（金融学专业论文）我国商业性担保公司治理研究.pdf

内容摘要 内容摘要 我国信用担保行业经过1 0 多年的发展，已经成为一个初具规模的特定行业。 而商业性担保公司无论是出资总额还是机构总数都已经超越政策性担保机构，成 为担保行业不可忽视的独立的一支力量。 担保公司虽然股东大会、董事会、经理层和监事会等法人治理结构要素一应 俱全，但是主要股东滥用权力、董事会决策低效、经理层失职或越位、监事会监 督失效等公司治理结构的缺陷不时暴露。担保公司的内部治理机制不够完善，存 在着内部制衡机制失效、内部控制机制不完善、风险管理机制不健全、激励约束 机制不到位等问题：外部治理现状也不容乐观，比如外部监管现状亟待完善，信 息披露质量不高，担保法律制度不健全，政策引导、扶持力度有待加强，信用环 境、市场环境离市场经济的要求还有不小的差距等等。总的来说，担保公司治理 的现状令人担忧，亟需我们加强对担保公司治理的研究，以便为发展我国的担保 行业和妥善解决担保公司所暴露出的问题提供强有力的理论指导。 目前担保公司治理研究成果主要集中在完善担保公司的外部监管机制等外 部治理机制和改善担保公司所处的法制环境、政策环境等外部治理环境上面。然 而笔者认为，上述研究成果基本上没有涉及到担保公司的治理结构和内部制衡机 制、激励约束机制和管理控制机制等内部治理机制，对担保公司的信息披露机制、 外部监管机制等外部治理机制和所处的法律环境、政策环境等外部治理环境的研 究也不够深入和彻底。实际上，公司的有效运行和科学决策不仅需要健全的治理 结构和通过股东大会、董事会、经理层和监事会来发挥作用的内部治理机制，也 需要一系列通过证券市场、经理人市场、劳动力市场以及产品市场等来发挥作用 的外部治理机制，同时需要一个包括法制环境、政策环境和信用环境等在内的良 好的外部治理环境。因此，只有全面地对担保公司的治理结构和内部、外部治理 机制以及外部治理环境进行深入的分析，才能有针对性地就完善担保公司治理制 定系统的解决方案。 针对担保公司的治理现状，笔者提出了完善其公司治理的对策。担保公司一 是要优化公司的治理结构，提高股东大会、董事会、经理层和监事会的公司治理 我国商业性担保公司治理研究 能力；二是要完善公司的内部制衡机制、激励约束机制、内部控制机制和风险管 理机制等内部治理机制；三是要完善担保公司的信息披露机制和外部监管机制等 外部治理机制，同时要为担保公司的公司治理创造一个良好的外部治理环境。 本文在第一章对担保公司的治理结构和内部治理机制进行了深入的分析；第 二章重点分析了担保公司的外部治理机制和外部治理环境；第三章则探讨了国外 担保机构的内部治理和外部治理经验以及对国外担保机构的治理模式进行了比 较分析。第四章是本文的重点章节，在前文对担保公司治理分析的基础上，提出 了完善担保公司治理的对策。其中第一节提出了要优化担保公司的治理结构，提 高股东大会、董事会、经理层和监事会的公司治理能力，完善公司内部制衡机制 和激励约束机制；第二节阐述了完善担保公司的内部控制机制的对策：第三节就 强化担保公司的风险管理机制提出了自己的看法；第四节提出了完善担保公司的 信息披露机制的方案；第五节就加强对担保公司的监管提出了建议；第六节则对 改善担保公司所处的法制环境、政策环境等外部治理环境提出了相应的对策。 关键词：治理；担保公司；商业性 a b s t r a c t a b s t r a c t a f t e rd e v e l o p i n gf o rm o r et h a nad e c a d e ，c r e d i tg u a r a n t e ei nc h i n ah a sb e c o m e 距u p - a n d - c o m i n gt r a d eo fas p e c i f i ct y p e i nt e r m so ft o t a lc a p i t a la n dn u m b e ro f o r g a n i z a t i o n s ，c o m m e r c i a lg u a r a n t e ec o r p o r a t i o n sh a v eo u t n u m b e r e dt h ep o l i c yo n e s ， t h u s ，b e c o m i n ga l li n d e p e n d e n tf o r c et h a tc a n n o tb en e g l e c t e di nt h ew h o l e t r a d e e v e nt h o u g hag u a r a n t e ec o r p o r a t i o nh a sa l lt h ee l e m e n t so ft h eg o v e r n i n g s t r u c t u r es u c ha ss h a r e h o l d e r s m e e t i n g ，b o a r do f d i r e c t o r s ，t h em a n a g e m e n ta n db o a r d o fs u p e r v i s o r s ，t h e r es t i l le x i s ts o m ep r o b l e m s ：s o m em a j o rs h a r e h o l d e r sa b u s et h e i r a u t h o r i t i e s ，t h eb o a r do fd i r e c t o r sm a k e si n e f f i c i e n td e c i s i o n s ，t h em a n a g e m e n t n e g l e c t st h e i rd u t i e so re x c e e d st h e i ra u t h o r i t i e sa n dt h eb o a r do fs u p e r v i s o r sd o e sn o t c o n d u c tt h ep r o p e rs u p e r v i s i o na si ti se x p e c t e d t h ei n t e r n a lg o v e m i n gm e c h a n i s mi s a l s of a rf r o m p e r f e c t i o n ：t h e i n t e r n a lm e c h a n i s mo fc h e c k s a n d - b a l a n c e sl a c k s e f f i c i e n c y ，t h ei n t e r n a l c o n t r o lm e c h a n i s mi si n a p p r o p r i a t e ，t h er i s k - m a n a g e m e n t m e c h a n i s mi sn o ts o u n de n o u g h ，a n dt h em e c h a n i s mo fs t i m u l a t i o na n dr e s t r i c t i o n d o e sn o t p l a yi t sp r o p e rr o l e a n dt h ee x t e r n a lg o v e r n i n gs i t u a t i o ni sn o ts a t i s f y i n ga s w e l l ：f o re x a m p l e ，t h ec u r r e n ts i t u a t i o no fe x t e r n a ls u p e r v i s i o nc a l l sf o ri m p r o v e m e n t , t h ei n f o r m a t i o np u b l i s h e di sn o to fn e c e s s a r yq u a l i t y , t h el a w sa n dr e g u l a t i o n sf o r g u a r a n t e ea r en o ts o u n de n o u g h ，t h ee x t e n to fp o l i c yd r i v ea n dg o v e r n m e n ts u p p o r t r e m a i n st ob es t r e n g t h e n e d ，m a dt h e r ei sar a t h e rb i gg a pf o rt h ec r e d i te n v i r o n m e n t a n dt h em a r k e te n v i r o n m e n tt om e e tt h ed e m a n d so fm a r k e te c o n o m y i ng e n e r a l ， g i v e nt h ev e r yg o v e r n i n gs i t u a t i o no fg u a r a n t e ec o r p o r a t i o n s ，i ti su r g e n tf o ru st o c o n d u c ta ni n t e n s i v er e s e a r c ho nt h e i rg o v e r n a n c e ，s oa st op r o d u c eas o u n d t h e o r e t i c a lg u i d ef o ft h ed e v e l o p m e n to fc h i n a sg u a r a n t e et r a d ea n df o rs o l u t i o n st o t h ep r o b l e m se x p o s e di ng u a r a n t e ec o r p o r a t i o n s ； a tp r e s e n t , t h eo u t c o m e so fr e s e a r c h e sm a i n l yf o c u so nt h ee x t e r n a lg o v e r n i n g m e c h a n i s m ，s u c ha st h ep e r f e c t i o no ft h ee x t e r n a ls u p e r v i s i o n ，a n dt h e e x t e r n a l g o v e m i n ge n v i r o n m e n t ，s u c ha st h ei m p r o v e m e n to fl e g a le n v i r o n m e n tag u a r a n t e e c o r p o r a t i o ni ss i t u a t e di n , a n dt h ep o l i c ye n v i r o n m e n t h o w e v e r ，t h ea u t h o ro ft h i s p a p e rh o l d st h a tt h ea b o v eo u t c o m e sd on o t r e a c ht h ei n t e r n a lg o v e r n i n gs t r u c t u r ea n d i n t e r n a lg o v e r n i n gm e c h a n i s m ，s u c ha st h ei n t e m a lm e c h a n i s mo fc h e c k sa n db a l a n c e s ， t h em e c h a n i s mo fs t i m u l a t i o na n dr e s t r i c t i o n ，a n dt h em e c h a n i s mo fm a n a g e m e n ta n d 我国商业性担保公司治理研究 c o n t r 0 1 t h ea u t h o rf u r t h e r a r g u e st h e r e s e a r c h e so nt h ee x t e r n a l g o v e r n i n g m e c h a n i s m ，f o re x a m p l e ，i n f o r m a t i o np u b l i c a t i o na n de x t e r n a ls u p e r v i s i o n ，a n dt h e e x t e r n a lg o v e r n i n ge n v i r o n m e n t , s u c ha sl e g a le n v i r o n m e n ta n dp o l i c ye n v i r o n m e n t ， i sf a rf r o mb e i n gt h o r o u g ha n df a r - r e a c h i n g i nf a c t ，f o rag u a r a n t e ec o r p o r a t i o n ，t h e e f f i c i e n to p e r a t i o na n ds c i e n t i f i cd e c i s i o n m a k i n gc a l ln o to n l yf o rag o o dg o v e m i n g s t r u c t u r ea n dag o o di n t e r n a lg o v e r n i n gm e c h a n i s mr e a l i z e dt h r o u g hs h a r e h o l d e r s m e e t i n g ，b o a r do f d i r e c t o r s ，t h em a n a g e m e n ta n db o a r do f s u p e r v i s o r s ，b u ta l s of o rt h e e x t e r n a lg o v e m i n gm e c h a n i s mf u l f i l l e db yt h es t o c km a r k e t ，m a n a g e rm a r k e t ，l a b o r f o r c em a r k e ta n dp r o d u c tm a r k e t a tt h es a m et i m e ，i td e m a n d sag o o de x t e r n a l e n v i r o n m e n to fg o v e r n a n c ei n c l u d i n gl e g a le n v i r o n m e n t ，p o l i c ye n v i r o n m e n ta n d c r e d i te n v i r o n m e n t t h e r e f o r e , af o c u s e da n ds y s t e m a t i cs o l u t i o nt ot h ep r o b l e m s f a c e db yg u a r a n t e ec o r p o r a t i o n sc a nb ef o r m u l a t e do n l yw h e nat h o r o u g ha n d p r o f o u n da n a l y s i so nt h eg o v e r n i n gs t r u c t u r e ，t h ei n t e r n a la n de x t e r n a lg o v e r n i n g m e c h a n i s m sa n dt h ee x t e r n a lg o v e r n i n ge n v i r o n m e n th a sb e e nc a r r i e do u t i nv i e wo ft h ec u r r e n ts i m a f i o no fg u a r a n t e ec o r p o r a t i o n s ，t h ea u t h o rt h u sp u t s f o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e sa sf o l l o w st oi m p r o v et h e i r g o v e r n a n c e f i r s t l y ，t h e g o v e r n i n gs t r u c t u r es h a l lb eo p t i m i z e d ，a n dt h eg o v e m i n ga u t h o r i t i e se m p o w e r e dt o s h a r e h o l d e r s m e e t i n g ，b o a r do fd i r e c t o r s ，t h em a n a g e m e n ta n db o a r do fs u p e r v i s o r s s h a l lb ei m p r o v e d ；s e c o n d l y , t h ei n t e r n a lg o v e m i n gm e c h a n i s ms u c ha st h ei n t e r n a l m e c h a n i s mo fc h e c k sa n db a l a n c e s ，t h em e c h a n i s mo fs t i m u l a t i o na n dr e s t r i c t i o n ，t h e i n t e r n a lc o n t r o lm e c h a n i s ma n dt h er i s k m a n a g e m e n tm e c h a n i s m ，s h a l lb ea d v a n c e d ； t h i r d l y , t h ee x t e r n a lg o v e m i n gm e c h a n i s m s ，f o re x a m p l e ，t h ei n f o r m a t i o np u b l i c a t i o n m e c h a n i s ma n dt h ee x t e r n a ls u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ，s h a l lb ee n h a n c e d ；m e a n w h i l e ，a g o o de x t e r n a le n v i r o n m e n to fg o v e r n a n c es h a l lb ec o n s t r u c t e df o rt h ec o r p o r a t e g o v e r n a n c eo f g u a r a n t e ec o r p o r a t i o n s t h ec h a p t e ro n eo ft h ep a p e rc a r r i e so u tat h o r o u g ha n a l y s i so nt h eg o v e r n i n g s t r u c t u r ea n dt h ei n t e r n a lg o v e r n i n gm e c h a n i s mo fg u a r a n t e ec o r p o r a t i o n s ；c h a p t e r t w of o c u so nt h ea n a l y s i so nt h ee x t e r n a lg o v e r n i n gm e c h a n i s ma n dt h ee x t e r n a l g o v e r n i n ge n v i r o n m e n t ；t h e ni nc h a p t e rt h r e e ，t h ee x p e r i e n c eo ff o r e i g ng u a r a n t e e o r g a n i z a t i o n s ，i nt e r m so fi n t e r n a lg o v e r n a n c ea n de x t e r n a lg o v e r n a n c e ，i su n d e r d i s c u s s i o na n dt h ef o r e i g ng o v e r n i n gm o d e sa r ea n a l y z e dc o m p a r a t i v e l y a st h ef o c u s p o i n to ft h i sp a p e r ，c h a p t e rf o u ra d v a n c e st h ec o u n t e r m e a s u r e st oi m p r o v et h e g o v e r n a n c eo fg u a r a n t e ec o r p o r a t i o n sb a s e do nt h ea b o v ea n a l y s e s i ns e c t i o no n e , a b s t r a c t t h ea u t h o rc a l l sf o rt h eo p t i m i z a t i o no ft h eg o v e r n i n gs 廿u c t l l r e t h ee n h a n c e m e n to f g o v e r n i n ga u t h o r i t i e sf o rs h a r e h o l d e r s m e e t i n g ，b o a r do fd i r e c t o r s ，t h em a n a g e m e n t a n db o a r do fs u p e r v i s o r sa n dt h ei m p r o v e m e n to ft h ei n t e r n a lm e c h a n i s mo fc h e c k s a n db a l a n c e sa n dt h em e c h a n i s mo fs t i m u l a t i o na n dr e s t r i c t i o n ；i ns e c t i o nt w o ， c o u n t e n t l e a s u i e st oi m p r o v et h ei n t e r n a lc o n t r o lm e c h a n i s mi se x p o u n d e d ；i ns e c t i o n t h r e e ，t h ea u t h o rs e t sf o r t hp e r s o n a lv i e w sa s f a ra st h e s t r e n g t h e n i n go ft h e r i s k m a n a g e m e n tm e c h a n i s mi sc o n c e r n e d ；i ns e c t i o nf o u r ，t h ep r o g r a mt ob e t t e rt h e m e c h a n i s mo fi n f o r m a t i o np u b l i c a t i o ni s p o s e d ；i ns e c t i o nf i v e ，t h ew a y st o s t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o na r es u g g e s t e d ；a n di ns e c t i o ns i x ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r d t h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e st oa m e l i o r a t et h ee x t e r n a lg o v e r n i n ge n v i r o n m e n t s s u c ha st h el e g a le n v i r o n m e n ta n dt h ep o l i c ye n v i r o n m e n t k e yw o r d s ：g o v e r n a n c e ；g u a r a n t e ec o r p o r a t i o n ；c o m m e r c i a l 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明 确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明人 巾，移 弓咱 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其他指定机构送交论文的纸质版和 电子版，有权将学位论文用于非营利目的的少量复制并允许论文进入 学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检 索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密 后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) 作者签名名求) 池眦磷歹月乡夕日 剔磁轹物陋醐：年月日 导论 一、研究背景 导论 信用担保是社会经济活动中保证债权实现的一项重要的民事法律制度，是伴 随着商品交换和货币信用的发展而产生的一种中介活动，是市场经济条件下各种 交易活动对信用和社会性风险管理的客观要求。”经济活动中的担保行为早在古 罗马时代就已经发展的相当成熟。罗马法第一次以法律形式对担保现象做出 了较为系统、完善的规定。现代信用担保业发端于1 8 4 0 年的瑞士，发展于2 0 世纪。第二次世界大战以后，为了重整国民经济，世界各国纷纷创建政策性信用 担保制度。因此，政策性担保制度获得了较快的发展，成为世界各国促进经济和 对外贸易发展、调节资源分配的重要经济杠杆。与此同时，商业性担保机构也随 着市场经济的发展不断地发展壮大，信用担保领域越来越广泛，担保品种也不断 地增加和创新。 与发达国家担保行业一百多年的发展史相比，信用担保业在我国只有短短十 几年的发展历史。1 9 9 3 年1 1 月，我国第一家全国性专业信用担保机构中国 经济技术投资担保公司( 以下简称中投保公司) 经财政部和国家经贸委报国务院 批准成立。1 9 9 8 年，在国务院决定大力促进中小企业发展和普遍建立中小企业 信用担保机构以后，大量的信用担保机构纷纷成立。1 9 9 9 年全国第一家民营担 保股份公司深圳中科智担保服务股份有限公司成立。2 0 0 2 年以来，随着市 场经济的发展，对信用担保的需求不断增长，加上各级政府的积极推动，我国担 保业呈现出快速发展的局面。据国家发行和改革委员会( 以下简称发改委) 中小 企业司的调查统计显示：截至2 0 0 5 年底，全国中小企业信用担保机构( 指以中 小企业为主要服务对象的信用担保机构，不包括工程类及一些为大企业担保的机 构) 已达2 9 1 4 家，共筹集担保资金总额8 1 5 2 亿元，累计担保企业2 6 3 4 万户， 累计担保总额4 6 7 3 8 7 亿元，累计实现担保收入5 7 6 6 亿元。经过近几年的快 。国家发展改革委中小企业司，国家发展改革委中小企业对外合作协调中心冲小企业信用担保崩l 构实务指 引 z 北京：2 0 0 5 3 o 刘新来信用担保概况与实务【m 】，北京：经济科学出版社2 0 0 63 。周甲军中小企业信用担保行业发展报告 e b i o i i h t l p ：h w w w s c s m e g o vc n h t m d b x h z x d t 2 0 0 6 0 8 0 1 3 7 2 8 8 h t m 我国商业性担保公司治理研究 速发展，在我国担保机构总家数中，非政府完全出资的担保机构( 包括政府参与 出资和民间出资) 所占比重逐年上升，由2 0 0 3 年6 月底的6 8 4 上升为2 0 0 5 年 底的7 9 9 ( 如表l 所示) ：在总出资额中，非政府出资所占比重也是逐步上升， 由2 0 0 3 年6 月底的5 7 5 上升为2 0 0 5 年底的7 3 4 ，非政府出资已经赶超政府 出资，成为担保行业的最大的资金来源( 如表2 所示) 。这其中，政府完全出资除 外的担保机构，基本上都采用公司制形式，都可列入广义的商业性担保公司范畴。 可以看出，不管从机构总数还是出资总额，商业性担保公司都已超越政策性担保 机构，成为担保行业不可忽视的独立的一支力量。 我国信用担保业务从中小企业信用担保起步，逐步发展到住房置业担保、货 物买卖履约担保、工程保函担保、海关担保、司法担保、个人信用担保以及债券 发行担保、保本基金担保、信托凭证担保等担保领域，担保行业呈现出业务领域 多元化、担保产品多样化的局面。 表1 ：全国中小企业信用担保机构构成表单位：家 担保机构 2 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 3占比2 0 0 4占比2 0 0 5占比 年 生笠 生6 住焦 月底 政府完全出资 3 0 53 1 6 4 6 02 1 5 8 52 0 1 的担保机构 政府参与出资 3 2 13 3 2 4 7 72 1 8 5 6 81 9 5 的担保机构 民间出资的担 3 4 03 5 2 1 2 5 15 7 2 1 7 6 16 0 4 保机构 合计 2 0 3 5 8 2 8 4 8 9 6 61 0 0 2 1 8 81 0 0 2 9 1 4l o o 资料来源：根据发改委中小企业司的调查统计数字整理 综上所述，我国信用担保机构从无到有，经过十几年的发展，已经初步形成 一个特定的行业，并且担保机构已经从初期政府出资为主发展到非政府出资为 主，担保行业的发展也已经由政府主导向市场主导、政府引导转变。 。各注：受资料来源限制，表1 部分数据缺漏。 。备注：据中投保公司的调查到2 0 0 2 年底，政府出资在我国担保机构总出资额中所占比重为7 0 ，民间 投资占3 0 。( 详见刘新来信用担保概况与实务【m 】北京：经济科学出版社，2 0 0 6 7 6 ) 2 导论 表2 ：全国中小企业信用担保机构担保资金来源情况表单位：亿元 担保资金2 0 0 3 钲6占比2 0 0 4 年底占比2 0 0 5 年底占比 月底 政府出资 1 2 1 84 2 ，5 1 9 2 82 9 | 3 2 1 72 6 6 非政府出资 1 6 4 75 7 5 4 6 4 47 0 7 5 9 8 27 3 4 合计2 8 6 51 0 0 6 5 7 21 0 0 8 1 5 - 2 l o o 资料来源：根据发改委中小企业可的调查统计数字整理 担保行业是一个方兴未艾的产业，波士顿顾问有限公司在对我国信用担保行 业深入调查研究后比较乐观地认为：到2 0 1 0 年，中国中小企业贷款总量预计会 达到8 9 万亿元人民币，其中担保公司的担保贷款量预计会达到1 7 8 0 亿至8 9 2 0 亿元人民币，同时担保公司的业务获利能力从中短期来说也将比较乐观。 但是，担保行业迅速发展的同时，也暴露出不少问题，比如缺乏统一的担保 行业管理制度，担保机构的规模参差不齐、良莠并存，普遍缺乏风险控制手段和 风险分散、风险补偿的制度安排，与协作银行处于不平等的地位、担保贷款放大 比率低等。 担保行业的现状，亟需我们加强对担保行业及担保机构特别是商业性担保公 司的理论研究，以便为发展我国的担保行业和妥善解决担保行业所暴露出的问题 提供强有力的理论指导。 二、文献综述 ( 一) 国内学者对商业性担保公司的治理研究 我国担保行业是新兴行业，担保市场尚处于开发阶段，市场容量有限。在 2 0 0 3 年以前，政策性担保机构无论在地位、数量、担保资金总额等方面都处于 主导地位，所以处于补充地位的商业性担保公司的性质也理所当然的参照政策性 担保机构被归入非金融机构，而且其可持续性发展能力甚至受到一些人的质疑。 正因为如此，很少学者会对被当作一般公司处理的担保公司进行深入研究，特别 是对商业性担保公司的内部治理的研究更是少之又少。所以，相对于银行、保险、 证券等金融行业立法和公司治理理论体系而言，国内深层次、系统化的担保行业 我国商业性担保公司治理研究 相关理论及参考文献则很缺乏，特别是关于商业性担保公司的内部治理理论基本 处于零状态。 由于商业性担保公司经营的是信用，管理的是风险，而且是以其资本金的几 倍的倍数对外担保，担保的受益人目前主要是以银行为主，因此商业性担保公司 一旦出现风险，就会波及到广大的债权人( 或受益人) 特别是银行的利益，最终 影响到整个金融系统的安全和稳定。另一方面，担保行业具有较大的正外部性， 担保行业的规范发展必将有力促进中小企业的发展。出于上述的各种原因，部分 学者对商业性担保公司的外部监管机制等外部治理机制和所处的法制环境、政策 环境等外部治理环境提出了自己的见解。 吴敬琏( 2 0 0 4 ) 对政府在规范与发展担保行业的责任问题给予了较大的关注。 他认为，政府对商业性担保的监管责任非常重大，但目前政府在这方面的监管又 非常薄弱，表现为多头监管或者是无人监管，于是就出现担保机构的无序竞争。 吴敬琏就政府在规范与发展担保业的责任方面提出以下建议：一是建立法律框 架，明确区分政策性的和商业性的信用担保。在法律框架建立起来后，政府的政 策也应有相应的转变。二是加强政府对中小企业信用担保机构的资金支持，完善 它们的资金融通和风险补偿机制。三是完善担保业的立法，建立并加强与市场经 济相适应的担保行业监管体系。作为金融行业的子行业，要建立为其服务的行业 监管体系。四是加快有关担保行业自治组织( 商会) 的立法，以便通过这种行业 自治组织加强信用担保机构之间的协作和自律。 巴曙松( 2 0 0 5 ) 是极少部分较为深入地对商业性担保公司治理进行研究的学 者之一，但是他的研究也是更多地集中在担保公司的外部治理上。他认为，当前 担保业监管面临的主要问题有：一是监管机构有待进一步明确；二是监管内容不 够完备；三是监管规则的设计存在不少问题。巴曙松也提出了自己对当前中国担 保业监管框架设计的主要原则：( 1 ) 对于政策性担保机构与商业性担保机构要有 不同的监管规则。( 2 ) 对于不同类型的担保业务要有不同的监管规则。( 3 ) 要有 合乎担保行业发展实际的会计制度和信息披露制度。( 4 ) 依据担保公司的代偿能 。吴敬琏规范与发展担保行业的政府责任 a ，选白中国经济技术投资担保有限公司2 0 0 4 中国担保论坛 m 北京：经济科学出版社，2 0 0 5 d 导论 力、经营业绩与管理经验等实行分类监管。巴曙松还对担保业会计制度进行了一 定的研究。他认为，目前的会计准则不能正确反映担保公司的风险，主要表现在 或有负债的确定标准过高；减值准备计提标准不明确；重要性原则在不同企业的 标准不同。对此，巴曙松认为有必要针对担保业制定一部担保业会计制度， 并对担保公司的或有负债、资产减值准备、风险管理、税收优惠等问题的会计处 理方法提出了自己的看法。 ( 二) 国外学者对商业性担保公司的治理研究 在发达国家中，政策性担保机构和商业性担保机构定位不同。政策性担保机 构般从事高风险的政策性贷款担保业务：商业性担保机构已经基本放弃贷款担 保业务，主要从事履约担保、信用担保、忠诚担保和资本市场产品担保等。在美 国只允许保险商和担保机构承做保证担保业务，美国的保险协会中直接下设商业 性担保公司的行业自律组织即保证分会：在欧洲，主要由银行和保险商提供类似 的担保业务，并且担保业务和保险业务的区别不是很明显。总的来说，欧美国家 经营商业性担保业务的担保机构基本上是被归入保险行业或银行业进行管理。因 此，国外学者对商业性担保公司进行独立研究的也很少。由于以上原因，笔者很 难得到国外学者对商业性担保公司的治理研究资料。另外欧美的担保机构基本上 已不再经营贷款担保业务，这与我国商业性担保公司目前以贷款担保业务为主营 业务有本质的差别。所以，国外学者对商业性担保公司的研究成果对我国商业性 担保公司的治理研究的借鉴意义也很局限。 综合现有专家学者的观点，商业性担保公司治理研究成果主要集中在完善担 保公司的外部监管机制等外部治理机制和改善担保公司所处的法制环境、政策环 境等外部治理环境上面。然而笔者认为，上述研究成果基本上没有涉及到担保公 司的内部治理结构和内部制衡机制、激励约束机制和管理控制机制等内部治理机 制，对担保公司的信息披露机制、外部监管机制等外部治理机制和所处的法律环 境、政策环境等外部治理环境的研究也不够深入和彻底。 o 巴曙松中国担保业监管框架的制度选择 e b 0 1 h t t p ：| x m g i c c o m a r t i c l e s h o w h r t i c l e a s p ? t k t t i c l e i d = 1 1 5 3 我国商业性担保公司治理研究 三、本文的研究方案 为了避免在以后的分析中出现概念的混淆，有必要先对本文中的几个重要概 念加以界定： 公司治理：是协调股东和其他利益相关者之间相互关系的一种制度。公司治 理包括公司的内部治理和外部治理。公司的内部治理包括公司治理结构和公司内 部治理机制。公司的外部治理包括公司外部治理机制和外部治理环境。 公司治理结构：是指建立以股东大会、董事会、经理层和监事会等机构为主 体的组织架构。各机构分工协作，相互制衡：股东大会是权力机构，董事会是决 策机构，经理层是执行机构，监事会是监督审计机构。 公司内部治理机制：是指保证股东大会、董事会、经理层和监事会等各公司 治理主体独立运作、有效制衡的制度安排和建立科学、高效的决策、激励和约束 机制。内部治理机制包括内部制衡机制、激励约束机制和管理控制机制等。 外部治理机制：是指政府、市场等对经营者进行外部约束，主要是指政府、 股票市场、经理人市场、劳动力市场及产品市场等对公司的治理机制等，如外部 监管机制、信息披露机制和收购接管机制等。 公司外部治理环境：主要是指担保公司所处的法律环境、政策环境、市场环 境和信用环境等外部环境。 中小企业信用担保：是指经同级人民政府及政府指定部门审核批准设立并依 法登记注册的中小企业信用担保专门机构与债权人( 包括银行等金融机构) 约定， 当被担保人不履行或不能履行主合同约定债务时，担保机构承担约定的责任或履 行债务的行为。 中小企业信用担保机构：是指经政府主管部门批准，依法设立，以中小企业 为主要服务对象，主要从事担保、再担保业务及相关融资服务，并独立承担担保 责任的专业化融资服务机构。 信用担保机构：包括政策性担保机构、商业性担保公司和互助性担保机构， 。国家发展改革委中小企业司，国家发展改革委中小企业对外合作协调中心，中小企业信用担保机构实务指 引 z 北京：2 0 0 5 6 圆国家发展改革委中小企业司，国家发展改革委中小企业对外台作协调中心中小企业信用担保机构实务指 引 z 北京：2 0 0 5 7 ， 6 导论 以下简称为担保机构。 政策性担保机构：指政府出资设立的主要从事政策性的中小企业信用担保业 务、不以盈利为目的的担保机构。 商业性担保公司：商业性担保公司是指按照中华人民共和国公司法和商 业性担保公司管理办法( 笔者暂命名) 成立的以营利为目的的主要经营担保业 务的非银行金融机构。在以下的分析中，如果没有特别指明的话，担保公司一般 指的是商业性担保公司。 互助性担保机构：指由企业自愿组成的、以会员企业出资为主并以会员企业 为服务对象的担保机构。 1 、本文的研究内容与方法 本文主要研究我国商业性担保公司治理。具体来讲，主要研究担保公司的治 理结构、内部治理机制、外部治理机制和所处的外部治理环境。对国外担保机构 的内部治理和外部治理进行分析并对国外担保机构的两种典型治理模式英 美模式和德日模式进行比较。在前文分析的基础上，提出完善我国担保公司治理 的对策。 本文部分采用实证研究和案例研究、横向比较和纵向比较相结合的方法，为 本文的观点提供了支持。 2 、本文的创新之处 本文较为系统地提出了完善担保公司治理的对策，提出在董事会中设立代表 协作银行利益的独立董事、在监事会中设立代表协作银行利益的外部监事，而且 明确提出把担保机构定性为非银行金融机构并且确定银监会作为担保机构的监 管机构。针对担保公司所处的法律环境的现状，提出制定信用担保法和商 业性担保公司管理办法，以适应迅速发展的担保公司和担保行业的需要。 7 我国商业性担保公司治理研究 第一章担保公司的治理结构和内部治理机制分析 第一节担保公司的治理结构分析 在公司治理中，公司治理结构的合理安排非常重要。股东大会、董事会、经 理层和监事会之间权力、责任的合理分配与制衡不仅有助于公司权力制衡和科学 决策，同时也可以形成良好的激励与监督机制。 按照委托代理理论，公司治理结构中存在着两个层面的委