m a r k e ta n dc o o r d i n a t e st h ep r o p o r t i o n so f m a j o ri n v e s t m e n t so f t h ew h o l es o c i e t ys oa st op u s ht h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n dt oo p t i m i z ei t ss t r u c t u r e t h e r e f o r e ，g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp l a y st h ep r o m i n e n tr o l ei n s o c i e t ya n dh a sm u l t i p l ee f f e c t s t h i st h e s i sa i m st os e e ka l lo p t i m u mm a n a g e m e n tm o d e lt h r o u g ht h er e s e a r c h o f t h a to f t h eg o v e r n m e n t - i n v e s t e dp r o j e c t s t h ep a p e re x p l o r e st h ep r o b l e m sw i t ht h em a n a g e m e n tm o d e l st h r o u g h8 1 1a n a l y s i so f t h es t a t u sq u oo f t h e g o v e r n m e n t - i n v e s t e dp r o j e c t sa n da n a l y z e st h ec a u s ci nt h el i g h to ft h ee x i s t e n tm a n a g e m e n ts y s t e mo fo u r c o u n t r y t h em a n a g e m e n ts y s t e ma n dm e c h a n i s mo f t h eg o v e r n m e n t - i n v e s t e dp r o j e c t sa r ec a r e f u l l ys t u d i e di n o r d e rt op r o d u c e 锄i n n o v a t i v ew a yo ft h i n k i n g , a c c e l e r a t et h ee n f o r c e m e n t o ft h em a r k e t - o r i e n t e d m a n a g e m e n tp r i n c i p l e ，i m p l e m e n tt h er e f o r m si nt h ed e c i s i o n ，c o n s t r u c t i o n , u t i l i z a t i o n , a n ds u p e r v i s i o no f t h o s ep r o j e c t s ，c r e a t ean e wm o d e lo fr a t i o n a ld e c i s i o n ，f a i rc o m p e t i t i o na n dh i g he f f i c i e n c y , a n ds o l v et h e p r o b l e mo fi n c o m p l e t es u p e r v i s i o nm e c h a n i s ma n di n e f f i c i e n ti n v e s t m e n tr e s u l t s t h eg o v e m m e u t i n v e s t e d p r o j e c t s w i l l h e c l a s s i f i e d i n t o t h r e 2c a t e g o r i e sa c c o r d i n g t o t h es o u r c e o f f i n a n c e a n d t h e n a t u r e o f t h ep r o j c o t s ： p u r e l yp r o f i t a b l e ，q u a s i - p r o f i t a b l e ，a n dn o n - p r o f i t a b l eg o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c 拓，s ot h a tt h eo p t i m a lm o d e l o f e a c hk i n do f p r o j e c tc a nb es o u g h to u t m e a n w h i l e 。c o m b i n i n gt h e o r yw i t hp r a c t i c e ，t h et h e s i sa n a l y z e sa n d i l l u m i n a t e st h e o n g o i n gg o v e r n m e n t - i n v e s t e dp r o j e c t s i nt h e l i g h to fe n g i n e e r i n gi n v e s t m e n t 碘d a d m i n i s t r a t i o nt h e o r y k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t ，i n v e s t m e n tp r o j e c 缸，m a n a g e m e n tm o d e l s ，r e s e a r e h 学位论文独创性声明； 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中 不包括其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事对本文 所做的任何贡献均已在论文中作了明确地说明并表示了谢意。如不实，本 人负全部责任。 论文作者( 签名) ：2 0 0 7 年0 6 月1 5 日 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊( 光 盘舨) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ：2 0 0 7 年0 6 月1 5 日 河海大学硕士学位论文 1 1 政府投资项目概念界定及其特征 第一章绪论 “政府投资”这一概念是从中国改革开放以后逐渐开始使用的。回顾新中国5 0 多年 的历史，所有针对固定资产的技改投资、扩建投资、新建投资项目，全部都属于生产资料 范畴内的活动，在计划控制下全社会的投资活动都属于各级、各行业政府投资部门的决策 实施管理活动。 随着投资体制改革的逐渐推进，中国大陆开始使用“政府投资项目”一词，最直接的 译名是在美国使用的“g o v e r n m e n tp r o j e c t ”：类似的叫法是在日本和我国的香港使用的 “p u b l i cp r o j e c t ” 1 1 。我国对于政府投资项目概念的认识是一个逐渐深入的过程，这是财 政部门对政府投资管理的创新，更准确地指明了财政部门进行投资管理的范围，其资金来 源除了财政性资金外，还应包括财政担保的国内外金融组织的贷款、外国政府赠款以及国 际援助资金等。 因此，政府投资项目可以定义为：为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足 社会、文化、生活的需要以及出于政治、国防等方面因素的考虑，由政府通过财政的投资、 发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款 等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。政府投资的项目，大多数与广大公众的利益 密切相联，与国计民生和可持续发展息息相关，其中很多项目属于高、大、难、精、尖、 急的工程。政府投资项目不同于一般的企业投资项目，企业投资项目的投资人与业主通常 为同一主体，而政府投资项目的投资人通常为纳税人，业主往往为建设单位，二者是割裂 的，这种特殊性，需要有效的政府投资项目管理体系。 1 1 1 我国政府投资项目 随着改革开放，建设经济体制由计划经济向市场经济的转变，中国的投资体制也进行 了较大的改革，形成了投资主体多元化、投资渠道多元化、筹措方式多样化的多层次、多 方位的投资体制圆，尤其是1 9 9 2 年至今，我国的政府投资体制改革取得了重大的突破和创 新，有力地促进了国民经济的高速发展，这主要表现在国家对社会公益事业基本建设投资 逐年增加，政府投资范围主要在非竞争性领域。1 9 9 9 2 0 0 2 年国家对社会公益事业的基本 l 我国政府投资项目管理模式研究 建设投资情况见表3 1 1 3 】。 表3 - 11 9 9 9 2 0 0 2 年国家对社会公益事业的基本建设投资( 单位：亿元) 1 9 9 9 年2 0 0 0 笠2 0 0 1 年2 0 0 2 芷 公共设施服务业1 1 7 31 4 0 21 6 8 82 2 2 7 卫生体育和社会福利业1 9 82 1 82 6 53 3 9 教育文化艺术和广播电影电视业 7 l l8 2 39 5 l1 1 6 4 科学研究和综合技术服务业8 81 0 31 2 61 3 9 国家机关，党政机关和社会团体 1 0 0 68 7 81 0 0 61 3 5 3 年度合计3 1 7 63 4 2 44 0 3 65 2 2 2 年增长率 7 8 1 7 9 2 9 4 党的第十六次代表大会提出“完善政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务 的职能。”2 0 0 4 年7 月，国务院发布了关于投资体制改革的决定，提出深化投资体制改 革的指导思想是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市 场配制资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护 投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素 的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会进步。 关于投资体制改革的决定对政府投资范围做了原则规定，政府投资主要用于关系国家 安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设， 保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推动科技进步和高新技术产业 化。 1 1 2 政府投资项目的特征 目前，政府投资项目主要集中在四类项目：一是政权设施项目，如党政机关办公用房、 公安、检察院、法院、监狱等；二是公益性项目，如城市道路、城市照明、城市广场、城 市绿化等；三是公众福利性项目，如博物馆、图书馆、体育场馆、福利院、医院、学校等； 四是城市基础设施项目，如能源、交通、水利、通信等。政府投资项目的特征可以归纳为 以下四个主要方面： ( i ) 政治相关性。政府投资项目由政府发起，通常服务于政治目标或政府目标的实 现。最高层的政府组织虽然不直接参与项目的实施，但往往拥有项目的否决权。由于必要 的行政干预，政府投资项目容易造成政企不分、权责不清。 ( 2 ) 非盈利性。不象私有投资项目的最终投资目标都是为了经济上获利，政府工程 2 河海大学硕士学位论文 更多考虑的是满足社会的需求或经济的发展，而很少仅仅是为了获取盈利。由于缺少一个 明确和可度量的投资目标，给项目的目标管理和合同管理带来了困难。 ( 3 ) 公众使用。政府投资项目服务于公众，然而很难明确公众或具体使用者或潜在 使用者的需求，因此在政府工程审批立项和投资规模确定的科学性、合理性方面往往存在 争议和疑问。 ( 4 ) 政府代理。政府投资项目实质上是政府代理公众进行投资，公众授予政府代理 权。因此，与其他代理关系一样，需要建立合理的制度来激励和监督代理权的实施。但在 实施政府投资项目过程中，由于代理者的利益往往与委托者不一致，往往不能有效地激励 和监督，因此容易导致资金的失控和腐败的产生。 1 2 选题依据与背景 随着加入世贸组织和市场经济的快速发展，我国经济管理体制和社会经济转型速度越 来越快，经济发展已逐步与世界接轨。1 9 9 8 年以来，由于政府推行积极的财政政策，政府 投资进入高速发展的快车道，政府投资规模从1 9 9 8 年开始逐年增大 4 1 。目前，我国每年的 全社会固定资产投资约为3 万亿元，其中政府投资项目所占比重很大，随着国家实施积极 的财政政策以扩大内需，保持国民经济持续稳定增长，使政府投资数额更加急剧增长，建 设项目多，投资数量大【酗。 近年来，随着政府职能转变和我国投融资体制的改革，政府投资占全社会固定资产投 资的比重有下降的趋势，政府投资范围和领域有缩小的趋势，项目也逐步从竞争型领域退 出。但由于政府投资承担着满足社会公共需要的目的，虽然目前在全社会固定资产投资中 所占比重有所下降，地位和作用仍十分重要嘲。 改革开放2 0 多年来，我国政府投资项目的管理方式已经发生了深刻变化，但总体而 言，其现状与社会主义市场经济的要求还很不适应，与国际上政府投资项目管理方式的发 展也不同步，国内政府投资项目建设管理体制中存在着许多严重问题。 我国对工程项目的分类经历了较长时间的探索后，提出了“政府投资项目”的概念， 政府投资项目产出具有非私有性和较大的外部性；具有效率和公平目标；且项目的成本和 收益构成复杂。将政府投资项目按照资金来源与项目性质的组合分为三类：纯经营性政府 投资项目、准经营性政府投资项目和非经营性政府投资项目，需要针对项目类型研究并提 出合理管理模式。 3 我困政府投资项目管理模式研究 1 3 研究的目的和意义 1 3 i 研究的目的 围绕有效管理政府投资项目，无论在发达国家还是在发展中国家，一直都是探讨和研 究的重点，并不断改进和完善其管理体制和实施途径。事实上，对于管理好政府投资项目 是世界各国都普遍感到困难的问题，对于发展中国家尤其如此【5 1 。在大多数国家，政府投 资项目约束监督机制不完善，管理缺乏科学性，效益低下且浪费严重，多年来，我国对政 府投资项目的管理始终没有突破性的进展。项目决策失误和投资效率低下，使一些项目建 成后，经济效益甚低，给国家财政造成了巨大损失，影响了政府投资的社会效益，在广大 社会公众中造成了不良反映，影响了政府形象1 7 。因此，确保政府投资工程建设项目的质 量与效益就更加重要了，寻找创新的、切实有效的管理模式来解决政府投资项目管理中存 在的问题显得愈加必要和迫切。 1 3 2 选题的意义 政府投资是国家宏观经济调控的必要手段，在社会投资和资源配置中起着重要的宏观 导向作用，可以弥补市场失灵，协调全社会的重大投资比例关系，进而推动经济发展和结 构优化，对社会具有主导作用和乘数效应。若管理到位，不仅可以实现国家的宏观经济战 略，拉动经济的发展，而且对目前我国投资市场的不规范和过度竞争等具有示范效_ 应【”。 研究政府投资项目管理模式问题，具有重要意义，具体意义如下： ( 1 ) 合理的政府投资项目管理模式可以提高项目决策机制的科学性，形成各方权力 相互制约，各方利益充分保护的有效管理机制，在实施过程中，达到工程质量、工期和造 价三者的最优化，有效地提高政府投资项目的投资效率和管理效益，在提高经济效益的同 时提高社会效益。 ( 2 ) 合理的政府投资项目管理模式可以改善政府管理的分散化，改变部门职能交叉 和多头管理，减少政府投资管理组织结构的运行成本，可以实现政府管理机构和管理制度 的优化设计，最大程度地剔除非必要的交易成本，实现制度创新。 ( 3 ) 合理的政府投资项目管理模式可以从机制上隔离行政权力与市场资本，压缩了 政府权力的寻租空间，有助于推进政府职能的改革，防范权力寻租和国家公务人员的腐败， 保障政府职能管理部门及其工作人员的清正廉洁，树立政府在社会公众中的良好形象，提 高政府在社会公众中的良好信誉。 4 河海大学硕士学位论文 ( 4 ) 合理的政府投资项目管理模式可以实现项目管理的专业化，专业化的管理可以 积累管理经验，提高管理水平，形成科学的管理机制，与国际通行规则接轨。 i a 文献综述 1 4 1 实践综述 1 4 1 1 国外实践综述 从总体上看，一方面，各工业发达国家对于政府投资项目的管理都有适合其制度环境 的管理制度，另一方面，各国相关制度层面的创新和改革也引发了政府投资项目管理方式 的变革和创新。国外关于政府投资项目管理制度和管理方式的研究主要如下： 1 政府项目范围的界定 大多数集中在为社会发展服务的、非营利性的公益性项目上，目的是满足社会公共需 要、促进社会和国家的发展。政府是投资项目的业主，投资项目的资金直接由政府财政供 给或法定代理机构控制资金的使用嘲。 2 政府采购制度 2 0 世纪中叶以后，针对政府采购中运行效率低下、监督机制疏漏而产生腐败等问题， 1 9 9 8 年，布坎南和他的公共选择学派提出，必须制定周密而严格的采购程序，如规定尽可 能实行公开招标，实行公平竞争的招标程序和严谨的支付方法，从制度上强化政府监督约 束机制，最大限度地防止政府采购中贪污腐败现象的发生，还要求公众对它实行有效的监 督e g 。 1 9 8 0 年，美国采购专家p a g e 指出政府采购与私人采购是具有重大差异的活动，详细 分析了政府采购与私人采购的区别；如何对政府采购进行管理并总结运行中的规律成为人 们关注的问题【l o l 。1 9 9 5 年，m i c k n n e y 特别针对政府采购中的腐败问题，着重论证了政府 采购部门或采购代理机构中的舞弊问题及其控制与防范对策，主张从健全政府内部控制角 度入手加以防范与治理1 1 1 l 。工业发达国家的采购制度中规定的采购范围包括货物、服务和 工程，在不断的实践中，对政府工程采购的监督、运行程序等制度不断完善。 3 从政府采购制度研究到项目理论与实践 2 0 世纪8 0 年代以来，随着经济全球化进程的推进，市场环境的变化，管理已经从一 般管理范式转向了“基于项目”的管理模式，按项目进行管理被越来越多的组织接受1 1 2 1 。 政府机构之间通过有效权力制衡，设立政府专业机构行使业主的职能，对政府投资项目实 5 我国政府投资项目管理模式研究 施全过程的集中管理模式，从宏观监督、权力制衡到项目技术管理，从很大程度上提高了 投资效益 1 3 】。 4 监督管理体制 许多发达工业国家对政府投资项目管理的公开透明度极高，为了规范政府作为公共项 目投资或管理人的行为，提高项目建设使用效益。任何组织或个人对于政府投资项目的实 施过程都有知情权，政府投资项目要接受多方面的监督，保证了政府投资项目实施的廉洁、 公正和高效【1 4 1 。对于政府投资项目，管理部门严格的监督体现在两个方面：一是建立严格 的操作程序，从镱4 度上保证工程管理的有效进行；二是严格的外部监督体制，任何组织和 个人对政府投资项目管理部门的不规范行为，都可以向有关监督部门投诉。 1 4 1 2 我国实践综述 政府投资项目的管理模式即政府投资项目的组织实旌方式，是指政府指定或委托的有 关机构按照国家规定的基本建设程序，从可行性研究、项目决策到设计、施工直到竣工验 收交付使用的全过程项目管理的方式。这种管理方式不同于建设行政主管部门对一般社会 工程的监督管理，也有别于设计、施工、监理单位对建设工程的管理，而是政府以投资方 代表的身份对特定建设项目投资、工期和工程建设质量进行全面控制【1 4 1 。 政府投资项目管理模式随着改革进行着深刻变化，总的来讲，我国政府投资项目的管 理方式比较常见的，主要包括项目法人型、工程指挥部型、基建处型和专业机构型。 1 9 9 3 年1 1 月，党的十四届三中全会作出中共中央关于建立社会主义市场经济体制 若干问题的决定，提出了建立社会主义市场经济的总体目标，我国的改革进程走向主动 的、系统的、有秩序的市场经济目标【1 5 l 。政府投资管理体制也实行了一些深层次的交革， 与市场经济规则相适应的投资管理体制在这一阶段初步形成。 1 9 9 6 年，关于实行建设项目法人责任制的暂行规定出台，将政府投资实施过程的 管理真正交成了企业行为【2 l 。明确政府投资范围划定在非竞争性、菲营利性的基础设施和 公益性项目范围内，政府作为市场经济投资宏观调控主体的角色初步确立。 2 0 0 2 年6 月，在山西太原会议上，建设部明确提出了在全国各城市推行政府投资项目 管理方式改革l 嘲。改革以实际问题为导向，并借鉴发达国家的经验，以项目业主市场化、 专业化为取向。 2 0 0 4 年7 月，国务院颁布了关于投资体制改革的决定，( 以下简称决定) 提出 深化投资体制改革的指导思想是：“按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观 调控下充分发挥市场配制资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政 6 河海大学硕士学位论文 府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环 境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调 发展和社会进步。”【1 7 】决定对政府投资的范围、项目决策机制、资金管理、项目审批、 项目管理等进行了规定。政府投资体制改革的重大制度性突破主要体现在以下几个方面： ( 1 ) 合理界定了政府投资职能。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配 置资源的经济社会领域，用于加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促 进欠发达地区的经济社会发展、推进科技进步和高新技术产业化。采取直接投资、资本金 注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式，合理使用各类政府投资资金。 ( 2 ) 建立政府投资责任追究制度。决定提出，要建立政府投资责任追究制度，工 程咨询、投资项目决策、设计、旌工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不 遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。 ( 3 ) 对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。“代建制”突破了政府工程原有 的建设实施方式，可以进一步规范政府投资行为，增强约束机制，抑制腐败现象，克服“超 规模、超标准、超投资”的“三超”现象。 决定还提出，要逐步实行政府投资项目公示制度，完善政府投资制衡机制，进一 步加强对政府投资项目的审计监督，建立政府投资项目的社会监督机制等。所有这些都将 有助于规范和制约政府投资行为，提高政府投资管理水平和投资效益。 1 4 2 理论研究综述 我国对政府投资项目模式的研究，立足于解决改革开放以来，我国市场经济建立过程 中，政府投资项目管理模式中存在的严重问题。以工业发达国家政府投资项目管理模式为 目标，研究政府投资项目管理模式的改革对策。随着改革的深入，研究逐渐关注政府投资 项目存在的问题及问题产生的体制和机制等深层次的原因。总体上看来，政府投资项目模 式方向的研究主要集中在以下三个方面： 1 针对政府投资项目约束监督机制展开研究 由于中国内地长期实行计划经济体制，人们没有对政府投资项目和非政府投资项目进 行严格区分。改革开放以来，随着市场经济体制的确立和完善、政府职能的转变，1 9 9 9 年 财政部牵头编写，2 0 0 0 年出版的政府投资项目标底审查实务一书，将“政府投资项目” 称之为“为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活的需要， 以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券，利 7 我国政府投资项目管理模式研究 用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固 定资产投资项目。【1 羽” 2 0 0 2 年，尹贻林等学者在研究中指出，我国在具体的政府投资项目的组织管理上，存 在主体的“越位”、“缺位”、“错位”等问题。我国政府长期对经营性与非经营性政府投 资项目实行统一管理模式，这种单一化管理导致了行政代理管之多宽，失之过多，也无法 进行集中监督管理。政府投资项目主体的双重身份使得政府投资项目的管理缺乏有效的组 织，又缺乏必要的监督，造成管理效率降低n 9 1 1 2 0 1 。 2 0 0 4 年，赵复元等学者在分析中指出，由于制度、机制和人为等方面的原因，使得政 府投资项目及其资金管理方面存在诸多问题，具体表现有：短期行为与“政绩工程”，“拍 脑袋工程”等，未经科学论证，造成项目的盲目决策，导致“先天不足”【”。并指出政府 投资项目是政府财政支出的主要方面，所以政府投资活动应当接受社会公众广泛的监督， 保证政府投资工程实施的廉洁和公正，建立和完善监督制约机制是解决问题的关键口1 l 【捌。 2 0 0 5 年，学者李传裕等在对政府投资项目管理方式改革的思考中，也指出由于传统的 政府管理模式存在的弊端，导致一些“三超工程”、“钓鱼工程”、“豆腐渣工程”，对于制 定一个切实可行的高效的管理方式是必要的。他提出的对政府投资项目管理方式改革中， 强调了管理应加强公众监督，提高透明度；建立量化指标体系和项目监管信息系统；加强 政府投资项目评审工作 2 3 1 。【2 州。 2 0 0 6 年，陈新文、冯典英等人探讨了我国政府投资项目存在的问题时指出，政府管理 部门对政府投资项目投资监控不力。虽然许多政府部门都参与了项目的管理，但是没有一 个部门承担投资主体的全部责任，从属于的项目建设单位没有获得真正的法人地位，也无 须对国有投资的效果和风险负责，政府投资责任虚化刚。政府投资项目管理机构可能既负 责项目的组织实施，又行使建筑市场监管的职责，这无异于运动员与裁判二任一身，会造 成对政府投资项目监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资 项目缺乏约束力。他们提出的对策包括建立完善的政府投资项目监督体系，建立和完善政 府投资工程管理的规章制度，将政府投资工程纳入法制轨道伫7 l f 3 0 j 。 2 针对管理效率和投资效益低下进行研究 多年来，我国政府投资项目基本上是用行政的手段去决定工程建设的技术经济问题， 忽视了建设的客观规律和内在联系，没有按专业化、科学化、市场化的要求，建立对投资 项目整体的技术、经济、进度、质量等全过程进行全面管理和专业化管理体系，影响了建 设的管理效率和投资效益。 8 河海大学硬士学位论文 据国家统计局中国固定资产投资统计年鉴等有关资料介绍，1 9 5 8 年至2 0 0 1 年， 我国投资项目失误率接近投资项目总数的5 0 ( 3 ”。 2 0 0 4 年，学者黄霆等人，对我国政府投资项目管理的现状进行了分析，研究小组做了 大量的资料收集和文献分析，对当前我国政府投资项目管理中存在的问题进行了归纳总 结，指出了主要问题有，项目决策机制缺乏科学性、管理水平低下而造成项目的实施缺乏 科学性，管理效率低下，投资效益低下，由此提出了改革模式的分析 4 1 1 3 2 1 。 2 0 0 5 年，学者王放等在关于政府投资工程管理的思考中研究指出，一些政府主管 部门既负责市场监督管理，又直接组织工程项目的建设实施，导致政企不分、责任不明、 监管不力。由于人、财物和信息等社会资源的浪费，工程建设水平不高，引发了大量的投 资“黑洞”和工程腐败现象，直接影响了工程质量和投资效益。提出建立适应市场经济体 制的政府工程管理方式，按市场化方式推进预算执行的绩效考核制度，尽可能用较少的投 入取得最好的管理效果；运用市场化的方式推动工程总承包和工程项目管理的发展，培育 专业化的工程项目管理企业，提高建设管理水平，保证工程质量和投资效益【3 3 h 3 6 1 。 2 0 0 6 年，大学学者陈斌等在对政府投资效益的研究中指出，我国政府投资项目管理体 制暴露了许多弱点，如效率低下、资源浪费严重、腐败现象层出不穷等，尤其是近年来， 我国的项目投资额越来越大，资金浪费也随之增多。提出的研究思路有完善政府投资决策 系统，采取决策论证制度和失误追究制度6 】【3 7 】【3 8 1 。 3 围绕“代建制”的改革实践模式展开研究 随着国内政府投资项目管理方式改革实践的推进，对项目代建制的研究方兴未艾。我 国的政府投资项目代建制管理模式起源于福建厦门市，对代建制的研究主要集中在实践探 索中的代建管理模式、运作方式、管理规则等等。 从代建制在我国的起源与各地方实施代建制的目的和效果来看，政府投资项目代建制 的实施也并非是为了创造一种全新的项目管理方法。代建制保证了项目建设和管理的专业 化水平，克服了传统政府投资项目的非专业化管理，在一定程度上规范了政府行为，完善 了决策机制，促进了项目管理水平和工作效率的提高，同时也提高了投资效益，可以对工 程建设领域的腐败现象有所遏锖l j 3 9 嗍。 对代建制的研究，有的学者也持有不同观点，认为实施政府投资项目代建制，是与我 国政府提高管理水平、优化管理质量的改革并行的。代建制的研究推广不能脱开我国政府 职能转变、建设廉洁高效政府这一大环境，纵观代建制在各地方试点的情况，尚存在一些 问题需要完善：是目前代建制的运作实施还缺乏必要的法律法规的保障，缺乏明确的制 9 我国政府投资项目管理模式研究 度规范；二是我国各地实施的代建制模式中对于代建单位尚缺乏明确的职能定位依据：三 是代建机构总体实力薄弱，没有形成成熟、规范、公平竞争的代建市场，代建单位承担代 建责任的机制不明等。 1 4 3 现有成果评析 由于政府投资项目的地位和作用很重要，我国对此的研究创新都十分重视，我国对政 府投资项目模式的研究，立足于解决改革开放以来，我国市场经济建立过程中，政府投资 项目管理模式中存在的严重问题。目前这些存在的问题总的可以归纳为：约束监督机制和 投资效益问题，研究以工业发达国家政府投资项目管理模式为目标，探讨政府投资项目管 理模式的改革对策。 然而，从目前研究的管理模式来看，本文认为：在政府投资项目模式的研究上还存在 着一些不足。 ( 1 ) 对管理模式的研究，对政府投资项目的性质和类型没有严格清晰区分，统称为 “政府投资项目”，研究区分不够细致，从而解决问题不够全面； ( 2 ) 研究多指政府投资项目中的非经营性项目，对代建制的研究比较广泛，但缺少 对代建制深层次的理论分析，对于代建制中亟待解决的问题一政府投资人如何对代建人进 行选择、激励和约束，如何保证项目交付的有效性和项目价值，政府和代建人之间的风险 分摊、合同类型，如何建立双方伙伴式关系等缺乏相应的理论体系支持和法律体系保障。 解决以上不足的关键在于：第一，根据政府投资项目的性质，认识区分类型；第二， 根据项目的类型，具体分析最合适管理模式，并通过实例加以论证。 1 5 主要研究内容 本文主要研究内容包括以下几个方面： ( 1 ) 政府投资项目概念界定及其特征分析，研究我国政府投资管理体制和投资项目 管理模式的历史沿革( 第二章) ： ( 2 ) 我国政府投资项目管理模式的现状分析，结合我国现行的管理体制，剖析管理 模式中存在的问题并深刻分析其中原因( 第二章) ； ( 3 ) 研究发达国家和地区政府投资项目的管理比较，结合其管理特点，提出对我国 政府投资项目管理的借鉴，构建我国政府投资项目的宏观监管体系( 第三章) ； ( 4 ) 运用政府投资项目区分理论，分析区分政府投资项目类型及适用的管理模式， 1 0 河海大学硕士学位论文 分析研究“项目法人招标制”和“代建制”这两种创新的管理模式( 第四章) ； ( 5 ) 运用典型案例，分别论证“项目法人招标制”和“代建制”这两种创新的管理 模式应用于不同项目类型时所体现出的管理最优性( 第五章) 。 1 6 研究方法与技术路线 1 6 1 研究方法 1 宏观分析与微观分析相结合 政府投资项目对社会和国民经济发展举足轻重，关系着国计民生，其建设管理必须依 靠政府参与，从宏观上进行调控，参与政府投资项目的职能部门，合理地根据地区的总体 发展和规划，研究论证咨询项目的审批、立项，保证决策的科学性、民主化和合理性。同 时还运用微观分析的方法，利用工程项目管理理论，从投资、质量、进度等方面具体协调 建设实施中各方主体之间的关系，促进资源的优化配置，保证政府投资项目高效实施和有 效使用。 2 定性分析与定量分析相结合 运用定性分析的方法分析政府投资项目的概念、性质、特征、分类和管理，从中探寻 合理化管理的规律。同时运用定量分析的方法，分析不同性质的政府投资项目，用详实的 数据论证投资模式的优劣。把定性分析与定量分析相结合，具体分析出不同政府投资项目 在最优的模式管理下，发挥最大的投资效益。 3 理论分析与实践研究相结合 在市场经济条件下，政府与市场及两者关系是经济学研究中的一个命题，政府作为国 家公共财政的掌控者，会承担更多的经济职能，主要通过国有经济、政府消费等方式直接 参与经济活动。运用经济学中关于资源配置效率、投融资制度和制度创新的理论进行分析， 就政府投资项目的决策、实施、收益等方面，从理论的角度进行剖析，通过市场配置资源， 建立投资决策风险责任制，强化监督约束机制。结合国内外政府投资体制改革与实践的经 验、我国政府投资体制的演变，现实的管理模式，基于清晰的理论剖析，论证当前政府投 资体制实现制度创新的可能性、可行性和相应的实践性。 4 案例分析方法 选择典型的政府投资项目，进行案例分析，通过现实的管理进行总结性归纳，找寻各 种类型政府投资项目管理的规律，论证最为合适的管理模式。 1 1 我国政府投资项目管理模式研究 1 6 2 技术路线 文献综述 u 厂 政府投资项目管理 、 政府政府 七罴三寸 原 投资 政府 投资 项目 投资 项目 因 模式 项目 模式 分 发展模式主要 析 历史 类型 弊端 u ，r 政府投资项目监督管理、 政发 政叫兰型苎竺i 府达 府 投国 宏 扩i 司 资家观 监管监 管理管 圃 理借体 论鉴系 订百司 厂 创新管理模式 、 1 政府投资项目分类 l1 项目法人招标制l ( ， 案例分析 、)i 项目代建制管理 、t l l l i 对策建议 l 。 结论与展望 图1 - 1 技术路线 f i g1 - 1t e c h n i q u ep a t h 河海大学硕士学位论文 第二章政府投资项目管理模式现状分析 2 1 政府投资项目管理模式发展历史 2 1 1 政府投资管理体制的沿革 新中国成立以来，我国经济体制走过了从逐步建立、进一步发展完善到完善改革的历 程，政府投资项目的管理体制也大致经历了四个阶段【1 4 1 。 ( 1 ) 建国初期1 9 7 8 年，为计划经济体制下的投资体制形成和发展时期。在解放后 长达2 0 多年的时间里，我国投资体制经历了收权一放权一再收权一再放权的循环，但这 种“收”“放”调整始终是在中央政府和地方政府之间进行的，政府在整个投资活动过程 中的角色并没有改变过。因此，这一时期所有的项目都是政府投资项目。 ( 2 ) 1 9 7 9 年1 9 9 1 年，是对计划经济体制下的投资进行初步改革和新体制探索时期。 党的十一届三中全会拉开了经济体制改革的序幕，政府投资项目的管理也开始了一系列改 革，从集中计划模式开始裂变，到市场经济投资管理体制萌芽，项目所需资源( 人、财、 物) 的供应方式等进行了改革，我国的项目建设方式开始与国际惯例接轨。 ( 3 ) 1 9 9 2 年邓小平同志南巡讲话发表2 0 0 1 年，是建立社会主义市场经济体制下的 政府投资体制改革和探索时期。这一时期，我国的改革开始走向主动的、系统的、有秩序 的市场经济体制目标，政府投资管理体制也进行了一些深层次的变革，政府作为市场经济 投资宏观调控主体的角色初步确立。 ( 4 ) 2 0 0 2 年至今，根据w t o 规则和入世承诺，是实现对社会主义市场经济体制 下的政府投资体制迸一步规范和完善时期。我国的投资体制改革取得了重大的突破和创 新，有力地促进了国民经济的高速发展，国家对公益项目的建设投资也逐年增加。 2 1 2 我国政府投资项目管理模式的历史沿革 政府投资项目的管理模式即政府投资项目的组织实施方式，是指政府指定或委托的有 关机构按照国家规定的基本建设程序，从可行性研究、项目决策到设计、施工直到竣工验 收交付使用的全过程项目管理的方式。这种管理方式不同于建设行政主管部门对一般社会 工程的监督管理，也有别于设计、施工、监理单位对建设工程的管理，而是政府以投资方 1 3 我国政府投资项目管理模式研究 代表的身份对特定建设项目投资、工期和工程建设质量进行全面控制。 我国政府投资项目管理模式的变革与我国工程项目投资主体格局的变化有着密不可 分的关系。由于我国经济体制改革脱胎于原有计划经济模式，在向市场经济转轨的过程中， 政府投资的数量和规模逐渐由小变大，基于对政府财政资金的不同认识和管理方式，我国 的各级政府对于政府资金用于投资项目的管理方式长期实行过于单一、简化的方式，在我 国政府投资项目管理发展过程中，主要存在过如下一些主要的管理模式。 2 1 2 1 自营制模式 这一建设单位自营模式主要于建国初期采用。建设单位自己组织设计人员和施工人 员，自己招募工人、购置施工机械和采购材料，自行组织工程项目建设。由使用单位根据 其自身的需要，在自行充分论证的基础上完成项目的建设前期论证工作，并就此向政府投 资主管部门申请相应的财政投资，待政府财政投资部门审查批准后，由申请单位自行管理、 支配、使用该项投资并用于公益性项目的全部建设实施过程并承担相应责任。这一投资管 理模式充分体现了使用单位的利益与权力，满足了公益性项目适用性的要求，其流程图见 图2 1 。 占有 使用 收益 分配 管理 投资决策管理部门 投资申请 资产实际管理 使用单位 投资批复 一 组织建设 名义管理) 征地拆迁 规划设计 材料设各采购 工程招投标 图2 1 自建自管方式流程图 f i g2 - 1t h ef l o w c h a r to f t h e s e l f - b u i l ta n ds e l f - r u nm e t h o d 2 1 2 2 以建设单位为主的甲、乙、丙三方制 从1 9 5 3 年至1 9 6 5 年，主要是学习前苏联模式，实行以建设单位为主的甲、乙、丙三 方制。甲方( 建设单位) 由政府主管部门负责组建，乙方( 设计单位) 和丙方( 旌工单位) 分别由各自的主管部门进行管理。建设单位自行负责建设项目全过程的具体管理。设计、 制造、施工任务分别由各自的政府主管部门下达，项目实施过程中的许多技术、经济问题 1 4 河海大学硕士学位论文 由政府有关部门直接协调和负责解决，这种方式下，虽采取合同的方式明确了甲乙双方的 经济关系，但甲方的资金、物资供应由主管部门统一管理。同时乙方和丙方也由主管部门 采取行政指令的方式指定。该模式的流程图见图2 2 。 图2 - 2 以建设单位为主的甲、乙丙三方制流程图 f i g2 - 2t h ef l o w c h a r to f t r i p a r t i t es y s t e ml a r g e l y b a s e do nt h ec o n s t r u c t i o nu n i t s 2 1 2 3 工程指挥部模式 从1 9 6 6 年至1 9 8 4 年，以工程指挥部方式为主。许多大中型项目的建设采用建设指挥 部的方式，由政府主管部门牵头，组织建设单位，设计单位、施工单位针对具体项目成立 项目指挥部、筹建处、办公室等，把管理建设的职能与管理生产的职能分开，建设指挥部 负责建设期间设计、采购、施工的管理。项目建成后移交给生产管理机构负责运营，建设 指挥部即完成历史使命而解散。 总的看来，在政府作为单一投资主体的情况下，对投资项目的利益诉求主要是作为最 终业主的政府本身，这也决定了上述政府投资项目管理模式基本上处于粗放管理的阶段。 随着投资主体多元化局面的形成和项目利益诉求主体的增加，项目管理方式也逐渐走向集 约化。 2 2 政府投资项目管理模式现状 2 2 1 我国政府投资项目的管理模式 随着多年来经济体制、行政体制的进一步改革和改革开放的深入，投资主体形成了多 1 5 我国政府投资项目管理