（产业经济学专业论文）对我国政府采购制度的分析.pdf

对我国政府采购制度的分析 内容提要 政府采购是市场经济的产物，是国家通过市场经济规律，采用竞争性的、规范的公 开招标和财政监督，约束社会集团消费的一个杠杆，其目的是使政府公共支出更加规范 和有效益。因此，政府采购与市场的关系极为密切。 在西方国家，政府采购制度已经成为比较成熟的制度模式。但在我国，实行国际上 通行的政府采购制度，是不到十年问的事情。2 0 0 2 年6 月2 9 日，中华人民共和国政 府采购法的颁布，标志着我国政府采购工作进入了法制化的阶段。但全国各地目前并 无成熟的发展范式，政府采购透明度不高、范围窄、规模小，政策功能发挥不好，采购 方式和采购行为不规范，政府采购市场化进程缓慢等，成为目前制约我国政府采购制度 实现规范化发展的主要问题。 笔者认为，政府消费是社会总需求的一个很重要的组成部分，它对社会经济的流通、 生产、分配、消费均有重要影响，政府采购行为亦是影响经济市场化进程的重要方面。 因此，对政府采购行为和政府采购制度进行分析研究，以期寻找到更符合市场发育和市 场运行规律的政府支出方式，寻求更有效地促进财政资金实现社会效益最大化的途径， 有着积极的现实意义。 基于这种考虑，本文采用理论阐述、数据分析、列举案例、对比国外的研究分析方 法，重点立足于我国政府采购制度的政策功能和市场功能，从政府采购制度发展的法制 化、规范化、透明化、专业化、市场化、国际化角度，进行问题分析和对策研究，探索 我国政府采购制度发展完善的途径。 本文共分三大部分。第一部分内容是对政府采购制度的理论分析，主要分析了政府 采购与政府消费行为之间的关系，政府采购及政府采购制度的本质特征、属性、功能等； 第二部分主要分析阐述了我国政府采购制度的发展历程、改革现状和存在问题；第三部 分通过对比研究分析，从政府采购的政策功能和市场功能两个层面，提出了完善我国政 府采购制度的对策。最后是结论，本文得出的结论是：完善我国政策采购制度的对策主 要有两个层面，即政策功能和市场功能层面。具体要从构建法律体系、推进专业化、增 强透明度、扩大社会揽督、推进市场运作、应对市场开放等方面着力完善政府采购制度 体系。 关键词：政府采购制度分析 a n a l y s i so ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti nc h i n a a b s t r a c t a sar e s u l to fm a r k e te c o n o m y , g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti sal e v e rt oc o n t r o lt h e s o c i a lc o n s u m i n gg r o u pb yt h e g o v e r n m e n tf o l l o w i n gt h ep r i n c i p l e so ft h e m a r k e te c o n o m y , t h r o u g hc o m p e t i t i v e l ya n dn o r m a t i v e l yo p e np u b l i cb i d d i n g ， t r a d e rt h e s u p e r v i s i o no ft h e f i n a n c ea u t h o r i t i e s i t sa i mi st om a k et h e g o v e r n m e n t sp u b l i cp a y o u tm o r en o r m a t i v ea n de f f i c i e n t , a n di th a sav e r yc l o s e r e l a t i o n s h i pw i t ht h em a r k e t t h eg o v e m m e n tp r o c u r e m e n th a sa l r e a d yb e e nam a t u r em e c h a n i s mm o d e l h o w e v e ri t o n l y h a sah i s t o r yo f10 y e a r s i nc h i n a 鸭eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tl a wo ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n ap r o m u l g a t e do n2 9 t h ，j u n e ， 2 0 0 2i n d i c a t e st h a tt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti nc h i n as t e p p i n ga l e g i s l a t i v e s t a g e t h ed i f f i c u l t yi st h a tt h e r ei sn om a t u r ed e v e l o p i n gm o d e la l lt h r o u g h o u t t h ec o u n t r y , a n ds t i l lt h e r ee x i s t i n gt h el e s st r a n s p a r e n c y , n a r r o ws c o p e da n d p o l i c ya b - f u n c t i o ni ng o v e r n m e n tp u r c h a s i n gm e a s u r e sa n db e h a v i o r s s l o w p r o g r e s s1 ng o v e m m e n tp r o c u r e m e n tm a r k e t i z a t i o nh a sb e e nt h ep r o b l e mo nt h e w a yo fn o r m a t i v ed e v e l o p m e n t t h ea u t h o rt h i n kt h a tt h eg o v e r n m e n tc o n s u m ei sa v e r yi m p o r t a n tc o m p o s i n g p a r to ft h es o c i a ld e m a n da n di tp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei ns o c i a le c o n o m i c c i r c u l a t i o n ，p r o d u c t i o n ，d i s t r i b u t i o n ，c o n s u m p t i o n ，e t c t h eg o v e m m e n t p u r c h a s i n gb e h a v i o re f f e c t st h ee c o n o m i cm a r k e t i n gp r o g r e s s mt h e s i s 仃yt o f i n do u tt h ee m c i e n t p a y o u tm e a s u r e s w h i c ha n s w e r sf o r t h em a r k e t d e v e l o p m e n ta n dp r i n c i p l e sp r o m o t i n gf i n a n c i a le x p e n dt ob r i n gm o r es o c i a l b e n e f i t s u s i n gt h ea n a l y z i n gm e t h o d so fe x p a t i a t i o n , s t a t i s t i c sa n a l y s i s ，c o n t a c t i n gw i t h p r a c t i c e ，e n u m e r a t i n gc a s e s ，o v e r s e a sc o n t r a s t i n g ，b e i n ge s t a b l i s h e di nt h e i n s t i t u t i o n a lp o l i c ya n dm a r k e tf u n c t i o no fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti nc h i n a ， s t a r t i n g f r o mi n s t i t u t i o n a l l e g i t i m i z a t i o n ，n o r m a l i z a t i o n ，t r a n s p a r e n c y , s p e c i a l i z a t i o n ，m a r k e t i z a t i o na n di n t e r n a t i o n a l i z a t i o n ，t h et h e s i sc a r r i e so u tt h e a n a l y s i sa n ds t u d y , e x p l o r e st h ed e v e l o p i n ga n dc o n s u m m a t i n gw a y sf o rt h e g o v e r n m e n tp u r c h a s ei no u rn a t i o n r n l et h e s i si n c l u d e st h r e ec h a p t e r s i nt h ef i r s tc h a p t e r , t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n g o v e r n m e n tp u r c h a s ea n d c o n s u m p t i o n ，t h ec h a r a c t e r i s t i c s ，p r o p e r t ya n d f u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta n di t si n s t i t u t i o na r es e tf o r t h ；t h e s e c o n dc h a p t e re x p a t i a t e st h e d e v e l o p i n gh i s t o r y , r e f o r m i n gs t a t u sq u oa n d e x i s t i n gp r o b l e m so f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti no u rn a t i o n ：i nt h et h i r dc h a p t e r , t h et h e s i s b r i n g s t b r w a r dt h e c o n s u m m a t i n g c o u n t e r m e a s u r e sf o rt h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti no u rn a t i o nf r o mt w oa s p e c t so fi n s t i t u t i o na n d m a r k e t ；t h ec o n c l u s i o ni st h a ti th a st w oa s p e c t so fp o l i c yf u n c t i o na n dm a r k e t t u n c t i o nt oc o n s u m m a t et h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti n s t i t u t i o ni no u rc o u n t r y i tl sp r o v i d e dw l t ht h a t ，t oc o n s t r u c tl a ws y s t e r n , t ob o o s ts p e c i a l i z a t i o n t ot o n e u pt r a n s p a r e n c e ，t oe x p a n ds o c 】a 】s u p e m s l o n ，t os p e e du pm a r k e to p e r a t i o n ，t o a n s w e rm a r k e to p e n - u de t c k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，p o l i c y , a n a l y s i s 独创性声明 v 8 0 7 5 6 0 本人郑重声明：今所呈交的对我国政府采购制度的分析 论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。 尽我所知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首 都经济贸易大学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名：? 易- 髯多k 日期： 伽 年弓月功日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的 有关规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查 阅、借阅或网络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可 以采取影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 作者签名：童塑师签名 日期：枷f 年；月功e l z 4 + f 随 首都经贸大学同等学力人员申请硕士擘位论文 对我国政府采购制度的分折 引言 政府采购是市场经济的产物，是国家通过市场经济规律，采用竞争性的、规范的公 开招标和财政监督，约束社会集团消费的一个杠杆，其目的是细化预算，节约支出，提 高资金使用效益，使政府公共支出更合理、更规范。在我国，政府采购是在社会主义市 场经济逐步完善、物资供应丰富的条件下采取的旨在优化资源配置的经济行为。政府采 购制度下，财政只是参与、监督商品的采购过程，保证政府采购在公平、公正和公开的 原则下进行；商品的使用者是采购商品的主体，商品的供应者是市场各个经济实体。因 此，政府采购与市场的关系极为密切。 在西方国家，政府采购制度自2 0 世纪3 0 年代始走入规范化、制度化以来，已经成 为比较成熟的制度模式。并且仍然继续利用商业竞争和财政刺激，不断追求制度的创新 和完美。在美国，维护采购信誉、保持政府采购制度的透明度、展开充分竞争成为美国 政府采购制度的三大思想精髓。 但在我国，实行国际上通行的政府采购制度，是随着市场经济的建立，以及适应财 政制度改革的要求，自1 9 9 6 年试点开始，在不到十年间建立并逐步发展起来的。2 0 0 2 年6 月2 9 日第九届全国人大常委会第二十八次会议通过了中华人民共和国政府采购 法，标志着我国政府采购工作进入了法制化的阶段。然而从实践角度看，尽管全国范 围的政府采购工作已经从试点走向了全面推行转变阶段，但各地还只是将政府采购制度 作为规范政府支出管理、节约财政资金、推进反腐倡廉的理想制度模式来建设，目前尚 处于改革、探索、实践的初期阶段，并无成熟的发展范式，政府采购范围窄、规模小， 采购方式和采购行为不规范，采购程序不严密，政策功能发挥不好，政府采购市场化建 设缓慢等，成为目前制约我国政府采购制度深入推进，实现科学化、规范化发展的主要 问题。从理论角度看，笔者认为，针对政府采购具体实践以及政府采购在推进财政制度 改革方面的问题进行研究的较多，而以政府采购及政府采购制度本质特征为出发点，从 政府采购政策功能和市场功能两个层面，来研究政府采购制度发展的还为数不多，这正 是本文试图进行挖掘的方面。 尽管从目前j 睛况来看，政府采购制度更多地被视为是政府实施宏观调控的重要手段 之一，属于财政制度范畴，似乎与产业经济的联系不甚紧密。但笔者认为，首先，政府 采购是社会总需求的一个很重要的组成部分，它对社会经济的流通、生产、分配、消费 均有重要影响，特别在我国，政府支出额度在g d p 中所占的比重是可观的，政府支出行 为、政府采购行为亦是影响经济市场化进程利重要方面。当前，由于受计划经济时期行 为模式的影响，以及采购制度本身缺陷的原因，我国政府支出行为、消费行为存在着极 大的不规范性和低效益性，对市场的规范运行产生着很多负面影响，从而影响到我国整 体经济的效率。虽然政府是国内最大的单一消费者，但在规范的政府采购制度未建立前， 首都经贸大学同等学力人员申请硕士学位论文对我国政府采购制度的分析 这个“最大的”还只是一个虚拟的概念，只有通过确立规范的政府采购制度，有机地把 各级各类政府部门和公共单位的消费组织起来，通过市场机制进行运作，通过招标方式 进行交易，使政府的各项采购活动在公开、公正、公平、透明的环境中进行，才能形成 一个对市场运行产生积极影响的消费主体，从而维护政府信誉。其次，政府采购制度的 政策功能，能够体现政府扶持高新技术、发展国内优势产品的产业政策，引导企业调整 产品结构；在政府招标采购中，采购人和招标机构将质量、价格、环保、保护民族企业 辩证地统一平衡，也能对经济运行和政府采购行为市场化运作起到良好的效果，从而达 到“物有所值”。 因此，以完善政府采购制度建设，实现政府采购产业“阳光”作业作为思考目标， 对政府采购行为和政府采购制度进行分析研究，以期寻找到更符合市场发育和市场运行 规律的政府支出方式，寻求更有效地促进财政资金、社会资源效益最大化的解决途径， 这一问题的研究是有着积极的现实意义的。 本文采用理论阐述、数据分析、列举案例、对比国外制度的研究分析方法，重点立 足于我国政府采购制度的政策功能和市场功能，从政府采购制度发展的法制化程度、规 范化程度、透明化程度、专业化程度、市场化程度、国际化程度等方面进行问题分析和 对策研究，探索我国政府采购制度发展完善的途径。 首都经贸大学同等学力人员中请硕士学位论丈 对我国政府采购制度的分析 对我国政府采购制度的分析 政府采购是公共财政体系管理的一项重要内容，是市场经济条件下国家管理政府公 共支出的一种重要手段。世界范围很多国家对政府采购制度给予高度重视，使政府采购 制度成为提高财政资金使用效率、有效遏制腐败、合理配置资源、促进产业发展的强有 力工具。政府采购制度在我国的发展不到十年，从理论到实践，许多方面有待完善，制 度体系尚不健全。因此，对我国的政府采购制度进行分析和研究具有重要现实意义。 一、对政府采购制度的理论分析 ( 一) 政府采购制度是期范政府消费行为的制度体系 1 、关于政府消费 政府消费，指政府部门为全社会提供公共服务的消费支出，包括政府在公共服务上 的支出和政府免费或以较低价格向居民提供消费货物和服务所承担的净支出。 政府消费是国民生产总值和社会需求的组成部分。在国民核算体系( s n a ) 中，按 支出法计算，一国的国内生产总值( gdp ) e h - - 部分构成，即由总消费( 最终消费) 、 总投资( 资本形成总额) 和净出口三部分组成。居民消费( 或称私人消费) 和社会消费 ( 或称政府消费) 构成社会最终消费。总消费占国内生产总值的比重称为消费率或最终 消费率，其中居民消费和政府消费占国内生产总值的比重分别称为居民消费率和政府消 费率。最终消费和资本形成总额构成国内需求，扩大内需就是指扩大消费需求和投资需 求。o 2 、关于政埔- 采购 采购是商品交换中的一个重要环节。自从人类社会开始从事商品交换活动，采购活 动随之产生，采购主体主要是个人、家庭和原始部落。随着国家的产生和发展，采购主 体出现了多元化，包括政权机构、企业、团体和个人。自政权机构采购出现后的相当一 段历史时期，只是存在政府采购行为，而不是一种制度，其主要特点是采购规模小、范 围窄，而且是分散进行的，没有统的规范。 政府采购( g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ) 也称公共采购，一般化概念为：各级政府及 其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以 法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。圆 董辅扔：谈谈提高消费率问题， 搜狐财经 b u s i n e s s s o h u c o m ，2 0 0 4 年3 月2 8 日。 楼继伟主编政府采购，经济科学出版社，1 9 9 8 年1 2 月。 首都经贸大学同等学力人员申请硕士学位论文 对我国政府采昀制度的分析 2 0 0 2 年6 月2 9 日颁布的中华人民共和国政府采购法中的政府采购是指各级国 家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或 者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购法所称采购，是指以合 同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。货物， 是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。工程，是指建设工程， 包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。服务，是指除货物和 工程以外的其他政府采购对象。 目前西方发达国家政府采购占g d p 的比重在1 0 1 5 ，在政府预算总支出中约占1 3 ， 真正用公开招标方式进行政府采购一般占3 0 4 0 。公开进行的政府采购活动可使资金使 用效益净提高1 0 以上。 ( 1 ) 政府采购的模式 各国的政府采购模式不尽相同，有的国家实行集中采购模式，即本级政府所有的采 购均由一个部门负责，如韩国财政经济院的政府采购厅，负责对中央政府以及中央政府 驻地方机构的所有货物、工程和服务的采购、分配和管理。有的国家实行分散采购模式， 即采购由需求单位自行进行。完全实行分散采购的国家不多。多数国家实行半集中半分 散的采购模式，即部分物品由一个部门统一采购，部分物品由需求单位自行采购。如美 国联邦综合服务局统一负责为联邦各政府部门提供办公用房、办公设备及内部服务，其 他物品由有关的联邦政府部门自行采购。圆 ( 2 ) 政府采购的本质 政府采购行为的本质是政府与纳税人的关系的体现。纳税人是委托方( 人) ，委托 政府在管理公共事务中用其缴纳的税收采购公共产品；政府是受托方( 代理人) ，政府 在市场上购买货物、工程和服务的行为是代理纳税人采购。 ( 3 ) 政府采购区别于其他采购的特征 政府采购是相对于个人采购、家庭采购、企业采购或团体采购而言的一种采购管理 制度，与个人采购、家庭、企业采购或团体采购相比，政府采购具有以下特征： 第一，资金来源的公共性。政府采购的资金来源为财政拨款和需要由财政偿还的公 共借款，这些资金的最终来源为纳税人的税收和政府公共服务收费。区别于财政转移支 出，按照财政支出是否在经济上直接获得相等的代价为标准来区分，直接获得相等代价 的支出为采购支出，表现为通过支出获得商品和劳务。 项怀诚主编财政支出管理改革一书，第2 0 9 、2 1 7 页，经济出版社，2 0 0 0 年l o 月。 楼继伟主编政府采购，经济科学出版社，19 9 8 年1 2 月。 首都经贸大学同等学力人员申请硕士学位论文 对我国政府采购制度的分析 第二，采购主体的特定性。政府采购的主体，也称采购实体，为依靠国家财政资金 运作的政府机关、事业单位和社会团体、公共事业等。 第三，采购活动的非商业性。政府采购为非商业性采购，它不是以盈利为目标，也 不是为卖而买，而是通过买为政府提供消费品或向社会提供公共利益。 第四，采购对象的广泛性。政府采购的对象包罗万象。既有标准产品，也有非标准 产品；既有有形产品，又有无形产品；既有价值高的产品，又有价值低的产品：既有民 用产品，又有军用产品。为了便于管理和统计，国际上通行的做法是按其性质将采购对 象分为三大类：货物、工程和服务。 第五，政策性。采购实体在采购时，不能体现个人偏好，必须遵循国家政策的要求， 包括最大限度地节约支出、购买本国产品等。 第六，规范性。政府采购不是简单地一手交钱一手交货。而是要按有关政府采购的 法规，根据不同的采购规模、采购对象及采购时间要求等，采用不同的采购方式和采购 程序，使每项采购活动都要规范运作，体现公开、竞争的原则，接受社会监督。 第七，影响力大。政府采购不同于个人采购、家庭采购、企业采购或团体采购，它 是指一个整体，这个整体是一个国家内最大的单一消费者，其购买力非常巨大，在很多 国家，政府采购金额占一个国家国内生产总值( g d p ) 的1 0 以上，因此，政府采购对社 会经济有着非常大的影响力，采购规模的扩大或缩小、采购结构的变化对社会经济发展 状况、产业结构以及公众的生活环境都有着十分明显的影响。正是由于政府采购对社会 经济有着其他采购主体不可替代的影响，它已成为各国政府通常使用的一种宏观经济调 控手段。 第八，财政部门实行全方位监督。为了确保政府公共资金能够得到合理有效地使用， 即实现物有所值的目标，财政部门对从采购计划的编制到采购项目验收的采购全过程进 行监督管理，当然这种监督不是指财政直接参与每项采购活动，而是通过制定采购法规 和政策来规范采购活动，并检查这些法规政策的执行情况。财政监督的对象不仅是采购 实体，还包括采购中介机构、供应商等参与采购活动的机构和个人。 第九，政府采购的社会属性。政府采购是一种公共行为，具有社会公众性。在现代 民主社会，政府采购实质上是社会公众采购，是政府为满足社会公共需要，代替社会公 众进行的采购。因此，国外也称”公共采购”。政府采购的社会公众性，是区别于其他社 会主体采购最本质的特征。o ( 4 ) 政府采购具有双重价值取向 在市场经济条件下，源自于政府的双重身份，政府扮演着双重角色：市场外的政府 和市场内的政府，因而政府采购在宏观和微观两个层面具有双重价值取向，表现在： 第一，当政府作为采购者出现在市场上时，政府成为市场交易的一方，政府采购是 引自楼继伟主编政府采购，经济科学出版社，1 9 9 8 年1 2 月。 徐焕东，透视特征，把握本质，中国政府采购网，2 0 0 4 年。 首都经贸大学同等学力人员申请硕士学位论文妊对我国政府采购制度的分析 一种交易行为，具有典型的市场性。尤其是其中的招投标竞争程序、最低价中标原则等， 完全按照市场机制来运作，而且，政府采购对供应商是一个颇具潜力的大市场。政府在 采购时，政府的角色变成了市场内的政府。作为市场内的政府，它同私人、企业一样， 是市场中的主体，而且是市场中的最大消费者。第二，当政府采购以政府为主体、由政 府部门计划、决策、监督和管理时，显然是一种行政行为，具有典型的行政性。政府可 以凌驾于市场之上，时刻观望市场，当发现市场有缺陷时，应拟订计划，采取相应措施 及时补救。在这种情况下，政府采购是政府宏观调控的一种手段，是用很“市场”的政 府采购来弥补市场失灵的一项重要措施，比如，可通过实施政府采购向社会提供公共物 品、矫正外部效应等。此外，政府采购是以政府为主体的，为满足社会公共需要而进行 的采购，政府采购什么、采购多少、如何采购，以及采购的操作、监督和管理等事项， 都是政府相关部门决定的。 由此得出的对应关系是：当政府处于市场之外时，政府采购是政府的一种宏观调控 手段，具有计划性、宏观性，它要发挥杠杆作用，要体现政府多重政策目的。当政府处 于市场之内时，政府采购是一种交易行为，具有市场性、微观性。它是一种市场行为， 与私人采购一样，追求效益最大化、物有所值，体现市场经济的竞争原则，为市场经济 注入活力。这两种价值取向是由政府采购的两面性决定的，也就是说，市场内的政府是 为市场外的政府能够更好地弥补市场失灵服务的，当政府作为市场主体之一与供应商签 订了合同这项市场行为发生后，政府的宏观调控目标才能实现。” 3 、关于政府采购制度 ( 1 ) 政府采购制度的内涵 政府采购制度，是指各级政府为满足开展日常政务活动或面向公众服务的需要，在 财政监督下以法定的程序、形式和方法，从市场( 私人部门) 统一采购商品和劳务的制 度。政府采购制度建设的核心是统一采购，公开招标。o 政府采购制度不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及 采购管理的总称，是一种对公共采购亦即对政府消费活动进行管理的制度体系。政府采 购制度是公共财政体系管理中的一个重要组成部分，是市场经济国家管理购买性支出 ( 如政权建设、公共设施等) 的一项基本手段。 政府采购制度最早形成于1 8 世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点就是对 政府采购行为进行法制化的管理，政府机构开始就政府采购问题进行制度建设和机构建 设，标志着政府采购制度的初步形成。 我们现在所说的政府采购制度，从根本上说是现代市场经济发展的产物。在自由资 本主义时期，由于市场经济国家信奉“看不见的手”理论，政府基本上不参与、干预国 观点参考姜爱华政府采购的两面性，中国财经报，2 0 0 2 年5 月2 8 日。 项怀诚主编财政支出管理改革一书，经济出版社，2 0 0 0 年1 0 月。 首都经贸大学同等学力人员申请硕士学位论文 对我国政府采购制度的分析 民经济活动，政府采购直接采购的物品和承办的公共工程十分有限，因此，政府采购市 场不发达也不完善。但在现代市场经济阶段，特别是在2 0 世纪3 0 年代经济危机以后， 市场经济国家认识到市场不是万能的，它本身存在缺陷，政府开始广泛运用经济手段和 法律手段干预国民经济活动，其方式之一就是通过扩大政府财政支出举办公共事业，为 经济的发展创造条件。由于政府采购规模的迅速扩大，对社会经济产生广泛影响，为了 兴利除弊，各项有关政府采购的法规便应运而生，并在实践中不断得到完善。 政府采购制度是国家对政府采购行为的规范化管理而形成的。政府采购制度不是一 成不变的，随着各国政府在市场经济发展过程中角色的不断变化，采购制度的目标和作 用也发生着相应的变化。同时，随着政府不断改进其采购方式，采购制度的规则也在不 断地更新。随着世界经济一体化的形成和发展，政府采购由封闭走向开放，成为世界贸 易自由化中的个重要领域。 ( 2 ) 政府采购制度具有两种功能 基于政府采购的两种价值取向，政府采购制度具有两个层面的重要功能：其一是实 施宏观调控的功能，简称之为“政策功能”；其二是活跃市场经济的功能，简称之为“市 场功能”。 政府采购制度的政策功能主要体现在：保护民族产业，调节国内需求，调整产业结 构，支持环保产品及高科技产品生产，促进实旋目家扶持农业、科学、教育等政策，照 顾中小企业，增强劳动和社会保障，拒绝采购各种违纪违法的产品，等等。比如，政府 采购调节国内需求的政策功能源于政府购买性支出对国民收入的乘数作用。西方经济学 理论认为，如果政府购买性支出增加一定数量，会使国民收入以一个乘数倍增加。因此， 改变政府购买水平是财政政策中最有效的手段。又如，通过实施政府采购，体现政府的 产业政策。政府根据实际要购买什么样的产品，本身就代表着一种倾向，该政府为此就 得制定一种行业准入标准，于是这个政府提倡什么样的产业政策一目了然。一个标准或 规则，就代表着一种水平，在这个水平之下的企业将受到淘汰。政府的购买行为自然会 对其他的消费者起着举足轻重的作用。再如，通过实施政府采购，体现政府的贸易政策。 我国加入wt0 之前，通过关税和非关税壁垒( 如配额制) 去限制国外供应商，使本国 产品在国内销售处于垄断地位。而已经加入w t0 后，就要严格遵守世贸组织的要求， 消除关税壁垒，使得别国产品和本国产品同时放在本国消费者面前，国内国外供应商也 要平等地竞争，各国享有同等的贸易权力。这些解决了一般消费的问题。而对于占gd pl0 的政府消费问题，为了保护本国企业利益，政府采购就成了一种非关税壁垒， 一直是各国保护本国产业的有效手段，如美国就有购买美国产品法等。 政府采购制度的市场功能主要体现在：维护买卖双方平等的交易关系，促进市场公 平竞争机制完善，开拓市场等方面。 第一、促进竞争机制方面 政府采购集中招标制度可以推动完全竞争市场的形成。政府采购的公开竞争机制， 让所有有资格的供应商都按同等原则展开竞争，即便是垄断厂商，面对政府市场的大块 首都经贸太学同等学为人员申请硕士学位论文对我国政府采购制度的分析* 利润诱导，也要参与到竞争中来，从而冲出和瓦解垄断价格，推动市场迈向完全竞争。 第二、公平市场环境方面 政府采购实现制度化运作之后，对于超过一定数量的政府采购项目，法律规定必须 在公开、公正、透明的条件下进行，政府集中采购信息必须在政府指定的媒体上公开发 布招标公告，使所有相关企业都享有知情权，都可以按照政府采购法律、法规赋予的权 利参加政府采购投标竞争，从而获得公正的商业机会。 第三、开拓市场方面 政府采购通过公开发布招标公告，广泛公布知情权，可以使政府采购跨地区、跨行 业进行，从而打破市场限制，有利于统一市场形成，避免采购范围的狭隘性。政府采购 冲破了地区封锁的篱笆，扩大了采购范围，每个有资格、有兴趣的供应商在大众媒体上 都可以同等地获得信息和知情权后平等地参与竞争，这对于开拓市场是至关重要的。 第四、促进公正交易方面 由于政府采购是以政府为主体，既有法律规范，又在社会各方面的监督下进行，因 此政府采购使得所有地区的供应商都有参与竞争权，供应商的合法权益都有相应的法律 法规作保障，使市场竞争和交易更加公平、公正、透明，有利于促进市场开放，提高市 场效率。 第五、规范市场秩序方面 政府采购在政府与市场之间发挥着特有的传导功能，在观念、制度、方式、手段等 方面都起着示范作用，通过政府采购这种模式，在一定程度上可以引导其他行业的发展， 影响经济和市场，将政府的权能转化为市场力量，促使市场主体进行规范化交易，进而 形成正常市场秩序，带动其它行业的开放。 ( 3 ) 西方发达国家政府采购制度的发展 政府采购制度形成于西方自由资本主义时期，在现代市场经济条件下，随着国家运 用经济手段和法律手段干预经济活动力量的加强，政府采购制度在世界范围内得以广泛 发展，目前，已经成为西方市场经济国家普遍推行的国际惯例。发达国家政府采购制度 的共同特点有： 第一、建立政府采购制度时间长。政府采购制度在西方自由资本主义国家已经发展 了2 0 0 多年，美国、英国在十八世纪就已实行政府采购制度；韩国在1 9 4 9 年建立了政 府采购制度。随着全球经济一体化和贸易自由化进程的加快，1 9 7 9 年关税和贸易总协定 第一个政府采购协议签定，并于1 9 8 1 年开始实施。目前政府采购协议的成员 国已达近2 0 个国家，其中多数为经济发达国家。这些国家由于国内企业竞争力强，特 别是象美、日、加和欧盟等，在开放政府采购市场后，政府采购的9 0 是由国内供货商 提供的，而其他成员国国内采购约占6 0 ，9 其主要原因是这些较小的成员国政府采购 支出，有一部分来自国际金融组织的资助，要求这些购买必须公开竞争。 姜维壮主编中国财政工作研究与实践一书，中国财政经济出版社，2 0 0 4 年7 月。 首都经贸大学同等学力人贞中请硕士学位论文 对我国政府采购制度的分析 第二、有完备的法律体系。世界上大多数国家在行政管理方面都有成册的法律文件， 即“成文法”，汇编在公法或行政法文本中，其中包括“政府采购法”，在有些国家称为 “公共合同法”或“公共采购法”。政府采购法将政府采购的基本原则、政府采购的机 构和组织办法、政府采购当事人的权力和义务等问题，规定并编辑在一个书面文件中。 政府通过制定政府采购法律法规，起到了约束自身采购行为、维护采购信誉、保证采购 透明度、保证政府采购严格按程序进行、保证政府实现经济社会目标的作用。例如，美 国早在1 7 6 1 年就颁布了联邦政府采购法，并有大量的法规体系约束政府采购行为； 法国、瑞士等国家有政府合同法或公共合同法；新加坡制定了政府采购法案和相关 法规，对政府采购过程做了严格规定；韩国的政府采购法中有基本法规，也有实施细则， 各项规章十分详尽，法规对招标采购的每一个环节都有专门的条文或文件进行规范。西 班牙、俄罗斯也制定了许多与法律配套的可操作性规定，使采购行为有法可依，有章可 循。 第三，采购规模大。各国政府采购的资金一般占到g d p 的1 0 以上。美国联邦政府 每年采购规模为2 0 0 0 亿美元，占g d p 的3 ；。欧盟成员国的政府采购金额占到g d p 的1 5 ，西班牙、俄罗斯、韩国、新加坡、日本等国家的政府采购规模也比较大，凡是 政府预算安排的购买性支出都要实行政府采购。 第四，引入竞争机制。各国政府采购都以法律方式强制地为国家机关和公共机构的 采购行为引入市场竞争机制，透明、公开和公平竞争、物有所值等原则成为政府采购制 度的灵魂和内在精神。竞争的有效、竞争的成本、竞争的效果、竞争的平等和竞争的保 障，是进行政府采购制度设计的基本依据。政府采购制度的核心是采购合同授予的竞争 制度，在这一制度中将公开的招标作为原则性的合同授予方式，根据采购需求和市场供 应状况，还可以有其他的合同授予制度，如选择性招标、限制性招标、竞争性谈判和询 价采购，因为后面这些授予合同方式的竞争依此递减，所以使用的限制条件就越来越严 格。合同授予程序的竞争性越来越强，体现了当代政府采购制度的本质要求。 第五、透明度高、程序严格。各园的政府采购管理机构分工明确、职责清晰，体现 了采购管理、执行、监督分离的原则。采购程序严密，具体运作程序基本包括：确定采 购需求、制定采购计划、发布采购信息、政府采购咨询、供应商资格审查、选定采购方 式、履行合同、政府采购审计等环节。 第六、监督体系完善。一般由三个部分组成：一是法律制度监督，完善的制度体系 保证了各项活动有章可循；二是日常管理监督，通过监督管理委员会等机构对采购预算、 计划、采购方式和合同等进行审核，防止不规范行为发生；三是司法监督，质疑、申诉、 讼诉渠道畅通，使管理机构无法解决的采购问题，由司法机关通过法律途径解决。 第七、市场自由化与产业保护政策。在世界经济全球化大趋势下，政府采购作为整 个市场的一部分，也在向自由化方向发展，即开放经济国家的政府采购市场都要逐步向 国内外厂商开放。在欧盟范围内，政府采购市场已基本形成了自由化、国际化趋势。但 各国对国内产业保护政策并未彻底放弃。都在不同程度上存在甚至强化了产业保护措 姜维壮主编中国财政工作研究与实践一书，中国财政经济出版社，2 0 0 4 年7 月。 首都经贸大学同等学力人员申请硕士学位论文对我国政府采昀制度的分析 施。许多国家除在签署6 p a 时讨价还价外，还通过鼓励国内企业按国外厂商标准生产、 提供产品，并制定了诸如一定价差范围内优先采用国货等政策。如美国购买美国产品 法规定，同类产品国内厂商价格超过国外厂商价格6 以内，优先采购国内产品。欧盟 规定的价差范围为3 ，我国台湾规定为5 。 西方政府采购制度的成效：国家经济上取得巨大成就，财政支出节省可观，招投标 管理使政府采购标准化、专业化带动了相关部门效率的提高，集中、透明、公开的采购 制度大大克服了腐败现象滋生。 ( 4 ) 西方发达国家政府采购制度对我国的启示 西方发达国家政府采购制度的成功实践对我国的启示主要有：一是要建立完善的政 府采购法律制度体系，建立科学的政府采购管理体制以及监督制约机制，实现政府采购 程序科学、规范、严密。二是要贯彻政府采购的充分竞争原则、透明度原则、效率原则、 物有所值原则。三是要重视发挥政府采购在规范市场经济秩序、营造公平竞争环境、提 高财政资金使用效率、调整经济结构、体现产业政策、保护国内产业等方面的重要功能。 二、我国政府采购制度的现状分析 ( 一) 我国政府采购制度改革现状分析 1 、我国传统政府采购制度不适应市场经济发展的要求 政府采购是相对于个人采购、企业采购而言的。也就是说政府采购不是现在才有的， 而是随着国家的产生而产生的。在我国也是如此。在实行政府采购制度改革以前政府采 购早已存在，主要分以下几个阶段： ( 1 ) 1 9 8 0 年以前的政府采购。这个时期即是我国改革开放前的计划经济时期。政 府消费形式比较单一，政府采购没有形成一种规范的制度。但是，统收统支的财政财务 管理体制，以及财政财务预算、决算制度、财务管理规章制度等措施，客观上对政府采 购行为也形成一种较强的约束。而且计划经济时期，公有制经济占绝对主导地位，基本 不存在私有成分，政府采购中的自由裁量权并不大。因此，虽然当时各种制度对政府采 购而言只是形成了事后的、且不是针对采购行为本身的监督，但弊病相对较少。 ( 2 ) 1 9 8 0 年以后至1 9 9 5 年间的政府采购。这个时期，我国的政府采购制度随着改 革开放的进程，处于传统采购模式向新制度模式初步探索的过程中。政府消费形式多样 化，采购自由裁量权扩大。基于当时特定时期的社会经济环境，国家为了控制通货膨胀、 抑制经济过热，采取了力度很大的控制社会集团消费购买力的控购政策，客观上对政府 采购进行了有效的控制和管理，但只是在购买数量上的限制措施，仍不属于规范的政府 姜维壮主编中国财政工作研究与实践一书，中国财政经济出版社，2 0 0 4 年7 月。 首都经贸大学同等学力人员申请硕士学位论文 对我国政府采购制度的分析 采购制度。 以上这两个阶段可以称为是传统政府采购运行时期，虽然这一时期早已存在政府采 购，但却是属于计划经济的产物，我们对它的重要意义认识不够，其制度化、规范化程 度较差，从而与市场经济发展的适应性较差，使得在市场经济体制改革不断深化发展的 新时期，政府采购活动出现了很多流弊： 第一、政府采购无法可依 政府采购的实质是纳税人委托政府采购公共产品的行为。但过去我国各级政府按照 传统方式从事采购时无法可依，采购活动各方的行为得不到法律约束和规范，利益得不 到相应的保障，其实等于是无形中损害了纳税人和消费者的利益。 第二、规模效益差 传统的政府采购采取分散采购的办法，也就是财政将钱直接拨到用钱单位，具体采 购事宜由各用钱单位负责。这种由各支出单位自己进行的采购方法固然有利于各支出单 位根据各自的实际情况进行采购，但这