（财政学专业论文）我国税式支出政策分析.pdf

内容摘要 税式支出是西方国家近三十年形成并正在发展的财税理论。其实，税 式支出在我国早已存在，特别是建国以来，税式支出更多，只不过我们没 有把减免税等优惠概况为“税式支出”，8 0 年代的税制改革，促使了我们 对税式支出理论的重视与研究。我国现目前的税收优惠政策在吸引外资、 促进特定地区的经济发展、优化产业结构、公平分配等方面取得了较明显 成绩。但其中也存在不少问题。如何在新形势下，重新认识并充分发挥税 式支出的作用，对我国的税制建设、经济发展都有重要的理论和现实意义。 本文希望从税式支出政策的理论出发，通过对我国税式支出政策的实 证与规范分析，借鉴西方税式支出理论、管理方式、方法，并结合我国的 具体实践，为市场经济条件下的税式支出政策的制订作出一些有益的探讨。 有鉴于此，本文主要分三部分：第一部分是税式支出政策的理论分析；第 二部分是对我国税式支出政策的实证与规范分析；第三部分是基于第一部 分的理论分析和第二部分实证与规范分析基础之上，对我国未来税式支出 政策选择作出的一些探讨。 第一部分：税式支出政策的理论分析。通过对税式支出的产生与发展 回顾，以及各国对税式支出的描述，本文概括出税式支出的三个基本特征： 与特定的经济社会政策相联系；与税收的规范性条款相联系；造成税收收 入的减少。由税式支出这三个基本特征，归纳出税式支出定义：税式支出 是政府为了执行特定的经济社会政策，通过在税收制度中安排与规范性条 款相偏离的特殊条款，以减轻纳税人部分税负的特殊政府支出。 税式支出政策是国家制定的指导税式支出活动的基本方针和基本准 则，是目标、手段、效果三位一体有机整体。税式支出政策的耳标包括基 本目标和具体目标。基本目标主要指：资源的优化配置；社会福利的增长： 公平分配。核心是资源的优化配置。本文运用了西方经济学理论，分析了 税式支出是对“超税负担”的纠正，能够增加社会总剩余而具有优化资源 配置的目标。具体目标是基本目标在实践中的表现，主要包括：经济增长、 经济稳定、产业结构优化、调节地区发展结构、促进对外贸易和技术交流、 收入公平分配。 实现定的政策目标，需要采取一定的政策手段。税式支出政策的政 策手段主要有：- 税收豁免、税收扣除、税收抵免、优惠税率、税收减免、 优意退税、盈亏互抵、延期纳税和加速折旧。这些政策手段通过一个双向 传导反馈系统，作用于市场主体，实现政策目标。 为了更好地理解税式支出政策作用，本文把税式支出政策分为：( 1 ) 按目的不同，分为照顾性和激励性税式支出政策f( 2 ) 按作用范围不同， 分为地区性、行业性和特定对象税式支出政策；( 3 ) 按性质不同，分为弹 性和刚性政策；( 4 ) 按作用层次不同，分为总体和个体税式支出政策。 第二部分：我国税式支出政策的实证与规范分析。在第一部分理论分 析的基础上，第二部分具体分析了我国的税式支出政策。我国税式支出政 策的演变经历了四个阶段：计划经济时期；有计划的商品经济时期；社会 主义市场经济初期和1 9 9 4 年税制改革后阶段。在对前三个阶段税式支出政 策作出简要分析之后，重点着力于对现目前( 也就是1 9 9 4 年税制改革后) 的税式支出政策分析。 在分析方法上，本文采取了先总后分的分析方法。与税制改革前相比， 现目前的税制实现了流转税和个人所得税内、外税式支出政策的统一；国 内不同所有制企业税式支出政策的统一：税式支出实行了严格管理，越权 减免、随意减免得到有效控制。由于个体税式支出政策是总体税式支出政 策的具体体现，因此，本文在简要分析总体税式支出政策之后，重点分析 了我国几种主要税种的税式支出政策，即增值税税式支出政策，内资企业 所得税税式支出政策、涉外所得税税式支出政策、个人所得税税式支出政 策，这是本文重点之一。这些税式支出政策散见于各税种的条例、办法、 实施细则及补充规定之中，多、乱、散，本文尝试对它们进行一定的归集， 2 以期对我国现目前税式支出政策能有一个较全面的了解。总的说来，我国 现目前的税式支出政策以区域性税式支出政策为主，同时又兼顾了一定的 产业政策目标。 在对我国现目前税式支出政策进行实证分析、阐述其具体内容过程中， 本文归纳出其几个弊端：( 1 ) 区域性为主的税式支出政策，影响了资源的 优化配置；( 2 ) 税式支出过多，严重侵蚀了财政收入；( 3 ) 差别税式支 出政笨，特别是内、外企业所得税的差别税式支出政策不利于企业之间的 公平竞争；( 4 ) 税式支出政策权限划分不合理，不符合分税制改革的需要； ( 5 ) 税式支出政策手段单一，政策效果不明显。 第三部分：我国税式支出政策的改革取向。分析税式支出政策，指明 其中存在的主要问题，并不是本文的最终目的，寻找出解决问题的办法才 是本文的最终所在。对现目前税式支出政策进行“创新”，需要理论指导， 即政策目标选择、政策手段选择的理论依据以及影响政策选择的因素分析。 影响税式支出政策选择的因素分为宏观因素和微观因素。宏观因素主 要指国家经济运行的态势，总体运行情况，包括：政府的总体经济政策； 经济增长方式；财政收支状况；资源贫富程度的地区差异。影响税式支出 政策选择的微观因素是成本、效益，即对税式支出政策进行成本一一效益 分析，进而建立了两个效益评价指标体系。 根据我国目前的经济、社会状况，税式支出政策的制订应遵循四个原 则：、( 1 ) 贯彻产业政策的原则；( 2 ) 适度性原则。包括总量适度和给予 各纳税人的税式支出适度；( 3 ) 效率原则。包括两层含义：行政效率和经 济效率；( 4 ) 公平原则。即横向公平和纵向公平。 我国未来税式支出政策应怎样选择? 这是本文的重点。从总体税式支 出政策方面看：( 1 ) 建立起以产业性税式支出政策为主、区域性为辅的税 式支出政策体系，按照国家产业发展序列要求，对能源和原材料工业、交 通运输和通讯、农林水利等基础工业、基础设施，对高新技术企业，先进 技术企业及其他急需鼓励发展的产业，实行重点照顾，给予较多的税收优 惠，对其他不满足产业政策目标的行业，取消它们的税收优惠。( 2 ) 减少 税式支出总量，实行紧缩性税式支出政策；( 3 ) 充分发挥税式支出的宏观 调控功能。从个体税式支出政策方面看：主要是各税种税式支出政策的重 新调整。其中又主要是增值税、企业所得税、个人所得税和固定资产投资 方向调节税的税式支出政策调整。增值税方面主要要求减少税式支出项目， 保证其中性；企业所得税方面主要要求合并内、外资企业所得税税式支出 政策，同时以产业性为主，区域性为辅。 税式支出政策目标的实现，不仅取决于税式支出政策本身的合理性， 还需要相关环境的协调配合，其中包括税收制度的完善：税收管理权限的 合理划分；税式支出的立法建设和市场体系的完善等。 4 a b s t r a c t t a x a t i o ne x p e n d i t u r ei st h et h e o r yo ff i n a n c ea n dt a xr e v e n u ew h i c h h a sf o r m e da n dh a sb e e nd e v e l o p i n gi nt h el a s t e dt h i r t yy e a r si nw e s t e r n c o u n t r i e s i nf a c t ，t h et h e o r yh a sa l r e a d ye x i s t e df o rm a n yy e a r si nc h i n a ， i th a sb e e nu s e dm u c hm o r es i n c et h ef o u n d a t i o no f t h e p e o p l e sr e p u b l i co f c h i n a ，o n l yt h a ts u c hp r e f e r e n t i a lt e r m sa sr e d u c t i o no rr e m i s s i o no f t a x e s a r en o tp o i n t e da s ”t a x a t i o ne x p e n d i t u r e ”t h er e a r mi nt a x a t i o ns y s t e m i n19 8 0 sm a d eu se m p h a s i z ea n ds t u d ym o r eo nt h et h e o r y t h ea u t h o rh o p et oi n q u i r ei n t ot h ef o r m u l a t i o no f t a x a t i o ne x p e n d i t u r e p o l i c yu n d e rm a r k e te c o n o m yo nt h eb a s i so f t h ep o l i c y ，b yp o s i t i v ea n d n o r m a t i v ea n a l y z i n gs u c hp r e s e n tp o l i c yi no u rc o u n t r y ，b yd r a w i n gl e s s o n s f r o ms u c ht h e o r y ，m a n a g e m e n tw a y si nw e s t e r nc o u n t r i e s ，b yc o m b i n i n g w i t ho u rp r a c t i c e s o ，t h ea r t i c l ei sm a i n l yd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s p a r to n e ：t h et h e o r ya n a l y s i st ot h et a x a t i ：o ne x p e n d i t u r ep o l i c y t h e r e a r et h r e eb a s i cc h a r a c t e r i s t i c so f i a x a t i o ne x p e n d i t u r e ：i ti sa s s o c i a t e dw i t h t h es p e c i f i cs o c i a l0 e c o n o m i cp o l i c y ；i ti sa s s o c i a t e dw i t hs t a n d a r di t e m s o ft a x a t i o n ；i tc a u s e sr e d u c t i o no ft a xr e v e n u e c o n c l u d e df r o mt h et h r e e b a s i cc h a r a c t e r i s t i c s ，w ec a nd e f i n et h a tt a x a t i o ne x p e n d i t u r ei sas p e c i a l g o v e r n m e n t a le x p e n d i t u r et or e d u c es o m et a xb u r d e n so nt a x p a y e r sb y a r r a n g i n gs p e c i a li t e m sw h i c hd i v e r g ef r o mt h es t a n d a r di t e m si nt h e t a x a t i o ns y s t e mi no r d e rt oc a r r yo u tt h es p e c i f i cs o c i a lo re c o n o m i c a l p o l i c y t h et a x a t i o ne x p e n d i t u r ep o l i c yi st h eb a s i cp r i n c i p l ea n dc r i t e r i o n m a d eb yg o v e r n m e n tt og u i d et h ee x p e n d i t u r ea c t i v i t y ，i ti sa ni n t e g r a t i o n o f t a r g e t s ，m e a n sa n dr e s u l t t h et a r g e t si n c l u d eb a s i ct a r g e ta n dc o n c r e t e t a r g e t 。a m o n gt h eb a s i ct a r g e t , t h e r ea r er e s o u r c eo p t i m a ld i s p o s i t i o n ， g r o w t ho fw e l f a r ea n df a i ra l l o c a t i o n t h eb a s i ct a r g e te x p r e s s e si t s e l f t h r o u g hp r a c t i c ea sc o n c r e t et a r g e t ，w h i c hi n c l u d e se c o n o m i cg r o w t ha n d s t a b i l i t y ，o p t i m a li n d u s t r i a ls t r u c t u r e ，a d j u s t m e n to f t h ea r e ad e v e l o p m e n t s t r u c t u r e ，p r o m o t i o no ff o r e i g nt r a d ea n dt e c h n i c a le x c h a n g e ，f a i ri n c o m e a l l o c a t i o n t h em e a n si n e l u d er e m i s s i o no ft a x e s ，d e d u c t i o no ft a x e s ，t a x c r e d r ，p r e f e r e n t i a lt a r i i f , p r e f e r e n t i a lb o n i f i c a t i o n ，m u t u a l l yo f f s e t t i n go f p r o f i ta n dl o s s , d e f e r r e dp a y m e n to f t a x e s ，a c c e l e r a t ed e p r e c i a t i o no f v a l u e a n ds oo n ，t h e r ea r ed i f f e r e n tc l a s s i n c a t i o n so ft h ep o l i c y ，t h ea u t h o r c l a s s i f i e d i ta sp r e f e r e n t i a la n de n c o u r a g i n gp o l i c y ；r e g i o n a l ，t r a d i n ga n d s p e c i a lo b j e c tp o l i c y ；e l a s t i ca n dr i g i dp o l i c y ；t r a d i n ga n ds p e c i a lo b j e c t p o l i c y ；e l a s t i ca n dr i g i dp o l i c y ；w h o l ea n dp e r s o n a lp o l i c y p a r tt w o ：t h ep o s i t i v ea n dn o r m a t i v ea n a l y s i st ot h ep o l i c yi no u r c o u n t r y t h ep o l i c yh a sg o n et h r o u g hf o u rp e r i o d s ：t h ep l a n n e de c o n o m y p e r i o d , t h ep l a n n e dc o m m o d i t ye c o n o m yp e r i o d ，t h e s o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m yp e r i o da n dt h ep e r i o da f t e rt h er e f o r mo f t a x a t i o ns y s t e mi n19 9 4 c o m p a r e d w h ht h et a x a t i o ns y s t e mb e f o r et h er e f o r m ，t h ep r e s e n ts y s t e m r e a l i z et h eu n i f i c a t i o no fe x p e n d i t u r ei na n do u to fi n d i v i d u a li n c o m et a x a n di n t e r m e d i a t et a x ；t h eu n i f i c a t i o no f e x p e n d i t u r eo f d i f f e r e n to w n e r s h i p e n t e r p r i s e s i n c o m et a x ，w i t hs t r i c t m a n a g e m e n t ，t h ep h e n o m e n ao f r e d u c t i o no fr e d f l c t i o na n dr e m i s s i o na tr a n d o mi sc o n t r o l l e de f f e c t i v e l y t h ea u t h o ra n a l y z et h ep o l i c yo fs o m em a i nt a xi t e m s ，c o n c e r n i n gv a l u e - a d d e dt a x ，d o m e s t i ce n t e r p r i s e si n c o m et a x ，i n v o l v i n gf o r e i g ne n t e r p r i s e i n c o m et a xa n di n d i v i d u a li n c o m et a x w ef i n ds e v e r a lm a i np r o b l e m s h i n d e rt h ee x e r t i o no ft h ee x p e n d i t u r e sf u n o t i o n f 1 ) f o c u so na r e aa f f e c t t h eo p t i m u md i s t r i b u t i o no fr e s o u r c e s ( 2 ) e x p e n d i t u r ee x c e e d sn e c e s s a r y a f f e c tt h ef i n a n c er e v e n u e ( 3 ) d i f f e r e n tp o l i c i e st od o m e s t i ca n df o r e i g n e n t e r p r i s e s d oh a r m t of a i rc o m p e t i t i o n ( 4 ) i r r a t i o n a lp o l i c yr i g h td i v i s i o n d on o tm e e tt h en e e do fi n n o v a t i o ni nt h et a x - s h a r i n g 。( 5 ) s i n g l ep o l i c y m e a s u r e ，r e s u l ti sn o td i s t i n c t 2 p a r tt h r e e ：t h es e l e c t i o no fo u rf u t u r et a x a t i o ne x p e n d i t u r ep o l i c y m a c r oa n dm i c r of a c t o r sa r ed i s c u s s e di nt h ea r t i c l eb e c a u s eo ft h e e f f e e t i o n so nt h ep o l i c ys e l e c t i o n m a c r of a c t o r sm e a nt h ew h o l ee c o n o m i c s i t u a t i o n ，i n c t u d i n 8 e c o n o m i cp o l i c y ，m e a n so f e c o n o m i cg r o w t h ，s i t u a t i o n o ff i n a n c er e v e n u ea n de x p e n d i t u r e ，d i f f e r e n t i a ll e v e l so fr e s o u r c e m i c r o f a c t o r sa r ec o s t ，b e n e f i t ，t h a ti st oa n a l y z et h ep o l i c y sc o s ta n db e n e f i t , t h e ne s t a b l i s h i n gt w os y s t e m so fi n d i c e st ob e n e f i tc r i t e r i o ni sn e c e s s a r y w es h o u l da b i d eb yf o u rp r i n c i p l e sw h e nw o r ko u tt h ep o l i c y ：i m p l e m e n t i n d u s t r i a lp o l i c yp r i n c i p l e ；m o d e r a t ea m o u n tp r i n c i p l e ；t h ep r i n c i p l eo f e f f i c i e n c ya n dt h ep r i n c i p l eo fe q u i t a b i l i t y g e n e r a l l ys p e a k i n g ，w es h o u l dc o n s t r u c tt h ef u t u r es y s t e mo ft a x a t i o n e x p e u d i t u r ep o l i c ya sf o l l o w s ：( t ) i m p l e m e n tp o l i c ym a i n l yw i t hi n d u s t r y c o n s t r u c tt h ep o l i c ys y s t e mw i t hf o c u so ni n d u s t r y ，a s s i s t e dw i t hr e g i o n a l t a x a t i o ne x p e n d i t u r e ( 2 ) r e d u c eg r o s sa m o u n to fe x p e n d i t u r e ，i m p l e m e n t a b a s e m e n tp o l i c y ( 3 ) e x e r t f u l l y t h e c a p a c i t y f o rm a c r o - e c o n o m i c a d j u s t m e n ta n dc o n t r 0 1 f r o mt h ea s p e c to fp o l i c yf o rp e r s o n a l ，i tl i e s m a i n l yi nt h ea d j u s t m e n ti nt h ef i e l d so fv a l u ea d d e dt a x ，e n t e r p r i s e sa n d i n d i v i d u a li n c o m et a xa n da d j u s t m e n tt a x ：o fi n v e s t i n gd i r e c t i o nt of i x e d a s s e t s v a l u ea d d e dt a x ：m e a n st or e d u c ei t e m so fe x p e n d i t u r e ，e n s u r ei t s n e u t r a l ；e n t e r p r i s e i n c o m et a xr e q u i r e sc o m b i n a t i o no fi na n do u to f i n c o m et a x ，f o c u so ni n d u s t r yp o l i c ya tt h es a m et i m e i n d i v i d u a li n c o m e t a xm e a n st oa d j u s tt h ec r i t e r i o no fc o s td e c u t i o n t h er e a l i z a t i o no f t h e t a r g e to f t a x a t i o ne x p e n d i t u r ep c l i e y n o to n l yi s d e t e r m i n e db yi t sr a t i o n a l ，b u ta l s on e e dc o o r d i n a t ew i t hi t ss u r r o u n d i n g s ， s u c ha st h ep e r f e c t i o no ft h et a x a t i o ns y s t e m ；t h er a t i o n a ld i f f e r e n t i a t e m a n a g e m e n tr i g h to ft a x a t i o n ；t h ep e r f e c t i o no fl e g a lc o n s t r u c t i o no f t a x a t i o ne x p e n d i t u r ea n dt h em a r k e ts y s t e m 3 前言 一、选题说明 税式支出是税制中的一个重要组成部分，其特殊作用日益显露出来， 但由于我国对税式支出的研究起步较晚，至今还未形成一个较完整的系统 理论，导致许多问题无法从理论上找到依据，寻求较好的解决办法。本文 试图利用西方税收理论和税式支出理论，从理论层次对税式支出政策进行 剖析，同时又从现实角度对我国的税式支出政策进行透视、分析、设计。 二、本文的方法 1 本文在写作过程中，坚持理论联系实际的分析方法。本文首先在理 论上对税式支出政策进行了一番分析，其次结合我国的实际，对我国税式 支出政策的现状进行了透析，在此基础上，提出了税式支出政策改革设想， 使其有一较为坚实的理论基础和实践基础。 2 本文在写作过程中，坚持规范分析和实证分析相结合的方法。规范 分析是设立一些价值标准来决定好坏是非，什么应该做? 什么不应该做? 实证分析是说明经济现状，它回答事物是什么? 怎么样之类的问题。本文 在分析税式支出政策时过程中，坚持实证与规范分析相结合，不仅对税式 支出政策进行了客观描述，而且指出了问题和如何改革。 三、本文回答的主要问题、 1 税式支出具有哪些基本特征? 如何定义? 2 税式支出政策的目标是什么? 3 税式支出政策手段有哪些? 其传导机制是什么? 4 我国税式支出政策的具体内容及存在哪些问题? 5 进行税式支出政策选择时应考虑哪些因素? 6 制订我国税式支出政策应遵循哪些原则? 7 如何选择未来的税式支出政策? 本文分为三大部分，第一部分主要是对第一、二、三问题的理论阐述： 第二部分是对第四问题的详细分析；第三部分是全文的重点，归结于对第 五、六、七阋题的回答。 我国税式支出政策分析 第一部分：税式支出政策的理论分析 国家把税式支出作为经济杠杆加以具体运用，是通过财政政策集中反 映出来的。所谓税式支出政策是指由国家制定的，指导税式支出活动的基 本方针和基本准则。作为财政政策的一个重要组成部分，税式支出政策是 基于人们对财经规律的认识，在特定的理论指导下制定的，是理论与实践 相结合的中介。本部分从税式支出政策的理论出发，研究税式支出政策的 一般理论，为以后的分析提供一个理论框架。 1 1 税式支出概况 ( 一) 税式支出的产生与发展 税式支出是6 0 年代后期在西方税收理论界所形成的一个经济范畴。事 实上，税式支出作为国家的一种间接支出，早已客观存在着，但是关于它 的宏观效应和微观效应，以及它在整个国家财政管理制度中的作用问题， 长期以来并未受到足够的重视。直至6 0 年代，才引起部分发达国家财政部 门的注意。因为，税收优惠实施的结果，已使这种税收上的间接支出失去 宏观上的控制，并常常被纳税人用来合法避税，从而不但改变了正常税制 结构的性质，也影响了税收政策的有效选择。正是在这种背景下，1 9 6 7 年， 当时的美国联邦财政部部长助m s s 萨里教授在一次关于税收优惠问题的 谈话中，使用了“税式支出”一词。1 9 6 8 年，美国联邦财政部将税式支出 概念应用于财政预算分析，公布了美国历史上第一个税式支出预算。从那 以后，税式支出概念便在世界范围内迅速传播，其应用范围和影响程度越 来越大。西班牙( 1 9 7 8 年) 、英国( 1 9 7 9 年) 、加拿大( 1 9 7 9 年) 、奥地 利( 1 9 7 9 年) 、法国( 1 9 8 0 年) 、葡萄牙( 1 9 8 0 年) 、澳大利亚( 1 9 8 1 年) 、 爱尔兰( 1 9 8 1 ) 年等国都先后编制并公布了本国的税式支出预算或税式支 出一篮表。1 9 7 6 一1 9 7 7 年闻，国际财政协会和国际财政研究历，将税式 支出作为其会议讨论的重要题目。1 9 8 4 年，来自经济合作和发展组织成员 国的学者们就该组织成员国的税式支出情况，完成了第一次比较性研究。1 2 1 我国对税式支出概念的引入与研究是从8 0 年代后期才开始的。为了适 应改革开放的需要，我国实行了一系列新的税牧政策，而且随着我国税收 实践的不断发展，人们逐渐重视税式支出，并开始研究它。 ( - - ) 税式支出的概念 什么是税式支出? 税收理论界对此的文字表述不尽一致。如美国给税 式支出定义为：由子采取偏离芷常税收结构的特殊措施而引起的收入损失； 德国针对所得税，把税式支出定义为：由于允许从毛所得中不予计列、宽 及扣除，或者特别抵免、优惠税率、延期纳税的税法条款所造成得收入损 失；法国给税式支出定义为：税收制度的任何立法或行政措旌所规定的优 惠项艮 。只要减少了国家的税收收入，并减轻了纳税人的税收负担，就可 视为税式支出。 3 1 从各种不同的表述中，我们可以概括税式支出具有以下 三个特征： 、1 税式支出必须与特定的经济社会政策相联系。政府在税收制度中 做出税收减免优惠安排。从两主动放弃一部分税收收入的目的在于执行、 贯彻政府的特定经济社会政策。如对某些急需发展的产业或地区给予优惠 税率、投资抵免等，以达到鼓励、扶持这些产业或地区的优先发展；对遇 有困难的纳税人给予适当的税收减免，以达到克服困难、共同发展的目的； i l l 参见杨卫华、周凯著税收学第2 7 1 页 懈参见壬书瑶等著赋税导论，$ 7 4 8 页 嘲同【2 】，第7 4 9 页 2 为了引进外国的先进技术和资金、设备，给予投资者部分的税收优惠，以 达到吸引外资、加速本国经济发展的目的。 2 税式支出必须与税收的规范性条款相联系。任何国家的税收制度 都是由两个部分组成的。一部分称为一般性或规范性条款。它是为确保国 家财政收入而设立的。其中包括税目、税率、计税依据、课税对象、纳税 环节、纳税期限、违章处理等。另一部分则与此完全不同，其目的在于主 动放弃一部分收入，并以此向特定的纳税入提供税收优惠照顾，这部分称 为税制的特殊条款，我们将这部分纳入税式支出范围。只有在同一税制中 含有与特殊条款相对应且背离的规范性条款下，特殊条款才会构成税式支 出。 3 税式支出造成税收收入的减少。税式支出的直接后果是让渡部分 税收收入给纳税人，减轻其税负，造成国家财政收入的减少，因此它是政 府的一项特殊支出，但不同于政府的财政支出，虽然税式支出与财政支出 具有相同的作用，它们之间是互补的，但税式支出主要是采取税收减免、 纳税扣除、投资抵免、加速折旧等形式直接减免纳税人税款的支出；财政 支出是纳税人先将税款上缴国库，然后通过财政预算支出形式间接或直接 返还给纳税人。 税式支出的定义，由上述三个基本特征决定。只有全部满足这三个基 本特征，才构成为真正的税式支出。我们由此归纳得出；税式支出是政府 为了执行特定的经济社会政策，通过在税收制度中安排与规范性条款相偏 离的特殊条款，以减轻纳税人部分税负的特殊政府支出。 1 2 税式支出政策目标选择 税式支出政策是指由国家制定的，指导税式支出活动的基本方针和基 本准则，是目标手段效果三位一体的有机整体。税式支出政策的 内容主要包括三个方面：一是税式支出政策目标，它是国家希望通过税式 支出政策的实施所需达到或实现的目的。二是政策手段，它是国家为了达 到既定的政策目标所采取的具体的措施。政策手段是为政策目标服务的， 没有政策目标，政策手段就无的放矢；没有政策手段，政策目标就无从实 现。三是政策效果，它是指一定时期内税式支出政策的基本目标及其实现 手段相联系，并能体现目标贯彻与手段运用结果的效用表现。其中税式支 出政策目标是税式支出政策的核心内容。税式支出政策目标是一个系统， 一般可分为基本目标和具体目标。 ( 一) 税式支出政策的基本目标。 税式支出政策的基本目标是通过一定的价值判断及主导思想而提出的 规范性概念。人们一般认为经挤政策的基本目标包括效率、稳定、公平。 税式支出政策作为经济政策一个重要组成部分，它一方面具有经济政策的 共性，另一方面又具有自己的个性，它的基本目标我们可以概括为：资源 的优化配置、社会福利的增长、公平分配。 1 资源的优化配置。人们的欲望是无限的，而满足人们欲望的手段 是有限的，有限与无限之间的矛盾，促使人们充分、合理、最大限度地使 用资源，提高资源的利用效率而达到资源的最优配置。福利经济学认为在 完全竞争市场中，通过市场机制的自发作用就可达到资源的最优配置，即 如果不存在任何市场失灵，市场机制就能使商品的供求这到均衡，消费者 对最后个商品所愿意支付的价格( 边际价格) 正好等于该商品的边际成 本，在这种条件下，价值调整供给与需求，各种生产要素与资源得到充分 利用与有效配置，从而在交换、生产上都实现了均衡，这就是所谓的“帕 累托最优”。然而现实的经济是一种“混合经济”，市场与政府共同作用， 它需要一定的政策以促使资源的优化配置。税式支出政策的资源优化配置 目标基于税收所产生的。超税负担”。 4 超税负担是指由于征税而给纳税人所带来的除了税收以外的额外损 失，这是由于征税歪曲了生产者和消费者对生产和消费的选择而导致效率 损失。使资源配置偏离了最优状态( 见图一) s 1 掣 q 2 q o q ( 图一) 图一描述了超税负担引起的效率损失及税式支出对超税负担的纠正。d 与s 是税前的需求与供给曲线，均衡点为a 。d 反映了消费者对该商品所获 得的效用，即人们对该消费品愿意支付的价格，s 反跌了该商品生产的成本。 在均衡点a 处，均衡价格和均衡数量分别为p 。、q 。，消费者剩余p o a p ， 生产者剩余为p 。a c ，社会总剩余为p a c 。现假定对该商品征税，实行定额 税奉，税负为t ( t = a 1 b ) ，并假定由供给方纳税，供给曲线上移到s ，均衡点 为a 1 ，消费者剩余为p a l p l ，生产者剩余为p 1 a 1 h ，政府征税h a l b c ，社 会总剩余为p a l b c ，与征税前相比，社会总剩余减少a 1 a b ，此部分即为超 税负担。 p p h c 现对该商品实行税式支出政策给予生产者部分或全部免税，供给 曲线下降到s 2 ，均衡点为a 2 ，均衡价格下降到p 2 ，均衡数量增加n q 2 ，此 时消费者剩余为p a 2 p 2 ，生产者剩余为p 2 a 2 i ，税负为i a 2 f c ，社会总剩余 为p a ：f c ，与征税时相比，社会总剩余增加了a 1 a 2 f b ，超税负担为a 2 a f ， 即超税负担减少了a 1 a 2 f b 。可见，税式支出是对征税时所引起的超税负担 的纠正，征税时由于存在超税负担带来的效率损失，使资源配置偏离最优 状态，税式支出能够部分甚至全部消除超税负担，提高资源配置效率，使 资源配置向最优状态变动，优化资源的配置。 2 社会福利的增长。生产是为了消费。因此，资源的优化配置及效率 提高的基本目标要服务社会福利的实现，或者说为了满足人民日益增长的 物质和文化的需要。社会福利按照所谓的人类生存的基本构成，可以区分 为最低生存需要和超过基本需要的精神、文化需要，它一般由三个方面的 指标构成：( 1 ) 基本需求：生存、安全、健康。( 2 ) 环境方面的需求： 自然环境、居住环境、劳动环境。( 3 ) 高层次的需求：教育、文化、闲暇。 税式支出在优化资源配置的同时，就伴随着社会福利的增长( 社会净剩余 增加) 。一方面通过对低收入者的税收减免、对残疾人办的企业、福利企 业进行税收优惠，可满足人们的基本需要；通过加速折旧、税收减免等优 惠措施鼓励企业利用节能设备与装置，治理污染、改善环境，满足人民的 环境需求。另一方面又通过对教育、文化、体育等方面的税收让渡，促使 精神文明的大力发展，满足人们高层次的需求。税式支出在促进个人福利 增长的同时，也促进了整个社会的福利增长。 一3 分配公平。收入的公平分配是社会所追求的目标之一，它也是税式 支出政策的基本目标之一。税式支出在优化资源配置、增进社会福利的同 时，还应具有公平分配的目标，改善收入分配状况，矫正社会财富分配不 均。收入分配一般采取初次分配和再分配两种形式。初次分配是按每个经 济个体所提供的生产要素的数量和质量，生产要素的供需达到平衡时决定 每个要素拥有者的分配状况。但由于每个人的天赋、能力以及起点不同， 初次分配可能引起收入差别过大，偏离社会发展目标，需要再分配作为初 次分配的补充手段来调剂收入分配状况，以达到收入公平分配。税式支出 政策作为再分配的政策手段之一，收入的公平分配是其基本目标。税收的 公平有横向公平和纵向公平，税式支出的公平原则也包括横向公平和纵向 公平。横向公平是指对相同纳税能力的纳税人给予相同的税式支出( 优惠) ； 纵向公平是指对不同纳税能力的纳税人给予不同的税式支茁( 优惠) 。税 式支出的公平原则侧重体现在纵向公平上。通过对低收入者进行税收上的 援助，以保障其基本生活需要，减少高收入者与低收入者之间的差距，最 终实现均等。税式支出政策的公平分配目标需要税式支出与税收的规范性 条款密切配合才能较好地实现。 、( 二) 税式支出政策的具体目标 税式支出政策的具体目标是基本目标的派生目标，即基本目标在具体 实践中的表现。我国在当代经济发展中的税式支出政策具俸目标包括：经 济增长、经济稳定、产业结构优化、调节地区发展结构、促进对外贸易和 技术交流，收入公平分配。 1 经济增长。我国现处于社会主义初级阶段，社会主义初级阶段的根 本任务是解放生产力、发展生产力。因此，一切经济政策都要以促进国民 经济的持续、快速、稳定地增长，不断提高人民的福利水平为目标。税式 支出政策的重要目标之一，就是使国民经济保持一个适当的经济增长水平， 即通过税式支出活动，调节各经济主体相互之间的利益，提高资源的使用 效率，保证国民经济保持适当的增长速度。 2 经济稳定。经济稳定是指经济能够连续地、较平稳地发展。即在经 济增长过程中保持速度、比例、效益的协调统一，促进社会总供给和总需 求的平衡，保持物价的基本稳定和人民生活的改善。 税收在保持宏观经济稳定方面有两大作用机制，即“内在稳定器”和 “相机抉策稳定器”。税收的“内在稳定器”主要是借助累进所得税制实 现的，在税收制度一定的前提下，它不需要额外的调节就可由累进税率达 7 到经济总量的自动调节。税收的“相机抉策稳定器”是通过对经济形势的 判断，采取不同的税收政策而达到总供给与总需求相平衡，保持宏观经济 的稳定。税式支出政策的经济稳定目标是通过“相机抉策稳定器”机制实 现的。由于税式支出的时滞短，在经济萧条，总需求不足时，一般是通过 增加税式支出，扩大总需求来实现经济增长；在经济出现过热，总需求大 于总供给时，通过削减税式支出，抑制总需求从而抑制经济过热，使宏观 经济保持稳定发展。 3 产业结构的优化。经济的增长，需要产业结构的优化作为保障。产 业结构的优化包括两层含义：第一层含义