（行政管理专业论文）中国农村公共物品供给：主体、融资及决策模式.pdf

摘要 自从“三农问题提出以来，中国农村又重新回到了人们的视野。在构建和 谐社会与建设社会主义新农村的大背景下，我国农村公共物品的供给问题更凸显 其重要性。目前，国内学者已从不同的角度对农村公共物品的供给进行研究。但 对如何构建一个科学合理的农村公共物品供给机制，尚无系统的研究成果。本文 从宏观视角对农村公共物品供给进行研究。探析农村公共物品供给的演进、方式 及其困境与成因，提出在社会主义新农村大环境下构建中国农村公共物品供给机 制的政策建议。 本文结构如下： 一、文献综述与研究方法。综述国内外关于农村公共物品供给研究的文献及 其研究趋势，并提出本文的研究视角与研究方法。 二、我国农村公共物品供给制度的变迁。运用公共物品理论及治理理论来阐 述新中国建国至今农村公共物品供给制度的演进及其供给方式。 三、当前农村公共物品供给的困境及其原因分析。通过对当前我国农村公共 物品供需的失衡分析，揭示农村公共物品供给的三大困境，即单一的公共物品供 给主体；单一的公共物品供给融资方式以及单向的公共物品供给决策机制。 四、构建完善的农村公共物品供给的制度体系。通过问卷调查，运用定量分 析等研究方法分析农村公共物品供给，得出结论是，政府在农村公共物品供给制 度体系上应建立农村公共物品供给主体以及融资的多元化模式。同时建立科学合 理的农村公共物品供给的决策机制。 关键词：公共物品；供给；融资 a b s t r a c t a g a i l l s tt h eb a c k g r o u n do fc o n s t r u c t i n ga h a r m o n i o u ss o c i e t ya n db u i l d i n gan e w s o c i a l i s tc o u n t r y s i d e ，t h e s i g n i f i c a n c eo fp u b l i c - g o o d s - s u p p l yi nc o u n t r y s i d ei s s t a n d i n go u tm o r et h a ne v e r s of a rm a n yr e s e a r c h e sh a v eb e e nc a r d e do u ti n t ot h e s u p p l yo fp u b l i cg o o d si nc o u n t r y s i d e b u ts t i l l t h e r ei sn os u c has y s t e m a t i c c o n c l u s i o na b o u th o wt oc o n s t r u c tas c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l es u p p l y i n gs y s t e mf o r p u b l i cg o o d si nc o u n t r y s i d e b a s e do nt h em a c r o p e r c e p t i o no ft h er e l a t e dp o l i c i e s ， t h i sp a p e rp u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o na b o u th o wt oc o n s t r u c tan e ws y s t e mf o r p u b l i c - g o o d s s u p p l ya g a i n s tt h eb a c k g r o u n do fb u i l d i n ga n e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e t h es t r u c t u r eo ft h i sp a p e ri sa sf o l l o w s ： p a r t1 ：r e v i e wo ft h el i t e r a t u r ei nt h i sf i e l da n dr e s e a r c hm e t h o d s i nt h i sp a r t ，t h e l i t e r a t u r eo np u b l i c - g o o d s s u p p l yh o m ea n da b r o a dw i l lb ee l a b o r a t e do n m e a n w h i l e t h er e s e a r c hm e t h o d sa d o p t e di nt h i sp a p e rw i l lb eu n v e i l e d p a r t2 ：t h ee v o l u t i o no ft h ep o l i c ya n dt h es y s t e mf o rp u b l i c - g o o d s s u p p l yi n c o u n t r y s i d e s t a r t i n gf r o mt h et h e o r yo fp u b l i cg o o d sa n dt h et h e o r yo fg o v e m a n c e ， t h ep a p e rw i l ls e tf o r t ht h ee v o l u t i o no ft h ep o l i c ya n dt h es u p p l y i n gm a c h e n i s mo f p u b l i cg o o d sf r o mt h ef o u n d a t i o no fo u rn e wc o u n t r yt ot h ev e r yb e g i n n i n go f t h e21t h c e n t u r y p a r t3 ：t h ep r e d i c a m e n to fp u b l i c - g o o d s - s u p p l yi nr u r a la r e a sa n dt h er e l a t e d r e a s o nb e h i n d t h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h ei m b a l a n c eb e t w e e ns u p p l y i n ga n d r e q u i r i n g ，t h r e ep l i g h t si np u b l i c g o o d s s u p p l ya r er e v e a l e d p a r t4 ：t h ec o n s t r u c t i o no ft h ep a t h - d e p e n d e n c ef o rt h es u p p l y i n gm a c h e n i s mo f p u b l i cg o o d si n r u r a la r e a s t h r o u g hq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s ，i ti sa d v i s a b l et h a t g o v e r n m e n ts h o u l db u i l d a p e r f e c ts u p p l y i n gs y s t e m f o rp u b l i cg o o d si nr u r a la r e a s k e yw o r d s ：p u b l i cg o o d s ；s u p p l y ；f i n a n c i n g 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人c 签孙7 害文 如7 年f 月严e t 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ) 储签名：一是斌 导师签名： 日期：如? 年，月垆日 日期：年月日 引言 引言 改革开放农村实行家庭联产承包责任制以来，一方面，我国政府一直关注三 农问题，关心农民增收，希望农民摆脱贫困，走向小康；另一方面，农民收入却 增长缓慢、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然存在。虽然这两年农民收入增长较 快，但仍低于城镇居民收入增长速度，城乡居民收入的相对差距和绝对差距都在 继续扩大。现实中仍有部分农民却仍然在贫困中挣扎。这说明政府在农民增收 问题上，依然没有找到切实可行的解决方法。当然，造成我国农业发展缓慢、农 村发展落后、农民负担过重的原因是多方面的，有体制原因，也有技术原因；有 国家政策的原因，也有农村地理环境的原因等。按照新制度经济学理论，制度设 计在社会发展与变迁中起着决定性的作用，在任何技术上的因素只有在相应制度 设计的框架内才能发挥或有效发挥其积极作用。正如诺斯所说的“制度在社会中 起着更为根本性的作用，它们是决定长期经济绩效的基本因素。 因此，依据新 制度经济学理论，可以看出我国“三农”问题的重要原因并非技术性而恰恰是制 度性因素，尤其是农村公共物品供给制度的缺陷，导致了农民承担过多的农村公 共物品供给责任，制约了农业生产、农村发展与农民增收。 本文力图通过运用规范分析与实证分析、归纳与演绎、历史与比较的等方法， 把制度主义理论、公共物品理论以及治理理论运用到农村公共物品供给研究中 去。在阐述新中国建国至今我国农村公共物品供给制度的演进及其供给方式以及 当前中国农村公共物品供给的困境及其原因的基础上，对照我国现实国情，提出 改进我国农村公共物品供给制度的对策与措旖，以期从根本上改变目前农村公共 物品的供给状况，加速我国社会主义新农村的建设进程。 。人民日报评论员：促进农民持续增收三论建设社会主义新农村本报评论员，载人民日报， 2 0 0 6 年0 3 月0 2 日( 第一版) 。 。道格拉斯诺斯：制度、制度变迁与经济绩效，上海三联书店1 9 9 4 年版，第1 4 3 页 中国农村公共物品供给：主体、融资及决策模式 一、农村公共物品供给研究的文献综述与研究方法 ( 一) 农村公共物品供给研究的主题 1 农村公共物品供给制度演进的研究 新中国成立后，我国农村公共物品供给制度大体上可以分为三个阶段。第一 阶段：建国初期( 1 9 4 9 1 9 5 7 ) 。新中国建国初期面临社会重建、恢复生产等问 题，而当时广大农村普遍存在生产工具和生产资料极度缺乏，而劳动力绝对过剩 问题。因而，政府为帮助缺少基本生产资料的农户维持正常生产和生活，倡导将 分散弱小的个体农户自愿组合，走农村合作化道路。因而，作为基层组织形式的 农村合作社就成为当时农村公共物品供给的组织形式，其通过“插犋换工”和“变 工等互助形式，把极为稀少的生产工具和牲畜作为农户共同的生产资料，从而 满足了当时条件下农户的正常生产与经营行为，促进了农村经济的恢复和发展。 同时，农村社会保障制度也通过农村合作社加以实施。在农业合作化运动中，农 民创造和开展了合作互助医疗等形式，来解决农村居民病有所医问题。因而这一 过渡时期的农村公共物品供给制度主要是农民通过自愿组成农村合作社的组织 形式，实现了农村居民对公共物品需求的自我供给。第二阶段：人民公社时期 ( 1 9 5 8 1 9 7 8 ) 。农村社会组织的基本形式是以乡为单位的人民公社，它实行“政 社合一 的组织体制。人民公社既是一个基层政权，又是一个集体经济组织。在 这一时期里，农村公共物品供给形成了制度内供给和制度外供给两种渠道，并且 制度外供给在农村公共物品供给中发挥主导作用。在这一时期里，农村公共物品 供给与城镇公共物品供给逐步形成了城乡分割的“二元化供给体制，城镇的公 共物品供给主要由政府包揽，所需资金主要由财政预算安排，即制度内供给；而 农村公共物品的供给主要通过人民公社这一集体经济组织筹集，即制度外供给为 主，制度内供给为辅。同时，这一时期农村公共物品供给形成了“自上而下的 决策机制。第三阶段：家庭联产承包责任制时期( 1 9 7 8 一至今) ，中国农村家庭 联产承包责任制取代人民公社制度，使高度集中的计划经济体制被逐步打破，农 。楚永生：农村公共物品供给制度的演进与制度创新，载聊城大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 5 年第3 期，第3 9 页。 2 一、农村公共物品供给研究的文献综述与研究方法 村经济向商品化和市场化方向不断推进，农户获得了土地承包的经营自主权。因 而，家庭联产承包责任制在很大程度上改变了我国农业生产的激励结构，使农民 完成了由生产者向生产经营者的转变。但这一制度安排在一定程度上极大地促进 农村私人产品供给的同时，却削弱了集体经济的力量，造成农村公共物品供给的 萎缩( 张军、蒋维，1 9 9 8 ) 。因为在人民公社时期建立的农村公共物品供给的各 种机构尽管依然存在，但其职能结构、管理体制和经营方式已发生重大改变。这 些机构由于失去人民公社集体经济的资金支持，使机构运行陷入困境，或者被迫 放弃农村公共物品的供给而完全走市场化道路。因此，随着家庭联产承包责任制 的推进和人民公社体制的瓦解，广大农村尽管形式上存在基层政权和集体组织， 但实际上却出现了集体组织治理的真空和农村公共物品供给主体的缺位。为弥补 这一现状，“村民自治 作为一种新的农村治理模式在广大农村地区迅速展开， 在一定程度上弥补了农村公共物品供给的缺失与不足。然而，“村民自治 固然 有其诸多的优点，但是并不能完全满足农村对公共物品的需求。必须寻找新的路 径来弥补农村公共物品供给的缺失与不足。 2 农村公共物品供给困境及其原因的研究 在这一主题上，国内学者基本上是从单中心的农村公共物品供给体制出发， 分析政府垄断公共物品的供给，使得农村公共物品供给存在严重的效率问题，这 是造成农村公共物品供给困境的根本原因。这种单中心的农村公共物品供给机制 主要表现在：其一，单一的公共物品供给主体。人民公社解体后，乡镇政府取 代了人民公社成为农村的基层政权，并承担起本地区内公共物品供给的职责。这 种供给制度使得作为公共物品消费者的农民选择机会少，消费者的权利被剥夺， 农民成为公共物品的被动接受者，从而导致农村公共物品供给的困境。其二，高 度集中的资金安排。圆1 9 9 4 年分税制改革后，由于制度设计中没有充分考虑到乡 镇政府的财政利益，不但乡镇政府财政没有增加，反而因为财权上收，而使得乡 镇政府财力普遍不足，导致农村公共物品与服务供给的能力下降。其三，“自上 而下 的农村公共物品供给决策机制。 我国现行农村公共物品供给实行的是“自 上而下”的决策机制，农村公共物品的供给取决于县、乡政府的偏好，由他们决 曾莉： 免税后农村公共物品有效供给的模式选择，载内蒙古社会科学( 汉文版) ，2 0 0 6 年第7 期， 第8 3 页。 。陈健：我国农村公共物品供给方面的几个问题，载山东工商学院学报，2 0 0 4 年第1 0 期，第3 5 页。 李华：中国农村公共物品供给与财政制度创新，经济科学出版社2 0 0 5 年版，第6 9 页。 中国农村公共物品供给：主体、融资及决策模式 定公共物品供给的数量与种类，没有建立农村公共物品供给的农民需求表达机 制，不能有效反映农村社区多数人的需求意愿，从而导致农村公共物品供给的失 效。 3 农村公共物品供需矛盾的研究 国内学者主要从三方面来论述农村公共物品的供需矛盾。第一，从总体上阐 述农村公共物品有效供给不足。一方面，通过相关数据，尤其是g d p ，进行纵向 和横向的比较，以说明农村公共物品供给不足。从纵向看，学者分析我国农村公 共物品供给的财政支出占g d p 比重总体呈下降趋势；从横向看主要是与发达国家 以及发展中国家进行比较，说明我国财政支出占g d p 的比重既低于发达国家，也 低于发展中国家。另一方面，通过城乡二元结构体制分析，说明我国财政资源配 置的城市化和工业化倾向明显，导致农村公共物品供给的严重不足。第二，从局 部上论述农村公共物品局部供给不均衡。通过对我国经济发达地区和经济不发达 地区、东部沿海和西部地区的比较分析，说明我国农村公共物品存在着十分悬殊 的供给不均衡。第三，农村公共物品供给缺乏效率。主要有两个原因造成了低 效率或者缺乏效率，其一是农村公共物品供给的配置效率低下，在农村中公共物 品的效用得不到最大化，公共物品的供给无法进一步提高农民的福利水平，这主 要体现在农村公共物品供给存在这“四重四轻 倾向，即重“硬 轻“软、重 “准 轻“纯 、重“短 轻“长、重“建”轻“养”。其二是支农资金的行政 管理效率低下，我国涉及农村公共物品与服务供给的部门众多，导致资金使用分 散，交叉和重复等现象严重，并且资金使用缺乏有效的监督等。 4 农村公共物品供给模式的研究 ( 1 ) 我国农村公共物品供给模式的研究主要有三大方面：第一，从供给主体 上看，农村公共物品供给主体从传统的单一主体向多元主体转变，政府部门、营 利性组织和第三部门的多元化供给主体逐步形成；第二，从供给过程看，正处于 由政府传统垄断供给模式向供给主体之间相互竞争的转变过程。其得出的基本结 论是：对于纯公共物品的供给，主要是由政府买单，对于准公共物品各级地方政 府尤其是县级政府特别注重供给体制上的创新；第三，从供给结果看，对供给主 体的评价更加强调成本效益分析，我国农村公共物品的供给模式正逐步从功利化 。张新：论农村公共产品供给与地方财政改革的路径依赖一一个基于地方公共物品理论的分析框架，载 财政问题研究，2 0 0 6 年第8 期，第7 8 页。 4 一、农村公共物品供给研究的文献综述与研究方法 走向合理化。 ( 2 ) 农村公共物品供给模式路径依赖研究，主要集中在以下方面论述：其一， 农村公共物品供给主体选择机制。各个学者从不同角度来论述农村公共物品供给 主体选择机制的重要性，其得出的基本结论是：农村公共物品的供给主体应该是 多元化的。政府供给、自愿供给与市场供给的有机组合才是农村发展最优模式。 政府职能应该更多体现在宏观管理方面上，积极创造条件推动自愿供给与引入市 场供给。其二，农村公共物品的城乡均衡供给机制。绝大多数学者都呼吁建立城 乡一元化公共物品供给体制，必须冲破建立在传统城乡二元经济社会结构基础上 的各种体制性障碍，包括城乡二元户籍制度、二元公共教育体制和公共卫生体制、 二元社会保障体制等。其三，农村公共物品供给的融资机制。国内学者不论是从 定性角度还是从定量角度进行分析，或者还是从借鉴世界其他国家农村公共物品 供给的经验看。国内学者一般认为：农村公共物品供给的资金需要通过多元化筹 资渠道解决，应该建立以公共财政为主体的，动员社会各方面力量共同参与的农 村公共物品供给的融资体制是最终解决我国农村公共物品供给不足与短缺的必 由之路。其四，农村公共物品供给的需求表达机制。我国现行的农村公共物品供 给实行的是“自上而下 的决策机制，农村公共物品的供给取决于县、乡政府的 偏好，由他们决定农村公共物品供给的数量和种类，没有建立农村公共物品供给 的农民需求表达机制，不能有效反映农村社区多数人的需求意愿，从而导致农村 公共物品供给的失效。因此，必须构建“自下而上”的农村公共物品供给的需求 表达机制，如“一事一议 需求表达机制、村民代表大会征求意见、现场咨询会 等方式，使得“最需要 的农村公共物品供给真正由公共物品的享受者来决定， 实现农村公共物品的最佳供给。其五，农村公共物品供给的决策机制。免税后农 村供给物品供给决策总体上应该采取“自下而上 的公共物品供给需求表达过程 和“自上而下 的主体选择过程以及资源配置过程相结合的决策机制。要求各级 政府转变观念，把公共服务精神作为各级政府开展工作的行为准则，从过去的“建 设财政 的思维定势中摆脱出来，逐步建立“服务财政 的核心理念，立足于公 众的真实需求，进一步确立和完善我国公共财政体制框架，进而使后农业税时代 农村公共物品得以有效供给。 中国行政管理学会县级行政管理研究分会：构建和谐社会：我国农村公共物品供给的法治保障，载中 国行政管理，2 0 0 6 年第2 期，第7 9 页。 5 中国农村公共物品供给：主体、融资及决策模式 5 国外农村公共物品供给借鉴的研究 在如何建设社会主义新农村，以及如何更好的实现农村公共物品的供给，我 们还没有找到行之有效的办法。因此，很有必要在结合中国国情的前提下，参考 其他国家和地区的成熟经验，统筹兼顾。所以，对国外有关新农村建设以及农村 公共物品的供给就成为我国学者研究的重点领域之一。在借鉴的国家中，我们可 以将其划分为两类：发展中国家和发达国家。发展中国家有：( 1 ) 泰国：泰国是 个典型的农业国，该国政府在农村公共物品供给中主要做法有：首先加强农业和 农村基础设施建设，其次重视对农村文化福利方面公共物品的供给，再者泰国政 府为了发展农业、农村经济，建立了比较完善的市场体系，如劳动力市场、农村 资金市场、产品市场等。最后重视开展农业方面的职业技术教育，向农村输送各 类技术人才。( 2 ) 印度：印度全国1 0 2 亿人口，有近7 3 亿人口生活在农村， 因此，印度对农村建设以及农村公共物品的供给也十分重视。其主要做法有：政 府对农村基础设施建设等农村公共物品投入很大，各种基础设施不断完善；政府 把提供电信服务作为政府的主要职责，并且在提升农村地区公共电话服务的同 时，也力图把这种公共电话设施转变为农村地区电信信息中心；此外，印度政府 在健全农村社会保障体系方面加大投入。发达的国家和地区有：( 1 ) 韩国：韩 国在新农村运动中，政府以改善农村生活环境为突破口，加大农村公共物品供给 的力度，实现农村社会发展和农村经济发展两方面的公共物品的需求。最终由总 统亲自倡导、政府强力推动的新村运动，取得巨大的成功，为韩国经济全面发展 奠定了扎实的基础。韩国这种以政府为主导的全国性新村运动，为我国新农村建 设以及农村公共物品的供给提供了有益的国际经验。( 2 ) 美国：美国的农村公 共产品是由政府和社会组织共同供给，并形成发达和完善的农业社会化服务体 系。美国政府对农业服务首先体现在农业政策上，如对农业的立法管理、政策指 导、对农业资源的保护政策、农产品价格补贴政策、农业信贷政策等。政府通过 各项农业政策来稳定、保护、发展农业，通过立法、协调等手段来保障政策的有 效实施。其次，美国也十分重视农田水利等乡村基础设施的建设、农村义务教育、 农村社会保障、农业教育、科研和培训推广工作。再者，美国政府还提供农业保 。廖红丰，尹效良：借鉴国际经验做好我国农村公共产品供给，载中国发展。2 0 0 6 年第3 期，第2 6 页。 。张青：农村公共产品供给的国际经验借鉴以韩国新村运动为例，载社会主义研究，2 0 0 5 年第5 期，第3 6 页。 6 一、农村公共物品供给研究的文献综述与研究方法 险对农业实施保护。( 3 ) 欧盟：欧盟国家的农村发展水平较高，已经实现城乡一 体化和工农的融合，这得益于欧盟国家对农村发展的重视。欧盟国家在农村公共 物品的供给上有所侧重，主要包括落后地区的基础设施建设、农业生产环境保护、 农民技术培训以及教育投入等，并且欧盟国家大都建立了比较完善的公益性农产 品市场，此外，欧盟国家的农村能够享受到政府提供的社会保障公共物品，如社 会救助、社会保险与社会福利。 ( 二) 农村公共物品供给研究的趋势 第一，在理论上，要进一步对农村公共物品分类、农村公共物品供需、以及 农村公共产品供需平衡等定义，做出比较符合我国农村实际的界定。同时通过边 际分析方法、系统分析方法等定量分析方法论述我国农村公共物品供给模式。运 行财政学、经济学、政治学、社会学、公共管理学，农业经济学、制度经济学和 政策学等多门学科理论知识，对农村公共物品的地位和作用，政府供给农村公共 物品的必要性、农村公共物品供需平衡和相关主体的决策进行研究和解释。从而 丰富我国农村公共物品供给的学术理论。 第二，在实践中，应该结合具体的个案，论述我国农村公共物品供给实践情 况。如可找出我国农村公共物品供给模式在某个县、乡( 镇) 、村中的成功典范 作为分析对象，总结出在一定条件下，我国如何成功实现农村公共物品供给的实 施模式；也可以以失败案例为研究对象，具体说明农村公共物品供给失效的原因 等，总结经验，以供参考。这样就能够形成一系列的具体个案，这也为我国理论 界的探讨提供明确的研究方向，从而也能更好的为我国农村公共物品供给献策献 计，达到理论联系实际的目的。 第三，从组织和制度的角度研究村民自治，在农村公共物品供给中的绩效如 何? 以及如何改进其制度绩效? 比如村级公共物品的供给主体是不是村委会、村 委会承担哪些公共物品与服务的供给责任? 其相应的供给能力从哪里来? 村委 会作为一级农村公共物品的供给者享有哪些权力和资源? 村民对村委会供给公 共物品与服务的职能有哪些具体期望、村民如何表达自己的需要、村民间的需求 矛盾如何协调、村级公共物品与服务的筹资、决策、管理和利用的机制应该是什 么? 这些应该是国内学者进一步深入研究的领域。 7 中国农村公共物品供给：主体、融资及决策模式 ( 三) 本文的研究视角与研究方法 本文在综述国内外关于农村公共物品供给研究文献的基础上。首先，从宏观 的视角，通过运用归纳与演绎、历史与比较的方法，探究新中国建国至今我国农 村公共物品供给制度的演进及其供给方式；其次，运用制度主义理论、公共物品 理论及治理理论，阐述我国农村公共物品供给困境及其成因；最后，通过问卷调 查、定量分析等研究方法，尤其是通过层次分析论证，提出完善我国农村公共物 品供给制度体系的对策与建议，即不但需要建立以政府为主体的供给主体的多元 化模式，同时要突破农村公共物品资源瓶颈，更需要创新农村公共物品供给的融 资机制，实现市场供给和非市场供给相结合的多元化融资体系，并且要实现农村 公共物品供给决策体制的转变，即由“供给主导型”转向“需求主导型 。 二、我国农村公共物品供给制度的变迁 二、我国农村公共物品供给制度的变迁 ( 一) 农村公共物品供给的基本模式 1 公共物品 “公共物品作为经济学的一个专业术语是由美国现代著名经济学家保 罗萨缪尔森( p a u ls a m u e l s o n ) 1 9 5 4 年在其公共消费纯论( t h ep u r et h e o r y o fp u b l i ce x p e n d i t u r e ) 一文中提出来的。所谓“公共物品”，根据阿特金森和 斯蒂格里茨的定义，是指“在对该物品的总支出不变的情况下，某个人消费的增 加并不会使他人的消费以同量减少 这样一种物品。一般认为公共物品通常具有 以下两个基本特征：( 1 ) 非排他性。即公共物品一旦被供给出来，生产者就无法 排斥那些不为此物品付费的个人消费该物品，或者排他的成本高到使排他成为几 乎不可能的事，如萨缪尔森在其经济学一书中提到的灯塔问题。( 2 ) 非竞争 性。即对任何一给定的公共物品的产出水平，增加一个消费，不会影响原来的消 费者对该物品的消费。非竞争性包含两个方面的含义：第一，边际生产成本为零， 即增加一个消费者对供给者带来的边际成本可以忽略；第二，边际拥挤成本为零， 也就是说每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量与质量，尽管是共同 消费但不存在消费中的拥挤现象。纯粹的公共物品必须同时满足以上两个基本特 征。而要辨别一种物品是否是公共物品，一般首先看该物品在消费中是否具有非 竞争性，在此基础上根据非排他性的可能构成双重纬度对物品进行细分。根据美 国学者e s 萨瓦斯( e s s a v a s ) 分法，其按照所具备的两个特征的程度对物品 进行分类。其结果是四种理想类型的物品：个人物品( 拥有排他和个人消费的特 征) 、可收费物品( 排他和公共消费) 、公用资源( 非排他和个人消费) 和集体物 品( 非排他和公共消费) 。如表一。 美 e s 萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第6 3 页。 9 中国农村公共物品供给：主体、融资及决策模式 资料 表一：依据内在特性划分的四种物品 易于排他 难于排他 个人物品( 如食品、衣服、住 个人消费共用资源( 如海鱼) 房) 可收费物品( 如有线电视、电集体物品( 如国防、治 公共消费 话)安) 2 农村公共物品 为了论证的需要，本文则从城市与农村区域的角度对公共物品进行划分：城 市公共物品和农村公共物品。所谓“农村公共物品 是相对于由农民或其家庭自 己消费的“私人物品 而言，是由当地农村社区参与共享的“产品”( 王国华、 李克强，2 0 0 3 ) ，其具有非竞争性和非排他性的社会产品。具体来说，包括农村 道路建设、农田水利设施建设、农业科技推广、农业技术培训和文化娱乐、农村 义务教育、农村公共卫生以及农村社会保障等。在农村公共物品划分类型上看， 目前国内有些学者还将其细分为硬农村公共物品或有形农村公共物品和软农村 公共物品或无形农村公共物品，前者如农村道路建设、农田水利设施建设等，后 者如农村义务教育、农村公共卫生以及农村社会保障等；也有学者从人权的角度 把农村公共物品划分为满足人们生存需求方面的公共物品和满足人们发展需求 方面的公共物品，前者如农村公共卫生、养老保险以及自然灾害保险等，后者包 括农业科技推广、农业技术培训和文化娱乐、农村义务教育等。本文同样基于论 证的需要，把农村公共物品大致划分为：生产性农村公共物品和非生产性农村公 共物品，所谓生产性农村公共物品是指其供给可以直接作用于农业生产，提高农 业产量，增加农民收入。如农村道路建设、农田水利设施建设、农业科技推广、 农业气象信息建设等；非生产性公共物品是指能改善农民生活环境和生活水平， 提高农民基本素质，对农民收入增长产生长期的影响。如农村基础教育、农村医 疗卫生设施、农村社会福利、农村电网和通信设施以及行政服务等。其中生产性 农村公共物品对农民收入增长的影响主要体现在农业生产总值的贡献上。 3 公共物品供给模式 公共物品理论认为：如果一种产品是纯粹的私人物品，如食品、衣服等，则 政府应该退出，而应该由市场机制来实现供需的平衡；如果一种产品是纯粹的公 1 0 二、我国农村公共物品供给制度的变迁 共物品，如国防、治安等，则它应由政府公共部门来供给。因为纯粹的公共物品 具有非排他性，每个消费者无论付费与否都可以享受到公共物品的益处，从“经 济人或理性人的假设角度出发，如布坎南说：“个人的行为天生地要使效用最 大化，一直到他们遇到抑制为止 ，这将导致消费者倾向于成为“搭便车者”，公 共物品的供给将不可能吸引到自由市场的投资。这就使得市场机制在公共物品 的供给上存在失灵现象，因为竞争性的市场不可能达到公共物品的供给与需求的 均衡，即到达帕累托最优状态。这里就涉及到物品的外部性问题。外部性问题与 公共物品有着十分密切的关系。所谓外部性又称外在效应或外部经济，按照赫勒 ( w h e l l e r ) 和斯塔雷特( d a s t a r r e t t ) 的说法，外部性是指这样一种状况， 即个人的效应函数或企业的成本函数不仅依存于自身所能控制的变量，而且依赖 于其他人所能控制的变量，这种依存关系又不受市场交易的影响。圆外部性有正 外部性和负外部性两种。前者如基础研究和教育所产生的外部性，后者如吸烟、 环境污染等。 公共物品的特性表明，消费者在公共物品问题上“搭便车 是必然的现象。 在搭便车存在的条件下，公共物品的供给就会出现低效率与不均衡现象。在关于 公共物品治理的问题上，当前主要有三种富有影响的理论，即哈丁的公共事物悲 剧理论( t h et r a g e d yo ft h ec o m m o n s ) 、囚犯困境博弈理论以及奥尔森的集体 行动的逻辑。美国学者埃莉诺奥斯特罗姆在分析这些理论时认为“其中心问题 都是搭便车问题。任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利 益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择作一个搭便车者。一四奥尔 森也认为“除非一个群体中人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别手 段，促使人们为他们的共同利益而行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将不 会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动。”在某种意义上，搭便车问题已 经是公共物品治理中矛盾的主要原因，而这一原因却恰恰是由于公共物品自身的 特性，即非竞争性和非排他性。为了更好解决公共物品搭便车的问题，目前国内 学者都提出诸多解决方案，其主要有如下几种： 美 詹姆斯m 布坎南：自由、市场和国家，北京经济学院出版1 9 8 9 年版，第2 0 页。 国陈振明：公共管理学，中国人民大学 媲i 社1 9 9 9 年版，第1 8 8 页。 美 埃莉诺奥斯特罗姆：公共事物的治理之道一一集体行动制度的演进，上海三联书店2 0 0 0 年版， 第1 8 - 1 9 页。 美 曼瑟尔奥尔森：集体行动的逻辑，上海人民出版社1 9 9 5 年版，第i - 4 页。 中国农村公共物品供给：主体、融资及决策模式 ( 1 ) 私有化模式。私有化模式的核心内容在于对公共物品产权进行私有化 界定。持这一观点的学者认为，既然公共物品的非竞争性和非排他性导致公共物 品治理中出现搭便车行为，那么通过产权的私有化就能够改变这一状况，不同物 品的占有者将通过市场交易行为来实现社会效应的最大化。私有化模式明确了物 品的产权，很好的处理了公共物品由于非竞争性和非排他性引发的消费者搭便车 倾向的困境，平衡了供给和需求的矛盾。 ( 2 ) 政府集中控制的“国家化一模式。所谓国家化模式，即国家计划模式。 国家在公共物品的治理当中全权负责，以强制权力为基础，以计划为手段。主张 国家化的学者认为国家是社会管理不可或缺的主体，是维护公共利益、协调私人 利益的可行手段。对公共物品实行国家化，有助于保持公共物品的公共性，并依 靠强制权力与计划为公共物品的健康发展奠定基础。与私有化相比，国家化模式 更好地强调公共物品的公共性，排除了私有化模式可能带来的公共物品产权私有 后导致社会不公正的危险，解决了公共物品供给的问题。 ( 3 ) 自主组织自主治理模式。美国学者埃莉诺奥斯特罗姆构建了自主组织 自主治理模式。她通过对全球“公共池塘资源”的治理进行实证研究提出：与私 有化和国家化模式相对，“公共池塘资源 的消费者完全可能通过自主组织对资 源进行自主治理。 ( 二) 我国农村公共物品供给制度的演变 1 新中国建国初期( 1 9 4 9 - 1 9 5 7 ) 新中国建国初期，我国实施重工业优先发展的战略。在资本严重短缺的背景 下，客观上需要财政资源配置向经济建设领域主要是向重工业倾斜，其结果必然 导致中央财政支持地方财政尤其是支持农村基层财政的转移支付能力不足。而 且，由于本来就不多的农业剩余已经通过工农产品价格“剪刀差 和农业税的形 式集中到国家财政的手中，基层政府很难再向农民进行直接的税费征收。因此， 财力极端匮乏成为政府供给农村公共物品的外部约束条件。为改善这一局面，政 府倡导将分散弱小的个体农户自愿组合，走农村合作化道路。因而，作为基层组 国郭风旗：和谐社会：我国农村公共物品治理的多元模式，载江西农业大学学报，2 0 0 5 年第6 期， 第1 3 1 页。 1 2 二、我国农村公共物品供给制度的变迁 织形式的农村合作社就成为当时农村公共物品供给的组织形式。农村合作社通过 “插犋换工和“变工等互助形式，把极为稀少的生产工具和牲畜作为农户共 同的生产资料，从而满足了当时条件下农户的正常生产与经营行为，促进农村经 济的恢复和发展。同时，农村社会保障制度也通过农村合作社加以实施。1 9 5 6 年6 月，一届人大三次会议通过的高级农业合作社示范章程规定：农业生产 合作社对于缺乏劳动力或完全丧失劳动能力，生活没有依靠的老、弱、孤、寡、 残疾的社员在生产和生活上给予适当安排和照顾，使他们的生养死葬都有依靠。 在农业合作化运动中，农民创造和开展了合作、互助医疗等形式，来解决农村居 民病有所医的问题。因而，这一过渡时期的农村公共物品供给制度主要是农民通 过自愿组成农村合作社的组织形式，实现农村居民对公共物品需求的自我供给。 2 人民公社时期( 19 5 8 - i9 7 8 ) 人民公社时期的农村公共物品供给主体主要是农村集体经济组织包括公社 及生产大队，而国家财政筹资对农村公共物品的供给起辅助作用。由于这一时期 公社无法从国家财政支出中获得满足农村公共物品供给的足够资金支持，因而公 社不得不主要依靠从集体经济中提取公积金和公益金的方式，通过制度外供给来 满足农村居民对公共物品的需求。( 在人民公社时期，农村公共物品供给与城镇 公共物品供给逐步形成了城乡分割的“二元化 供给体制，城市的公共物品供给 主要由政府包揽，所需资金主要由财政预算安排，即制度内供给；而农村公共物 品供给主要通过人民公社这一集体经济组织筹集，a p $ , j 度外供给为主，制度内供 给为辅。) 因此，在人民公社体制下，对农村公共物品采取了特殊的成本分摊方 式： ( 1 ) 集体经济组织中内部分摊 在人民公社体制下，农村社会产品是按照马克思在哥达纲领批判中提出 的社会主义产品分配模式进行分配的。对于生产队和生产大队的生产所得，在扣 除掉当年生产费用之后，分配顺序是：首先，国家税收和粮食收购任务。其次， 管理费。包括办公用品、差旅费、干部补贴及生产队上交大队的管理费。再次， 集体提留。包括生产队及上交大队的公积金、生产费基金、公益金等。最后，社 员分配。即在总收入中扣除上述支出后的剩余，以工分为权重，分配给社员。从 楚永生： 农村公共物品供给制度的演进与制度创新，载聊城大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 5 第6 期， 第3 9 页。 1 3 中国农村公共物品供给：主体、融资及决策模式 以上分配过程可以看出，公社时期农村公共物品供给的物质成本是以税收、管理 费、公积金和公益金的形式来筹集资金的。而且，由于农村公共物品所需的物质 成本是通过公积金、公益金和管理费的形式在公社社员分配之前直接从各个核算 单位扣除，所以农村公共物品供给筹资的直接承担对象是农村集体经济组织本 身，而并不是农户个人。从这个意义上说，在计划经济时期农村公共物品供给成 本具有内部分摊的特征。 ( 2 ) 劳动替代资本 在人民公社时期，货币资本的短缺造成政府在供给农村公共物品时倾向于大 量地使用劳动力，而尽量减少对货币资本的使用。人民公社制度恰恰为劳动替代 资本提供了方便，体现在第一，政社合一的体制使公社有能力采取强制的方式、 大规模地动员农村劳动力进行农村公共物品的生产。第二，公社制度下采用工分 制来分配最终劳动成果，它的特点是工分总量几乎不受约束，乡村干部、教师、 赤脚医生等公共物品的生产者，以及修水利、建道路等所需劳动力，与农业直接 生产者一样参加工分分配。农村公共物品的人力成本，以增加工分总数、从而降 低工分分值的方式得到分摊。这样，工分就变成了一种“取之不尽、用之不竭 的资源。正是源于以上两点，公社时期劳动对资本的替代达到无与伦比的程度。 以江苏省为例，从1 9 4 9 年到1 9 7 9 年3 0 多年来，全省的农田水利基本建设大约 花了1 5 0 多亿元，其中国家投资3 6 亿元，社队自筹3 8 亿元，还有7 0 多亿元是 依靠农民的劳动积累。圆通过上述方式，政府不但完成了农村公共物品的供给， 而且使得计划经济时期的农民负担具有隐蔽性的特征。 3 改革开放时期( 1 9 7 8 年至今) 改革开放后，农村家庭联产承包责任制取代人民公社制度，使高度集中的计 划经济体制被逐步打破，农户获得了土地承包的经营自主权。因而，家庭联产承 包责任制在很大程度上改变了我国农业生产的激励结构，使农民完成了由生产者 向生产经营者的转变。但这- $ j j 度安排在极大地促进农村私人产品供给的同时， 却削弱了集体经济的力量，造成农村公共物品供给的萎缩( 张军、蒋维1 9 9 8 ) 。 因为，家庭联产承包责任制导致个体经营的独立性，村民间联络的淡化，更弱化 了村级组织的服务功能。理论上的家庭联产承包责任制，意味着统分结合的双层 p e r k i n s ，d h a n d s y u s u f ( 1 9 8 4 ) “r u r a ld e v e l o p m e n ti nc h i n a ”，j o h n sh o p k i n su n i v e r s i t yp r e s s 。张军、何寒熙：中国农村公共物品的供给：改革后的变迁载农村改革，1 9 9 6 年第5 期，第5 0 页。 1 4 二、我国农村公共物品供给制度的变迁 经营机制。但实际上情况是“有分无统 ，村级服务组织的服务、组织和协调的 功能非常薄弱。农村经济发展呈现出分散化的状态：土地分到农户手中，农民享 有自由而独立的运营权和管理权，走上一条个人创业、个体性发展的道路。虽然， 较之与以前的人民公社，家庭联产承承包责任制解放了生产力，促进了农村经济 的发展，但是农村的公共设施，尤其是农村基础道路、水利建设等基础设施建设 极为荒废。因为，党的十一届三中全会以来，人民公社的部分权力就开始逐步从 社会中退出，原来那些事关农村和农民利益的社会职能，如社会治安、公共设施 维修、社会福利保障、土地管理、水利管理等已无人问津。因此，随着家庭联产 承包责任制的推进和人民公社体制的瓦解，广大农村尽管形式上存在基层政权和 集体组织，但实际上却出现了集体组织治理的真空和农村公共物品供给主体的缺 位。 为解决这一现状，1 9 8 0 年底，广西宜山、罗城两部分农村，基于实际需要， 自发组建了村民委员会，协助乡镇政府维持社会治安。以后又