（金融学专业论文）我国现行国债规模的适度性研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已 经发表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均 已在论文中作了明确的声明并表示了谢意。 作者签名： 论文使用授权声明 日期： 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论 文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。 。密的论文在解密后遵守此规定。 乍者签名：导师签名：日期： 内容提要 本文主要是对1 9 8 1 年我国恢复发行国债以来，我国国债的发行规模和它的 适度性作探讨。 首先对国债的概念、作用、规模和风险等方面进行理论阐述，使人们了解西 方及我国对国债及其作用的认识，其次对我国的国债发行规模尤其是八十年代以 后的国债发行规模进行实证研究和分析，然后就我国国债规模是否适度，通过它 与国债风险指标、财政赤字、通货膨胀的关系，以及我国自1 9 9 8 年起实施的积 极财政政策和2 0 0 5 年开始实施的稳健财政政策对国债发行规模的影响等方面作 详细的分析，最后得出结论为：在国内宏观经济良好和国际政治秩序比较稳定的 大环境下，我国当代国债的发行规模是适度的，存在继续增发的空间，但是是否 扩大国债的发行规模则要视我国经济发展态势和宏观调控政策的需要来决定。 分类号：f 关键词：国债规模适度性 a d s t r a c t 1 1 l et o p i co ft h et h e s i si se x p l o r i n gt h es c a l eo ft h ec h i n e s en a t i o n a ld e b ta n di t s r a t i o n a l i t ys i n c e1 9 8 1 ，w h e nc h i n ar e s u m e dt h ei s s u eo f t h en a t i o n a ld e b t a tf i r s t ，t h ec o n c e p to ft h en a t i o n a id e b t ，n a t i o n a ld e b t sf u n c t i o n ，t h es c a l ea n d i t sr i s kw i l lb ee x p l a i n e d ；t h e nm a k et h ec o n c r e t ea n a l y s i so ft h en a t i o n a ld e b t ss c a l e e s p e c i a l l yt h es c a l ea f t e r1 9 8 1 c o n c e r n i n gt h er a t i o n a l i t yo ft h en a t i o n a ld e b ts c a l e ， t h et h e s i sm a d ead e t a i l e da n a l y s i sa c c o r d i n gt ot h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h en a t i o n a l d e b ta n dt h en a t i o n a ld e b tr i s ki n d e x ，b u d g e td e f i c i t ，i n f l a t i o n ，a n dt h eg o v e m m e n t s f i n a n c i a lp o l i c yi nd i f f e r e n te c o n o m i cp e r i o d , f i n a l l yw ef i n dt h ec o n c l u s i o nt h a t w i t h i nt h ee n v i r o n m e n to ft h ef a v o r a b l ec h i n e s em a c r o e c o n o m ya n dt h er e l a t i v e s t e a d yg l o b a lp o l i t i c so r d e r , c h i n e s en a t i o n a ld e b t ss c a l ei sm o d e r a t e ，a n ds t i l lh a v e t h es p a c et oe n l a r g et h es c a l e c e r t a i n l y , w h e t h e rt h es c a l ew i l lb ee n l a r g e do rn o t d e p e n du p o nt h en e e do f t h eg o v e r n m e n t sm a c r o - e c o n o m i ca d j u s t m e n t c l a s s ：f i n a n c e k e y w o r d s ：n a t i o n a ld e b t ；s c a l e ；r a t i o n a l i t y 2 我国现行国债规模的适度性研究 第一章导论 国债是以国家财政为债务人，以国家财政承担还本付息为前提条件，通过借 款或发行有价证券等方式向社会筹集资会的国家信用行为。自从1 9 8 1 年我国政 府重新发行国债以来，每年国债发行的规模从数十亿元提高到数千亿元，国债发 行累计余额在2 0 0 0 年就己突破l 万亿元人民币，2 0 0 5 年末国债余额为3 2 6 1 4 2 1 亿元。 1 如此大的国债规模是否适度，国债市场的容量与空间还有多大，是当 前财经研究方面的一个热点问题，也是国债研究的中心问题之一。 第一节选题的意义和目的 无论在东西方国家，无论在哪一种经济体制下，国债都处于一个有争议的境 地，不同的经济学流派对于赤字和国债的看法各异，甚至针锋相对，自然对国债 的规模也有不同的认识。考察西方经济发展的历史不难发现，国债制度兴起是与 政府支出增长联系在一起的，当国家的财政支出超过了税收收入，举债成为政府 获得财政收入的重要渠道。 国债既然作为一种债务凭证，就具有信用工具的基本特点，如偿还性、收益 性和流动性等。国债产生于财政需要，但是由于其信用工具的本质，使之内生地 具有金融职能，国债高度的流动性是其财政职能实现的保证，并且，随着国债市 场在宏观经济调控中地位和作用的加强，国债的金融职能已经独立于其财政职能 而具有更为重要的宏观调控意义。 在国债的运行中，对国债的规模和结构进行规划是首先要考虑的。由于国债 规模反映了国债的总体数量，国债结构反映了国债的内部构成，因此，它们的合 理化，对于发挥国债积极的经济效应有着重要意义。 随着当前我国国债政策在宏观经济调控中的实施力度加大、国债规模的大幅 增加、国债期限品种得多样化，国债的规模问题已引起了社会各界尤其是经济界 的广泛关注。 本文的目的就是希望通过研究来探讨八十年代以后我国的国债发行规模是 否适度，是否还有扩大发行规模的空间，使其对中国经济的增长和宏观调控起到 良好的作用。 第二节本文的研究方法和思路 国债的研究有很多方面，包括国债的发行、流通、衍生交易、偿还、使用、 规模、结构、管理、投资以及它的经济效应等等，本文主要研究国债的规模适度 性问题。 全文共分三个部分。第一部分包括第一章和第二章，第一章导论主要对研究 目的和所要研究的问题加以阐述，第二章回顾了国内外关于国债理论的相关理论 文献，总结了西方以及我国对于国债作用的认识过程，分析了国债政策与制度变 迁的关系，阐述了国债的负担问题，作为本书研究的起点，为后面两部分的分析 奠定了理论基础；第二部分是本文的重点，包括第三章和第四章，第三章是对我 国国债规模的实证研究，主要针对八十年代以后国债的发行规模，并对我国的外 债发行做了研究，第四章分别就我国国债规模适度性的理论分析、风险指标分析、 国债与财政赤字的关系、国债与通货膨胀的关系、国债与国家财政政策的关系以 及国内外的宏观经济环境等方面展开讨论，以验证本文的观点。第三部分为第五 章，也是本文的结论部分，即我国现在的国债规模是适度的，并且存在继续扩大 发行规模的空间，同时对我国在国债管理中存在的问题提出个人建议。 第二章国债规模的相关文献综述 罗伯特蒙代尔曾说，经济学是从真实世界抽象出经济问题，并试图从中推 导出具有政策价值的一般性理论。因此，任何经济理论都具有时代特征。 在西方经济学的概念中，国债是公债的一个组成部分。公债是公共部门发行 的债券，包括中央政府发行的中央公债，地方政府发行的地方公债，以及公共部 门发行的部门公债。但在中国，公债通常被称为国债。其根本原因在于中国现行 的预算管理体制。在现行的体制中，地方政府还没有形成独立的财政预算，地方 财政只是国家财政的一部分；同时，为了防止滥发公债、重复建设，中华人民 共和国预算法没有授予地方政府发债权，地方政府所用的国债资金都由中央财 政转贷。因此，中国对政府债务的称谓还是沿用了传统的习惯，称国债而不是公 债。为了行文方便，本文在以后的论述中不再刻意区分这两个概念。 关于国债的性质即国债究竟是弥补财政赤字的手段，还是获得财政收入的来 源。讨论政府债务收入的性质，其意义关系到国债政策的制定、实施和国债市场 的建设。本人认为国债不是弥补财政赤字的附属物，否则国债政策就是短期的和 附属性的，因为审慎原则认为平衡预算是最理想的预算，消除财政赤字进而消除 4 政府债务是政府预算的最高境界，国债规模的适度性也就无从谈起，而应该将政 府债务理解为一种长期的经济现象，并考虑到其金融性职能，国债政策就成为一 项长期的宏观经济政策，国债市场的培育和发展也成为一项经常性的工作。 第一节西方国家国债理论的发展 西方国家国债理论的发展，从主导思想来看，以经济大危机为界线分为 两个阶段。2 0 世纪3 0 年代的大萧条以前，属于自由资本主义时期。这一时 期的西方经济学家多数主张自由经营，反对国家干预，这种思想反映在国债 理论上表现为反对政府借债的西方传统国债理论。 3 0 年代发生经济危机以后，西方经济学家开始重新思考政府的经济功 能，政府干预经济提上了议事日程。以这样的理论基础来看待国债，国债也 就不再是有害的东西了，而是对经济的发展大有裨益了，国债有益成为西方 国债理论的主流。 ( 一) 西方传统国债理论 西方传统经济理论以亚当斯密和大卫李嘉图的观点为代表，他们两 人是古典学派的代表人物。 英国经济学家大卫休谟也反对国家借债。他认为国家发行国债，具有 纸币流通的性质，必然会引起粮食和劳动价格的上涨，支付国债利息要增加 税收，会增加劳动者负担；国债券大部分掌握在以食利为生的有闲人手里， 鼓励了无所作为的寄生生活；国债券如果为外国所持有，会使国家变成外国 的附庸。他提出“国债亡国论”，认为国家如果不能消灭国债，国债必然消 灭国家。他主张对已发行的国债应尽早全部偿还，否则国家就会灭亡。大 卫休谟关于国债的基本观点后来一直笼罩着整个西方正统学派的国债理 论。 古典经济学的创始人，英国著名经济学家亚当嘶密引进了休谟的理论， 他指出国债对国民经济的发展存在诸多害处。亚当斯密在其名著国民财 富的性质和原因的研究一书中认为：( 1 ) 国家之所以要举债，是因为当权 者奢侈而不知节俭；( 2 ) 国债助长了战争；( 3 ) 国债所筹资金是用于非生产 性支出，因而举债对于国民经济的发展不利，会导致国家的衰弱；( 4 ) 在对 租税和国债在国民经济中所起的作用进行比较后，他认为税收可能会阻碍新 资本的形成，但是不一定破坏现存资本，而国债却将产业资本专门用于非生 产用途，减少现存资本，妨碍了再生产的正常进行。只有在战争期间，举债 制度才优于其他制度。鉴于亚当斯密在古典经济学中的地位，其国债思想 对以后国债理论的发展影响颇大。 英国经济学家大卫李嘉图提出“李嘉图等价定理”， 2 内容是无论 政府是课税还是以举债方式来增加收入，对人们的经济行为的影响都是无差 别的。他认为国债不利于国民经济的发展，将国债比喻为“空前无比的灾祸”。 他指出国债的重要负担不在于利息的转移，而在于原有资本被国债金抽走所 产生的损害，因为政府举债后，并不会因债务的存在而减少纳税。 综上所述，国债有害论大致可概括如下：第一，政府靠举债度日会使政 府形成一种奢侈而不知节俭的风气；第二，国债所筹集的资金被用于非生产 性支出，会挤占市场资本，妨碍工商业发展；第三，国债的大量增加，会造 成国力衰弱；第四，在弥补政府开支不足方面，增税优于举债。西方传统的 国债理论主要强调国债不应损害社会资本，而否定了国债对经济发展的积极 作用，因而国债的发行规模并不大，并且发行缺乏连续性。 ( 二) 西方现代国债理论 随着自由资本主义向垄断资本主义的逐渐过渡，对国债的认识逐渐从否 定发行到肯定发行，由负债有害到负债有益。其中最具有代表性的是凯恩斯 学派国债理论，并在大萧条之后取得了统制地位。 德国历史学派的卡尔迪策耳认为，国债用于投资支出，就不应该将其 称为非生产性的消费行为，如公共交通设施、公路、运河、铁路等的建设都 是生产性的。他主张以国债促进资本积累，扩大再生产。他认为，国家信用 是所有信用结构中最可靠的信用，国家信用制度的适当应用是国民经济高度 发展的必然产物，国家债务是国家财富的标志。他是第一个从国民经济总体 的立场出发从宏观来研究国债，主张国债具有生产性，能促进国民经济发展 的人。 英国经济学家约翰梅纳德凯恩斯在1 9 3 6 年出版的就业、利息和 货币通论一书中指出，资本主义经济发生衰退和严重失业的原因是有效需 求不足，即消费需求不足和投资需求不足。要使市场经济保持在充分就业和 繁荣的水平上，政府必须通过补充作用的财政活动来扩大有效需求，也就是 说，政府要增加支出，削减税收，实行赤字财政，而实行赤字财政必然要打； 大量增发国债。凯恩斯学派的主要观点是：( 1 ) 以国债支持赤字财政的实行， 可以直接或间接地扩大社会总需求，从而消除经济危机和解决失业问题。( 2 ) 国债是经济危机时期刺激经济增长的必需条件，国债的利和弊应当从刺激经 济增长的角度去考察和评价。( 3 ) 国家的资产和负债可以互相抵消，虽然政 府欠下巨额债务，但是政府收入和其他收入添置了大量资产，这些资产包括 金融资产和有形资产。( 4 ) 国债不会造成下一代的负担，而且还可以通过促 使更大数量的资本形成和消费增加，为下一代增加可继承的遗产。( 5 ) 国债 可以随着经济的发展而不断增长。( 6 ) 国债可以作为干预经济的重要杠杆， 其作用不仅在于吸收通货膨胀时期的剩余购买力，增加经济萧条时期的需求 以稳定经济，还在于通过国债利率的决定来引导社会资金的有效使用。 被誉为“美国的凯恩斯”的经济学家阿尔文汉森 3 发展了凯恩斯国 债理论。他认为政府的公共活动不仅可以弥补私人经济的不足，而且还可以 对私人经济活动进行干预和控制，扩大公共工程不仅会促进国民收入和就业 总量的成倍增长，而且会刺激投资规模的进一步扩大。国债是扩大公共活动 和公共工程的有效手段，特别是在经济衰退时期，人们对经济预期缺乏信心， 很难指望私人投资和私人消费会增加，唯有政府出面，以举债方式支撑的政 府公共支出来消除生产过剩的现象。国债是防止严重的经济萧条，实现充分 就业，促进经济繁荣，增加国民收入的必要条件。汉森最大的贡献在于提出 了国债规模的变化应与经济波动相一致。在经济衰退时，政府可推行赤字预 算，增加国债发行以扩大公共工程支出，刺激整个经济回升；而在经济繁荣 时期，则应当削减部分国债，缩小公共工程支出，实现财政平衡并有结余， 以此结余来补偿经济衰退时期的赤字和抑制通货膨胀，又称著名的“补偿性 政策”。 后凯恩斯主流学派最重要的代表人物保罗撒缪尔森主张，在经济衰退 时要扩大政府支出，实行赤字预算。他举例说“在1 9 4 5 年和1 9 4 6 年，美国 和英国的国债占本国当年国民生产总值的比重分别达到3 1 3 和2 7 0 ，国 家尚未破产”。他认为国债除了弥补财政赤字这个最一般的作用外，还有两 个作用：一是可以直接影响人们消费和投资，“持有国债使得一般人感到较 为富有，不论其后果是好是坏，安全提高人们消费倾向曲线”：二是为中央 银行的公开市场业务提供了更为广阔的回旋余地，通过国债数量的增加，影 响利息的升降，调节货币流通量，具有增加货币政策效果的作用。同时他认 为若发行国债是为了投资，从而增加了资本品的总量，那么这种国债是有益 的，而不是负担。反之，若国债发行是为了消费，甚至导致现有资本品数量 的减少，那么就构成了负担。 4 总得说来，大危机以后的西方各国都比较重视国债对经济发展的刺激作 用，但对国债运用不恰当会损害经济发展这一点没有足够的重视。国债经过 几百年的发展，到上世纪末，各个国家不论社会制度或发展水平如何，都将 国债作为政府财政资金的重要来源。当今各国的国家财政已离不开国债的支 持。 第二节我国国债理论的发展 我国国债理论的产生明显比西方国债理论晚很多。自给自足的生产方 式、封闭的经济环境以及“无债一身轻”的传统文化观念，使得中国在漫长 的封建社会里未能产成国债理论。新中国成立初期，我国政府曾举借过外债 和内债，但当经济学家还没有来得及着手研究这一问题的时候，政府就终止 了这一实践。在长约2 0 年的国债空白时期，不可能产生系统的国债理论。 8 0 年代以来，我国经济学家才逐步以实事求是的科学态度来研究这一错综 复杂的难题。 ( 一) 我国的传统文化与国债理论的稀缺 在中国传统文化中，儒家文化影响较大。儒家追求“仁义”，表现在财 政上提出“藏富裕民”的思想；在支出上主张节约爱民，反对奢侈；主张轻 徭薄赋，反对横征暴敛。由此形成了节支、减税、求平衡、重储蓄的儒家基 本财政思想，没有涉及国债也就不足为怪了。在漫长的封建社会中，封建君 主拥有至高无上的权力，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，封 建君主可以无偿地动用任何财富，因而无需举债。 甲午战争时期，腐败的清政府临时军费无从着落，曾向国内举债，但是 未能成功，迫不得己只好改向国外借款。在随后地中国北洋军阀政府时期、 广东和武汉国民政府和国民党统制时期都先后发行了大量名目繁多的国债， 用来满足各种战争的需要。可是由于当时缺乏国债发行的经济基础，不但造 成严重的通货膨胀，而且对我国国债的发展造成了破坏性的影响。 ( 二) 建国初期的国债思想 新中国成立以后，我国因为财政上的困难，发行了人民胜利折实公债。 这一阶段，我国的国债理论基本上与同期苏联的国债理论保持一致。主要观 点是：( 1 ) 国债来源是人民储蓄。随着经济的发展，人民的生活水平有所提 高，人们用于消费后的结余资金也会增加，因此国债成为政府组织广大劳动 人民储蓄的有力工具，并强调国债对于促进人民节约、促进储蓄的作用。( 2 ) 国债使用的生产性。社会主义国家经济发展的目的是为了满足人民群众日益 增长的物质文化需要，社会主义国家利用国债动员资金，主要用于社会主义 建设事业，国债是国家增加建设资金的补充方式之一。( 3 ) 国债认购应根据 自愿原则来吸收人民群众的消费剩余资金，用于国家经济建设。这样做的好 处在于不违反信用关系的基本定义，维护借贷双方的利益。在中央人民政 府政务院关于发行1 9 5 0 年第一期人民胜利折实公债的指示中指出：“推销 人民胜利折实公债，必须贯彻民主精神，做到公平合理，反对强迫摊派”。 1 9 5 4 年到1 9 5 8 年我国分别发行了8 3 6 亿元、6 1 9 亿元、6 0 7 亿元6 8 4 亿 元、7 9 8 亿元国家经济建设公债。这些公债对“一五”时期及以后的经济建 设事业发挥了巨大的作用。当时公债的利率为4 ，而银行定期储蓄一年期 的利率水平为6 2 1 2 6 ，国债的低利率和储蓄存款的高利率形成了鲜明 对照。由于当时发行国债的目的明确，主要用于恢复国民经济和重点项目的 建设，加之当时人们爱国热情高涨，政府取信于民，使每期国债都能够如期 发行完毕。 ( 三) 国债空白时期 从1 9 5 9 年到1 9 8 0 年，我国停止了国债的发行，国债政策不再是政府经 济政策的组成部分。当时国际国内的政治经济环境对我国很不利，如前苏联 政府停止了对华援助，并撕毁合同，撤走专家；以美国为代表的西方国家政 府也在对我国进行各种各样的经济封锁。国内以“既无内债，又无外债”作 为社会主义制度的优越性，认为政府举债有损于社会主义国家的声誉和形 象。三年自然灾害的发生和经济困难的加剧，也使得发行国债提不上议事日 程。但有一个更为重要的因素，这就是“一五时期”伴随着对农业、手工业 和私人资本主义工商业的社会主义改造的进程，在中国已经逐步形成了超常 水平的财政收入。1 9 5 3 年后，全国实行了对主要农副产品的统购统销政策， 它使得政府可以通过对农产品的低价统购，从农业中积聚一大批资源，并以 低价统销形式提供给城市工业部门和城市居民消费。低价农副产品不仅降低 了工业原料投入成本，也使城市居民获得食物福利。长期以来我国实行的是 同行业统一的低工资制，这都直接或间接的降低了工业的劳务投入成本。在 低成本的基础上，工业部门获得了高额利润。在财政统收统支管理的体制下， 国有企业创造的纯收入基本上都上交财政，集中分配，企业能够自主支配的 财力极其有限。这又使得政府可以通过财政的统收将工业部门的高额利润集 中到国家手中，使得工业部门成为我国财政收入的主要来源。国家财政取得 了“超常”水平的财政收入，这样就使在正常情况下应当且可以通过举借国 债完成的任务，全由超常财政收入承担了。也就是说1 9 5 8 1 9 8 0 年，中国 政府实际上并非没有举债，只不过是这一时期的国债是以一种特殊形式隐含 的。它之所以没有表现为国债，是因为广大人民群众以农副产品低卖价和低 工资的形式，默默的消化了这笔应由财政负担的债务。 5 ( 四) 改革开放以来国债理论的发展 改革开放以来，我们发现周边国家，如日本、韩国、新加坡等国借助于 国债实现了她们的经济腾飞。受领国国债刺激经济增长示范效应的影响，我 国要在本世纪末使g n p 翻两翻这一宏伟目标所带来的投资压力，中国政府于 8 0 年初开始发行外债和内债，作为增加投资的一项权益之计。随着改革开放 的深入，传统的举债观念开始收到冲击。特别是8 0 年代中期以后，国债发 行的规模逐年增大，国债对支援建设国家重点建设，实现国民经济增长的积 极作用逐步显露出来。国家财政部门才将其作为一个有益的工具加以长期使 用，理论工作者才开始着手对国债问题重新进行探讨。 大部分学者认为，国债与储蓄有不同的特点。财政税收专家邓子基等人 认为，国债和其他分配手段相比有不同特点，起着不可替代的作用。它与储 蓄有着明显的区别：第一，发行国债筹集资金更具有稳定性，因为国债有固 定的偿还期，而储蓄的“存取自由”原则使储蓄存款随时都可能被取走；第 二，发行国债的资金可以用到国家急需以及社会效益高而直接经济效益低的 建设项目中，因为国债的背后有无偿分配的税收为后盾，而银行的资会因有 借有还的原则，往往使资金投入到资金盈利率较高的行业：第三，发行国债 筹集资金更具有主动性，一般说发行多少国债，什么时间发行，主动权掌握 在政府手中，而银行储蓄则取决于居民的收入水平、消费心理以及利率高低 等因素。 6 何盛明认为，我国存在着大量的隐形赤字，如银行坏帐、国有企业潜亏、 粮食企业的挂帐、各级政府欠发的工资等，这些最终要由财政来承担，若将 隐形赤字考虑进去，赤字和国债规模将大大增加。因此应将控制赤字和国债 规模作为一项中长期政策明确下来，并尽可能以专项国债来扩大内需。 7 袁东认为，对国债的研究可分为两个层次，一方面国债作为一种财政范 畴，影响着储蓄、资本形成、税收负担等；另一方面国债作为一种有价证券 成为资金调剂、利率风险管理工具。 8 龚仰树在其国内国债经济分析与政策选择一书中从国债的资源配置、 收入分配和经济稳定与发展的三种职能讨论国债的经济影响，主张在国债的 运用上，其规模与举债条件应分别以财政政策和货币政策的要求为出发点， 提出我国运用国债具有长期性。 9 1 0 朱光耀在金融危机、经济安全与政府债务政策中认为国债有利于消 除金融风险，确保金融安全。金融安全关系到国家经济安全，国家和人民的 利益需要有一个安全稳健的体系。8 0 年代以来，发展中国家发生的金融危机 和风波，使这些国家纷纷陷入萧条，甚至发生严重的社会和政治动荡。因此， 金融安全问题已经超出了金融业自身，成为涉及到整个国家利益和安全的战 略问题。这决定了政府的宏观经济政策必须确保金融的安全运行。就财政政 策来讲，既要通过政府公共资金的运用为金融运行创造条件，又必须在紧要 时给予支持，以支撑市场信心。化解银行体系的坏帐除了银行破产外，通常 有三种方式对银行体系进行资本扩充：一是贷款损失货币化，以通货膨胀的 方式减少银行账面坏帐，但要以通货膨胀为代价；二是通过国外借款来融资， 但要收到融资条件的限制；三是将不良债务与政府债务相交换以对银行体系 进行资本补充。由于这种方式相对而言负面影响较小，较易操作，是近年来 各国使用较多的方法。 1 0 8 0 年代后期以来，我国国债理论向更广更深的方向发展：既分析政府举 债的理论依据，也考察了国债对国民经济的影响；既讨论国债发行的过程， 又研究开展国债二级市场的利与弊。当前理论界关于国债的主要观点集中在 三个方面：一是通过对国债制度的研究，改善国债的发行和国债交易市场运 行状况的控制管理；二是从微观方面研究各种经济主体对国债的反应，探讨 国债对市场经济的影响；三是从宏观方面研究国债与课税、财政赤字、财政 支出等因素之间的关系，探索政府对市场经济进行宏观调控的可能性与条 件。 第三节国债的负担研究 ( 一) 政府举债是否会产生国债负担 研究国债的规模问题，离不开国债负担的研究。所谓国债负担，就是指 因政府发行或清偿国债而使经济主体产生的经济损失以及对国民经济造成 的负面影响。如果政府举债不会产生负担，债务规模或大或小都不会引起任 何经济损失或负面影响，那么国债规模也无须加以控制；如果政府举债会产 生负担，那么债务规模越大，负担也越大，国债规模显然应当有一个限额。 从表面来看，政府举债将其他经济主体控制的经济资源暂时让渡给政 府，然后再由政府征税或举借新债予以偿还，这一过程只引起了全社会资金 结构的暂时变化。既不会影响经济主体的经济利益，也不会改变国民经济的 总量，政府举债似乎并不会产生任何负担。 但是，事实并非如此。对此可作如下分析： ( 1 ) 政府举债所导致的资金结构的变化，会影响到国民经济总量的增 长。政府通过发债将社会资金集中使用，无论将消费资金转化为生产资金， 还是将生产资金转化为消费资金，都会改变社会总供给和总需求之间的力量 对比。一旦国债规模过大，就可能导致总供给失衡，从而对经济总量产生负 面影响。即使债务资金转移后的投向不变，国债也会对经济总量造成影响。 如果债务资金转移前后都用于建设性支出，由于政府的建设性支出更注重社 会效益而不是直接的经济效益，举债规模过大显然会降低社会产出；如果债 务资金都用于消费性支出，政府的消费性支出大多是以福利性支出的方式提 供给了消费倾向较高的低收入阶层，公债规模过大也会提高总需求。总之， 政府举债会对经济总量产生影响。 ( 2 ) 政府举债会改变国民收入分配格局。资金的暂时转移不影响经济 主体的经济利益，这是以作为应债主体的人就是作为纳税人的人为前提的。 在实践中，这一假设并不成立。在应债主体和纳税人相分离的情况下，应债 主体因投资国债而获利，而纳税人因政府要偿还债务而多缴纳税款，全社会 的收入分配格局因此而改变。由此可见，政府举债实质上增加了纳税人的债 务负担。 ( 3 ) 政府债务可能引发的通货膨胀也是国债负担的表现。我们知道， 不同的应债来源、不同的购债方式都可能引发货币供给的扩张，进而导致通 货膨胀的产生。而通货膨胀不仅会影响国民经济的正常运行，还会降低社会 公众的实际收入水平，改变全社会的收入分配格局，从而使全社会产生国债。 ( 4 ) 国债负担还表现在特定情况下国债持有人所遭受的损失。国债强 制发行、违约取消、流动性差以及推迟偿还等都会损害国债持有人的利益， 从而构成国债负担。 1 1 如此看来，政府举债的确会产生债务负担。 ( 二) 谁是国债负担的承担者 既然政府举债存在债务负担，那么这个负担由谁来承受呢? 在一般的债 权债务关系中，债务负担由债务人来承担，但是国债负担有其特殊之处。 ( 1 ) 纳税人通常是国债负担的最终承担者。从形式上看，政府是国债 的债务人，当然也应当是国债负担的承担者。问题是政府是一个公共管理机 构，它本身并不创造财富，因而并无独立于社会公众之外的经济利益存在。 这样，政府自身的债务负担就会被转移出去。我们知道，通常情况下税收是 政府最主要的资金来源渠道，自然纳税人就成为国债负担的最终承担者。 ( 2 ) 国债的债权人也可能承担国债负担。一般来看，债权人认购债券 是一种投资行为，不应当成为负担。但国债的债务人是政府，政府完全可以 利用其所掌握的政治权利使债权人成为国债负担的承担者。从国债发行来 看，政府可以通过提高利率、行政摊派等手段增发国债，超限度的聚敛社会 资金，从而使债权人因正常的消费、投资活动受阻而发生利益损失；从国傀 偿还角度看，政府所进行的国债调换、整理，显然会扰乱债权人的资金使用 计划，尤其是政府因无力偿还而进行的国债违约取消，更是将债务负担完全 转移至债权人承担。 ( 3 ) 现代经济下的国债负担常常表现为代际负担。当今世界，各国政 府往往采用举借新债的方式筹集偿债资金，这致使国债的负担常常由后继的 纳税人和债权人承担。从前者看，由于国债总是要清偿的，这样当代的偿债 负担就要用后代人纳税来偿还。即使政府债务的清偿期限可以无限制的推 后，债务规模的增大同时也会提高每年的债息支出，从而加大后代的负担。 从后者来看，政府为偿还旧债而不断扩大举借新债的规模，也加大了后代的 应债负担。另外，当政府通过增发货币偿债时，货币供给增加所引发的通货 膨胀使全体社会公众的实际收入缩水，这时全体社会公众就成为公债负担的 实际承担者。 第三章我国国债规模的现状分析 国债分为内债和外债，我国与1 9 8 1 年回复发行国内国债1 9 7 9 年恢复 发行国外国债。由于我国的国债比例中内债占了绝对优势地位，所以本文对 内债规模的研究为主，以外债规模的研究为辅。 第一节建国初期我国的国债发行规模 建国初期我国举借国债的目的是筹措战争军费、重建经济，当时国债只 被作为特定历史时期政府筹集财政资金的特殊手段。以现在的标准来看，无 论是国债的绝对规模还是相对规模，都处于较低的水平( 参见表3 - i ) 。 表3 - 1建国初期我国国债的发行规模单位：亿元， 项目 国内国债国外国债总计债务依存度 黝 1 9 5 03 0 2 0 3 0 24 4 4 1 9 5 l o5 4 95 4 94 5 0 1 9 5 209 7 89 7 85 6 8 1 9 5 3o9 6 29 6 2 4 3 9 1 9 5 48 4 48 8 41 7 2 8 7 0 8 1 9 5 56 2 21 6 5 72 2 7 9 8 6 7 1 9 5 6 6 0 31 1 77 2 2 4 1 1 9 5 76 8 1o 1 56 9 62 3 5 1 9 5 87 9 6o7 9 61 9 9 注：资料来源 1 2 这一数字包括2 6 亿元的人民胜利折实公债和0 4 2 亿元的东北 生产建设折实公债。 第二节八十年代以后我国国内国债的发行规模 国债规模涉及的是国债发行数量，这是一个最基本而又十分棘手的问 题。之所以基本，是因为在国债规划中，第一步就是要制定每年的国债发行 量。之所以棘手，因为迄今为止人们要在理论上完善的说明、或者在实践中 精确的制定国债发行量的最佳值，是一件相当困难的事。 国债规模指标有绝对量指标和相对量指标。 常用的绝对量国债指标有 1 、国债总额，也称国债余额，指政府现存而尚未清偿的债务余额。在 没有短期国债的情况下，国债总和是当年新债额和历年累计额之和。 如果分别考虑国内国债和国外国债，则有内债总额和外债总额的区 别。这一指标在总体上反映了政府的债务额度。 2 、国债发行额，一般指国债在某一年度的发行额。在平价发行的情况 下，如果不考虑发行手续费等因素，国债发行额也就是这一年的国债 收入。另外，国债发行额也可以分为内债发行额和外债发行额。这一 指标是从政府收入来衡量国债的数量。 4 3 、国债还本付息额，一般也指在某一年度政府对国债的偿还率。这一 指标同样包括内债还本付息额和外债还本付息额，是从政府的支出角 度来衡量政府的债务负担。另外，如果将国债发行额减去国债还本付 息额，可以得到国债净收入。所以，只有当前者大于后者时，政府才 有净债务收入可资利用。 常用的国债相对量指标主要有： 1 、国债总额占国民经济总量指标的比重。这罩的国民经济总量指标， 包括国民生产总值、国内生产总值、国民收入等，这样就具体形式了国 债总额相对于这些值的指标，这些指标是从国民经济整体角度来考核政 府累计的债务数量。 2 、国债发行额占财政收支指标的比重。财政收支指标包括财政收入和 财政支出，这样就形成了国债发行额比财政收入以及国债发行额比财政 支出两个指标。前者显示了国债对财政收入的贡献情况，后者则反映了 财政支出对国债的依赖程度，也称国债依存度，它在判断国债规模的大 小时常用来作为一个考核指标。 3 、国债还本付息额占财政支出指标的比重。反映了政府债务负担的相 对情况。 还需要补充说明三点。第一，上面这些指标并不涵盖所有国债规模 的数量指标。在分析国债问题时，人们往往会根据需要再用一些专门的 指标，如居民承购国债额占据居民储蓄存款的比重，就可以分析居民的 应债能力情况。第二，在没有特别指定的情况下，以上这些指标多数是 针对国内国债的，比如，人们在讨论内债总额、内债发行额等指标时， 常常直接称之为国债总额、国债发行额。上述的相对量指标也在讨论内 债时用的比较多。第三，在外债指标方面还有一些专门的名称，如偿债 率、负债率等。它们的含义将在后面涉及外债的部分专门阐明。 下面我们对我国自8 0 年代以来发行的国内国债数量作一介绍。 表3 - 21 9 8 1 2 0 0 5 年我国内债发行规模单位：亿元， 年份国债发行额国内生产总值 国债余额 国债余额g d p 1 9 8 14 8 6 64 8 6 22 2 8 1 84 6 9 1 9 8 24 3 8 35 3 0 02 7 2 4 55 1 4 1 9 8 34 1 5 8 5 7 8 7 0 3 3 8 2 05 8 4 1 9 8 44 2 5 36 9 2 8 23 9 8 4 25 7 5 1 9 8 56 0 6 18 9 6 4 44 6 3 4 65 1 7 1 9 8 66 2 5 19 6 8 7 65 2 4 5 55 4 1 1 9 8 71 1 7 0 71 1 9 6 2 56 3 8 8 15 3 4 1 9 8 81 3 2 1 71 4 9 2 8 38 2 2 7 35 5 l 1 9 8 92 6 3 9 11 6 9 0 9 21 0 8 2 0 76 4 0 1 9 9 0 1 9 7 2 41 8 5 4 7 9 1 2 0 8 7 5 6 5 1 1 9 9 12 8 1 2 72 1 6 1 7 81 3 3 7 76 1 9 1 9 9 24 6 0 7 72 6 6 3 8 11 5 4 5 4 35 8 0 1 9 9 33 8 1 3 23 4 6 3 4 41 8 4 4 6 95 3 2 1 9 9 41 0 2 8 5 74 6 7 5 9 42 8 3 2 8 46 0 5 1 9 9 51 5 1 0 8 65 7 8 8 4 63 8 2 9 4 56 6 1 1 9 9 61 8 4 7 7 76 8 5 9 3 84 9 4 5 7 17 2 1 1 9 9 72 4 1 2 0 37 4 7 7 2 46 0 7 4 58 1 2 1 9 9 83 8 0 8 7 07 8 3 4 5 28 5 2 5 5 71 0 8 8 1 9 9 94 0 1 5 3 08 1 9 1 0 9 1 1 2 9 0 4 2 1 3 7 8 2 0 0 0 4 6 5 7 8 9 4 0 41 4 3 9 0 5 81 6 0 9 2 0 0 14 8 8 49 5 9 3 31 7 3 7 6 5 31 8 1 1 2 0 0 25 9 3 4 1 0 2 3 9 82 0 7 3 1 5 52 0 2 4 2 0 0 3 6 2 8 3 4 1 1 6 6 9 42 4 1 7 9 2 82 0 7 2 2 0 0 46 9 2 4 1 5 9 8 7 8 ( ) 2 9 6 3 l1 8 5 3 2 0 0 57 0 2 21 8 3 8 6 8 3 2 6 1 4 2 11 7 3 4 资料来源： 1 3 ：2 0 0 5 年第一次全国经济普查后，国家统计局利用普查数据对2 0 0 4 年g d p 进行了核算，并于2 0 0 5 年1 2 月2 0 日发布了核算结果。 表3 - 2 显示了我国从1 9 8 1 年恢复发行国债以来至2 0 0 5 年的国债规模以 及国债余额与g d p 的比重。从绝对量指标看，呈现种膨胀趋势。其中在1 9 8 1 年至1 9 9 3 年期间，可以说大约经历了五个小幅度的上升阶段。分别为：1 9 8 1 1 6 年至1 9 8 4 年每年发行4 0 多亿元，1 9 8 5 年至1 9 8 6 年每年大约6 0 亿元。 1 9 8 1 - 1 9 8 6 这个时期属于国债发行的尝试阶段。改革初期我国刚刚恢复国债 发行，人们对发债筹资还持谨慎态度。一方面，这一时期的财政赤字本来就 不大，财政的还本付息支出( 全部为外债偿付) 也很小；另一方面，发行国 债并非是财政弥补赤字的唯一手段，向银行透支也是弥补财政赤字的重要方 式，这一时期财政赤字的4 4 2 是通过向银行透支弥补的。因此，这一时期 的国债发行规模很小，增势也比较平缓。1 9 8 7 年和1 9 8 8 年每年发行1 0 0 多 亿元，1 9 8 9 年至1 9 9 1 年每年发行2 0 0 亿元，1 9 9 2 年和1 9 9 3 年每年发行在 4 0 0 亿元上下。1 9 8 7 1 9 9 3 年属于国债规模稳定增长阶段。随着社会主义改 革的全面推进，国家财政赤字开始逐年上升，再加上已发国债的还本付息支 出逐年增大，致使这一时期国债规模的增长速度开始加快。年均增长率达到 3 5 。另一方面，由于这时财政仍可向银行透支，因而国债规模的增速仍较 稳定。从相对指标看( 从表中显示的国债余额占国内生产总值的比例为例) ， 则成微幅上升趋势。在1 9 9 4 年，我国国债发行规模不再呈以前的小幅上升 态势，而是一下跃上新台阶，突破四位数，达到1 0 2 8 5 7 亿元，为前一年的 2 7 倍。1 9 9 5 年则更上一层楼，达到1 5 1 0 8 6 亿元，又比前一年增加了4 6 9 。1 9 9 6 年再进一步上升为1 8 4 7 7 7 亿元，1 9 9 7 年达到2 4 1 2 0 3 亿元。1 9 9 4 年国债发行规模突然增大有其特殊原因。1 、赤字弥补方式改革。在1 9 9 4 年 以前，我国存在所谓的“软赤字”和“硬赤字”的说法。 1 4 “软赤字” 是不包括债务收入在内的赤字，也即财政收入( 剔除债务收入) 减去财政支 出后的赤字。“硬赤字”是包含债务收入的财政赤字，即将债务收入记入财 政收入总数后减去财政支出的赤字。当时，硬赤字的解决办法是向中央银行 借款或者透支。这样，国债发行规模的确定依据是：国家预算支出减去当年 预算收入的差额，除去可以向银行借款或透支部分后的余额，再加上当年度 到期国债的还本付息。1 9 9 4 年中华人民共和国预算法实施后，财政不得 再向银行透支，而靠发行长短期国债解决。因此，原来可以由透支解决的部 分，现在要靠发行国债，从而导致国债发行数量急剧上升。2 、国债还本付 息额增加，以前发行的国债陆续到期，国债支出加大，1 9 9 6 年财政的还本付 息支出比上年增加约6 0 ，达到了1 2 6 6 亿元，占到当年国债发行额近7 0 ； 3 、体制改革的深入，1 9 9 4 年我国开始建立社会主义市场经济体制，各项改 革措施的出台加剧了财政的困难，当年财政赤字就比上年增长近一倍；4 、 宏观经济政策。1 9 9 8 年以来我国开始实施以增发国债为主要内容的积极的财 政政策，国债规模又一次骤然增加，当年国债发行规模就比上一年增长近9 0 0 亿元，如果再算上财政部向国有商业银行发行的2 7 0 0 亿元特种国债，1 9 9 8 年的国债发行规模就是1 9 9 7 年的2 4 3 倍。此后，2 0 0 0 年国债发行规模比 1 9 9 9 年增长约1 0 0 0 亿元，2 0 0 2 年又比2 0 0 1 年增长约1 0 0 0 亿元，2 0 0 5 年我 国国债发行规模己达7 0 2 2 亿元。 如果从我国对国债性质和作用的理解来看，1 9 9 8 年是个分水岭。在此之 前，中国学术界对于财政赤字和国债的认识基本是在古典经济学的框架内， 财政赤字被认为是对国民收入的超分配，与当时中央银行可以对财政借款和 透支相关，财政赤字被认定为通货膨胀的重要原因。因此，中共十四届五中 全会决定，“九五”期间实施适度从紧的财政政策，基本消除财政赤字，控 制债务规模。但1 9 9 8 年中国宏观经济形势急转直下，亚洲余融危机使经济 增长的外部环境严峻，中国政府断然决定启用以国债政策为支撑的扩张性财 政政策，财政赤字未减反增，国债政策再一次引起人们的关注，政府和学术 界也开始以新的眼光重新审视国债问题，这在第四章第三节中有专门的阐 述。 第三节八十年代以后我国外债的发行规模 根据世界银行