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郑州大学2 0 0 7 年硕士学位论文 完善我国商业银行监管体制研究 摘要 金融作为现代经济的核心，对经济增长具有强大的推动力。而银行作为一国 金融体制的核心，其稳定与安全关系到一国金融体系乃至整个国民经济的稳健与 安全。2 0 世纪8 0 年代以来，世界经济一体化和金融全球化的趋势使银行在经营 理念、管理手段和风险控制等诸多方面发生了前所未有的改变，引发了银行业的 动荡和危机。加强银行业监管，建立有效的银行监管体制成为一国银行业健康运 行的重要保障。 改革开放以来，尤其是中国银行业监督管理委员会行使银行监管职能以来， 我国的银行监管工作取得了较大成绩，逐步走上了科学化、法制化、规范化的轨 道。但与发达国家的银行监管体制相比，我国银行监管体制还存在诸多弊端和问 题，使得我国银行业经营存在着较大的潜在风险。如何通过有效监管，充分发挥 银行业在金融深化和资源配置中的核心作用，支撑我国经济平稳快速向前发展， 有效防范、控制和化解金融风险，保持银行体系的稳定和安全，仍然是一个需要 深入研究的重大课题。 针对这种情况，本文以经济全球化和金融自由化为背景，以商业银行监管体 制为研究对象，探索构建了商业银行监管法律体制、组织体制和调控体制三位一 体的研究框架。在概述国内外银行监管理论的基础上，本文首先提出了对银行业 进行监管的必要性，为后文的研究提供了思想源泉和理论支撑。随后简要回顾了 我国商业银行监管体制的历史演变进程，从法律体制、组织体制和调控体制三个 方面深入分析了我国商业银行监管体制的现状以及在金融运行和银行监管中发 挥的重要作用，对多年来取得的成就予以了肯定。紧接着又从以上三个方面指出 了我国银行益管体制的缺陷，并从全球金融一体化、入世及金融创新迭起等角度 提出改革我国商业银行监管体制时间的紧迫性和形势的严峻性。 为了给我国商业银行监管体制改革提供有力支持和成功经验，本文以商业银 行监管体制较为发达的美国、英国和日本为例，从法律体制、组织体制和调控体 制三个方面进行了有针对性的国际比较，分析了三国监管体制演变过程中呈现出 的一些共同特征，总结了银行业监管发展的国际趋势。最后，在吸取发达国家商 业银行监管体制有益经验的基础上，从法律体制、组织体制和调控体制三个方面 提出了完善我国商业银行监管体制的政策建议。 关键词：商业银行；监管体制；法律体制；组织体制；调控体制 郑州大学2 0 0 7 年硕士学位论文完善戎国商业银行监管体制研究 a b s t r a c t a st h ec o l eo fm o d e me c o n o m y , f i n a n c eh a sp o w e r f u lp r o m o t i o nt oe c o n o m i cd e v e l o p m e n t a st h ec o r eo ff i n a n c es y s t e m , b a n k s s t a b i l i t ya n ds a f e t yh a v es t r o n gr e l a t i o nw i t ht h es t a b i l i t y a n ds a f e t yo ff i n a n c i a ls y s t e ma n dt h ew h o l en a t i o n a le c o n o m y t b el a s tt w od e c a d e so ft h i s c e n t u r yh a v ew i t n e s s e dt h ec o n t i n u a lc h a n g e so fe c o n o m i ci n = g r i t ya n df i n a n c i a lg l o b a l i z a t i n n ， w h i c hm a d ea l l a s p e c tt r a n s i t i o n so fb a n k i n gi n d u s t r y , f i o mo p e r a t i o ni d e a ，m a n a g e m e n tm e a s n l e t or i s kc o n t r 0 1 t h et r a n s i t i o n sa r o u s e db a n k i n gt u r b u l e n c ea n dc f i s e s - s u e n g t h a n i n gb a n k i n g s u p e r v i s i o na n de s t a b l i s h i n ga ne f f e c t i v eb a n k ss u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o ns y s t e mi st h eh n p o d a n t g m n o fb a n k i n gh e a l t ho fac o u n t r y s i n c ec h i n a sr e f o r ma n do p e nt ot h ew o r l d , e s p e c i a l l yf r o mt h ec h i n ab a n k i n gr e g u l a t o r y c o m m i s s i o ne x e r c i s e db a n ks u p e r v i s i o ni n d e p e n d e n t l y ，w eh a v em a d eg r e a tp r o g r e s si nt h ew o r k o fb a n ks u p e r v i s i o n ，w h i c hi sh e a d i n gf u rt h es c i e n t i f i c , l e g a la n dn o r m a lo r b i tg r a d u a f l y b u t c o m p a r e dw i t hd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h es u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o ns y s t e mo fc h i n a sb a n k i n gi s p l a g u e dw i t hm a n yp r o b l e m s ，w h i c hm a k e so u rc o u n t r y sb a n k i n go p e r a t ew i t hh i g hp o t e n t i a lr i s k r 五c r e f o r e , i tr e m a i n sa ni m p o r t a n ti s s t l en e e d e dt oh ec a r e f u l l ys t u d i e dt h a th o wt op r e v e n t ， c o n t r o la n dr e s o l v ef i n a n c i a lr i s kt h r o e g he f f i c i e n ts u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o nt ok e e pt h es t a b f l i t y a n ds a f e t yo fb a n ks y s t e ma n dt op e r f o r mb a n k sc o r ef u n c t i o ni nf i n a n c i a ld e e p e n i n ga n dr e s o u r c e a l l o c a t i o n a c c o r d i n gt ot h i ss i t u a t i o n ，r e g a r d i n gg l o b a le c o n o m i ci n t e g r a t i o na n df i n a n c i a ll i b e r a l i z a t i o n a st h eb a c k g r o u n d ，t h i sd i s s e r t a t i o ns t u d i e st h ec o m m e r c i a lb a n k s s u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n s y s t e m ，t r i e st oe s t a b l i s ht h es u p e r v i s o r ya n dr e g u l a t o r ys y s t e mf r a m ec o n s t i t u t e db yl e g a ls y s t e m , o r g a n i z a t i o n a ls y s t e ma n dc o n t r o ls y s t e m o nt h eb a s i so ft h et h e o r yo fc o m m e r c i a lb a n k s s u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o na th o m ea n da b r o a d , t h i sd i s s e r t a t i o np o i n t so u tt h en e c e s s i t yo f c o m m e r c i a lb a n k ss u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n t h e nt h i sd i s s e r t a t i o nr e v i e w sb r i e f l yt h ee v o i t i t i o n p r o c e s so fo u rc o m m e r c i a lb a n k ss u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o ns y s t e m , a n a l y s e sd e c ：p l yt h ee n r r e o t s i t u a t i o no fo u rb a n k ss u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o ns y s t e mi nt h el e g a ls y s t e m ，o r g a n i z a t i o n a l s y s t e ma n dc o n t r o ls y s t e ma s p e c t s ，a f f i r m st h ea c h i e v e m e n to fo u rb a n k ss u p e r v i s i o ns y s t e m w h i c hh a sg o o de f f e c to nf i n a n c i a lo p e r a t i o na n db a n ks u p e r v i s i o n s u b s e q u e n t l y , t h i sd i s s e r t a t i o n p o i n t so u tt h e d e f e c to fo u rb a n k ss u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o ns y s t e mi nt h e l e g a ls y s t e m , o r g a n i z a t i o n a ls y s t e ma n dc o n t r o ls y s t e m 舔p e c 忸，a n a l y s e st h eu r g e n c ya n ds e r i o u s n e s so fo u r b a n k ss u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o ns y s t e mr e f o r m i no r d e rt o p r o v i d es t r o n gs u p p o r t a n ds u c c e s s f u le x p e r i e n c ef u rt h er e f o r mo fo u r c o m m e r c i a lb a n k ss u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o ns y 蛐e m ，t h i sd i s s e r t a t i o nt a k e sa m e r i c a ，b r i t a i na n d j a p a nw h o s ec o m m e r c i a lb a n k ss u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o ns y s t e m sa r em o r ed e v e l o p e da s e x a m p l e ，c o m p a r e st h e i rl e g a ls y s t e m , o r g a n i z a t i o n a ls y s t e ma n dc o n t r o ls y s t e m ，a n a l y s e st h e i r c a 3 n l r f l o nc h a r a c t e r i s t i c sa n df u t o r et m n d 0 1 1t h eb a s i so fd r a w i n gd e v e l o p e dc o u n t r i e s u s e f u l e x p e r i e n c e ，t h i sd i s s e r t a t i o np u t sf o r w a r dp o l i c ya n ds u g g e s t i o nt o t 叩ac o m p l e t ea n de f f e c t i v e c h i n a sc o m m e r c i a lb a n ks u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o ns y s t e mi nt h el e g a ls y s t e m , o r g a n i z a t i o n a l s y s t e ma n dc o n t r o ls y s t e m p e c t s k e yw o r d s ：c o m m e r c i a lb a n k ；s u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o ns y s t e m ；l e g a ls y s t e m ；o r g a n i z a t i o n a l s y s t e m ；c o n t r o ls y s t e m 郑州大学2 0 0 7 年硕士学位论文 完善我国商业银行监管体制研究 1 1 选题背景及意义 第一章引言 商业银行监管体制是一国金融体制的重要组成部分，它对于维持一国经济金 融稳健运行有着非常重要的作用。上世纪8 0 年代以来，伴随着管制的放松和信 息技术的进步，金融业取得了前所未有的发展：金融工具大量出现，金融创新层 出不穷，交易规模迅猛增长，金融全球化、一体化的趋势愈发明显。与此同时， 金融竞争也日益激烈，金融风险越来越大，银行业倒闭兼并浪潮迭起。从8 0 年 代债务危机、美国储蓄信贷机构危机，到国际商业信贷银行、巴林银行和日本大 和银行等倒闭案件，国际银行业始终动荡不安。国际货币基金组织研究表明，这 些案件的发生大都与水平低下，甚至混乱的银行监管体制有关。如何在新的经济 金融环境下，进行有效银行监管1 ，已成为各国关注的共同课题。 自1 9 7 8 年以来，我国银行业的改革与发展取得了令人瞩目的成绩：形成了 包括四大国有商业银行、股份制商业银行、政策性银行、地方性商业银行、外资 银行、城乡信用社以及邮政储蓄在内的多种金融机构并存的竞争格局，银行、证 券、保险分业经营、分业监管的金融体制已经确立。但我国银行业历史包袱重， 存在许多严重问题，主要是资本金不足、不良资产数额巨大、经济效益低下、风 险管理能力落后等。随着金融改革市场化进程的加快，银行经营商业化程度的提 高以及加入w t o 以后对外资银行管制的全面放开，银行业竞争将更加激烈，破 产倒闭的威胁越来越大，形成了严重的金融风险隐患。 我国银行监管一直是由中央银行中国人民银行负责，多年来中国人民银 行不断改革j l 茳管方式和手段，采取多种监管措施，为防范和化解金融风险做了大 量努力。但是，我国传统的银行监管仍然依赖单一的官方监管，管制过多，监管 手段和方式比较落后，使我国银行业的竞争活力受到压抑，经营效率难以提高。 2 0 0 1 年我国加入w t o 后，金融业加速对外开放，对银行监管提出了新的要求。 2 0 0 3 年4 月，中国银行业监督管理委员会成立，正式将银行监管职能从中央银 行分离出来，打破了过去单一由中国人民银行对商业银行进行监管的格局，建立 起证监会、保监会、银监会“三权分立”式的以分业经营为基础的分业监管模式， 1 所谓银行监管，是指一个国家( 或地区) 的银行监管机关依据国家有关金融法律、法规及政策规定，对银 行业以及金融活动者实旌的监督和管理。狭义的银行监管是指银行监管机构在其业务范用内实施银行管理 和政策监督；广义的银行监管除狭义银行监管外，还包括银行的内部控制与稽核，同业自律性组织的监督， 社会中介组织的监管等方面。本立足从狭义的角度来对完善我国商业银行监管体制进行分析和论述的。 郑，f l 大学2 0 0 7 年硕士学位论文完善我国商业银行蓝管体制研究 标志着我国银行监管进入了一个新阶段。银监会成立以来，我国在银行监管的法 律体系、组织体系以及监管手段和方式等制度性建设方面均取得了很大的成就， 逐步缩小了与西方发达国家的差距。但是同时我们也应该看到，在全球金融一体 化和入世后我国银行业进一步对外开放的背景下，我国的银行监管还存在着诸多 缺陷和不足，不能完全适应复杂多变的经济金融形势，在与国际接轨的过程中， 存在不少尚待解决的问题。 在此背景下，对银行监管进行研究，并结合我国的实际情况，探讨我国银行 监管的改革方向，无疑是非常有意义的。本文结合银行监管的理论，探讨了银行 监管的必要性，我国银行监管的历史沿革、成效与现存缺陷，国际银行监管可供 借鉴的有益经验，在此基础上提出完善我国商业银行监管体制的现实选择是什 么，以及如何构建。 1 2 国内外研究动态 1 2 1 国外银行监管理论发展回顾 银行监管本身不等同于政府干预，但银行监管理论却受着政府干预理论的强 力支持。由于政府干预与自由放任问题历来是各经济学派争论的主要焦点，争论 双方的此消彼涨使银行监管理论不断发生变化，使得银行监管理论经历了“自由 管制自由管制”的发展过程。纵观国外银行监管理论的演变，总括 起来，大体经历了四个阶段( 如表卜1 ) ： 结合下表与各时期主要银行监管理论，详述如下： 一，2 0 世纪3 0 年代以前：银行监管理论的自然发起 1 8 世纪末和1 9 世纪初，西欧和美国的实际经济运行最接近“看不见的手” 所需要的完全竞争条件下的自由资本主义时代，古典主义的自由经济理论在整个 1 9 世纪一直占据着主流经济学的地位。这一时期银行监管理论的主要内容集中 在实旌货币管理和防止银行挤提政策方面，对金融机构经营行为的监管则很少论 及。 表1 - 1银行监管理论演变概况 2 郑州大学2 0 0 7 年硪士学位论文完善我国商业银行监管体制研究 时期基本特征主要金融银行监管主要银行监管理论主要政策主张与监管形式 活动形式理论基础 2 0 世银行监管混业经营，古典主义的自央行的监管职能在理自由市场经济。反对任何形式的 纪3 0理论的自全能银行由经济理论论上得到确立政府干预，央行仅以“最后贷款 年代然发起人”的身份监管金融机构，自由 以前 放任，鼓励竞争。 2 0 世严格监管，分业经营凯恩颠主义市场失灵说主张通过政府干预弥补市场缺 纪安全优先 经济学社会利益论陷，实行严格的分业监管，重视 3 0 - 7 0财政政策为主的需求管理 年代 2 0 世 金融自由 突破分业 以新古典宏观政府掠夺论自由主义复兴，政府放松管制， 纪化。效率优经营壁垒， 经济学和货币特殊利益论注意效率和金融机构的竞争力， 7 0 - 8 0先向混业经主义、供给学派金融脆弱说推行私有亿 年代营演变为代表的自由d d 挤兑模型 主义理论管制俘获说 管制寻租说 管制供求说 2 0 世安全与效混业经营新古典宏观经金融约束论，国际协作金融自由化和全球化的出现给 纪9 0率并重的成为主流济学，新凯恩斯监管，全球金融体系系传统经济理论和政策主张带来 年代银行监管主义经济学统的防范成为研究的挑战，各国开始注重金融体系风 以来理论主要内容险的管理和控制。加强对国际金 融活动的联合监管 在“金本位论战2 中，亨利桑顿3 和李嘉图都认识到斯密对“真实票据理 论4 ”的论证中存在“组合谬误”( f a l l a c y o fc o m p o s i t i o n ) 。以“真实票据”为基础 的货币发行方式存在过量发行的危险，应受到集中的监管。 1 8 4 7 、1 8 5 7 和1 8 6 6 年的危机证明，部分准备的银行体系存在内部不稳定性， 必须要有一个“最后贷款人”，提供弹性的货币供给。不管市场条件和债务人债 务状况如何，这个承担“最后贷款人”职能的无私利动机的机构都能保证兑换得 以履行，从而消除了资产的违约风险。作为货币管理者，中央银行逐渐开始承担 起“保险”的责任，作为众多金融机构的最后贷款人为其提供必要的资金支持和 信用保证，防止因公众挤提而造成银行连锁倒闭和整个经济活动的剧烈波动。，这 2 “金本位论战”是指在1 7 9 7 - - 1 8 2 1 年问英国发生的一系列关于货币理论与政镱的争论。1 7 9 7 年，英格兰 银行的纸币暂停兑换金银，停兑期问，英国出现物价上涨、纸币相对于金银的贬值，以及与此相联系的英 镑对汉堡汇率的下降。面对这一现象在英国议会内部形成了两种对立的观点：一种观点认为汇率下降、 纸币贬值、金价 涨的原凼是纸币发行过量，而纸币停止兑现则又助长了这种过量发行持这种观点的人 被称为“金本位主义者”；一种观点认为汇率下降是由于战时商国外额外大量汇款所逢成的压力英格兰银 行只限于发放以岛质量商业票据为抵押的贷款，用以支付生产和分配过程中的货款，凼此小町能发行过多， 也不可能促使物价i ：涨，持这种观点的人被称为“反金本位主义者”。 3 桑顿进一步指出，真实票据的小断贴现过程，将会导致信用链条的延长和信用规模的成倍扩张。故而真实 票据原则并不能保证银行有足够的流动性或货币供给弹性，从而避免银行遭到挤提以及引发通货膨胀或紧 缩。 4 “真实票据理论”指银行戌主要投资于短期商业票据，即投赘干体现生产实际的票据。只要银行完全按照 “真实票据“进行货币发行，就a r 以有效的防止通货数量的偏差中央银行尉此无需存在。 3 郑州大学2 0 0 7 年硬士学位论文完善我国商业银行监管体制研究 样，中央银行就从以统一货币发行和提供弹性货币供给为特征的货币管理职能， 又逐渐衍生出最后贷款人的职能，承担稳定整个金融和经济体系的责任。 “最后贷款人”制度虽然算不上金融监管，但是它却为中央银行后来进一步 自然演变为更加广泛的金融活动的监管者奠定了基础。中央银行的最后贷款可以 成为迫使金融机构遵从其指示的一个重要砝码，由此，中央银行就有可能而且也 有必要进一步对金融机构的经营行为进行检查。基于这些检查所产生的一些初步 的理论，就是银行监管理论的胚胎。 二、2 0 世纪3 0 - 7 0 年代：严格监管，安全优先的银行监管理论 1 9 2 9 至1 9 3 3 年，西方国家爆发了一次大危机，大批银行的倒闭，给西方市 场经济国家的银行和经济体系带来了极大的冲击，甚至影响到了资本主义的基 础。大危机的爆发彻底改变了主流经济学的银行监管理论，理论界开始认识到传 统经济理论中“看不见的手”的无所不能的调节不过是一个神话，立足于市场不 完全、主张国家干预政策和重视财政政策的凯恩斯主义取得了经济学的主流地 位，为3 0 年代开始的严格而广泛的政府对银行的监管提供了有力的理论支持， 并成为二战后西方主要发达国家对金融领域进一步加强管制的主要论据。这一时 期银行监管理论主要以维护银行体系安全，弥补金融市场的不完全为研究的出发 点，主张政府干预，弥补市场缺陷。较为成型的银行监管理论有“市场失灵说” 以及建立在其基础之上的“社会利益论”。 ( 一) 市场失灵说 市场机制并非万能，当市场不能够在完全竞争的状态下运转时，仅依靠市场 上“看不见的手”并不能实现帕累托资源最优配置，例如当存在负外部性、公共 产品、信息不对称和自然垄断等情况时，就会出现市场失灵。这时就需要政府通 过管制来消除这些问题，以弥补市场失灵。在金融市场上，市场失灵情况普遍存 在，这也使监管成为必要。 1 、负外部性的存在 银行体系的负外部性是指银行的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧 缩破坏经济增长的基础，对经济产生巨大的不利影响。银行业内部存在着较高的 传染性：一方面存款人与银行之问信息的不对称会形成银行挤兑，银行挤兑又会 蔓延到有清偿能力的银行，演变为银行恐慌，威胁整个银行体系的安全。另一方 面，银行的特点是拥有广泛的债权债务关系，一个银行对另家银行的违约会影 晌到该银行承担另一个银行的责任，从而使任何一个银行的困难甚至破产都会很 快传播到其他银行，又因银行业本身的净资产比例就很少，所以个别银行的破产 因多米诺骨牌效应有可能导致整个银行系统的崩溃而引发金融危机。 2 、准公共产品特性 4 郑州大学2 0 0 7 年磺士学位论文完善我国商业银行监管体制研究 稳定、公平和有效的金融体系可以被近似的看作公共产品，或者说具有准公 共产品的性质。一方面，任何人都可以尽享这样一个金融体系提供的信心和便利， 即这样的金融体系不具排他性。另一方面，任何人享受这种好处并不妨碍其他人 享受相同的好处，因而它同样具有非竞争性。在金融交易的过程中，搭便车行为 由于金融产品本身的公共性丽无法避免。这里的免费搭车者主要是金融机构个体 自身。在这样的环境里，银行违背审慎经营的原则，甚至过分冒险都可能是风险 最小的，最终银行个体的理性行为导致集体的非理性后果，使得这一公共产品的 供应不足。 3 、信息不完备和信息不对称 银行等金融中介的存在，本身既有效地鳃决了信用过程中授信主体之间信息 不对称问题，同时又形成了存款人与银行、及银行与贷款人之间新的信息不对称， 从而导致金融市场中的逆向选择与道德风险问题，造成金融市场失灵。信息不完 备和信息不对称对银行而言是双重存在的：一方面银行无法精确判断借款人的资 信状况和违约概率的高低，容易形成信用风险，从而危及银行自身的安全，并最 终有可能影响存款人的利益；另一方面，银行的存款人等客户也无法准确了解银 行的经营现状与财务状况。然而，搜集和处理信息的昂贵成本往往使居民个人和 银行难以承担，政府因而负有责任采取各种措施减少银行体系中的信息不完备和 信息不对称，促进信息的传递。 4 、自然垄断的倾向 银行是经营货币的特殊企业，它所提供的产品和服务的特性，决定其不完全 适用于一般工商业的自由竞争原则。一方面，金融机构规模经济的特点使金融机 构的自由竞争很容易发展成为高度的垄断，而金融业的高度垄断不仅给效率和消 费者福利方面带来损失，也会在其他经济和政治上产生不利影响；另一方面，自 由竞争的结果是优胜劣汰，而金融机构激烈的同业竞争将导致整个金融体系的不 稳定进而危及整个经济体系的稳定因此，从自由银行制度崩溃以后，银行监管 的一个主要使命就是在维持金融体系效率的同时，保证整个体系的相对稳定和安 全。 总之，市场失灵的存在是市场机制本身所无法克服的，它突出的表现为经济 个体利益和社会整体利益的矛盾，这不仅增加了交易成本，劣化资源配置，而且 有碍于社会经济的良性运行，损害社会整体利益，这就为政府管制的存在提供了 必要的条件。 ( 二) 社会利益论 社会利益论源于三十年代美国的经济危机，当时人们迫切要求政府通过金融 监管来改善金融市场和金融机构的低效率和不稳定状态，并恢复公众对全国存款 5 郑州大学2 0 0 7 年硕士学位论文完善我国商业银行监管体制研究 机构和货币的信心。该理论的要点是现代经济社会不存在纯粹的市场经济，自由 竞争的市场机制不能带来最优资源配置，甚至还会造成资源的浪费和社会福利的 损失，即存在市场失灵。为此，市场参与者就会集体要求作为社会公共利益代表 的政府在不同程度上介入经济过程，通过实施管制以纠正或消除市场失灵，从而 改善一般福利”和提高社会资源配置效率。社会利益论认为管制有利于整个社 会，而管制成本却由社会的极小部分负担，整个社会福利减去政府管制成本大于 整个社会福利减去破产损失。 社会利益论为大萧条时期广泛的管制提供了一定的理论依据，但该理论没有 说明潜在的监管需求向监管现实的转化机制，还是一种不完全的理论。而且大量 的事实与社会利益论不符，大量研究表明，监管与外部性的存在、自然垄断市场 结构不是正相关的。 三、2 0 世纪7 0 8 0 年代：金融自由化、效率优先的银行监管理论 2 0 世纪3 0 年代以来，政府实施的严格而广泛的银行监管，一方面使得银行 等金融机构和金融体系的效率下降，压制了金融业的发展，从而最终导致了银行 监管的效果与促进经济发展的目标不相符合；另一方面，银行监管作为一种政府 行为，其实际效果也受到政府在解决金融领域市场不完全性问题上的能力限制， 市场机制中存在的信息不完备和不对称现象，在政府银行监管过程中同样会遇 到，而且可能更加严重，即政府也会失灵。人们开始发现3 0 年代以后实行的金 融管制只是过分地强调了金融体系的平稳和安定，而忽视了金融体系的效率问 题。这一时期的金融创新给金融领域带来的增长与活力使得人们更为青睐创新， 也更为注重维护创新所需的相对宽松的金融环境。 理论上，困扰发达国家长达l o 年之久的“滞胀”宣告了凯思斯主义宏观经 济政策的破产，以新古典宏观经济学和货币主义、供给学派为代表的自由主义理 论和思想开始复兴。银行监管理论再次发生重大转折，放松监管的呼声日渐高涨， 金融自由化理论逐渐发展起来并在学术理论界和实际金融部门不断扩大其影响。 该理论认为政府实施的严格而广泛的金融监管，使得金融机构和金融体系的效率 下降，抑制了金融业的发展，从而最终导致金融监管效果与促进经济发展的目标 不相符合。同时，对政府在解决金融领域中市场不完全问题的能力提出质疑，主 张放松对金融机构过度严格的管制。这一时期主要产生了以下银行监管理论： ( 一) 政府掠夺论 政府掠夺论( 斯蒂格勒) 指出，政府和政治家并非像人们所想象的那样是社 会利益的代表，他们有自己的利益和自己的效用函数，并且与社会利益有着很大 的差异。政府对金融业进行管制的直接目标是自身收益( 政治收益和经济收益) 的最大化。这体现在：第一，国家垄断货币发行权是为了扩张政府可支配的资源 6 郑闸大学2 0 0 7 年硕士学位论文完善我国商业银行篮管律镧研究 以利用多发行货币来对财政赤字进行融资；第二，国家实施法定准备金制度是为 了获取潜在的存款“税收”；第三，政府实旄的其他管制，在于为政府创造干预 经济的借口以扩张权力的范围，同时为获取“租金”创造机会5 。 ( 二) 特殊利益论( 又称多元利益论) 特殊利益论( 佩茨曼) 是在政府掠夺论的基础上发展出来的。他认为，政府 掠夺论将分析的立足点放在“抽象的政府这个集合”上，无法对各种金融管制的 产生过程给予更为清晰明确的认识：政府只是一个抽象的概念，它是由许多政党 和利益集团组成的。金融监管是利益集团通过政治斗争而形成决策的产物；不同 的社会经济利益集团是金融监管的需求者，而政府中的政治决策机构则是金融监 管和监管制度的供给者。管制工具和监管制度是一个需求和供给不断变化的匹配 过程；只有把握住了各方利益的结构以及政治力量的分布，我们才能了解这些工 具和制度变迁的过程，并在过程中确定这些工具和制度的效应以及效应的分布。 政府掠夺论和特殊利益论从政治经济学的角度揭示了：金融监管是为了满足 各既得利益集团的需要而产生的制度。它们将政治纳入金融监管制度的分析，从 动态的角度把握这些工具和制度演变的动力机制以及产生的政治过程。 ( 三) 金融脆弱说 自明斯基于1 9 8 2 年首次提出“金融不稳定假说6 ”后，金融脆弱性问题引起 了广泛关注和争论。明斯基及其追随者认为，银行的利润最大化目标促使它们在 系统内增加风险性业务和活动，导致系统的内在不稳定性，因而需要对银行的经 营行为进行监管。从银行及金融机构的流动性方面所做的研究表明，银行及其它 金融机构由于三方面的原因而存在较大的脆弱性：第一，短借长贷和部分准备金 制度导致了银行内在的非流动性；第二，在资产负债表中，主要是金融资产而不 是实物资产、主要是金融负债而不是资产净值，这在银行之闯形成了相互依赖的 网络；第三，存款合同的等值和流动性形成了在萧条时期提取存款的激励。 克鲁格曼( k a u f a t a n ，1 9 9 6 ) 从银行体系的传染性和系统风险的角度分析认为， 个别银行比其他企业更容易受到外界影响而失败；银行业也比其他产业更加脆 弱、更容易被传染。其主要原因有三个：第一，比较低的资本与资产比率或比较 高的杠杆率，能够为损失提供补偿的空间很小；第二，比较低的现金资产比率， 通常要变卖能获得利润的资产来弥补存款债务：第三，较高的债务需求和较高的 短期馈务在总债务中所占的比重。研究表明，由于银行业较高的杠杆率，资产又 多配置给不透明的、非流动的、比较困难的市场，因而在存款人与银行之间信息 5 例如，对银行业务和区域的限制以及开业资格的审查，都可以为政治家创造向银行获取额外。收益”的机 会。 嘲斯摹将现实的融资行为分为抵补性融资、冒险融资 或称投机性融资) 、“庞氏”融资，并将这种融资的 分类方法与j 宕i 业刷期理论结合起来，提 由于代际遗忘、竞争压力、市场主体非理性假说，融资双方会不 断地以非理件的方式在纤济周期的不h 时期进行融资，导致金融体系的脆弱性和金融危机的周期性发生。 7 郑州大学2 0 0 7 年硕士学位论文完普袭国商业银行监管体制研究 严重不对称的情况下，加剧了公众预期的不确定性：并且，银行之间的拆借及其 支付系统使它们的财务更紧密地缠绕在一起，使得银行的支付困难产生交叉影 响。一家银行对另一家银行的违约会影响到该银行承担另一家银行的责任，从而 使任何一家银行的困难甚至破产都会很快传播到其他银行。另外，银行经营失败 涉及的利益相关者众多，发生较快，所以银行业的确存在着较高的脆弱性和传染 性；一旦金融恐慌引发挤兑，很容易出现连锁的“技术性破产”。 ( 四) d d 挤兑模型 戴梦德和戴维格的叻挤兑模型7 ( 又称银行挤提模型) 运用博弈论方法，从 微观角度研究银行的脆弱性和不稳定性，被公认为这一领域的典范。叻模型认 为，银行体系不稳定的产生是由于存款入的流动性要求不确定，以及银行的资产 比负债缺乏流动性，这种不稳定是极其有害的，因为它破坏了风险分担的初始安 排，并最终影响银行的收益。银行体系的不稳定提出了对政府存款保险制度和最 后贷款人的要求，因为他们能及时提供银行紧急贷款。 d d 挤兑模型是一个动态的银行挤兑模型，从微观角度研究了银行的内在不 稳定性和克服方法，因而区别于以往宏观视角的研究。这一模型表明银行本身的 运行机制决定了它极有可能陷入挤兑风潮之中，出现流动性危机，这是银行本身 制度安排决定的。这就从理论上支持了政府的干预，通过存款保险，或者中央银 行发挥最后贷款人的作用都可以减少银行体系发生危机的可能性。 金融脆弱说和叻挤兑模型分别从宏观层面和微观层面研究了银行危机和银 行体系的不稳定性，但它们都是从单一角度出发，忽视了银行危机成因和传导机 制的多样性，这也促使银行不稳定性理论的研究方法向着宏微观结合的方向发 展。 ( 五) 管制俘获说( 又称追逐论) 管制俘获说( 又称追逐论) 认为社会利益论是天真的，管制与社会公共利益 无关，管制者不过是被管制者俘获的猎物或俘虏而己。这派理论的主要观点是： 由于大企业或者大资本家控制了资本主义制度，而管制是资本主义制度的一部 分，所以大企业或大资本家控制着管制。管制措施在实施之初，一般还是有效的； 但随着时间的推移，当被管制者“变得对立法和行政程序极其熟悉时”，情况就 发生了变化：被管制者试图影响管制者通过法规或利用行政机器给自己带来更高 的收益，管制者会逐渐被它所管制的行业所控制和主导。因此，该理论认为管制 的目的是为了生产者的利益而不是消费者的利益，既然被管制者可以通过疏通的 办法让管制为他们增加福利，那么管制机构的生命循环开始于有力地保护消费 者，而终止于僵化地保护生产者。 7 藏梦德( d i a m o n d ) 和戴维格( d y b v i g ) 在1 9 8 3 年的经典论文。b a n k 加脏，d e p o s i ti n s u r a n c e ，a 矗dh q u i d i t y ”中对 银行体系稳定性的微观机制进行r 较为深入地扔 讨，开启r 避方面研究的新局面 8 郑卅大学2 0 0 7 年硕士学位论文 完善我国商业镊行监管体制研究 管制俘获说是根据现象作出的总结，因而它更符合监管的发展轨迹。但正因 如此，该理论缺乏理论基础及系统严谨的论证，它提供的只是一种假设，即监管 更有利于被监管者产业部门的生产者，却无法解释监管怎样为产业部门所利 用和控制。 ( 六) 管制寻租说 寻租理论8 最早是由克鲁格9 ( 1 9 7 4 年) 提出的。麦壳切斯尼1 9 8 7 年提出了 “政治创租”( p o l i t i c a lr e n tc r e a t i o n ) ”和“抽租“( r e n te x t r a c t i o n ) ” 的概念。政府往往人为地创租、抽租，主动提供管制产品，管制更有可能使生产 者而不是消费者受益。这一结论与俘获理论相同，但寻租理论的发展已经更多地 考虑消费者群体在寻租活动中的力量。亦即寻租组织政府授予厂商垄断权，不让 厂商将本属于消费者的福利拿走。寻租活动造成了经济资源配置的扭曲，阻止了 更有效的生产方式的实施；它本身不会创造任何社会财富，只会消耗社会资源， 造成社会福利的损失。因为寻租的存在。市场竞争的公平性被破坏了，使人们对 市场机制的合理性和效率发生了根本置疑。金融监管是政府管制的重要组成部 分，因此金融监管中同样存在寻租现象，影响金融监管的公平与效率。 ( 七) 管制供求说 西方经济学家认为，经济管制可以被看作是一种借助政府的强制力量来向特 定的个人或集团提供利益的产品，它同样受到供求规律的支配，现行的管制安排 是供给与需求两种力量相互作用的结果。 最早发展管制理论的是斯蒂格勒，他从供求两方面讨论了政府管制的相关因 素：企业对管制的需求可能有直接的货币补贴、控制新竞争者进入、干预替代品 和互补品的生产、实行固定价格等等；在金融领域则有市场准入的管制、对业务 活动的限毒4 等。在供给方面，政府部门提供一种管制存在着成本。正如其在经 济管制理论一文中所指出的：管制或许正是一个产业所积极寻求的东西。它通 常是该产业自己争取来的，它的设计和实施主要是为受管制产业利益服务的；管 制只不过是财富在不同利益集团之间的转移而已。但他也指出，管制也可能是强 加于一个产业的，并且会给受管制的产业带来很多麻烦。 管制俘获说、管制寻租说和管制供求说其实都认为金融管制是无效的，所以 广义的寻租话动，是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得利益或者对既 得利益进行再分配的非生产性括动。狭义的寻租活动，是指利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产 业间的自由流动、自由竞争以维护或攫取既得利益的行为。 9 美国的经济学家克鲁格在1 9 7 4 年公开发表的t 寻租的政治经济学，一文中，深入研究了由于政府对外贸 的管制f i 产生的对租金的争夺，并设计r 数学模型对其进行计算和讨论，后来这篇被经济学界视为寻租理 论的一个晕程碑。克鲁格也被视为寻租理论的鼻祖。 政治刨租是指政府政客利用行政千顼的办法来增加私人企业的利润。人为创造租，诱使私人企业向他们 “进贡”，以作为得到这种祖的条件。 ”抽租是指政府官员故意提出某项会使私人企业受损的政镶威胁，迫使私人企业割舍一部分既得利益与政 府官员分享。 9 郑州大学2 0 0 7 年硕士学位论文完善我国商业银行监管体制研究 有的学者将其统称为“管制失灵说”。他们认为。管制者和被管制者很容易形成 利益合谋和利益共同体，并在黑暗中进行鲜为人知的肮脏交易；他们对金融监管 存在的各种弊端提出了尖锐的批评，但对于金融危机的后果并没有提出有效的解 决办法。 四、2 0 世纪9 0 年代以来：安全与效率并重的银行监管理论 从2 0 世纪9 0 年代初开始，墨西哥、巴西和亚洲金融危机的相继爆发，迫使 人们又重新开始关注金融体系的安全性及其系统性风险，金融危机的传染与反传 染一度成为金融监管理论的研究重点。金融危机浪潮推动银行监管理论逐步转向 如何协调安全稳定与效率的方面。与以往的银行监管理论有较大不同的是，这一 时期的银行监管理论除了继续以市场的不完全性为出发点研究银行监管问题之 外，也开始注重银行业自身的独特性对银行监管的要求和影响。这些理论的出现 和发展，不断推动银行监管理论向着管理金融活动和防范金融体系中的风险方向 转变。鉴于风险和效益之间存在着替代性效应，银行监管理论这种演变的结果， 既不同于效率优先的自由化理论，也不同于3 0 到7 0 年代安全稳定优先的金融监 管理论，而是二者之间的新的融合与均衡。这一时期的主要的银行监管理论为“金 融约束论”。 1 9 9 5 年，以赫尔曼、穆尔多克和斯蒂格利茨为代表的新凯恩斯经济学家从 不完全信息市场的角度