（金融学专业论文）从委托代理角度探究我国国有银行监管的有效性问题.pdf

内容提要 从银行经营绩效来看，我国银行监管效果不佳。本文通过对我国国有银行监 管低效问题进行较为深入地研究，指出不舍理的委托代理关系是银行监管低效的 重要原因之一，并从委托代理角度提出了改善监管低效的途径和方法。 本文从五部分对国有银行监管增效问题进行阐述： 第一章简要介绍管制及银行监管的基本理论，并初步分析银行监管中的委托 代理关系。 第二章回顾我国银行监管的历史沿革，介绍我国银行监管中的委托代理关 系，并通过具体分析指出我国的银行监管是低效的。 第二章对我国银行监管低效的原因进行深入探讨，提出不合理的委托代理关 系是导致我国银行监管低效的一个重要原冈。 第四章指出要实现银行监管增效必须从转变政府职能、加快银行的公司泊理 结构建设入手，改善监管增效所需的外部环境和内部环境。 第五章提出激励银行监管中委托人和代理人的方法，同时对如何引导银行加 强自我监管和全面风险监管等措施进行阐述。 关键词：国有银行监管委托代理 分类号：f 8 3 2 1 a b s t r a c t b e c a u s eo ft h ep e r f o r m a n c eo fs t a t e o w n e db a n k s t h ep u b l i ci sn o t s a t is f i e dw i t ht h er e s u l t o fc h i n a sb a n k i n gs u p e r v is i o n t h ea r t i c l e a n a l y s e st h e l o we f f i c i e n c yp r o b l e mo fb a n k i n gs u p e r v i s i o n ，p o i n t so u t t h a tt h e i m p r o p e rr e l a t i o n s h i po fp r i n c i p a l a n da g e n ti so n eo ft h e i m p o r t a n tr e a s o n s ，a n db r i n g so u tt h em e t h o d st oi m p r o v ea n ds t r e n g t h e n c h i n a sb a n k i n gs u p e r v i s i o nf r o mt h ev i e w o ft h ep r i n c i p a la n da g e n t r e l a t i o n s h i p t h i sa r t i c l ea n a l y s e st h eb a n k i n gs u p e r v is i o np r o b l e mi nf i v ep a r t s ： t h ef i r s tp a r t g i v e s e s s e n t i a t h e o r i e sa b o u tc o n t r o ll i n ga n d s u p e r v is i o n ，a n da n a l y s e st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ep r i n e i p a la n d a g e n t i n b a n k i n gs u p e r v i s i o n t h es e c o n dd a r tf e vj e w st h eh s t o r yo fc h i n a sb a n k i n gs u p e r v i s i o n ， a n di n t r o d u c e st h ep r i n c i p a la n da g e n tr e l a t i o n s h i po ft h es u p e r v i s i o n a c c o r d i n gt ot h ep e r f o r m a n c e ，i ti sc o n c l u d e dt h a tt h ee f f i c i e n c yo ft h e c h i n a sb a n k i n gs u p e r v i s i o nisl o w t h et h i r dp a r ta n a l y s e st h er e a s o no fl o we f f i c i e n c yo fc h i n a s b a n k i n gs u p e r v i s i o n ，a n dc o n c l u d e st h a tt h ei m p r o p e rr e l a t i o n s h i po f p r i n c i p a la n da g e n tiso n eo ft h ei m p o r t a n tr e a s o n s1 e n d i n gt ot h el o w e f f i e i e n c y t h ef o u r t hp a r tp o i n t so u tt h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l dm a k eap r o p e r p o s i t i o ni nt h em a r k e te c o n o m yt og i v eab e t t e re x t e r n a le n v i r o n m e n to f b a n k i n gs u p e r v i s i o n ，w h i l et h eb a n k i n go r g a n i z a t i o n ss h o u l de n h a n c et h e i r c o r p o r a t eg o v e r n a n c et oc r e a t eab e t t e r i n t e r n a le n v i r o n m e n t t h el a s tp a r ts o u n d st h em e t h o d so fi n s p i r i t i n gt h ep r i n c i p a la n d a g e n t ，w h i c hc o u l di m p r o v ea n ds t r e n g t h e nc h i n a sb a n k i n gs u p e r v i s i o n k e yw o r d s ：s t & r e o w n e db a n k ，s u p e r v i s i o n ，p r i n c i p a la n da g e n t c l a s s i f i c a t i o nc o d e ：f 8 3 2 1 5 引言 一、研究意义 随着我国加入世界贸易组织逐步对外开放金融领域，国内银行业将不断受到 国际先进银行的竞争压力，银行体系面临的风险增多，银行监管问题越来越成为 入们关心的话题。 从监管效果来看，我国对国有商业银行的监管效果不佳。本文首先对我国国 有银行监管低效问题进行较为深入地研究，从委托代理关系的角度剖析银行监管 低效的原因。其次，从监管环境入手，指出改善银行监管效果的外部环境( 政府 职能转变) 和内部环境( 健全银行的公司治理结构) 。再者，提出激励委托代理 各方的方法和措旆，为了实现银行监管目标提供有益的参考建议。 二、研究领域情况 2 0 世纪8 0 年代以来许多国家发生金融危机，使长期以来的银行管制放松和 混业经营面临挑战。各国政府与学者不得不对银行监管制度进行反思，这些观点 包括：梅耶、斯蒂格勒、米什金等学者运用信息一：对称理论研究金融市场和银行 监管：普茨蔓和扒克用斯蒂格勒模型从“规制经济学”的角度，回答为什么要对 银行实行监管；克斯勒等分析1 9 9 1 年美国存款保险体系法案，指出选民的金融 结构和议员投票行为之间存在显著的相关性等等；2 0 世纪9 0 年代初期，德沃特 里庞和泰勒尔运用信息经济学和契约理论，尤其是企业理论和资本结构理论的思 想，把银行视为一般企业研究其治理结构，分析为什么要对银行实行监管。这些 观点对我国银行监管制度的完善都具借鉴意义。 在我国，9 0 年代以后随着国有商业银行在自我经营过程中暴露出的大量问 题，有关政府部门和一些学者逐步加大对银行监管问题的研究，希望通过借鉴国 外监管模式，迸一步完善我国的银行监管体系。一方面要避免发生金融危机，另 一方面也要为加入w t o 金融业开放以后可能面临的各类风险做好准各。此外，巴 寒尔银行监管委员会于2 0 0 4 年6 月公布新巴塞尔资本协议，为各国的银行监 管方法提供有益的指导和借鉴，我国学者对该文件作了大量的研究，为银行风险 防范提出一系列应对方法。这些研究对本文均有一定的借鉴作用。 三、主要观点 根据目前国有银行资本充足状况、资产质量、内部管理、盈利能力和流动性 风险等状况，我国银行监管是低效的。通过对银行经营和监管中普遍存在的委托 代理关系进行分析，我国银行监管低效的主要原因表现在： ( 一) 圜家信用使银行监管的委托代理关系弱化； ( 二) 委托代理中的行政性授权引致监管宽容； ( 二) 所有者缺失导致经营中的多任务委托代理； ( 四) 刁j 台理委托代理关系的外部影响产生败德行为，以及缺乏监管动力引 致银行监管手段有限。 要解决我国国有银行监管低效问题，首先要从改善监管环境入手，转变政府 经济职能，提高银行的公司治理结构，创建良好的监管内外部增效环境。其次， 可以通过提高公众的“委托”意识、强化监管代理意识、加强对银行经营者的引 导、推行全面风险监管等措施，提高对我国银行的监管效果。 四、文章结构 绪论介绍本文的研究目的、研究领域情况、主要观点和文章结构。 第一章简要介绍管制及银行监管的基本理论并初步分析银行监管中的委托 代理关系，同时提出其一般缺陷。 第二章回顾我国国有银行监管的历史沿革，介绍我国国有银行监管中的委托 代理关系，通过具体分析指出我国的银行监管是低效的。 第三章对我国银行监管低效的原因进行深入探讨，提出不合理的委托代理关 系是导致日前我国银行监管不能达到各方预期的一个重要原因。 第四章分析实现国有银行监管增效所需的外部环境和内部环境，指出庸当以 加入世界贸易组织为炙机，转变政府职能，改善银行监管的外部环境；以崮有银 行产权多元化为起点，加快银行的公司治理结构建设，改善银行监管的内部环境。 第五章提出对银行监管中委托人和代理人两者的激励方法，即通过提高“信 息披露”增强“委托”意识，通过推行“问责制”强化“代理”意识。同时，对 引导银行经营中的自我监管和全面风险管理等措旋进行阐述。 第一章银行监管与委托代理 第一节管制理论的般表述 银行监管理论随着历史的发展而发生变化。在现代银行监管体系形成的最 初，并没有运用经济学基本原理来解释为什么要对银行业进行监管。银行业监管 的经济学解释是从对其他行业监管的问题引申而来的，因此我们先对经济学管制 理沧作简要回顾。 一、公共利益说 微观经济学认为，在完全竞争的市场环境中，市场价值规律会在资源配置中 有效地发挥作用，但同时也会出现通常所说的市场失灵。市场失灵会导致金融资 源的配置不能实现帕雷托最优，因此为纠正市场失灵，需要政府对经济进行适当 干预。公共利益说提出监管是一种降低或消除同市场失灵相联系的代价的手段， 市场失灵可能发生盼隋况有自然垄断、外部效应、信息不对称等等。 ( 一) 自然垄断 规模经济理论证明：产出增加到一定程度，公司的边际成本减少，从而公司 收益更大化，竞争力也更强。在完全自由竞争的市场经济条件下，追求规模效应 来降低边际成本的利益冲动最终会导致生产者市场的单一化1 ，结果，完全的自 由竞争导致这一行业集中，由此单一生产市场形成，即自然垄断者出现，从而破 坏行业的竞争环境，形成垄断。对于自然垄断行业，人们认为应当受到管制。 ( 二) 外部效应 外部效应是指在提供一种产品或劳务时社会利益( 或费用) 和私人所得( 或 费用) 之间存在的偏差。当社会利益大于私人所得时，这一相关的产品是公共产 品，公共产品具有非竞争性和非排他性2 。其中这种非排他性意味着极少或没有 私人会有经济利益冲动去生产公共产品，人们都希望别人去生产，而自己可以“搭 便车”。因此，公共产品的非排他性会导致这些产品的供给不足，所以人们认为 需要对公共产品加以管制，以增加这些产品的生产，直到社会需要得到满足。 ( 三) 信息不对称 信息不对称是指信息在交易双方分布的不均衡性。就消费者和经营者而言， 后者拥有商品的信息优势，可能发生的情形是消费者更容易上当受骗，使得两者 在相互的讨价还价中处于劣势。同时，在这种情况下销售更有价值产品的销售者 将会被迫退出市场以逃避损失，而那些低价值产品的销售者则会乘机占领市场， 形成“劣货驱良货”的市场“逆向选择”，导致市场崩溃。信息不对称可能发生 的另一种情形是，竞争双方为竞争中取胜，通过遏制信息来源等方法来削弱或减 少他人对信息的了解。在上述两种情形下，采取管制手段可以修正信息不对称， 可以揭示更多的有关产品或劳务信息，使消费者能把高质和低质的区别开来，将 市场重新引向“正向选择”，恢复市场的正常形态。 综上所述，社会利益论表明管制是满足公众缓解自由市场运行缺陷这一需求 的方法，然而某些实证研究却得出管制破坏和限制竞争的结论，认为管制降低行 业效率。从银行领域来看，通过实施准入性限制的管制措施，能够有效地缓解市 场缺陷，但一定程度二也导致服务质量和效率的降低。 二、管制追逐说 管制追逐说认为，管制在实施之初一般还是有效的，随着时间的推移，当被 管制的行业变得对立法和行政程序极为熟悉时，管制机构就会逐渐被所管制的行 业控制和主导，被管制对象利用来给自己带来更高的利益。管制者被利用的情形 是经由管制机构和被管制者之间的认识活动展开的。 管制追逐说忽视社会公众确实从保护消费者权益的管制中得到好处的事实， 而只看到管制具有为被管制者所利用的可能性和管制目标未必是保护消费者的 问题，但这一理论在一定程度上解释了金融创新的监管问题。 三、管制供求说 1 9 7 1 年，诺贝尔经济学奖得主乔治- 斯蒂格勒提出管制供求说来解释管制， 认为管制也可以看作是一种商品，而且存在需求和供给3 。由于政府的强制力量 可以被用来给特定的个人或集体带来有价值的收益，所以管制可以被看作是由政 府供给为特定个人与集团所需求的产品，同样受供求法则或规律的支配，现行的 管制安排是供求两种力量相互作用的结果。 在经济学家中，运用供求关系阐述管制问题的还大有人在，特别是公共选择 学派，从对公共管制的供给与需求入手，研究不同利益集团在公共决策过程中的 力量对比，其主要的种逻辑是，生产者集团在规模上总是小于消费者集团，所 以可以更有优势地形成对政府决策的有效影响，而像消费者这样的人数众多、利 益分散的群体则难以有效地组织起来捍卫自己的利益。银行管制的需求是通过广 大储蓄者表现出来的，随着这种需求的愈发强烈，银行管制力度也逐渐加大。 四、管制的寻租理论 “寻租”理论最早是由克鲁格在探讨国际贸易中的保护主义政策形成原因 的一项研究报告中提出来的。“寻租”活动，广义而言指的是人类社会中非生产 性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益，或者对既得利益 进行再分配的非生产性活动。狭义的“寻租”活动，即现代社会中最多见的非生 产性追求利益行为，是利用行政法律的手段来阻碍( 或称为管制) 生产要素在，f i 同产业之间自由流动、自由竞争等办法来维护或攫取既得利益的行为。 寻租活动的共同特点是：第一，造成经济资源配置的扭曲，阻止更有效的 生产方式的实施；第二，其本身白白地耗费社会的经济资源，使本来可以用于生 产性活动的资源消耗在这些对社会无益的活动上：第三，这些活动还会导致其他 层次的寻租活动或“避租”，引发新轮追求行政权力的浪费性寻租竞争：同时， 利益受到威胁的仓业也会采取行动“避租”，与之抗衡，从而耗费更多社会经济 资源。 第二节银行监管理论 银行业务作为经济活动中的领域之，具有同其他经济活动相同的管制需 求，同时，也存在一定的自身监管特性。银行监管理论在回答政府有没有必要对 银行进行监管方面有多种解释，可以归结为以下几类： 一、金融市场失灵论 该理论认为金融市场和其他市场一样将面临市场失灵的问题，银行业也会出 现大量信息彳i 充分、信息不对称、垄断、公共品、规模经济递增以及外部性等问 题。如果让银行在市场力量的作用下进行自发地配置金融资源，金融资源将囡为 金融市场失灵而无法达到资源配置的最优状态。因此，为纠正上述金融失灵问题， 必须对银行业进行管制和监督。通过强制性信息披露、市场分割、业务分类、区 域划分以及提供金融基础设施等措施纠正这些缺陷。 二、金融社会崩溃市场论 该理论认为由于银行业的特殊性，银行在金融市场中所面临的信息不对称、 公共品等问题不仅仅会导致局部“市场失灵”，而且还会导致社会性的“经济崩 溃”。金融系统具有强烈的信息不对称和不确定性，这些因素使其具有强烈的不 稳定性，从而通过于扰国家的货币供给机制和信贷形成机制，对实体经济产生强 烈的冲击，并且由于金融系统的放大作用，将使这些冲击具有毁灭性的副作用。 冈此，吲家应当对银行业进行全面管制。 三、政府掠夺论 以公共利益说为出发点的上述两种理论存在着致命的缺陷：都无法解释银行 业管制和监管制度的演变和来源，不能辩证地处理监管制度动态发展的规律；都 天真地假定监管者的目标就是社会利益最大化，并认为其有能力实施各种监管t 具等。 政府掠夺论指出，如果通过政治经济的角度，分析政府对经济的作用，那么 我们无法解现代金融管制出现的原因。事实上，任何管制和监管都是由政府推行 的，都是政治家一手策划的，因此，政府和政治家的行为模式是了解银行业管制 出现的关键。政府和政治家并非像人们所想象的那样是社会利益的代表，有自己 的利益和自己的效用函数，并且与社会利益有着很大的差异。政府之所以要对银 行业进行管制，其直接的目标是为了自身收益( 政治利益，和经济收益) 的最大化。 例如对银行业务和区域的限制以及开业资格的审查都可以为政治家创造向银行 获取额外“收益”的机会。 四、特殊利益论 这种观点是在政府掠夺论的基础上发展起来的，认为政府掠夺论将分析的立 足点放在“抽象的政府这个集合体”上，将无法对务种管制的产生过程给予更为 清晰明确的认识。政府只是一个抽象的概念，是有许多政党和利益集团组成的。 因此，特殊利益论5 认为，对于银行业的管制是利益集团通过政治斗争而形成决 策的产物，小同的社会经济利益集团是金融管制和监管的需求者，而政府中的政 治决策机构是银行业管制和监管制度的供给者。 特殊利益认为，银行业管制1 = 具和监管制度是一个需求和供给不断变化的匹 配过程，只有把握清楚各方利益的结构以及政治力量的分布，那么我们才能了解 这些丁具和制度变迁的过程，并在过程中确定这些 二其和制度的效应以及效应的 分布。 第三节银行监管中的委托代理关系 一、委托代理理论 委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，主要研究的委托代理 关系是指个或多个行为主体根据种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行 为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和 质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。 委托代理关系起源于“专业化”的存在。当存在“专业化”时就可能出现一 种关系，在这种关系中，代理人由于相对优势而代表委托人行动。现代意义的委 托代理的概念最早是由罗斯提出的：“如果当事人双方，其中代理人一方代表委 托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。”委托代理理论从4 i 同于传统微观经济学的角度柬分析企业内部、企业之间的委托代理关系，它在解 释一些组织现象时，优于一般的微观经济学。 二、委托代理关系的具体表现 银行监管领域中普遍存在着委托代理关系，简单可描述为存在储蓄者一银行 监管者( 政府官员) ，银行出资人一银行经营者的多层委托代理关系。这些委托代 理关系之间，委托人和代理人均有追求自身利益( 或效用) 最大化的行为动机，再 加上委托人与代理人之间的信息1 i 对称和信息搜集、监督成本的存在，导致代理 人损害委托人利益的行为发生，引起银行监管制度的效率损失。 在我国，政府既是银行监管中的代理人，同时作为国有银行的出资人又成为 银行经营中的委托人。因此，我们在分析银行监管制度中的委托代理问题时，既 要考虑到储蓄者和银行( 含经营者) 的激励约束机制，也要考虑到具有双重角色的 银行监管者( 既是广大储蓄者的代理人，也是银行的实际出资入) 的内在动机与行 为，按照成本一效益原则，协调银行监管制度的内部运作机制和外部运行环境， 使银行监管效率在激励一约束均衡条件下实现最优。 三、从委托代理角度分析实施银行监管的原因 ( 一) 储蓄者与银行的金融交易存在严重的信息不对称 储莆者在与银行的金融交易中，交易双方的信息不对称是一个普遍现象。储 蓄者对银行经营状况的了解程度远远低于银行，而且限于专业知识，储蓄者难以 对获得的信息进行甄别。即使对这些信息进行甄别，也需要花费大量的时间和精 力，而获取的收益却十分有限。因此在银行正常经营的情况下，即使银行内部存 在某些问题，储蓄着也不会给与较大关注。而这些问题一旦积累到一定程度爆发 出来如个别银行出现流动性困难时，储蓄者手u 银行之间的这种信息f i 对称就会 被严重扭曲和放大，形成储蓄者的错误预期，再加上银行体系的内生脆弱性，容 易引发系统性的银行业挤兑危机。7 ( 二) 储蓄者和银行的目标利益不致、责任不对等 广大储蓄者在银行存款的主要目的是保证资金的安全性，而银行获取这些存 款的日的是追求收益的最大化。安全和收益之间存在着此消彼长的关系，银行为 了保障资金的安全就必须放弃获取高收益的投资机会。这样，放弃高收益投资的 机会成本则由银行独自承担，而安全性所带来的效用则基本上由储蓄者享受。如 果银行利用高风险的投资机会获取高收益，这种高收益的主要受益者则是银行 ( 包括银行的经营者和所有者) ，而作为债权人的广大储蓄者则由于与银行签订的 是同定利率合约，而无法享受到这种超额收益带来的好处。由此可见，银行和储 蓄者的日标利益4 i 一致、责任彳i 对等的问题，使得银行在追求自身利润最大化的 过程中不可避免地会损害储蓄者的利益。 ( 三) 银行监管原因的新视角。代表性假说” 著名经济学家泰勒尔和德沃特里庞运用信息经济学和契约学的理论t ，具，从 银行的治理结构特殊性出发分析银行监管的原因，提出“代表性假说”理论。认 为由于银行的债权主要由众多的、分散的小储蓄者持有，而小储蓄者既没有激励 机制也没有能力去搜寻银行经营的信息或干预银行的管理。冈为信息的搜寻与1 = 预是一种“公共产品”，而且，储蓄者对银行经营绩效恶化的反应也仅仅限于抽 走银行存款，并不是真正干预银行的管理。在这种情况下，储蓄者( 银行的债权 人) 需要一个独立的第三方来为金融交易提供客观公正的信息，并代表其在银行 绩效小仕时实施外部干预。虽然，这个工作可以由个人或组织来做，但是，在现 代经济中，高效、安全的银行体系已经成为一种公共产品，由个人或组织来提供 公共产品，“搭便车”问题将会无法避免，因此，只能由政府为广大储蓄者提供 一个代表即银行监管者，对银行采用预防性监管措施，尽可能化解银行在日常经 营过程中出现的问题，力图避免这些问题的积累扩大而引发金融危机。 四、银行监管委托代理中存在的一般缺陷 同其他经济领域中的委托代理关系一样，银行监管中的委托代理自身存在着 一定的缺陷： ( 一) 银行监管权力的双层委托代理运行 作为执行广大储蓄者民意的银行监管者，与广大储蓄者之间达成一个隐含的 契约。在这种契约下，所有储蓄者将自己监督银行的权利委托给银行监管者执行， 以实现委托人的利益；同时，储蓄者也通过纳税的方式给予银行监管者一定的报 酬，形成储蓄者与银行监管者之间的银行监管权力委托代理运行关系。但接受广 大储蓄者委托的银行监管者在很大程度上只吖i 过是观念化的象征物，其具体的职 能需要由有关行政机构( 如中央银行) 和具体的个人来执行，因此，这些行政机构 和个人就成了广大储蓄者委托的银行监管权力的终极代理者。 ( 二) 银行监管者的经济人理性与银行监管权力委托代理失灵 西方正统的政府管制经济学假定政府管制者追求一系列社会目标，应该做的 和实际做的是完全一致的。在这种假定下，对银行监管者的研究就只需分析政府 管制者应该做什么和怎样做，而不需关注实际是怎样做的。实际上，这种假定是 小符合现实情况的。因为银行监管者不是一个抽象的概念，而是由与现实经济有 着千丝万缕利益关联的个人组成的，并且这些人往往可能分享着因手中监管权力 所带来的巨大经济利益。从银行监管者个人来说，希望自己能得到进一步晋升， 从而获得更多的物质利益和权力威望，而升辽的重要考核标准就是工作业绩。而 有问题银行的出现就是监管者个人工作效率低下的信号，会使其职业前途受到损 害，因此银行监管者更倾向于掩盖有问题的银行。这种做法不仅会延误有问题银 行处置的最佳时机，而且还会加重不良银行债权处理的成奉，浪费广大纳税人的 钱财，更有甚者还会对经营有效率的银行机构造成负面影响。 ( 三) 储蓄者对银行监管权力监督的弱化倾向 广大储蓄者将自己的银行监督权力委托给银行监管者来执行，是希望从中获 得相应的利益。为了保证银行监管者不折不扣地按委托人的意愿来执行银行监管 权力，储蓄者就必须对银行监管权力的委托代理运作情况进行监督。但由于银行 监管权力的委托人是广大的储蓄者，而单个储蓄者都没有监督的积极性。困为， 一方面，执行银行监管权力人员的资格和报酬均由政府决定，1 i 受储蓄者意志的 影响；另一方面，每个储蓄者监督银行监管权j 的执行要花费大量的时间和精力， 而这部分机会成奉对自己来说非常大。而且，即使监管者个人监督得好，如保证 银行监管者按全体储蓄者的意愿执行银行监管权力，或是查处官员的腐败，但能 获得的利益也非常有限。这对于有理性、又符合经济人本性的储蓄者来说是得小 偿失的。所以，每个储蓄者部希望别人来监督银行监管者，自己则“搭便车”坐 享其成，最后导致无人监督。如此以来，银行监管者就会有可能与被监管银行合 谋。银行监管者一臣被收买，就会更重视银行经营者和所有者的利益而忽视储蓄 者的利益，此时，银行监管失灵所产生的后果会更为严蓐。 4 第= 章我国银行的委托代理关系与监管效果 我圆银行监管经历了计划经济时期、统一监管时期以及分业监管时期，虽然 日前的监管模式或配置相对较为合理，但由于其脱胎于计划经济的旧体制，使得 我国银行监管天生就存在较多的委托代理缺陷，导致监管低效。 第一节我国银行监管的历史沿革 一、计划经济时期( 1 9 4 8 1 9 7 8 ) 1 _ 9 4 8 年1 2 月l 目，中国人民银行成立伊始，即以国家银行监管机关的姿态 出现，1 9 5 0 年1 1 月经政务院批准的中央人民政府中国人民银行试行条例， 规定其司监督管理职能。在建国后的近3 0 年内，全国基本上只有中国人民银 行，同时执行着商业银行、政策性银行和中央银行的职能，可谓是包罗万象的社 会主义大银行，实行统存统贷的信贷资金管理体制和统收统支的财务管理体制， 从而形成高度集中统一和单一的金融体制。在这种高度集中统一的h 划体制下， 几乎_ i 存在或者说i i 需要金融监督管理，虽然也有检测各项计划的执行情况，但 同现代意义上的银行监管大不相同。 二、中国人民银行统一监管时期( 1 9 7 8 - 1 9 9 2 年) 这一时期，银行和非银行领域的监管均由中国人民银行统一执行，又可以分 为两个阶段，即改革开放初我国金融格局的形成阶段( 1 9 7 8 1 9 8 4 ) 和中国人民 银行金融监管的探索阶段( 1 9 8 4 1 9 9 2 年) 。但在这个时期，严格意义上的现代 金融监管也还没有形成。 1 9 7 8 年以后，随着国家各项经济改革措施出台，金融领域的改革使我国金 融业的面貌发生翻天覆地的变化，恢复中国农业银行，分设中国银行，t l 周人比 银 j ：扦始梭 j ： 1 央银 j ：的过渡。1 9 8 3 年9 月，国务院决定由中国人民银行专 门行使中央银行职能，集中力量进行金融宏观调控与管理，研究和制定金融方针 政策。 1 9 84f rlj j1 h ，中幽商银打成立并接管巾幽人 t 仪仃传统的信i 【h 、f k 务 叶1 峭人民银行 叠台门行使中央银行职能，而后中国人民建设银行划归中国人民 银行管理，新兴股份制银行和其他各类金融机构相继设立和发展。1 9 8 6 年1 月， 国务院发布中华人民共和国银行管理暂行条例，提出中国人民银行依法对金 融机构进行赞记、核发经营许可证和办理年榆，这是我国第一部有关金融监管的 政策规定。之后又明确提出专业银行商业改革的目标，并开始逐步将政策性业务 从号业银行中分离出来，这更使得金融竞争的格局初步形成，基本完成从旧的“大 一统”体制i 曲多种金融机构并存局面的过渡。中国人民银行从经营与监管合一转 变到放弃经营功能，成为一个超脱的金融监管主体，但此时我国仍主要依靠行政 手段管理金融。 三、分业监管时期( 1 9 9 2 年至今) 从t 9 9 2 年开始，随着中国金融机构的小断增多，i 止券市场的发育、信托机 构等的存在，银行和保险业的竞争，尤其是宏观金融失控和金融秩序混乱的状况， 金融监管的蘑要性逐渐提高。 1 9 9 2 年l o 月，我国将证券监督管理职能从中国人民银行分离出来，成立中 国证券监督管理委员会，依法对全国的证券市场进行统一监管。t 9 9 3 年1 2 月， 关于金融体制改革的决定提出，要转换中困人民银行的职能，强化金融监管， 并对银行业、证券业、保险业实行分业管理。这确立我国分业监管体制形成的政 策基础。1 9 9 5 年中华人民共和国中国人民银行法颁布实施，首次以国家立 法的形式确立中国人民银行作为中央银行的监管职能。同时，为管理好经济中信 用扩张的风险，我国开始逐步实行分业监管的体制。l 9 9 8 年儿月，中国保险监 督管理委员会成立，对保险业进行监管的职能从中国人民银行中分离出来，我国 最终形成银行业、证券业、保险业分别由中国人民银行、中国i 止券监督管理委员 会和中国保险监督管理委员会分业监管的框架。2 0 0 3 年，中斟银行监督管理委 员会的成立进一步强化这一框架结构。至此，中国人民银行专注于货币政策的制 定利执行，卅i 再承担有关金融监管职能。我国银监会、证监会利保监会分工明确、 互相协调的金融分工监管体制正式确立。 第二节我国银行监管模式及其委托代理形式 一、我国银行监管模式的形成背景 银监会成立之前，金融监管体制特征是由中国人民银行、中国证券监督管理 委员会、中国保险监督管理委员会，分别对银行信托业、证券业、保险业实施监 管，形成分业经营、分业监管的模式。其中，中国人民银行作为中央银行，同时 垣行货币政策制定与执行职能。 中国人民银行的双重身份使其有时很难履行多项职责，因为货币政策和金融 监管存在着目标上的差别：货币政策的职能首先是保让币值稳定，抑制通货嘭胀， 而金融监管职能则是在审慎原则下充实银行资本，剥离不良债权，防范金融风险。 对银行监管过严会影响货币传导机制；监管放松，又会带来金融风险进而影响货 币稳定。 从日、英等其他金融发达国家监管机制分析来看，从央行中分离出银行监管 职能是备国发展的大趋势，英国最先改革，随后日本继而效仿，纷纷采取这种央 行蚁负责货币政策，银行监管职能分离出去成立单独监管机构的做法。 二、现有模式及职权范围 在上述背景下，2 0 0 3 年4 月2 8 日，银监会发布第一号公告，将中国人民银 行货币政策与监管职能相分离，设立银监会专职负责对银行的监管。从这一刻起， 银监会、证监会和保监会作为金融监管的“三驾马车”并驾齐驱，而中国人民银 行多年来集货币政策与银行监管于一身的“大一统”时代也宣告结束，这对于增 强银行、证券、保险三大市场的竞争能力，更大范围地防范金融风险起到非常晕 耍的作用。 银监会设立后，由于日标单一，银监会着重控制系统风险，进行更专业化的 一体化监管，逐步由法规监管向市场监管过渡，有利于减少利益冲突、降低监管 成本和提高监管效率，进一步增强银行业务的透明度、提高银行监管绩效。而且， 由于银监会独立承担银行业监管的职责，4 i 可能通过货币发行来掩饰监管责任， 只能依靠自身监管水平的提高，因而，从长期而言，银监会的设立将有助于真正 维护金融安全。 根据银行业监督管理法的有关规定，银监会被赋予四个方面的职权： 其一，规则制定权。银监会依法制定并发布有关银行业务监督管理的规章规 则，具体包括：( 1 ) 依法制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的 规章、规则；( 2 ) 依法规定并公布银行业金融机构需要审查或者备案的业务品种 范嗣；( 3 ) 制定现场检查程序；( 4 ) 制定对银行业金融机构的董事羊u 高级管理人员 实行任职资格管理的具体办法；( 5 ) 可以依法制定银行业金融机构的审慎经营规 则；( 6 ) 会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门制定银行业突发事件处 置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序。规则制定权反映 国家对银行业进行监督管理的法律授权性，是银监会对银行业金融机构实行监督 管理的基点。 其二，市批权。主要包括：( 1 ) 依法审查批准银行业金融机构的设立、变更、 终止以及业务范围：( 2 ) 依法严格审批银行业金融机构在境外的设立；( 3 ) 审查批 准银行业金融机构业务范围内的业务品种；( 4 ) 审查、批准董事和高级管理人员 的任职资格。审批权体现银行业监督管理机构对银行业金融机构市场准入、市场 退出、风险管理等监督管理职能。 其三，监督权。银监会负责对全国银行业金融机构及其业务活动进行监督管 理，监督权是其中非常蓖要的一项职能。银监会对全国银行业金融机构及其业务 活动都有监督权，】| 螽督内容包括：( 1 ) 市场准入；( 2 ) 银行业金融机构开展业务活 动遵守审慎经营规则的情况：( 3 ) 银行业金融机构信息公开的情况：( 4 ) 审查申请 设立银行业金融机构或者银行业金融机构变更持有资本总额或者股份总额达到 规定比例以上股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况；( 5 ) 银行 业金融机构黄事和高级管理人员的任职资格和履职情况；( 6 ) 指导和监督银行业 自律组织的活动。监督方式包括非现场监管和现场检查。另外，为了监督管理的 需要，银监会有权要求银行业金融机构按照规定报送资产负债表、利润表和其他 财务会计、统计报表、经营管理资料以及注册会计师出具的审计报告。同时，银 监会要对银行业金融机构进行监管，对全国银行的数据和报表进行统一编制，并 按照国家有关规定予以公布。 其四，查处权。为了促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信 心，银行监督管理法授权银监会对非法、违法经营或者不肖经营的机构及其 行为进行查处。对于未经银监会批准设立的银行业金融机构或者从事银行业金融 机构的业务活动的，予以取缔。银行业金融机构违反审慎规则经营，银监会或者 其省一级派出机构有权视情形给予相庸的行政处罚。任何构成犯罪的，依法追究 刑事责任。银监会的查处权体现国家对银行业实施监督管理采取行政手段经济手 段和法律手段的混合调整体制。 三、我国银行监管模式中的委托代理关系 在第一章中已经对银行监管中的委托代理关系进行分析，而在我国，这种委 托代理关系则同其他国家的稍有不同。我国银行监管中，全体国民( 储蓄者) 是 银行监管的委托人，而政府则具有双重身份，除了是银行监管的代理人外，政府 作为国有银行的出资人，同时又是银行经营中的委托人。这种双重委托代理链表 明，吲有银行体系所有权安排是一个行政问题而非市场问题，委托人集委托人和 代理人角色于一身，激励与约束主要来自行政而非市场契约。 具体可描述为全体国民( 委托人1 ) 作为一个整体，理论上与政府形成契约 关系。政府作为委托人2 采取委托团队形式，由财政和银行监管部门组成。财 政部门的控制权包括：银行国有资产权属的界定、髓记，对转让行为进行监管： 参与金融机构资产评估项目的合规性审核：负责银行国有资产的基础管理t 作， 监管银行国有资产收益；拟订银行等金融机构的资产与财务管理制度并监督其执 行。银行监管部门拥有负责国有银行市场准入与退出管理，并拥有国有银行高级 管理人员任职资格、章程、业务范围调整、股权变更、注册资本变更甚至地址变 更、营业点开设的最后核准审批权等剩余控制权。国有银行为代理人，采取代理 团队形式。所有权安排为经营管理的剩余控制权( 部分股份剩余商业银行代理人 拥有很少的剩余索取权) 。代理人3 具有政府官员行政级别，可与代理人2 与代 理人2 a 通过政府组织部门的行政安排转换角色。 i t ；鞋“m 卉辛+ ” k 暂托_ ；， i i 饕重盎 。 卜寸琏| 雹互互匦耍受匠囡匝重歪堕受要翌圈 蔷薹瑟 ；匣堕互童圈 。一一 图一：我国银行监管的委托代理关系 资料来源：参考自关文献( 周好文，钟永红银行监管制度中委托代理问题与效率 损失【j 零陵学院学报，2 0 0 3 年) 自行编制。 第三节我国银行监管的效果评价 中华人民共和国银行业监督管理法中指出“银行业监督管理的目标是促 进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。银行业监督管理应当保 护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。”因此笔者认为，要评判我国银行监 管是台有效，就是对看银行监管者的监管措施是否为推动实现这些监管日的起到 作用。 本文的监管效果评价主要从四大国有银行入手，因为从资产占比、业务总量 来看，四大国有银行在总的银行份额中占据绝对优势( 见下表) ，银行监管的有 效与含从一定程度上取决于对国有银行的监管是台有效8 。 表一：四大国有商业银行的市场集中度单位： 资产占比存歉占出贷教占比 1 _ 9 9 2 d d o 6 266 2 25 2 d o l6 。，6 0 口 l ，76 2 0d 2 数据来源：国家统计局中国金融年鉴 m 中国统计出版社，1 9 9 9 年，2 0 0 0 年，2 0 0 1 年，2 0 0 2 年 一、银行监臂未能有效地促进国有银行实现稳健经营 从我国银行的实际经营情况来看，国有银行已经开始朝着持续、稳健、有效 的经营方向发展。但从具体指标来看，如果没有政府作为强力后盾支持，国有银 行经营的稳健性将大打折扣。 ( 一) 资本充足率偏低 商业银行作为高财务杠杆率金融企业，充足的资本和合理的资本结构是维护 公众对银行信心的基本需要，也是银行自身承受各种损失和风险的最后一道防 线。国际商业银行的资本充足率普遍达到巴塞尔新资本协议的最低要求( 巴塞尔 协议规定的最低资本要求为8 ) ：国际清算银行的统计口径，2 0 0 4 年年底韩国银 行业的平均资本充足率为l 2 0 9 ，北美地区商业银行平均为1 1 7 。 我国国有银行的资本充足率普遍不佳，基本上丧失依赖自身积累补充资本金 的可能性。根据高盛在2 0 0 2 年1 2 月的报告9 ，如果不考虑剥离资产管理公司中 的不良资产，则四大国有银行已经计提的贷款损失准各金仅仅为国有银行全部不 良贷款的6 ，1 ，中国银行业所计提的贷款损失准备金仅仅为银行业全部贷款的 4 9 ：如果考虑剥高到四大资产管理公司中的小良贷款，则中国银行业所计提的 贷款损失准备金仅仅为其全部不良资产的3 5 。再分析中国银行业自有资产和 目前所承受的一i 良贷款，则情况更为触盯晾心，截至2 0 0l 年底，若小考虑剥离 到四大资产管理公司的不良资产，四大国有银行的自有资产加上已经计提的贷款 损失准备金，仅仅相当于其全部4 i 良贷款的4 0 ，而中国银行业的自有资产加上 已经计提的贷款损失准备金，仅仅相当于银行业全部彳i 良贷款的2 5 7 ；如果考 虑已经剥离到四大资产管理公司的4 i 良资产，则上述比例分别下降为2 3 2 和 1 8 6 。”冈此，不良贷款就足以使得中国银行业整体地处于资本金耗竭的地步。 2 0 0 1 年之后我国的此项数据仍未有所改善，根据银监会公布数字，2 0 0 3 年 末，中行、建行两家国有银行的资奉充足率在国家注资后可达8 ，但中国 ：商 银行仅为5 5 2 “；而1 1 家股份制商业银行平均资本充足率为7 3 5 ，儿2 家城 市商业银行平均资本充足率为6 3 6 ，均低于巴塞尔资本协议8 的最低要求。 近年来，中国政府和商业银行都在努力拓展资本补充渠道，提高资本充足率。 如在税收方面，1 9 9 7 年将国有银行的所得税税率从5 5 的所得税外加7 的调节 税下调垒一般 二商企业的3 3 税率的基础上，2 0 0 1 年又开始每年将银行营业税率 下调个百分点，至2 0 0 3 年恢复到5 的水平；在国债方面，1 9 9 8 年财政部发行 2 7 0 0 亿元特别国债对四大国有银行进行资本补充，下、农、中、建四家国有银 行分别增加资本金8 5 0 亿元、9 3 3 亿元、4 2 5 亿元、4 9 2 亿元”；在不良资产剥离 方面，1 9 9 9 年国家成立四大资产管理公司对国有银行剥离1 4 万亿元不良资产。 但是，这些使国有银行资本充足率有较大改善的措施都是政策性的，而通过监管 等市场化约束机制发挥的作用则是微乎其微。 ( 二) 不良贷款率不容乐观 银行资产质量好坏直接反映银行经营的安全程度，并影响到银行盈利的多 少、资本损失的大小、各种资产的流动性强弱以及银行信誉的高低。就国际银行 业的水平而言，北美银行的不良贷款比率最低，平均只有0 9 6 15 ，欧洲银行其 次，日本银行是其中最高的，也仅仅为5 9 9 “，进入2 0 0 3 年，日本经济大幅 度改善，银行体系的坏帐已明显下降，并且银行补充资本金非常迅速。 在2 0 0 1 年之后至今，中国国有银行系统的不良资产总额和其占银行总资产 的比录双双下降，据中国银监会初步统计，2 0 0 4 年末中国4 家国有银行和1 2 家 股份制商业银行不良贷款余额1 7 1 7 6 亿元，比年初减少3 9 4 6 亿元；不良贷款率 为1 3 2 ，比年初下降4 6 个百分点。2 0 0 4 年末国有银行不良贷款余额1 5 7 5 i 亿元，比年初减少3