（财政学专业论文）对我国国家审计未来定位问题的探索.pdf

内 容 提 要 内内 容容 提提 要要 国家审计的职责是通过法律、行政授权或缔结契约等方式确定的。当客观条 件发生变化时，审计的职责也应随时进行调整。只有及时调整审计职责，找准定 位，才能有效地发挥审计监督职能，为党政宏观经济决策服务，为社会主义经济 建设和社会发展保驾护航。文章首先从政治环境需要、法律环境需要、经济环境 需要三方面的外部环境因素进行了分析，说明对我国国家审计进行重新定位的外 在必要性。其次，从现行我国国家审计所存在的审计依据、审计目标定位、审计 人员、审计方式、审计风险和审计体制等六个方面的不足进行分析，说明我国国 家审计需要重新定位的内在必要性。再次，对国外国家审计的先进经验和做法进 行了具体地介绍，并深入分析了我国国家审计与国外国家审计所存在的审计环境、 审计理念、审计模式、审计管理、审计方法和技术手段等五方面的差异，由此提 出个人的观点：未来我国的国家审计不能照搬照抄国外的先进经验和做法，而应 结合我国国情有选择地借鉴，走一条具有自己中国特色又符合国际惯例的现代审 计路子。未来我国的国家审计应定位在“3+2”模式，即以法治政府为核心理念， 强化对政府公共财政的审计监督；以高效政府为核心理念，加快向绩效审计为中 心的转变；以廉洁政府为核心理念，加强以领导干部经济责任审计为重点的对权 力的制约和监督；以透明政府为核心理念，实行审计结果公告制度；以创新政府 为核心理念，革新审计手段和方法。最后，就如何探索、实践“3+2”审计模 式的路子作进一步分析，并提出了一些建议和对策。 本文章的结构框架包括：第一章 导言：提出问题；第二章 我国国家审计重 新定位的必要性：分析重新定位的外在必要性及内在必要性两方面；第三章 我国 国家审计与国外的差异：介绍国外审计的情况，分析了我国与国外审计环境等五 方面的差异；第四章 我国国家审计的未来定位：围绕国家审计未来定位模式，具 体阐述了进一步深化预算执行情况审计，坚持真实性审计、大力推行绩效审计， 全面深化开展领导干部经济责任审计，例行审计公告，优化审计技术手段，完善 审计质量控制体系等六方面的实践路子。每方面都详细地结合了目前面临的现状 及存在的困难，提出了一些个人的思考意见和解决建议。 关键词关键词：国家审计；未来定位；审计职能 abstract abstract the duties of state audit are ruled by the law，the administrative authorization or the contract and so on. when objective conditions change，the duties of state audit should also be adjusted when necessary. only by adjusting the responsibilities of our state audit promptly and finding the accurate orientation，can our state audit effectively exercise its power of supervision ， serve for the partys and governments decision-making in the system of macroscopic economy，play an important role in our socialist economic construction and social development. firstly，this paper analyzes the external demands of the re-orientation of our state audit through three external environment factors which are respectively the demands of political environment，the requirements of law environment and the demands of economic environment. secondly， the paper analyzes the internal demands of the re-orientation of our state audit through the existing problems in six aspects of our state audit at present，that is，audit basis, orientation of audit target, audit personnel, audit way, audit risk, audit system and so on. thirdly，the paper specifically introduces advanced experience and the procedure of the overseas state audit and analyzes the five differences between our state audit and the overseas audit .the differences lie in audit environment，audit idea，audit pattern， audit management，audit methods and techniques. from this the author proposes his own point of view: in the future we cant copy the advanced experiences and procedures of the overseas state audit without any discrimination. we must realize the disparities， learn something advanced and practice in accordance with our national conditions. we should create a modern and scientific audit way which not only has chinese characteristic but also conforms to the international convention. in the future our national audit will be supposed to follow the “3+2” pattern. it means “to strengthen audit surveillance of the government public finance by taking the legal government as the core idea，to speed up the central transformation from the financial audit to the performance audit by taking the highly effective government as the core idea，to strengthen the financial duty audit of leading officials as the key point to the authority restriction and the surveillance by taking the honest government as the core idea，to put the publication system of audit result into practice by taking the transparent government 对我国国家审计未来定位问题的探索 as the core idea，to renovate the audit ways and methods by taking the innovative government as the core idea”. finally，the paper further analyzes how to explore the “3+2” audit pattern and how to practice it，some suggestions or countermeasures are proposed. the paper consists of the following chapters: 1.introduction：it brings up the problem. 2.the necessity of re-orienting the state audit：it analyzes the external requirements as well as the internal ones .3.the differences between our state audit and the overseas audit：it introduces the overseas audit and analyzes the five differences such as audit basis. 4.the future orientation of our state audit：concerning the future orientation of our state audit, it illustrates in detail how to deepen budget implementation auditing, how to stick to authenticity auditing and carry out performance auditing in a large scope, how to deepen fiduciary duty auditing of leaders, how to perform the publication system of audit results regularly, how to optimize audit techniques and means, how to improve the control system of audit quality. in terms of each aspects，current conditions and the existing difficulties are considered and some personal suggestions and propositions are put forward. key words: state audit；future orientation；audit function 厦门大学学位论文原创性声明厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式表明。本人依法享有和承担由此论文而产生的权 利和责任。 声明人（签名） ： 2005 年 月 日 厦门大学学位论文著作权使用声明厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电子 版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校 图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，有 权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用 本规定。 本学位论文属于 1、保密（ ） ，在 年解密后适用本授权书。 2、不保密（ ） （请在以上相应括号内打“” ） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 第一章 导言 - 1 - 第一章第一章 导言导言 第一节第一节 问题的提出问题的提出 我国自1982年宪法正式确立社会主义审计制度以来，国家审计作为民主与法 治建设的一种重要工具一直在宪法、法律赋予的职责方面积极地发挥作用。在这 短短的二十余年，我国对审计职能的认识，基本经历了从严肃财经纪律（党的十 二大） ，到健全宏观管理体制（党的十四大） ，再到对权力的制约和监督（党的十 六大）的转变过程。每个时期的审计职责主要是通过国家不断颁布各种法律、法 规或规章等方式来确定，与当时社会的政治、经济条件需要等有着密切的关系。 由此不难看出，当客观条件发生变化时，国家审计的职责也随之调整。进入二十 一世纪，党中央提出要实现政府职能转变，创建有限型政府。在这战略转型过程 中，国家审计部门应对自身的职责作相应的调整，积极发挥权力监督与制约作用， 以符合时代和社会的要求。只有把握好定位，把职责调整好，国家赋予审计的职 能也才能发挥到位。由此可见，在当前战略转型期，未来国家审计的科学定位将 关系着我国国家审计事业的前途。这是未来我国国家审计职责定位研究的理论基 点之一。我国国家审计事业发展不过二十余年，而外国国家审计事业至今已经历 了近二百年的历史。在我国加入wto之后，国家对外开放和各方面的交流日益深 入，在全球一体化经济和知识经济时代的大背景下，不走出去学习了解国外审计 事业的发展动态，将不利于准确了解和判断我国国家审计事业的发展状况。不开 展同世界各国国家审计机关的交流与合作，将不利于学习掌握国外的先进经验和 做法。不学习借鉴国外的先进做法并为我所用，将不利于缩小与世界的差距，最 终将被世界所抛弃。因此，确定未来国家审计的定位应离不开对世界各国国家审 计事业发展的研究。这是未来我国国家审计职责定位研究的理论基点之二。加强 对世界各国尤其是先进国家审计事业的研究，吸收其精华，并结合我国的国情， 走出一条具有中国特色的社会主义审计路子将成为今后一段时期我国国家审计机 关的一项重要课题。 对我国国家审计未来定位问题的探索 - 2 - 第二节第二节 我国国家审计未来定位的理论研究和实践探索的综述我国国家审计未来定位的理论研究和实践探索的综述 一、我国国家审计未来定位的理论研究综述一、我国国家审计未来定位的理论研究综述 目前在我国审计理论界，对我国国家审计未来定位的理论研究已逐渐引起一 些专家学者的重视。大家通过课题研究和研讨会等形式发表各自的见解，对我国 国家审计的未来定位进行理论研究。安徽省审计厅的桂建平同志关于“对权力的 监督和制约与国家审计职能定位研究”一文（审计研究2004.4）从分析加强对权 力的监督和制约的必要性以及我国权力监督和制约机制的现状入手，站在国家审 计与对权力的监督和制约中所能发挥的作用关系进行研究，提出了“应对国家审 计的职能进行重新定位”的观点， 并对新的审计职能定位下审计工作思路进行了有 益的探讨，提出“审计理念应着眼宏观性，审计方法应把握规律性，审计手段应 体现科学性，审计内容应注重实践性，审计成果应富于创造性”。但是，他对影 响国家审计职能定位的其他因素的论述不多，仅局限于加强对权利的监督和制约 这一因素。审计署审计科研所崔振龙同志关于“政府审计职责及其发展展望”一 文（审计研究2003.3）对现行我国审计机关的职责履行情况进行了分析，提出了 审计职责的本质内涵和规范我国政府审计的职责的一些原则，并从发展和规范的 角度对我国政府审计职责发展趋势作了展望。他指出，审计监督对象将随着政府 职能的转变而相应调整，与财政资金相关的审计将成为审计机关审计监督的主要 对象，绩效审计将成为审计机关的一项重要审计内容。审计署科研所宫军同志关 于“国家审计的本质与战略定位”一文（中国内部审计2005.4 ）充分分析了国家 审计本质对国家审计战略的定位发挥了导向性作用，提出了“未来国家审计发挥 在权力监督与制约机制中的作用是时代对国家审计的要求，是国家审计本质的时 代体现，同时也是国家审计战略的基本选择”的观点，并对国家审计战略的实现途 径进行了深入的思考，提出积极开展绩效审计、加大审计公告力度等五种途径。 安徽农业大学监察审计室王松华同志关于“完善国家审计职责的几点思考”一文 （审计研究2003.3）全面分析了完善国家审计职责的四个现实原因如市场经济确 立、经济环境变化等，并提出了把对公共资金的收支审计作为国家审计的重点应 在坚持真实性、合法性审计的基础上等五点完善我国国家审计职责的建议。他还 指出：真实性是基础，合法性是基本要求，效益性是最终目的，它需要以真实性 和合法性为基础，并且是在这一基础上的更高要求。在经济环境得到改善，审计 第一章 导言 - 3 - 的覆盖面得到提高，财务数据的真实性得到很好保证的基础上，逐步拓展绩效审 计的范围。甘肃省审计厅高存弟和史维同志关于“政府审计的发展趋势研究”一 文（审计研究2003.3）运用受托责任理论深入研究审计功能的变化原因，分析审 计制度的政治学基础，进而提出了我国审计的发展模式：即要结合我国的国情， 在吸收借鉴不同审计模式成功经验的基础上，走一条适合本国国情的发展道路。 二、我国国家审计未来定位的实践探索综述二、我国国家审计未来定位的实践探索综述 1983年，我国建立了国家审计制度，国家审计署和地方各级审计机关相继成 立，并开始履行国家宪法赋予的监督职能。由于审计力量不足、法治环境不完善、 转轨经济情况复杂等条件的限制，我国国家审计职责主要以监督财政、财务收支 的合法为目标，大量开展财务收支审计，为维护国家财经纪律的严肃性、维护经 济秩序以及查错防弊等发挥了积极的作用。但随着近几年改革开放的深入，我国 全面实行社会主义市场经济体制，有法不依、执法不严现象常有发生，权力腐败 严重滋生，加强权力制约与监督迫在眉睫，党中央和国务院向全国号召推行依法 治国、依法行政方针，现在的政治环境、经济环境和法律环境，与最初设立国家 审计机关时有了很大的变化，国家审计机关作为国家的综合监督部门理应顺应形 势变化，吸收借鉴国外的先进经验和做法，积极调整审计监督的对象、内容、方 式、手段，有效履行审计监督职能，走具有中国特色的审计道路。现实情况也是 如此。在审计对象上，从单位拓展到个人，也成为我国国家审计的一大特色和亮 点。自1999年5月中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布县级以下党政领导干 部任期经济责任审计暂行规定和国有企业及国有控股企业领导人员任期经济 责任审计暂行规定以来，全国积极尝试开展了前所未有的县级以下党政领导干 部的任期经济责任审计工作。从2000年至2004年上半年，全国有17.4万名党政领导 干部和国有企业（包括国有控股企业）负责人接受了经济责任审计 。现在，经济 责任审计的试点对象已扩大到省部级干部。在审计内容上，二十世纪九十年代初， 我国国家审计机关在开展企业财务收支审计时，开始向内部控制制度和经济效益 审计延伸；世纪之交，深圳市审计局在全国率先开展绩效审计工作，社会反响强 烈，对被审计单位和政府部门触动很大。随后，审计署在每年安排的审计项目计 划中提高绩效审计项目的比重，并在2003-2007年规划中明确提出:“到2007年绩效 摘自 2004 年 11 月全国经济责任审计工作会议报导 对我国国家审计未来定位问题的探索 - 4 - 审计的比重要达到50%”。在审计方式上，近两年审计署改变了原有下达审计意见 书的方式，尝试与国际接轨，实行审计公告制度，并引导全国各级审计机关效仿 该做法。在审计手段上，积极尝试运用计算机辅助审计技术，解决会计数据电算 化、审计工作量大、审计效率低下等严重制约审计成果的问题，李金华审计长把 此问题提高到极其重要的位置来认识，正如他说的那样： “不懂计算机知识的审计 人员将失去审计资格” 。金审工程也被国务院列为十二大金字工程之一，审计信息 化建设达到空前的程度。 第二章 我国国家审计重新定位的必要性 - 5 - 第二章第二章 我国国家审计重新定位的必要性我国国家审计重新定位的必要性 第一节第一节 我国国家审计重新定位的外在要求我国国家审计重新定位的外在要求 我国的国家审计工作是在国家宪法的明确规定下开展起来的。从我国国家审 计工作二十几年的开展情况来看，主要以监督财政、财务收支的合法为目标，这 在我国审计力量不足、法治环境不完善、转轨经济情况复杂等大环境下，适应了 环境的要求和时代的需要，做出了重要的贡献。但是，我国近几年的政治环境、 经济环境和法律环境，与最初设立国家审计机关时有了很大的变化，权力制约机 制的建立与加强、法律制度的完善和依法治国的要求、社会主义市场经济的建立 和逐步完善等，都要求国家审计在法定的职责范围内，根据变化了的情况和我国 的实际，进行统筹规划，合理配置审计资源，以充分发挥国家审计的作用。 一、政治环境对权力制约和监督的要求一、政治环境对权力制约和监督的要求 （一）对权力制约和监督的意义 行政权力是以国家存在为前提的一种公共权力，是管理社会的工具，对法律 负责，受法律约束。权力运用得当，就能使人民赋予的权力真正为人民谋利益； 权力运用不当，就会导致腐败，危害社会。在社会主义市场经济条件下，政府对 经济的发展、社会的进步和人民生活水平的提高应负有更大的责任，不断改革完 善提高自身的执政和管理水平。在当前政治、经济体制改革转轨阶段，问题层出 不穷，给国家和政府提出了严峻的考验。而权力制约论的提出，正是国家出于对 依法治国、经济结构调整、政治体制改革的综合考虑，必将为解决诸如效率不高、 腐败、结构失衡等问题提供一种良好的制度模式。对权力进行制约和监督有极其 重要的现实意义。具体而言： 1、加强对权力的监督和制约是完善社会主义市场经济体制的需要。改革开放 以来，我国政治、经济、文化各领域发生了巨大变化。进入20世纪90年代，随着 改革开放的深入发展，传统的计划经济体制逐步被新型的社会主义市场经济体制 所取代。在社会主义市场经济条件下，政府对经济和社会的发展以及市场经济体 制的完善具有重大的作用。这时的政府及其行政人员如果没有受到强有力的监督 对我国国家审计未来定位问题的探索 - 6 - 制约，就可能将行政权力推入到商品化的轨道，行政人员在追求自身利益的情况 下就会忽略公共利益。因此,加强和完善权力的监督和制约机制，对政府的行政权 力进行严密的监督，是市场经济对政府行为的必然要求，也是完善社会主义市场 经济体制的需要。作为国家综合监督管理机关的审计部门应时刻牢记自身的职责 所在，紧扣党中央的要求，认真贯彻十四大精神，把审计重点转移到财政、金融、 重点建设项目等方面，在治理经济环境、整顿经济秩序中加强对行政权力运用的 监督。 2、加强对权力的监督和制约是健全社会主义法制的需要。改革开放以来，我 国的法制建设取得了显著成绩。但是，同发展社会主义市场经济的客观要求、人 民群众法律觉悟的提高相比，我们在健全法制、依法行政方面还存在较大差距。 特别是在行政执法方面，有法不依、执法不严、违法不究甚至滥用职权、执法犯 法、徇私枉法的现象时有发生，严重损害了法制，破坏了党和政府在人民群众中 的形象。这些问题的存在，固然有各种原因，而其中重要的原因之一，就是我们 对权力的监督和制约机制还不完善，拥有权力的领导及其工作人员法制意识还不 强。因此，在社会主义市场经济条件下，加强和完善对权力的监督和制约机制， 把各级政府和政府各部门行政职权纳入法制化的轨道，使政府各方面的行政管理 工作能受到经常的、有效的监督，是进一步健全我国社会主义法制的需要。 3、 加强对权力的监督和制约是建设社会主义政治文明的需要。建设社会主义 政治文明，与建设社会主义物质文明和建设社会主义精神文明是社会主义现代化 建设的三大基本目标。我国的政治文明以人民当家作主为本质特征。但是由于社 会主义初级阶段的政治、经济、文化条件的制约，所有权力主体还不能都直接参 与国家公共事务的管理，只能以人民选出代表组成国家权力机关并由此产生执行 机关这种方式来行使权力。人民和政府的这种委托代理关系决定了要对政府机关 及公共行政权力的行使者进行监督，防止他们滥用职权，侵犯公共利益。改革开 放以来，我国在对权力的监督和制约方面有了较大的进步和发展。特别是国家通 过强化权力机关和专门机关的监督制约权，在以权力制约权力方面采取了一系列 新举措，如审计机关、监察机关在改革开放中产生，在强化对权力的监督和制约 中发展壮大。尽管如此，目前我国对权力的监督和制约仍有许多不尽如人意的地 方。因此，建立有效的监督机制，加强对权力的监督和制约，促使国家行政机关 切实根据人民的意志和愿望进行公共事务的管理，从而保障社会的政治民主，维 第二章 我国国家审计重新定位的必要性 - 7 - 护人民群众的民主权利，对于建设社会主义政治文明具有极其重要的意义。 4、加强对权力的监督和制约是体现审计本质属性的需要。我国实行的是人 民代表大会制度，各级人大及其常委会行使立法权和重大问题的决策权，国务 院、地方各级人民政府则负责执行人大及其常委会的立法及决策。立法和决策的 执行情况如何，人大及其常委会难以进行详细的监督检查。从事具体管理工作的 行政机关，对自身的执法及权力运用情况进行监督检查不能起到人大及其常委会 监督检查的作用。为了健全社会主义民主与法制，客观上需要有一个独立的、技 术上能够胜任的专业部门对预算执行等与财政财务收支有关的经济活动决策 权、执行权和监管权进行监督。因此，1982 年的中华人民共和国宪法（以 下简称宪法）明确规定，设立国家审计机关，实行审计监督制度。国家审计 机关作为民主与法制的产物，在履行职责中实现了审计对象由“民” 到“官” 的转变，使审计监督在更高层次上发挥了作用。审计作为民主与法制的工具，只 有加强对权力的监督和制约，才能使审计工作的本质属性得到真正体现。因为强 化审计对权力的监督和制约，不仅能够促进政府及其有关部门正确履行法定职 责，提高行政行为的科学性、 透明度和有效性，真正做到执政为民；而且能够 促进法律法规的执行，维护法律的严肃性，推动社会主义法制的完善，实现维护 国家经济安全、关注政府效率的审计目标。 （二）党十六大的现实要求 党的十六大报告在论述政治建设和政治体制改革中提出权力制约论，要求加 强对权力的制约和监督，发挥审计职能部门作用。报告指出：建立结构合理、配 置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力 的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益发挥司法机关和行政 监察、审计等职能部门的作用。由此可见，十六大以后，我国国家审计可以说进 入了一个新的历史时期，对审计职能的认识从十二大严肃财经纪律、十四大健全 宏观管理转向十六大对权力的制约和监督。这一转变过程，不但显示党对审计工 作的逐步重视，也体现了马克思主义在中国的实践和发展和“三个代表” 重要思 想在建立审计制度中的具体运用。现实形势要求国家审计机关不仅要认真履行宪 法和法律法规赋予的经济监督职责，而且还要按照党的十六大报告的要求深刻认 识加强对权力的监督和制约的重大意义，正确把握国家审计的职能定位，全面开 展领导干部任期经济责任审计和绩效审计，充分发挥国家审计在加强对权力的监 对我国国家审计未来定位问题的探索 - 8 - 督和制约中的职能作用。 二、经济环境社会主义市场经济建立和逐步完善的要求二、经济环境社会主义市场经济建立和逐步完善的要求 进入20 世纪90 年代，我国实行的是社会主义市场经济体制，取代原有的传 统计划经济体制。市场经济就是通过市场来实现对资源的有效配置。与市场经济 相配套的就是建立公共财政制度，即以国家为主体，通过政府的收支活动，集中 一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动，它是建立 在“公共产品” 和“市场失灵” 理论基础上的，与市场经济相适应的一种财政 模式。而公共财政的核心内容有两条：第一是规范政府职能，做到不“越位”、 不“缺位”；第二是建立公共预算。因此，对原有的计划经济的财政制度进行改 革，建立公共财政体制框架自然成为我国深化各项改革的一项重要内容。回顾几 年来的改革历程，财政制度改革可以说取得了长足的进步，如预算体制已由原来 的基数预算演进到零基预算、部门预算，现在又将实行绩效预算；支出制度由原 来的部门分散支付演进到现在的国库统一集中支付等等。 公共财政框架初步建立， 公共财政制度逐步走向完善。随着公共预算的实施，纳税人对政府财政收支的监 督意识会越来越强，这就意味着公共财政就不单是个经济问题，而且是个政治和 法律的问题，是民主和法治化的财政。而我国的国情与西方有很大的不同，无论 当初制度设计得如何科学，但是在执行起来总会大打折扣，总会碰到新的状况， 预算管理仍存在着诸多漏洞，资金的使用效益仍亟待提高，损失浪费现象时有发 生。从2004年度刮起的“审计风暴”就可以清醒地认识到这点，现行的预算制度 还存在种种问题。比如，预算外资金清理不彻底；中央基本建设预算管理中也存 在部分中央预算内基本建设投资按基数法分配不够合理等。为促进民主和法制化 财政这一目标的实现，一方面，财政部门应严格规范自身行为；另一方面，国家 审计机关应紧扣财政改革内容，及时调整审计监督重点，改变审计方式，大力开 展财政绩效审计，从而对公共财政收支实施有效的审计监督。 三、法律环境依法治国的要求三、法律环境依法治国的要求 当前，我国经济社会正处在加快发展的重要转型期，各种矛盾相互交织，错 综复杂，政府职责“越位” 、 “错位” 、 “缺位”的问题仍不同程度地存在，一些地 方有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重，违法或者不当的行政行为得 第二章 我国国家审计重新定位的必要性 - 9 - 不到及时的制止和纠正，财经领域违法违规问题还相当突出，有时还比较尖锐， 严重地影响了党和政府在群众中的形象，损坏了执政基础。为巩固执政之基，提 高执政能力，全面贯彻落实“三个代表”重要思想，1997 年 9 月，党的十五大高 瞻远瞩地提出了“依法治国， 建设社会主义法治国家”的治国基本方略， 并随即载入 宪法 。江泽民同志在提出这个基本方略时就作了十分深刻的阐述。他说：“依 法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径 和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都 依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领 导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。对政府而言，贯彻 落实依法治国基本方略的重要内容就是全面推进依法行政，建设法治政府。所谓 的依法行政就是依照法律的规定、程序和要求正确行使手中权力，建设法治政府 就是把政府建设成一个有限政府、责任政府、阳光政府、诚信政府、服务政府和 廉洁政府。几年来，我国在法治道路上取得了一个又一个的新进展。一个适应社 会主义市场经济体制的法律体系正在发育成熟；一个转变政府职能、严格依法行 政的变革正在加速推进；一场围绕“公正与效率”的司法制度改革正在不断深化； 一个呼唤法治、崇尚法治的社会氛围正在逐步形成。从中央到地方，从城市到农 村，从领导干部到平民百姓，从成年人到小学生，法治观念都在增强，思想观念、 思维方式、行为习惯都在悄悄地发生变化。 在这样一个历史时期，对审计机关而言，依法治国、依法行政就是依法审计。 即一方面，要认真履行审计监督职责，以事实为根据，以法律为准绳，严肃揭露 和查处各类违法违规行为，惩治腐败，维护正常的经济秩序，维护法律尊严；另 一方面，要依法规范自身的行为。审计工作也处在由传统审计向现代审计加快发 展的重要转型期，审计事业的发展要与政治体制改革和民主化进程相匹配。这些 年来，政府工作的透明度普遍增强。联系审计机关的实际，长期以来，审计工作 鲜为外界所知，审计报告和审计信息局限于政府机关和被审计单位，成果利用率 不高，审计中出现的“老虎屁股摸不得审计难” 、 “大事化小、小事化了 处理难” 、 “屡审屡犯整改难”等问题一直无法得到有效的解决，审计的威信 和职能发挥受到了较大的影响。这一进程的发展方向要求改变原有的工作方式， 提高整个审计界信息的透明度。国际上的通行做法是向社会公告审计结果。实践 证明，改革实施审计公告制度对于推进国家的民主法制建设，推动依法行政和依 对我国国家审计未来定位问题的探索 - 10 - 法治国的进程，促进审计工作发展，提高审计监督效果，都具有十分重要的意义。 在我国，人民是政府审计真正的委托人，审计结果公告是向人民、对人民负责的 具体体现。实行审计结果公告制度，是坚持依法治国、依法行政，增强政府工作 公开、公平、公正的必然要求；是推进审计事业发展，加快审计工作现代化进程， 与国际惯例接轨的实际需要；是充分发挥审计监督职能作用，把审计监督与群众 监督、舆论监督结合起来，促进审计发现问题的纠正和整改的重要手段。 随着中国社会主义市场经济体制的逐步建立，政府职能的转变，社会主义民 主政治的发展，人民对政府和国有企业公共受托经济责任监督要求的加强，我国 现行政府审计制度已不能适应社会主义市场经济体制的需要。应该说，现行政府 审计制度与当时的经济、政治体制有着密切的关系，也是与当时的经济体制相适 应。但是，审计职责是通过法律、行政授权或缔结契约等方式确定的。当客观条 件发生变化时，审计的职责也应随时进行调整。 第二节第二节 我国国家审计重新定位的内在要求我国国家审计重新定位的内在要求 我国国家审计开展 20 余年来，从无到有，取得长足的进步，一直充当着国家 经济卫士的角色，为我国社会主义经济建设和事业发展保驾护航，做出了重要的 贡献。2004 年“审计风暴”以及李金华审计长被评为 2004cctv 中国经济年度人 物年度大奖更是全国对审计工作所取得的成绩和所做出的贡献的充分肯定。但是， 在成绩面前，我们更应头脑清醒，我国的现行国家审计在审计体制、审计依据、 审计目标、审计人员素质、审计方式、审计风险等方面存在着一些不利于事业发 展的障碍和弊端，传统的审计模式已不适应现代社会的要求，审计方法、审计手 段与国外的先进国家还有相当大的差距，这些都亟待我们去思考、去探索、去解 决。 一、审计依据不够充分一、审计依据不够充分 随着我国经济活动日趋多样化、复杂化、市场化，客观上要求国内相关政策 法规应进一步充实与完善，遵照 wto 透明度原则应逐步与国际惯例接轨。相关法 律、法规的滞后，造成了审计依据和审计评价在一定程度上的缺位，给审计工作 带来潜在的风险。虽然 1994 年制定了国家审计的基本法律中华人民共和国审计 第二章 我国国家审计重新定位的必要性 - 11 - 法 （以下简称审计法 ） ，并相继出台了 15 个审计准则，对规范审计行为作了 进一步规定。但是，已经走过 11 年历程的审计法 ，在某些方面已滞后于经济 社会发展水平，需要及时修订；与某些法律法规如中华人民共和国刑法 、 中 华人民共和国预算法的接轨也不尽如人意；现行的审计准则仍比较抽象，过于 原则化，需要逐步调整与完善。所有的这些都不利于国家审计的协调发展。 二、审计目标不够全面二、审计目标不够全面 受现实因素的制约，目前，我国各级审计机关在对国家财政资金开展审计监 督时往往把审计目标定位在支出是否真实，支出的范围、额度是否合法等方面， 而很少把财政资金使用的社会效益性纳入指标体系进行考察，不利于提高我国有 限财政资金的使用效益，真正把“钱用在刀刃上” ，切实对人民和纳税人负责；在 对国有大中型企业进行审计时，目标也往往偏重于财务收支合法性、经济效益性， 很少考虑其经济行为的外部效应对社会、经济以及生态环境的整体影响，特 别是对可利用资源的使用与节约未予以充分关注。企业的外部效应社会经济 整体效益直接影响着我国可持续发展，关系到国家环境保护、生态平衡、吸引外 资能力，以及综合国力的提升等一系列社会问题。这样的审计目标定位与胡锦涛 总书记所提出的“树立科学发展观，建设和谐社会”的指导思想还有差距，不利 于我国国家审计事业的发展，应从促进经济社会可持续发展的高度进行定位。只 有这样，才能更全面地履行审计法所赋予的监督国有资金使用是否真实、合 法、高效的重要职责。 三、审计人员素质有待提高三、审计人员素质有待提高 目前，我国审计人员综合素质不强，主要表现在：一是对国际国内政治经济 形势变化以及国家审计面临的新挑战缺少理性认识，审计查出问题难以从宏观管 理的层次进行综合分析；二是现有人员的知识结构单一，局限于财会、审计业务 方面的知识，经济、法律、管理的知识较为匮乏。随着经济全球化和知识经济的 到来，市场竞争逐步从生产要素竞争、产品竞争、服务竞争扩展到人才竞争、知 识竞争，国家对审计工作的要求也是全方位的，不单查错防弊，而且要从机制、 源头上分析问题、解决问题，审计质量的要求越来越高，这就需要每位审计人员 都要具有宏观的头脑、微观的思维和专业的技能，以应对各方面的需要；三是外 对我国国家审计未来定位问题的探索 - 12 - 语水平及计算机辅助审计水平还有待加强。随着全球一体化经济的到来和我国加 入 wto 后，我国经济、社会的对外开放度不断提高，这也给审计业务的发展提出 了新的要求。而目前，由于审计独特的工作安排及工作模式，导致审计人员在职 培训不够充足，业务知识及专业水平不能很好地胜任发展的需要。只有抓好人员 和队伍的建设，提高队伍的整体素质，审计事业发展才有根本的保障，才能适应 现代社会的激烈竞争。 四、审计方式相对滞后四、审计方式相对滞后 与国外的审计方式相比较，我国现行的审计方式相对滞后，仍停留初级阶段， 存在两个较明显的问题：一是现行审计仍凭借传统经验进行分析判断，很少采用 审计抽样、内控测试、风险评估等定量技术方法以及广泛应用计算机技术，这势 必影响审计信息的准确性及客观性；二是注重事后审计和经验性审计，忽视前瞻 性审计及审计中的科技含量。这种审计方式势必会对经济活动过程缺乏及时、有 效监督，难以起到促进经济活动健康运行的作用。为促进审计事业的可持续发展， 跟上现代审计的国际潮流，缩短与国外先进国家的差距，审计方式有必要着手加 以改进，引进国外成熟的先进技术和经验。 五、审计风险日益增大五、审计风险日益增大 随着时间的推移和社会的发展，现行的国家审计风险日益突出，给审计事业 的发展蒙上了阴影。首先，从外部环境影响看，现在的信息社会瞬息万变，被审 计单位的各种新情况、新问题层出不穷，让审计人员都始料不及，给审计人员做 出正确的审计判断提出了很大的挑战，加大了审计职业的风险；其次，由于审计 机关和审计人员自身的原因不能满足现代审计事业发展的要求，给审计带来不确 定的因素，加大了审计风险。具体表现在以下三方面：一是审计人员专业技能不 高及实务经验、风险意识欠缺，使其难以做出准确的专业判断；二是现行审计模 式还是建立在账户和制度基础审计之上，重点关注差错风险，对欺诈风险、财务 危机或经营失败风险则关注较少；三是审计质量控制体系不健全，实际执行不到 位；最后，按照 wto 相关要求以及社会各界对知情权的向往，审计结果要公开透 明，审计信息的使用范围及对象会发生重大变化，必然要求所提供的审计信息必 须百分百准确可信，不容许一丝的差错，也加大了审计的风险。 第二章 我国国家审计重新定位的必要性 - 13 - 六、审计体制有待进一步理顺六、审计体制有待进一步理顺 国家审计作为评价政府和国有企事业单位公共受托经济责任履行情况的一种 审计形式，其作用的发挥，直接受制于它的体制、它的权限划分和机构设置。根 据审计法第二、七、八 、九条规定，我国县以上一级政府设立审计机关，审 计署作为全国最高审计机关，在总理的领导下，对国务院负责；地方审计机关实 行受同级政府和上一级审计机关双重领导体制；审计机关负责人的人事任免由本 级政府的首脑提名决定。由此可见，我国的国家审计体制属行政型模式。这种管 理体制，虽然符合我国的情况，适应了我国现阶段的需要，但是容易造成国家审 计的监督作用被削弱。 首先，现行管理体制的依附性，使得审计机关的监督权力受到限制，只可能 向下监督，不可能监督同级政府，特别是位高权大的政府主要领导人，即使进行 监督也会流于形式。原因是审计机关领导人的人事任免权、调动权，掌握在该级 政府首脑手中，审计机关经费需要当地政府予以保证，造成难以摆脱地方政府干 预的境地。这样，就造成与之平行的政府公共受托经济责任的评价工作，只能由 上一级政府审计机关进行。照此类推，中央审计署，只能对部级、省级机关的审 计发生作用，至于对中央政府本身的监督和公共受托经济责任的评价，就成了有 待于解决的问题了。这与社会主义制度下，加强政治民主和公共受托经济责任的 要求是不相宜的。 其次，现实生活中，一是大多数审计行为都发生在经济行为结束之后，“生 米已经煮成了熟饭”。被审计单位往往抓住这一“惯例”，在支出时对各种不合 理、不合法、不合规的资金进行“做手脚”掩盖，等审计机关事后来监督，损失 已无法弥补，监督难以真正成效；二是有一些胆大妄为的被审单位，更是自恃自 己衙门大、关系多、后台硬,借助权利进行干预，根本不把审计当回事，造成审计 查出的问题大事化小，小事化了；三是有的地方审计机关碍于情面、关系等，对 被审计部门的“越轨行为”睁眼闭眼、轻描淡写或以罚了事。上述的这些问题都 直接影响着审计部门的权威性。 最后，这种现行管理体制使得作为权力主体的人大,缺乏具体监督政府的经济 手段和方法，弱化了权力制衡机制的作用。目前，人大每年都要求由国家审计部 门代表政府做关于同级财政预算执行情况的审计报告，但是由于审计是政府的一 对我国国家审计未来定位问题的探索 - 14 - 个职能部门，权威性不高，这项工作的过程和结果容易受到政府的影响，审计机 关评价政府公共受托经济责任的客观性、公正性引人生疑，在这种结果下的人大 监督效果可想而知。 综上所述，笔者认为，不论是从我国国家审计所处的外在环境要求考虑，还是 从自身的内在要求出发，