（行政管理专业论文）我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策.pdf

苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或集体已经发衰或 撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材 科。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体。均已在文中以明确方式标明。本人承 担本声明的法律责任。 研究生签名翻幺鱼亟日期：之竺：丝z 孑 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文合作部、中国 社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采 用影印、缩印或其他复制手段保存论文本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一 致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论 文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名多向 导师签名： 日期： 伊哦z 口 1 7 期劫堑络颦 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策中文提要 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策 中文提要 三农问题日益引起了社会各界的重视。为促进农业的可持续发展，在政府的推动 下，许多地区进行了规模较大的农地整理，以期提高经济效益、生态效益、社会效益。 我国的农地整理在实践中暴露出了大量的问题，这与农地整理中政府、市场、村民集 体三者的力量对比失衡有很大的关系，致使农地整理背离了原来的目标，其原因在于 政府、市场、村民在农地整理中的价值取向不同，农地整理各阶段信息不对称，使之 不能形成合力。其中，村民的参与地位更是没有得到保障。本文在分析政府、市场、 村民三者各自在农地整理中的作用和不足之处的基础上，提出了加强村民参与农地整 理的见解，并就农地整理的制度性保障和运作程序进行了探讨。 关键词：农地整理政府力量市场力量村民参与 作者： 指导教师： 李向阳 钱振明教授 ! ! 些坐竖坚型2 1 竺竺垦型型! 竺竺婴竺竺! ! 竺! 塑竺燮些旦竺竺! 曼业望! 塑旦! 堕垒! ! 塑璺 a n a l y s i so fp a r t i c i p a t o r si nf a r m l a n dr e a r r a n g e m e n t a n dc o u n t e r m e a s u r e su n d e rp r e s e n tc o n d i t i o n si nc h i n a a b s t r a c t t h e t h r e ea g r i c u l t u r a li s s u e s ”( a g r i c u l t u r e ，c o u n t r y s i d ea n df a r m e r s ) h a v eb e e n g a i n i n gi n c r e a s e da t t e n t i o n f o rt h es a k eo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r e ， l a r g e _ s c a l ea n dg o v e r n m e n t - d r i v e nf a r m l a n dr e a r r a n g e m e n ti sb e i n gu n d e r t a k e ni nm a n y r e g i o n sf o rb e t t e re c o n o m i cr e t u r n s ，e c o l o g i c a lb e n e f i ta n ds o c i a le f f e c t i nt h ec o u r s eo f f a r m l a n dr e a r r a n g e m e n tm a n y p r o b l e m sh a v eb e e nr e v e a l e da n df a r m l a n dr e a r r a n g e m e n t h a sd e v i a t e df r o mi t so r i g i n a lt a r g e t a l lt h e s eh a v er e s u l t e df r o mt h ef o r c e i m b a l a n c eo f g o v e r n m e n t , m a r k e ta n dv i l l a g e rb o d yd u et ot h e i rv a r i e dv a l u eo r i e n t a t i o n sa n d a s y m m e t r i c a li n f o r m a t i o ne x c h a n g e si nd i f f e r e n tp h a s e s t h u sa ni n t e g r a t e df o r c ec a n n o tb e f o r m e da n dv i l l a g e r s r i g h t so f p a r t i c i p a t i o nc a n n o tb eg u a r a n t e e d b a s e do nt h ea n a l y s i so f r e s p e c t i v ef u n c t i o n sa n di n s u f f i c i e n c i e so f t h e s et h r e ep a r t i e s ，t h i sa r t i c l ea d v a n c e st h ev i e w o fs t r e n g t h e n i n gv i l l a g e rp a r t i c i p a t i o ni nf a r m l a n dr e a r r a n g e m e n ta n d p r o b e si n t ot h ei s s u e o f s t r u c t u r a lg u 甜a n t e ea n do p e r a t i o n a lp r o c e d u r e sc o n c e r n i n gf a r m l a n dr e a r r a n g e m e n t k e yw o r d s ：f a r m l a n dr e a r r a n g e m e n t ；g o v e r n m e n tf o r c e ；m a r k e tf o r c e ；v i l l a g e r s p a r t i e i p a t - i o n 1 i w r i t t e nb y ：l ix i a n g y a n g s u p e r v i s e db y ：p r o q i a nz h e n m i n g 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策 详细摘要 农地整理是提高农地综合效益、缓解三农问题的有效途径。当前的农地整理存在 大量问题。国内外对农地整理的研究基本上从自然科学角度切入，涉及多门学科，虽 然工具性、操作性非常强，但往往停留在技术研究层面，对于农地整理中的参与力量 论述不多。为了提高农地整理的综合效益和推进基层民主的建设，作者试图以农地整 理的参与力量分析为切入口，并侧重从村民参与的角度对其加以研究，发现农地整理 中各种问题的产生，和政府、市场、村民三方在农地整理中力量对比失衡有很大关系。 本文导论部分论述的主要内容是：农地整理在缓解三农问题方面的重要性，我国 农地整理的现状，国内外对农地整理和农地整理参与力量的研究状况，本文研究的意 义等。 第一章在界定农地整理内容的基础上，揭示我国当前农地整理存在的问题，这些 问题主要是：重视数量忽视质量，农地整理决策存在的问题，形象工程取向，环境破 坏问题，农地权属之争，工程的后续问题等。 第二章各节分别论述了政府、市场、村民三方力量在农地整理中的作用和不足之 处。当前政府力量在农地整理中起主导作用，而和农地整理有着切身利益关系的村民 却被排除在农地整理之外，主管部门在现实利益诉求上与村民利益并不完全一致，加 之政府部门本身的局限性，带来了破坏性整理的严重后果。因此，政府要重新定位自 身在农地整理中的职能，要“有所为、有所不为”；市场力量在农地整理中有着政府 所不具有的效率、技术优势，但是市场存在公共性缺失的弊端，且在缺乏监管的状态 下，易发生规避行为，加上一t 二程评价的困难，引发了较多的工程质量问题。因此，对 市场在农地整理中的作用要加以正确引导，限制其消极作用，这就需要有和农地整理 关系最为密切的村民通过参与对之加以监管；村民参与有法律、政策上的依据，加上 信息方面的优势和自我实现的需要，村民参与具有必要性和可能性，农地整理的整个 过程都需要村民参与其中。但村民在农地整理中的参与现状令人堪忧，村民力量处于 弱势的关键原因在于自身的原子化特点和缺少参与谈判的平台。因此，有必要扩大村 民有序的参与途径，维护其合法权益。 在农地整理中，必须将三方力量很好地结合。本文第三章建议在两个层面上为各 方参与提供制度保障：建立农地整理委员会和村务监督委员会。村委会的行政化和村 干部的官僚化是村民自治陷入困境的最主要原因。因此，有必要建立能直接代表村民 利益的组织参与农地整理。本文对村务监督委员会的产生、罢免、参与成本从理论上 进行了阐述，并赋予其成员双重职能：监督和参与职能。农地整理委员会是由政府、 市场、村民三方代表组成的非官方协调机构。其中，村民代表除本村代表外，还聘请 外村代表作为顾问，为村民的参与出谋献策，使其参与的成功经验得以传承。除此之 外，农地整理委员会将专家吸纳到团体中来，以发挥其参谋作用。 ， 在制度保障的基础上，本文就各方力量如何参与到农地整理的各个阶段进行了探 讨。这样既是为了提高农地整理的成效，也是为村民的民主训练提供思路，以利于推 动村民自治的深入。 ， 在农地整理中，新的问题将不断涌现。可以预见，政府、市场、村民三方力量将 处于不断调整之中。随着我国农地整理的发展和相关制度建设的推进，特别是社会主 义市场经济的逐步成熟，政府、市场、村民三方力量在农地整理中如何进一步调整， 这是一个有待进一步研究的课题。 关键词：农地整理政府力量市场力量村民参与 作者：李向阳 指导教师：钱振明教授 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策导论 导论 农地整理是三农问题的一个重要方面。我国现阶段农地整理中产生的很多问题， 和农地整理中参与力量的失衡有关。国内外对该课题的研究侧重从自然科学的角度展 开，而对参与力量的研究较少。以参与力量为视角、并侧重对村民参与农地整理展开 的研究，可促进农地整理综合效益的提高和推进基层民主建设，在理论和实践上都具 有必要性。 一、问题的缘起 近年来，农村、农民、农业问题日益突出，已经成为影响我国未来现代化发展的 主要因素，它关系到我们整个国家的命运，回三农问题的严重性使其成为社会问题的 重中之重。 农村经济在改革开放后一度欣欣向荣，但时至今日，三农问题似乎进入了一个瓶 颈。由于城镇化的推进和开发区热，农地数量锐减，加上人口绝对数量的增长，粮食 安全生产堪忧，虽然在短时间内不会显示出其严重性，但前景不容乐观，中国粮食缺 口将越来越大。圆1 9 9 4 年美国世界观察研究所所长布朗在谁将养活中国一文中警 告：粮食的严重短缺将会使中国经济奇迹过早结束。况且，我国农村人口基数庞大 和农业剩余劳动力转移困难决定了农民的长远利益只能来自农村的发展。固因此，通 过农地整理使农地的综合效益得以提高，实现农业可持续发展，将使这一问题在某种 程度上得到缓解。 社会各界对农业反哺的问题，也正被提上议事日程。在新中国的历史上，农业为 中国的工业发展牺牲t a b 常多的利益，这主要表现为通过农产品和工业产品的价格剪 刀差，进行工业资金的积累，故社会各界对农民加咀补偿的呼吁也是不绝于耳。从社 会稳定和可持续发展的角度而言，政府有责任对处于弱势群体的农民给予各方面的扶 陈桂棣、春桃中国农民调查 们人民出版社2 0 0 4 年版第4 页 郑易生、钱惹红深度忧患m 今日中国出版社，1 9 9 8 年版第1 1 3 页 郑易生、钱薏红深度忧患 m 今日中国出版社，1 9 9 8 年版第1 0 9 页 王思斌村级治理：要解决的问题和可借用的资源【j 中国农村观察，1 9 9 9 年第3 期第5 6 页 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策导论 助和支持，这也是具有社会分配功能的政府所应有的职责和道义的体现。 政府对农业的扶助政策，正在发生着很大的变化。以往的扶助以输血为主，其内 容以解决燃眉之急为主，而现在的扶助则转向造血。输血更多的是解决当前农业发展 存在的问题，而造血则强调增强农业的可持续发展能力。正因为这样，一方面，中央 下达了给农民减负的一系列文件，积极探索制定并推进各项措施的落实，如安徽的税 费改革，有些地区对农业实行直补( 按农业人口或是农地面积给予一定金额的补助) ， 上海还取消了农业税，提供低息或是免息贷款等；另一方面，加大了对农田水利等秘 业基础设旌建设的力度。因为，在原有的联产承包责任制下，农民的生产积极性固然 得到了发挥，促进了农村生产力的解放，但农田水利建设难以得到有效的推进，特别 是诸如农地整理这样的重大工程，村民出于短期利益或是自身利益的考虑，一般不会 对其投入过大的精力和财力。在农业投入不能取得平均利润的情况下，回出现了大量 抛荒、农地生产力不高、农地没有很好地得到流转利用的现象。村民更多的是期待集 体力量对其加以整理，“在绝大多数情况下，理性行动者都会搭便车”，o 至少不至于 在整理中吃亏，在以往农地五年重新流转一次的情况下，这种心态表现得较为明显。 二、我国农地整理进行的现状 农地整理是在在一定区域内，依土地利用总体规划，按照可持续利用的原则，对 田、水、路、林、村等进行综合整治，调整土地关系，改进土地利用结构和生产、生 活条件，提高土地利用率和产出率的技术经济过程，o 其目的是为了通过对农地的整 理使经济效益、生态效益、社会效益等综合效益得以提高。 我国现阶段东部发达地区有计划的农地整理较多，而中西部地区则多为零星整 理，或是村民的自发整理。在实践中形成了农地整理的三种主要模式：政府推动模型、 市场模型、政府一市场模型，这三种模型由于都没有很好地关注农地权属问题、和农 地关系最密切的村民在整理中的参与问题，故在实践中，均有失偏颇，产生了大量的 问题，这些问题有的由于政府的过度干涉产生，有的则由于市场不完善造成。 农地整理指导思想方面的错误，造成了对农地整理的机械化理解。农田水利法 中对农地“占一补一”的开发利用原则，导致了在整理过程中重数量轻质量的倾向， 李昌平我向百姓说实话【m 】远方出版社，2 0 0 4 年版第8 8 贞 【英】帕特里克敦利威民主、官僚制与公共选择【m 马庆东译中国青年出版社，2 0 0 4 年版第3 7 页 叶艳妹可持续农地整理的理论与方法研究( d ： 博士论文 浙江大学，2 0 0 2 年第1 4 页 2 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策导论 有些地区甚至出现了开山到顶，开田到滩的现象，破坏了生态环境，给农业可持续发 展造成了极大的障碍。 在农地整理中，政府正陷入一个误区，过于强调提高农地生产力和增加农地数量。 诚然，这是个非常重要的方面，但决不是唯一的方面，农地整理的实践证明，农地 整理并不是简单的以提高生产力和增加农地数量为单一目的，还意味着其他的许多方 面，如对生产关系的调整、通过农地整理推进基层民主建设等。所以，政府将大量精 力投入农地整理的工程建设中，将农地整理作为一个独立单元的做法，使政府遭遇了? 较多难题：为解决农地整理后续事宜而头痛不已。其关键原因与政府未能明确农地的 权属、不重视村民在农地整理中的参与有着莫大的关系。 三、相关研究综述 根据研究的需要，笔者对有关农地整理的资料和农地整理中各方如何参与的文献 加阻阅读和分析梳理，得出相应的研究综述。 1 关于农地整理的研究 现有的资料对农地整理的研究侧重于农地整理本身的研究，而对于在农地整理中 各方起什么作用、如何发挥作用的研究则比较缺乏。对农地整理的研究主要集中在如 下方面：农地整理模式、项目、规划设计、保持农地总量平衡等，在研究中以促进可 持续发展为指向加以论述的较多。 国内对农地整理研究最多的是农地整理项目的规划设计。叶艳妹从农地可持续利 用角度，探讨了可持续农地整理项目规划的内涵，提出了可持续农地整理项目规划的 程序、内容和编制原则。 喻俊华等则基于农地整理的综合性和复杂性，从管理的角 度对农地整理项目管理进行了分析。对农地整理项目工程从可持续发展角度进行评 价的研究也日益深入。有的文章从环境伦理学的角度出发，分析了当前农地整理中 环境不伦理的行为，探究了产生不伦理行为的根源，提出了环境伦理型农地整理规划 设计模式和运作模式。 这些研究都从不同角度出发，把农地整理作为工程建设加以 罗林涛浅析当前农地整理存在的误区f j 】安康国土资源网w w wg t z yn 甜n e w s 2 0 0 4 1 1 0 i 8 叶艳妹、吴次芳、刘可清等可持续农地整理项目规划方法研究【j 1 农业工程学报，2 0 0 2 年第6 期第1 8 6 页 喻俊华、黄凌翔搞好农地整理的项目管理【j 1 经济论坛2 0 0 2 年第1 期参见 h n p ：2 0 2 1 9 5j3 6 2 2 c j f d m a i n f r a r n ea s p ? e n c o d e = & d i f f p l a y = & n a v i g a t e 王庆日、吴次芳农地整理工程措旌的生态可持续性评价研究【j 】水土保持学报，2 0 0 2 年第4 期第7 0 - 7 3 页 鲍海君、吴宇哲、胡星椰境伦理型农地整理规划设计- 5 运作模式探讨【j 】经济地理，2 0 0 3 年第3 期第3 4 6 3 5 0 页 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对簧导论 研究。 由于农地整理具有地区复杂性，有些研究从农地整理的区域差异性出发，侧重个 案、地区研究，如研究南方丘陵山区的农地整理目标模式的特殊性、。经济欠发达地 区的农地整理模式、 生态敏感区农地整理中的环境保护、 平原区农地资源可持续利 用的问题， 等等。 在对农地整理模式研究的方匦，有的学者主张通过社会学、经济学、生态学等多 学科交叉结合进行研究，将农地整理模式分为三个方面：作业模式、组织模式、投资 模式，9 并通过农地类型来区分不同特点农地的整理模型。这些研究最终还是停留在 工程管理过程或技术研究的层面，而对农地整理中的参与力量缺乏分析。 上述研究表明了学者们在农地整理领域已取得丰硕成果，也体现了他们对农地整 理问题的重视，有利于学术争鸣。但是，上述研究基本上从自然科学角度切入，虽然 涉及多门学科，但工具性、操作性非常强，将农地整理看作是技术性、工程性的学科， 对于农地整理中的参与力量论述不多，或是作一种点缀式的描述，较少从社会科学的 角度加以阐发，或将农地整理的工程管理作为研究对象，不重视研究农地整理中参与 力量如何发挥作用的内在机理。 2 关于农地整理中参与力量的研究 我国现阶段的农地整理在实践中积累了丰富的经验，但我国学界、政府机构对农 地整理中的参与力量在理论阐述方面不成体系，相关资料缺乏。研究视角的不同，造 成了对农地整理中政府、市场、村民三方参与地位的定位不一致，也造成了对参与作 用、参与方法、参与途径认识的不同，并在实践中产生了不同效果。 有的学者认为政府在农地整理中应起主要作用，应由政府主导推进农地整理，市 场、村民在其主导下发挥力量。这种观点留有全能政府的痕迹，在实践中易造成行政 权对社会过于严密的控制，使农地整理中社会参与力量的作用难以发挥。相类似的观 点还体现在地方政府关于农地整理的一系列政策和法规中，将农地整理中主要作用的 禹盛初、吴崇周南方丘陵山区的农地整理【j 】中国土地，1 9 9 8 年第1 2 期第2 2 页 汤继臣、吴保颁、刘金平经济欠发达地区农地整理模式田中国矿业大学学报( 社会科学皈) 2 0 0 0 年第2 期第 6 0 , 6 5 页 潮洛蒙生态敏感区农地整理中的环境保护对策【j 农村经济，2 0 0 3 年第1 2 期第5 9 - 6 1 页 秦明周、刘学功、刘庚寅等平原区土地资源可持续利用的途径与对策 j 】许昌学院学报，2 0 0 3 年第3 期第2 7 2 9 页 冯广京我国农地整理模式初步研究【j 中国土地1 9 9 7 年第6 期第1 4 页 4 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策导论 发挥寄希望于政府。有的论者则从公共事务市场化的角度加以研究，认为工程的建设 是农地整理的关键所在，政府可采取承包的做法将其交给开发商，政府的作用在于农 地整理的规划、招投标中的监管等方面，并为市场的正常运行提供相应的服务，在市 场力量与国家宏观调控相结合的基础上，使农地整理有的放矢、有序稳妥地展开，实 现农地整理的社会目标。这种观点实际上也忽略了村民在农地整理中的作用。有的 论者则从城镇化发展战略的角度出发，认为应该成立由政府部门代表、整理区域民众 代表和专家学者代表组成土地整理委员会，形成利益协调保障体系来推进农地整理。一 但该论点的不足之处在于未从农地整理本身具有的特殊性出发加以研究，并且忽略了 市场的力量，对各方如何参与农地整理也语焉不详。 国外关于农地整理中参与力量的研究，也较为零散。在实践中，政府较为注重对 农地整理的指导和投资，对市场的力量比较重视，而且注重农民利益的保护。荷兰是 这方面的代表，在制度上规定了与土地整理利益分配切实相关的当地的个人和团体是 决定土地整理项目启动、规划和实施的最为重要的力量， 但它所指的土地整理范围 比农地整理大，而且散见于法规和政策中，学者较少加以系统研究。笔者尚未见到对 农地整理中各方参与力量分析的直接论述。国外对于公共资源的治理，已取得不少成 果，最为典型的是美国学者埃莉诺奥斯特罗姆对于水资源的研究，在该研究中，提 出了使用者自主组织和自主治理的理论来对公共事务进行管理，固这对我国的农地整 理中各方参与力量如何协调能起一定的借鉴作用，但农地整理有其特殊性，加以国情 不一样，不能照搬其模式。 在农地整理的参与研究方面，笔者由于资料所限，尚未发现有专文探讨和论述农 地整理中各方参与的问题，特别是在村民参与农地整理研究方面，更是如此。 四、本研究的意义 本研究的意义表现为现实意义和理论意义。本研究具有现实意义是由于三农问题 唐祥云d e m 在农地整理规划设计中应用的研究 d ： 硕士学位论文】武汉大学，2 0 0 3 年4 月第2 - 3 页 杜新波城镇化发展土地利用机制约束与对策措施【d b 】 h t t p ：w w w c h i n a m p a , c n b b 咖r i n t p a g e a s p ? b o a r d l d = 2 6 & i d = 3 1 9 9 6 廖蓉、杜官印土地整理看荷兰【d b 】国土资源新闻同2 0 0 4 - ii - 1 9 h t l p ：n 剖v s m l rg o vc n f r o n t n e w s c h i n a r e s o u r e e ，r e a d n c w s - i n f 0 3 a s p ? l d = 3 9 2 2 5 f 美】- 埃莉诺奥斯特罗姆公共事物的治理之道：集体行动制度的演进【m 】余逊达、陈旭东译上海三联书店 2 0 0 0 年版 5 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策导论 的重要性和各地农地整理中大量问题的存在。理论意义主要在于研究视角的创新，希 望从农地整理参与力量入手，分析存在问题并提出对策，以对农地整理的实践起指导 作用。 1 现实意义 三农问题和农地整理的重要性前已论述。当前和今后一段相当长的时期内，农地 整理将持续进行。东部地区农地整理中暴露出来的问题，具有较为普遍的特点。东部 地区和中西部地区不同，东部地区农地整理中政府的主导性较强，而村民参与力量较 弱。这并不是因为中西部具有比东部发达地区有更强的村民参与意识、或是村民的参 与能力更高，东部有较好的公共财政基础是一个重要的因素。随着中西部经济的逐渐 发展，公共财力的增强，中西部有可能走东部发达地区曾经走过的路，陷入目前东部 地区农地整理中的困境。因此，通过对农地整理的探讨分析，有利于不同地区在农地 整理问题上互相借鉴，充分发挥各方力量，推进农地整理工作，提高农地整理的综合 效益和村民的政治参与地位，使三农问题在一定程度上得到缓解，从而实现可持续发 展。 2 理论意义 就理论意义而言，主要体现在研究角度的创新对农地整理通过参与力量的分 析切入，侧重于从村民参与的角度加以研究。 在综合分析农地整理问题产生的基础上，可以看出产生问题的关键原因在于村民 参与不足。将概念界定为“村民”是因为其具有分散化和个体化的特征，并且农地整 理大多以村为单位进行，“村民”可以突出其在农地整理中所处的特殊地位。村民参 与不足和农地权属未得到很好界定、村民参与力量薄弱、缺乏参与平台和制度性保障 有关，故本文对农地的权属予以很大关注，并从公民的政治权利和村民在农地整理中 的信息优势出发，主张成立专门的组织来保障村民在农地整理中的参与地位，通过一 系列的程序设计使其参与到农地整理中来。并以参与为主线，逐一分析各方力量在农 地整理各阶段中的作用及其局限，村民参与不足的表现、危害，以及如何在各个过程 中注入村民参与的内容、方法，如以参与理论来分析村民在农田改造中政府举行的听 证问题、招投标中的监督问题、工程建设中的建议和监督问题等。尽量为村民参与提 供较为可行的方案，从而使农地整理发挥出最大的效果“人尽其才，地尽其利”。 在村民参与农地整理的各个阶段，本研究对村民的参与需要和参与意识投入较多 6 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策导论 的关注，希望在通过农地整理使农地综合效益得到提高的基础上，村民由于参与了这 一过程，其民主意识得到强化，从而推进基层民主建设。因此，作者试图通过制度和 程序设计，使村民在整理过程中的作用得以体现，从以往对公共政策的被动接受到主 动参与，亲身参与民主训练，从而促进基层民主建设。 本研究以参与理论贯穿全文，其他理论作为辅助理论。这些理论主要有：政府理 论、市场和市场失灵理论、新公共管理理论、治理理论等。在农地整理中，村民参与、 政府推动、市场力量处于不均衡的状态，在以往的各种农地整理模型中，村民参与钮 处于劣势，村民参与的力量和理论晃的支持显得较为微弱，故本文对此予以分析，并 以需要层次理论为村民参与提供心理上发生机制的依据。 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策第一章我国现阶段农地整理及其存在的问题 第一章我国现阶段农地整理存在的问题 我国现阶段农地整理中问题滋生很多。本章在论述农地整理内容的基础上，明确 本文所论述农地整理的侧重点；揭示我国现阶段农地整理存在的多方面问题，为问题 成因的分析做好铺垫。 一、农地整理的内容 如前所述，农地整理是以增加有效农地面积并以提高农地质量为中心，通过对田、 水、路、林、村实施综合整治开发，改善农业生产和土地利用条件、居住环境和生态 环境进行的综合治理。它要求国家和地区以综合、战略的观点合理开发利用土地资源， 治理保护资源和环境，以土地规划为前提，农地立法为保证，加强农地管理，调整和 合理布局生产力，协调社会经济发展与人口、资源、环境的关系，以取得最佳的经济、 生态和社会效益。其主要内容，一是调整农地结构，规整地块物理形态：二是平整土 地，改良土壤；三是道路、沟渠等综合建设；四是归并农村居民点；五是复垦废弃土 地：六是调整土地权属：七是改善农业生产环境，维护土地生态平衡。有的论者则 认为，农地整理主要内容有：农田整治、农地改造、田块调整、土地结构调整、宜农 荒地的开发、农村建设用地整理等。9 本文侧重于研究东部地形复杂地区的农地整理，从我国现阶段农用土地利用过程 中所要解决的问题看，农地整理大体可分为耕地整理和村庄整理。本文的农地整理指 以耕地整理为主，主要包括农地利用空间结构的调整，农地的整治改建以及宜农荒地 的适度开发等。 二、农地整理中出现的问题 农地整理中的问题表现形式多样，有因指导思想带来的问题，也有因农地整理决 策、政府利益等方面原因造成的问题，以下问题较为多见。 叶艳妹可持续农地整理的理论与方法研究【日：【博士论文】浙江大学，2 0 0 2 年第1 4 更 唐祥云d e m 在农地整理规划设计中应用的研究【d 】 硕士学位论文】武汉大学，2 0 0 3 年4 月第2 - 3 页 同上 8 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策第一章我国现阶段农地整理及其存在的问题 1 重视数量忽视质量 耕地是人类宝贵的稀缺资源和特殊的生产资料，人多地少是我国的基本国情，尤 其近年来，我国耕地每年锐减，而人口平均每年净增1 3 0 0 - - - 1 4 0 0 万，人地矛盾日益 加剧，保护耕地、保持耕地总量动态平衡已成为关系到我国社会经济可持续发展的首 要条件。土地管理法规定要求“占一补一”，在政策上诱导了农地整理中对数量 的过度重视。其实，制定该法的初衷是为了维持耕地平衡，而不能将其单纯地理解为 只要使耕地数量保持平衡即可置生态环境于不顾。“占一补一”的不足在于其忽视了， 质量的提高，没有对环境保护和耕地质量予以足够的关注。 当前甚至出现了这样一种不容忽视的现象：大多数农地整理为新增面积而奋斗， 导致没有项目想项目，结果形成开山到顶、种田到溪的现象，哪里还有可持续发展的 战略思想，简直是在破坏生态环境。既然新增面积可以增加粮食可用地指标，那么通 过提高农地质量增加粮食，同样可作为农地整理指标。 2 农地整理决策存在问题 主管部门决策能力不强。决策能力不强不是指不能决策，而是指不能取得较好效 果的决策，这有多方面的原因。 原因之一，农地整理主管领导方面的原因。大多数主管领导由于其学识、能力和 民主意识所限，习惯了经验式决策。“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”的现 象极为多见。“一个机构是一个人被拉长的身影。在官僚世界中，一个特别突出的行 政管理者能够对一个项目的成功产生影响”，露经验式决策虽然也有其优点，如灵活、 快速、低成本、条件低等，但光凭经验很难适应复杂的、多方面的需要，因为农地整 理的复杂性远非一个人的经验能力所能加以预测和应对。 原因之二，集体决策功能过弱。参与农地整理立项和规划的主体没有广泛性和代 表性。决策和执行是直接联系在一起的。西蒙认为，决策贯穿于管理的全过程。因此， 在农地整理立项中，村民也要占一定的比例，以有利于农地整理计划的贯彻和反馈。 决策层和基层村民的分离使双方互不理解，决策层埋怨执行不力导致走样，而村民则 认为决策者脱离实际。村民未直接参与决策过程，会因信息传递过程中的失真或其他 因素，不能更好地领会决策者在农地整理中的意图，以致对农地整理政策产生抵制情 徐巨星农地整理中的土地质量控制及管理政策探讨【d b 】- 浙江省国土资源厅网h t t p ：l l w w wt d z lc n 2 0 0 4 - 9 6 【美】詹姆斯w 费斯勒、唐纳德f 凯特尔行政过程中的政治：公共行政学新论( 第二版) 【m 】陈振明、 朱芳芳等译校中国人民出版社2 0 0 2 年版第3 3 9 页 9 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策第一章我国现阶段农地整理及其存在的问题 绪，影响农地整理。 农地整理在客观上要求赋予村民更多的知情权和参与权，政府主管部门往往在维 护自己所谓权威的同时，失去了向村民收集更多关于农地整理信息的机会，而信息收 集的全面性、客观性和真实性，恰恰是科学决策的前提。信息缺失直接增加了农地整 理的难度，提高了农地整理成本。 原因之三，智囊团的作用未能得到充分发挥。在现代公共事务中，单凭行政领导 难以决断为数众多且复杂的问题。在农地整理的决策中，许多智囊团只不过是“摆设”， 或是为“英明”的决策提供论证而丧失了本应具有的职能。农地整理需要的是多方面 专家的参与，并且是实实在在发挥作用的参与。 原因之四，农地整理决策程序混乱导致决策失误。要保证决策的高效性，必须遵 循一些基本的决策程序。“人类不仅需要符合人类共同存在和发展的实体规则，更需 要有避免错误和偏私的程序规则”。o 大量的农地整理决策程序处于非常混乱甚至缺失 的状态，使村民承当了农地整理决策失误所带来的严重后果，而行政责任追究机制的 不完善使政府相关负责人得以免责。 3 形象工程取向 形象工程表现为，一方面追求农地整理数量的提高；另一方面追求表面上的所谓 高科技化，而使农地生产力降低。作为农地整理推进者的地方政府以及政府官员，有 着自身的利益追求，作为一个社会人，“不是行政道德和行政规范的化身”。因此， 片面追求工程的美观而不讲求实效的现象，在农地整理中大量存在。“田成方、路成 网、渠相通、树成行”的标准化农田是许多地方政府在推进农地整理中追求的目标。 此外，在目前实施的或将实施的农地整理项目中，对路、沟、渠的设计和建设追求混 凝土化，片面追求视觉上整齐划一的效果，严重破坏了农地的生态环境，这是典型的 破坏性整理，它没有考虑到村民耕作的真正需求。 4 环境破坏严重 地方政府在推进农地整理过程中，对环境保护、农地整理质量缺乏统一规划，或 者对之考虑不足，或是由于信息不完全而难以周密规划，从而破坏了生态环境。 目前农地整理规划很少涉及生态景观规划，或是泛泛而谈，停留于文字报告之中， 杨海坤中国行政程序法典化【m 】法律出版社，1 9 9 9 年版第1 9 负 乔耀章政府理论f m 苏州大学出版社，2 0 0 0 年敝第2 8 9 页 1 0 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策第一章我国现阶段农地整理及其存在的问题 缺乏可操作性和约束性，这样造成的直接后果就是重建的农田生态系统将更单一，更 脆弱，。反映出目前的农地整理中地方领导轻视立项、规划、忽视整理过程中村民参 与所造成的弊端。重视村民在农地整理中的参与和完善农地整理程序成了当务之急。 5 寻租产生 由于缺少村民监督和程序性制约，在招投标的过程中，政府极易产生腐败行为， 最典型的是寻租的产生。在地方政府或是农地整理负责人与开发商利益基本一致的情 况下，作为农地使用者的村民，由于自身在经济、社会地位方面的原因，加上他们的 ? 个体化、分散化，处于弱势地位，难以有与之相抗衡的力量，不能很好地参与到农地 整理过程中，从而丧失了本应具有的话语权。这使村民的参与性进一步减弱，形成恶 性循环。且在农地整理过程中因缺少监督管理而易引发豆腐渣工程，涉及基础设施建 设的工程质量堪忧，工程队产生了过多的自利行为，农地整理因之未能产生良好的综 合效益。 6 农地的权属之争 农地整理必然伴随着对农地的重新调整，从而涉及到农地的权属调整问题，农地 的调整由以前的五年调整一次转向了承包期为三十年，当然在有的地方较为灵活，承 包期与中央文件规定并不一致。“增人不增地，减人不减地”的做法一方面固然有利 于稳定民心，有利于农业的长效投资与发展，但另一方面，也有其不合理之处。在因 农地整理而进行的权属调整过程中，长期承包使村民对农地的调整格外重视。当前的 农地整理较为侧重的基本设施的建设，而对于这一关系农民切身利益的农地权属没有 引起重视，因而，在农地调整中处于不利地位的村民易产生被剥离感，从而抵制农地 权属的调整，以至于政府不得不动用武力强制调整，恶化了党群、政群关系。在农地 整理过程中，权属不明的农地易成为被侵占的对象。究其原因，和缺少村民组织的直 接监督、村民参与不足有莫大的关系。 7 工程的后续问题 由于资金以及其他一些原因存在，如开发商与地方政府在招投标前后达成的某种 默契，开发商在工程结束后经过简单的验收，即可取得各相关款项。缺乏村民参与的 农地整理，其工程质量以及农地基本设施的后续维护，都难以得到有效保障。农地整 理是一项具有复杂性、长期性、综合性的工程，整理的效果不可能当工程一结束就能 罗林涛浅析当前农地整理存在的误区【d b 】安康国土资源网v o , v a ng t z yn e t n e w s 2 0 0 4 - 1 0 - 18 l l 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策第一章我国现阶段农地整理及其存在的问题 得到较为客观公正的评价，加之有些偷工减料行为在短时内难以被发现，这样就使得 对开发商难以实施有效的监督。而且，在各项基本设施建设完工的情况下，农地整理 的成效也值得深思。缺少村民参与的整理，从表面上看来，工程似乎无可挑剔，但实 际效果如何，最为清楚的是在农地上耕作的村民。但由于村民也具有自利性，他们对 于自己农地附近的设施投入较多的关心，对于那些更为“公共”的设旌则并不如此。 因此，在一项工程进行前，就有必要很好地规划，为农地整理后设施的维护埋下伏笔。 上述诸方面问题的产生，给农业的可持续发展带来严重的后果，也损害了村民的， 利益，应对之加以深入分析，找出问题产生的根源，从而加以解决。 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策第二章农地整理中各种力量的分折 第二章农地整理中各种力量的分析 农地整理中各种问题的产生，和当前农地整理中政府、市场、村民集体的力量对 比失衡与农地整理运作程序不规范有很大关系。三方力量失衡表现为，面对地方政府、 开发商的强大力量，村民由于被排除在参与平台外而丧失了话语权。因此，不成功的 农地整理在某种程度上是对村民权益的一种剥夺和侵犯。缺失制度保障的运作程序， 使村民在农地整理中难以表达自己的合法诉求，难以发挥出在农地整理中的优势，在 此对其逐- a n 以分析。 一、政府推动力量分析 政府推动是当前农地整理中的主要模式，在农地整理的整个过程中，如农地整理 的立项、决策、规划、工程项目招投标、工程监督、验收、权属的确定中均处于主导 地位，政府的影子随处可见。 政府对三农问题的重视，充分体现了社会转型时期政府对处于劣势状态的农民的 关怀，已提升到实施国民经济和社会可持续发展战略的高度。因而，就其初衷而言， 反映了农民的利益诉求，得到村民的拥护。至于农地燕理中各种问题的产生，则和政 府的职能定位、行政方式及其在农地整理中的信息缺失有着很大关系。 土地管理法第八条第二款明确规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定 属于国家所有的以外，属于农民集体所有。第十条规定，农民集体所有的土地依法属 于村民所有的，由村集体经济或者村民委员会经营、管理。因此，村民集体对其具 有占有、使用、收益、处分四项权能， 完全由政府来推动农地整理有全能政府之嫌， 政府有必要重新审视自身在农地整理中的职能定位。 我国传统的行政职能是在自然经济和计划经济环境中形成和发展起来的。建国以 来的三十多年，由于完全强调高度集权的领导，实行以产品为基础的计划经济，再加 上对社会主义优越性的片面宣传，民众形成了对政府的极度信任和依赖心理，认为政 中华人民共和国土地管理法法律出版社2 0 0 4 年8 月第3 版第6 页 王卫国中国土地权利研究 m 中国政法大学出版社，1 9 9 7 年版第4 8 4 9 页 1 3 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对策 第二章农地整理中各种力量的分析 府对社会各方面的管理都具有为人民服务的精神，。而政府也理所当然地认为自己有 着这种责任和权力。正是在这种全能政府观念的影响下，政府管了许多管不了、也管 不好的事。因而，合理确定农地整理中政府的职能成了首要之事。 政府应该提供哪些公共产品? 在社会主义国家里，政府有着集中力量办大事的优 势，对于村民集体难以承担的农田水利等基础设施的改造和提供，政府应从农业是国 民经济的基础这角度加以重视。对农业的投入事关社会稳定，西方国家在农地整理 中，政府在资金投入方面占了主要部分。 另一方面，由于行政层级过多，行政权力易发生“折射”现象，耗散了行政权力 应有的功效。行政宏观调控得不到实施，该由政府行政主体承担的规划、协调、服务、 监督职能总是履行得不尽如人意，在农地整理中，暴露出了很多问题。 1 政府在农地整理中暴露出的问题 既当裁判员，又当运动员，使政府陷入了极为被动的地位。政府本身的局限性 导致了农地整理中一系列问题的产生，这些局限性主要表现在如下方面： ( 1 ) 政府的自利倾向 在农地整理整个过程中，地方政府会为了自己的利益，如从政绩、形象工程方 面考虑，片面要求农地整理的整齐划一，不顾地形搞标准农田建设，使农地的土壤肥 力遭到巨大的破坏。政府在编制农地整理规划时，没有考虑到因地制宜，或虽然考虑 到了，也从工程进行的方便角度制定了不具灵活性的规划，而没有真正考虑到村民对 农地的需求。一旦其制定和当地不符合的规划，推动农地整理的力量越大，对农地的 破坏力也越大。而且，地方政府会由于简单模仿或通过运动式进行农地整理，照抄并 不一定适合本地实际情况的经验，使这一不利后果加剧。 在推进农地整理的工程中，地方政府往往采用“运动式”来进行，这常常导致 工作走入极端，“运动式”和“人治”的足迹随处可见，在一些地方，小至一个乡、 县，大至一个市、省，依靠急风暴雨式的政治运动方式来部署“中心工作”已经司 空见惯，国这往往导致了农地整理工作中干部粗暴的作风，使农地整理受到村民的抵 制，农地整理成效因此大为减弱。 ( 2 ) 规制性过强 韩跃进、王宏伟浅谈转变政府职能的必要性 j 行政论坛，1 9 9 9 年第5 期第1 9 页 张艾春乡镇政权“妖魔化”的根源在哪里 j 见江苏镇江市人民政府研究室专家视点，2 0 0 4 年2 7 期第3 页 1 4 我国现阶段农地整理的参与力量分析及对壤第二章农地整理中各种力量的分析 农地整理往往由以地方政府主要领导为核心的常设土地开发整理工作领导小组 或办公室来协调各部门展开土地开发整理工作，统一组织和实施土地开发整理。一些 地区落实任期目标责任制，把土地开发整理作为政绩考核的主要内容。如浙江东阳市 政府首次将土地开发整理工作列入乡镇考核。考核内容主要为农地开发整理任务完成