（水利工程专业论文）改进农业综合开发项目前期准备工作的对策研究.pdf

摘要 本文在总结农业综合丌发项只管理实践的基础上，就如何做好农业综合开发 项目前期准备工作展开论述。农业综合开发项目前期工作分为制订开发规划、建 立项目库、项目可行性研究、评f 占论证等几个步骤，本文总结借鉴了国内外农业 项目管理研究成果的基础上，针对当前农业综合开发项目前期准备工作中存在的 问题，就做伺科学规划、建立项目库、进行项目可行性研究和项目评估等，从程 序、方法、工作重点等方面进行了系统阐述。 1 在农业综合开发规划程序、方法的研究中，文章系统提出了农业综合开发 规划的三项原则、四个任务及八个重点内容。完整的开发规划应包括的现状评价， 潜力分析、规划目标、规划方案、重点项目、效益预测、持续开发水平、芏要措 施等八个重点。 2 ，在农业综合开发项目库建立中，全面介绍了项目库建立的原则、条件和要 求，并根据项目管理需求，提出项目库管理信息系统的功能需求及功能的实现方 案。农业综合开发项目库信息系统应包括项目库的建库和维护、项目库信息共享、 项目实旌过程的跟踪等需求，实现总体需求应有九个方面模块。 3 明确了农业综合开发项目可行性研究的基本要求，基本程序和深度要求， 同时针对农业综合开发各类项目的特点，提出了各类项目可行性研究的重点。 4 在做好项目评估管理上，系统阐述了农业综合开发项目评估的要求、给出 了农业综合开发项目评估方法，提出了农业综合开发项目评估的标准、项目评估 的基本内容和三类项目评估时把握的重点。农业综合开发项目评估内容和重点应 包括项目建设必要性、建设条件是否具备、开发方案可行性、开发效益台理性、 投资和借款偿还的可靠性等五个方面。 5 根据农业综合开发项目决策评价j 作的实践，本文初步建立r 项目立项评 价指标模型，并应用模糊数学方法，建立了项目评价办法。 6 从改进管理措施角度，提出了完善项耳分级管理，推行项目法人制、代建 制，改革项目选项方式，建立项目前期工作后评价等改进项目前期准备阶段管理 工作的途径。 关键词：农业综合开发，项目管理，前期准备，对策 a b s t r a c t o nb a s eo t 、s u m m a r i z i n gt h ep r a c t i c eo f a 鲥c u l t u r a lc o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n t ( a c d ) p r o j e c tm a n a g e m e n t ，t h ep a p e rd e s c r i b e sh o w t oi m p r o v i n gt h ep r o p h a s ew o r k o fa c d p r o j e c tm a n a g e m e n t p r o p h a s ew o r ko fa c dm a i n l yi n v o l v em a k i n go u tt h e p l a n ，e s t a b l i s h i n gp r o j e c t b a s e ，w r i t i n gf e a s i b i l i t ys t u d yr e p o r t ，a s s c s s i n gp r o j e c te t c a l t e rr e f e r e n c i n gt h er e s e a r c hf r u i to fa g r i c u l t u r a li t e mh o m ea n da b r o a d ，p r o c e d u r e ， m e t h o d ，s t r e s sp o i n t so fa c dp r o p h a s ew o r ka r ed i s c u s s e ds y s t e m i c a l l yo np r o j e c t p l a n n i n g ，b u i l d i n ga c dp r o j e c t b a s e ，w r i t i n gf e a s i b i l i t ys t u d yr e p o r ta n da s s e s s i n g p r o j e c tt os o l v et h ep r o b l e me x i s t i n gi np r o p h a s ew o r ko f a c dp r o j e c tm a n a g e m e n t 1 t h r e ep r i n c i p l e s ，f o u rt a s k sa n de i g h ti m p o r t a n tc o n t e n t sa r ep u tf o r w a r di n d e v e l o p m e n tp l a n n i n gs e c t i o no ft h ep a p e r af u l ld e v e l o p m e n tp l a n n i n go u g h tt o c o n t a i ns t a t u sq u oa s s e s s i n g ，p o t e n t i a la n a l y s i s ，p l a n n i n ga i m ，p l a n n i n gs c h e m e ，k e y i t e m ，i t e mb e n e f i tf o r e c a s t i n g ，l e v e lo fc o n t i n u a n td e v e l o p m e n ta n dm a j o rm e a s u r e s 2 i nt h ep r o j e c t - b a s ee s t a b l i s h m e n tc h a p t e ro ft h ep a p e gp r i n c i p l e s ，r e q u i r e m e n t a n dt e r m so ns e t t i n gu pt h ep r o j e c t - b a s ea r ei n t r o d u c e dg e n e r a l l y i nt e r m so ft h e c o n d i t i o no fa c d p r o j e c tm a n a g e m e n t ，i n f o r m a t i o ns y s t e m ，f u n c t i o n ，a sw e l la st h e s c h e m et or e a l i z et h ef u n c t i o no fp r o j e c t b a s ec a nb ef o u n di nt h i sc h a p t e r t h ea c d p r o j e c t b a s ei n f o r m a t i o ns y s t e ms h o u tm e e tt h en e e do fe s t a b l i s h i n ga n dm a i n t a i n i n g ， s h a r eo ft h ei n f o r m a t i o ns y s t e m ，t r a c tm a n a g e m e n ta f t e rt h ea c dp r o j e c tb ec a r r i e d i n t oe x e c u t i o ne t c 3 t h ep a p e re x p a t i a t et h ee l e m e n t a r yr e q u i r e m e n t ，b a s i cp r o c e d u r ea n dd e e p n e s s d e m a n do fa c dp r o j e c tc l e a r l y e m p h a s e sa b o u tt h ef e a s i b i l i t ys t u d yo fa c dp r q i e c t a r eb eb r o u g h to u tt oa c c o r dw i t ht h ec h a r a c t e ro f v a r i o u sp r o j e c t so f a c d 4 t h ep a p e re x p l a i n st h er e q u e s to fp r o j e c te v a l u a t i o n ， b r i n go u tt h em e a n so f p r o j e c te v a l u a t i o n ，p u t t i n gf o r w a r d st h es t a n d a r do fp r o j e c te v a l u a t i o n m a i nc o n t e n t ， i l qw e l la ss t r e s sp o i n ta b o u tt h r e ek i n da c dp r o j e c t sa s s e s s i n ga r ed i s c u s s e di nt h e p a p e r t h ec o n t a i na n di m p o r t a n c eo f a c dp r o j e c te v a l u a t i o ne o m p f i s e st h en e c e s s a r y o fc o n s t r u c t i o n ，p o s s i b i l i t yo fc o n s t r u c t i o nc o n d i t i o n ，f e a s i b i l i t yo fd e v e l o p m e n t s c h e m e ，r a t i o n a l i t yo fd e v e l o p m e n tb e n e f i t ，r e l i a b i l i t yo fi n v e s t m e n ta n dr e p l a yt h e d e b t 5 1 h ep a p e rg i v eap r i m a r yi n d e x m o d e lo f a c dp r o j e c te v a l u a t i o nb a s i n go nt h e d e c i s i o n i n a k i n gp r a c t i c eo f a c dp r o j e c t ，a sw e l la sm e a n so f a c dp r o j e c te v a l u a t i o n a p p l y i n gb l u r - m a t hm e t h o d 6 f i v ea p p r o a c h e s ，s u c ha sg r a d e dm a n a g e m e n t ，p u s h i n gj u r i d i c a lp e r s o ns y s t e m ， s u b s t i t u t es y s t e mo fi t e m ，r e f o r m i n gt h es e l e c t i o nm o d eo fa c dp r o j e e la n d b e h i n d e v a l u a t i o no fp r o p h a s ew o r ko fa c dp r o j e c t ，a r eb ee x p l o r e dt oi m p r o v et h e m a n a g e m e n to f a c dp r o j e c t k e yw o r d s ：a g r i c u l t u r a lc o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n t ，p r o j e c tm a n a g e m e n t ， p r o p h a s ew o r k 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特另t l d h 以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) 学位论文使用授权说明 年月口 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术 期刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或 电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子 文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外， 允许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权 河海大学研究生院办理。 沦文作者( 签名) ： 改迸农业综台，f 发项目前期准备t 作的对镱研究 1 1 农业综合开发概况 第一章绪论 农业综合开发是”颂以上地资源综合整治为主要对象，以提高农业综合生产 能力，促进农、林、牧、渔、副和加工业协调发展，改善农业生态环境为主要目 标的综合性开发活动。同时，农业综合开发强调依靠科技进步，优化农业结构， 提高农产品质量，大力发展优质、高产、高效农业，促进农业的产业化经营，实 现农业的可持续发展“3 。 1 1 1 农业综合开发的由来 7 0 年代末8 0 年代初的农村家庭联产承包制，极大地焕发了广大农民的生产 积极性，农产品产量得到连续快速增长。但是，到8 0 年代中期，农村：j 、三产 业崛起使农业比较利益偏低的问题以及承包制并未带来农业生产条件的显著改 善甚至阻碍这种改善的问题逐渐凸显出来，农产品增速趋缓，特别是粮食产量连 续几年徘徊于4 亿吨左右的低水平上。为推动农业生产条件的改善，稳定增加粮 食产量，国务院决定从1 9 8 8 年开始，设立农业发展基金( 后改为农业综合开发 资金) ，在全国重要的商品粮基地立项实施农业综合开发，通过改造中低产田， 开垦宜农荒地，改善农业基本生产条件，提高粮、棉、油等主要农产品的综合牛 产能力。由此启动了我国大规模农业综合开发历程。从1 9 8 8 年到1 9 9 9 年，我幽 农业综合开发经历了三个发展时期“，具体是： 第一阶段：1 9 8 8 1 9 9 3 年。这时期的农业综合开发以实施重点区域j r 发为 特征。这特征主要表现在两个方面：一是实施开发的区域范围逐步扩大，从开 始时主要集中在东北平原、黄淮海平原和长江中下游平原的1 1 个省、自治区、 直辖市，涉及7 4 9 个县和国有农牧场，扩大到1 9 9 3 年的1 2 4 5 个县及国有农牧场。 二是农业综合开发的内容是重点进行大面积的中低产田改造，着力提高粮食产 量；同时，适当开垦宜农荒地，实现农林牧副渔全面发展。 第二阶段：1 9 9 d 一1 9 9 8 年。这一时期的农业综合开发呈现出全面开发的特征。 这一特征主要表现在两个方面：是丌发的区域范围进一步扩大，逐步覆盖全国。 到1 9 9 7 年，农业综合开发的范围已经扩大到全国3 1 个省、自治区和卣辖市及4 个计划单列市的1 3 1 0 个县，2 7 0 多个国有农牧场。二是农q k 综合丌发的内容从 重点进行中低产田改造，转变为在继续进行中低产田改造的同时，加大了多种经 营建设的力度，并要求把增产与增收结合起来，以解决由于粮食总量增加，粮食 比较效益下降，农民增产不增收的问题。 第三阶段：从1 9 9 9 年开始。这一时期农业综合开发以提高农业综合生产能 力，实现农业增效、农民增收为主要特征。其指导思想和总体要求是坚持“个 河海大学丁程硕士学位论文 前提”，实现“两个转变”。坚持”一个前提”，就是要坚持把加强农业基础设施 建设，改善农业生产基本条件，提高农业综合生产能力，作为农业开发的根本方 向。实现“两个转变”，就是要从过去以改造中低产田和丌垦宜农荒地相结合， 转到以改造中低产田为主，尽量少开荒，最好不开荒，实现农业开发与保护生态 环境的有机结合；从以往追求增加主要农产品产量为主，转到积极调整结构，依 靠科技进步，努力发展“优质、高产、高效”农业上来。 十多年来，我国农业开发取得了卓有成效的发展： 一是农业综合开发提高了农业综合生产能力，增强了农业发展的后劲。通过 农业综合丌发，有效提升了农业综合生产能力，从而增强了农产品供给水平，而 日提高厂农民的农、i e 生产技术水平，并在一定程度上改善了生态环境，为农业生 产的可持续发展创造了条件。 二是调整农村产业结构，提高农产品质量和商品率。从1 9 9 4 年起，每年农 业综合开发财政资金的3 0 和专项贷款的7 0 要用于发展多种经营项目和农产品 的系列开发，重点是种植业中的经济作物、畜牧养殖业和农副产品加工业。农业 歼发在这方面的投资约占投资总额的1 5 左右，从而不仅促进了农业资源的综合 利用，增加了农产品的供给，而且还带动了外向型农业以及农产品加：h 销售等 相关产业的建设与发展。 j 是促进农业产业化经营，实现农业经营形式的创新。在农业综合开发中， 按照农业产业化经营的思路组织实施项目，首先有利于引导农民进入市场，解决 农户分散经营与大市场之问的矛盾，提高农民的组织化程度和专业化水平，增强 农民参与市场竞争和抵御市场风险的能力；其次，有利于延长农业的产业链条， 提高农业的整体效益，促进农民增收；第三，有利于促进传统农业向现代农业转 变；第四，有利于优化农村产业结构，促进各产业协调发展，推进城乡一体化； 第五，有利于农业剩余劳动力转移。 四是增加了农民收入。经过l o 多年的农业综合丌发，项目区的农民人均纯 收入有了较大幅度的增长。据计算，从绝对额上看，开发项目区农民年人均纯收 入平均比非项目区高出3 0 0 元以上，高的多达5 0 0 6 0 0 元，实现了增产和增收的 开发目标。农民收入水平的提高又进一步推动了农村经济的发展和社会的进步。 i 1 2 农业综合开发项目 农业综合开发项目，是指在一定的时间和确定的区域范围内，为获得预期的 经济、社会和生态效益，经农业综合开发管理部门批准，由项目建设单位组织实 施，通过综合投入，运用综合措施，对农业资源进行综合开发的一次性投资活动。 农业综合丌发项目除具有一+ 次性、目标确定性、组织的临时性和开发阽、成果的 小可挽回性等项目的一般特征以外，还具有以下特征： ( 1 ) 农业综合开发项目不是作为维持简单再生产而发生的种了、化肥等 改进农业综台开发项目前崩准备工作的引策研究 常生产费用支出的投资行为，而是以土地资源综合开发整治为主要对象的社会经 济活动。它强调农业综合开发生产能力的提高和农、l k 生态环境的改善。 ( 2 ) 农、l k 综合开发项目的生产经营和受益主体是农户。农业综合开发实行 “国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投入机制。农业综合开发项目 虽然也有类似工业经营形式的企业，如国有农场、畜禽饲养场和农产品加工厂等， 但我国农业牛产经营的普遍形式是农户承包经营，而且是规模较小的以户为单位 的独立经营。大量的项目主体是千家万户独立经营的农户群体。 ( 3 ) 农业综合开发项目的社会公益成份高。农业是一种弱势产业。农业综 合开发作为政府支持和保护农业的一项战略性改革措施，它的许多项耳属于低盈 利甚至是无盈利的社会公益项目，如土地治理、科技示范和水土保持等，虽然社 会效益显著，但项目投资所需要的回收期长。 ( 4 ) 农业综合开发项目建设过程的连续性和协作性要求高。土地治理是农 业综合开发的首要任务。上地治理的各阶段、各环节、各协作单位、各项工作都 必须按照统的建设规划，有机地组织起来，在时间上不问断，在空间匕不脱节， 使建设工作有条不紊地顺利进行。如果某个过程受到破坏和中断，就会导致建设 中人力、物力、财力的积压，影响工期和最终产品的质量。 ( 5 ) 农、综合开发项目受自然和社会条件的制约性强。中低产阳改造建设 项目的施工为露天作业，且许多工程的施工发生在水中，受地形、地质、水文、 气象等自然因素以及当地劳动力资源、材料、水电、交通、生活等社会条件的影 响很大。 ( 6 ) 农业综合开发项目建设工程规模小而分散，点多面广。农业综合开发 土地治理项目是以特定的区域作为开发对象，它涉及的范围相对较广。农田水利 基本建设是土地治理的主要建设内容之，由于农业综合开发特定的建设任务， 使得它包含的建设工程规模小、数量大，零散地分布在广大的治理区域卜。建设 工程的分敖化增加了项目建设与管理的难度。 1 1 - 3 农业综合开发项目分类 农业综合开发项目按照不同的标准可以分为不同的类型： ( 1 ) 按项目用途划分。按项目用途划分，农业综合开发项日可分为三类： 一类为土地治理项目，包括中低产田改造、农业生态工程建设等：一类为产业化 经营项目，包括种植业( 粮棉油等主要农产品生产以外的) 、养殖业、农副产品 加l = 业、市场流通业等：一类为专项科技示范项目，包括农业高新科技示范项目， 科技推广综合示范项目、现代化示范项目等。 ( 2 ) 按项目建设规模划分。按项目建设规模划分，r 叮分为大型、巾犁和小 型项目。大中小是一个相对的概念，农业综合开发项目的划分犬多以金额大小为 依据。人型项目投资大，建设规模也相对较大，在技术上、管理上都比较复杂。 叮商大学上程硕士学位论文 ( 3 ) 按项目建设性质划分。按项目建设的不同性质划分，有新建项目，即 从无到有的项目；改扩建项目，包括改建、扩建、续建和更新改造i 贞目等。 1 - 2 农业综合开发项目管理 在管理科学中，项目管理是指为使项目在一定的约束条件下取得成功，对项 目的全过程实施决策与计划、组织与指挥、控制与协调等一系列活动行为的概况。 项目管理的目标运用各种知识、技能、手段和方法去满足或超出项目利害关系者 对某个项目的要求和期望。 农业综合开发项目管理，是指为确保投资效益，依据农业综合开发有关制度 规定系统地对农业综合开发项日进行的组织、预测、决策、协调、监控、评价 的全部活动。 1 2 1 农业综合开发项目管理的主要内容 农业综合开发项目管理具体内容包括范围管理、时间管理、资金管理、质量 管理、人力资源管理、沟通管理、风险管理、物资采购管理、工程交接管理等九 个方面1 2 1 ： ( 1 ) 范围管理。是指为达到农业综合开发项目目标对项目j 作内容范围保 持控制进行的一系列管理活动。范围管理具有三层含义：一是国家对农业综合开 发范围实行控制，即对新增农业综合开发县实行严格把关；二是国家根据宏观产 业政策对农业综合开发内容实行科学规划，合理布置土地治理、产业化经营、专 项科技示范等不同项目类型；三是地方各级农业综合开发项目管理部门对农业综 合开发项目建设地点、内容与规模实行严格管理，项目变更应按规定程序报批。 ( 2 ) 时间管理。是指为确保农、世综合开发项目工作按时完成所进行的一系 列系统管理活动。国家农业综合开发办公室对农业综合开发项目计划实行一年一 定，年度抽查( 中期检查) 和三年竣工验收制度：地方各级农业综合开发项目管 理部门对农业综合开发项目计划实行年中核查；项目建设单位应制定实施计划， 精心组织，保证在当前建设年度( 一般为当年6 月至第二年6 月) 完成当年的计 划任务。 ( 3 ) 资金管理。是指为确保完成农业综合开发项目资金不超过批准概算所 进行的一系列系统管理活动。农业综合开发项日资金控制与项目前期准备和项目 实施管理密切相关，因此，应认真做好农业综合开发项目前期准各工作，并精心 组织实旋，杜绝边勘测、边设计、边施工的“三边” 程。 ( 4 ) 质量管理。是指为确保农业综合开发项目达到其目标质量要求所进行 的一系列系统管理活动。农业综合开发项目工程质量管理是农业综合开发项目各 项管理工作的重要组成部分，应认真贯彻执行国家和相关行业颁发的强制性技术 改进农业综台开发项目前期准备t 作的对策研究 标准、规范、规程和各项质量管理制度，结合建设项同的个体情况，拟定质量 管理细则和 艺标准；运用全面质量管理的思想和方法，实行目标管理，把实现 质量目标的任务层层分解，落实到有关责任人；认真进行质量检查，采取群众自 检和号职检查相结合的方法，加强旋工进程中质量检查工作，做好预检和隐蔽工 程的验收工作，发现质量问题，及时进行处理，保证不留质量隐忠。 ( 5 ) 人力资源管理。是指为保证农业综合开发项目j i 嘭f t l 实施和人力资源得 到最有效利用而进行的一系列系统管理活动。农业综合开发项目管理的综合性， 决定了项目人力资源管理的重要性，各级农业综合歼发办公室应配备农业、林业、 水利、财会、计算机等方面的专业技术人员。同时，在项目建设过程中，也可临 时招聘有经验的专业技术人参与项目建设工作。 ( 6 ) 沟通管理。是指为确保农业综合开发项目信息的合理收集和传输所进 行的一系列系统管理活动。为什么特意强调项目沟通管理的重要性呢? 原因有 三：一是项目管理与技术性工作和其他管理工作不同，项目管理工作比较综合。 二是农业综合开发项目管理涉及财政、银行、农业、林业、水利、国土、农业综 合开发办公室等多个部门，组织协调工作比较繁重，也非常重要。一方面，涉及 的有关部门对项目决策都有重要影响，项目管理人员只有依靠沟通，才能在他们 之问进行协调，争取他们对项目的广泛支持；另方面，项目所需的各种资源绝 大部分来自项目管理人员不能直接支配的外部，有的需要通过合同、协议从外部 采购，有的需要经过谈判、协商，有条件地借用。二二是农业综合开发系统内部， 也应加强信息交流与管理。实行计算机联网，建立全圜农业综合开发信息网络， 是加强沟通的有效途径。 ( 7 ) 风险管理。是指为了将农业综合开发项目可能遇到的各种不确定因素 的有利方面尽量扩大并加以利用，而将其不利方面带来的后果降到最低程度需要 进行的一系列系统管理活动。农业综合开发项目的风险来自两个方面，即自然风 险与市场风险。对于自然风险，解决的办法比较多。但对于市场风险，由丁二信息 体系不健全，市场变化莫测，很难驾驭，因此，应特别注意进行产品市场研究和 项目风险性分析，加强信息体系建设，做到科学立项，尽可能降低项目风险。 ( 8 ) 物资采购管理。是指为了从农业综合开发项目实施组织之外获取货物 和服务所进行的一系列系统管理活动。农业综合开发项目采购管理主要指材料设 备采购和合同采购两种。材料构成项目的实体，一般t 与造价的2 3 ，为使资源得 到合理使用，确保：i ：程项目建设顺利进行，应对材料采购实行计划、组织、协调 和控制。 ( 9 ) 工程交接管理。农业综合开发工程建成后需要进行验收和移交，才能 投产和转入营运，并长期发挥效益。工程交接管理主要是解决工程管护制度的制 订、管护队伍建立、管护人员的稳定、管护责任和管护经费的落实等问题，从而 河悔大学上程颂十学位论史 使上程能长久发挥效益。 1 2 2 农业综合开发项目管理程序 世界银行成立半个多_ f 廿= 纪，向世界各国提供了上千亿美元的丌发贷款，形成 r 一套完整严密科学的项目管理体系，按照世行项目管理办法，世行项目管理周 期，包括项目选定、项目准备、项目评估、项目谈判、项目执行与监督、总结评 价六个阶段。 我圈基本建设实践中，为保证工程建设顺利进行，达到预期的目的，在总结 项目建设经验和客观规律的基础上，形成了一套大家共同遵守的二i 。作顺序，通常 称为基本建设程序。按照这一程序，国内基建项目可以分为十个步骤：项目建议 污、可行性研究、扩初设计、开工准备、项目施工、生产准备阶段、竣工验收阶 段、t 程移交和后评价阶段。这十个阶段大致划分为三个主要阶段，即前期工作 阶段、项目实施阶段、竣工投产阶段。 国内墓建世行岱款瑁目表业开发项目 夏至蓝匠 吨震霾1 一匿巫噩l 口睡夏至因匦噩丞菱 图1 1国内基建、世行贷款、农业开发项目管理程序对照图 农业综合开发改变了传统农业投资项目的管理模式，引进了世行项目和基木 建设项目管理办法，其项目管理大致呵分为五个阶段： 一是项目前期准备阶段。包括制订规划、建立项目库、提出项目建议书、编 制可行性研究报告和进行评估论证等。 二是项目的申报审批阶段要，包括下达年度投资控制计划、编写项目扩初设 计、做好年度实施计划的报批等。 三是项目实施阶段。包括开展招投标、r 程施工、监督检查、项目统计等。 四是项目竣工验收阶段，包括县级自验、地级复验、省级查验和崮家拙验等。 五是运行管护阶段。包括工程移交、产权归属、管护主体、管护制度、项目 三 一 一 一一 爹 改进农业综合开发项耳前粥准备r 作的对策研究 运行等。 1 2 3 农业综合开发项目前期准备工作 项目前期准备工作足项目管理周期巾的重要环节，工作内容大同小异。世行 项目前期准备的核心是对巧e 目可行性研究分析。国内农业投资项目前期准备工作 一般包括提出项目建议书、开展项目可行性研究、进行项目评估和项目扩初设计 等内容。农业综合开发前期工作主要包括制定开发规划、编制项目建议书利建立 项目库、项目可行性研究、项目评估论证等内容，而将项目初步设计列入申报审 批阶段。 ( 1 ) 编制开发规划。凡事颁则立，不预则废。为使农业综合开发1 作有序 进行，各级应依据当地国民经济与社会发展规划、国家农业综合开发政策以及当 地的农业资源状况，编制本地各类农业综合开发项目的阶段性发展规划，确立主 导产业、开发目标和项目的区域布局，以及为实现既定目标所采取的政策措施。 ( 2 ) 编制项目建议书，建立项目库。在总体规划的基础上，按项目编制项 目建议书。项目建议书编制完成后，按照建立项曰库制度的要求，各级建立项目 库，将编制建议书的项目纳入项目库。 ( 3 ) 编制项目可行性研究报告。农业综合开发二类项目可行性研究报告的 主要内容。项目可行性研究报告，由具备相应资质的单位承担编制，上报国家评 估的项目须乙级以上资质的单位编制，其余项目由丙级以上资质单位或县级项目 主管部门编制。 ( 4 ) 评估论证。项目评估是对拟建项目的可行性研究报告的审鱼和评价， 采取定量分析和定性分析相结合，动态分析和静态分析相结合的方法，对项目建 设的必要性、技术可行性、经济合理性、资金配套与偿还能力的可靠性进行综合 分析论证，为立项提供决策依据。 1 3 农业综合开发项目前期准备阶段工作存在的不足 规范项目前期准备阶段的 t 作，对于提高项目决策的科学性，提高项日效益， 具有重要作用这观念已广泛被项目管理界接受。从国内外项目建设的实践情况 看，凡是不按基本程序办事，不重视前期工作的，就容易受到惩罚。凡是事前不 认真进行项目可行性研究和技术经济论证，项目建设的质量就不会高。当前，农 q k 综合开发在前期工作中存在一些突出的闷题，这些问题随着项目管理的深入， 在越来越多的省份中逐步暴露h 来，有的己影响到项目的建设管理和投资成效， 严重的甚至危及到农业综合开发形象。 1 3 1 前期准备阶段工作存在的主要问题 ( 1 ) 歼发规射j 工作存在的问题。 河海大学二l 口硕十学位论文 近年来各地比较重视规划的编制工作，“十五”期初，同家和各地都制定了 农业综合开发五年规划和各类专项规划，由于制订规划时深入调查研究不够，往 规划研究中方法、程序不够合理，加之外部条件的制约，这些规划的落实情况不 够理想，有的规划真正成了纸上画画、墙上挂挂的东西。部分地区制订规划与当 地实际情况结合不紧，对当地经济发展形势认识不足，了解不够，规划与实际发 展需要相差很远。 ( 2 ) 农业综合开发项目库建设存在的问题。 一是个别地方对建立项目储备制度认识不够，没有建立项目库，投资来了临 时找项目的情况较多；二是有的建立了项目库，但入库项目材料不规范、不完善； t 是有的项目库建立起来了，也有项目建议书等，但项目库却一建了之，管理不 行，没有动态运转，没有及时进行清库、补库等。 ( 3 ) 项目可行性研究工作存在的问题。 一是项目可研深度不够，项目区分散、工程布局不合理、市场分析粗线条勾 勒，轻描淡写，为追求所谓的可行性，人为地掺加水份，抬高项目经济效益；二 是项目可研报告质量一般。往往是上报国家评审的项目可研报告质量相对好一 些，而其它项目的质量就差强人意，有的没有聘请专业人员编制，撇告不规范， 数据前后不一致；三是个别地区根本就不编制项目可研报告。个别地区对上地治 理项目没有编制项目可研报告，往往是编制项目设计任务书，再编制项甘年度计 划报表，根本没有项目可行性研究的过程。 ( 4 ) 项目评估论证存在的问题。 一是项目评估论证流于形式。一些地方对项目评估工作的重要性认识不够， 怕花钱、怕麻烦、不组织专家评估，岂不知，就因为省去了组织评估的小麻烦， 却可能惹出投资失误的大麻烦。有的组织评估也是流于形式，走过场，没有真正 聘淆专家对项目进行把关；二是评估方法不规范。一些地方项目评估工作程序币 清不明，评估重点及标准不一，方法不够全面；三是评估责任机制没有建立。还 有的存在评估职责不清的情况，没有建立起项目评估责任制。 1 3 2 改进前期准备工作的困境 刨新中的农业综合开发项目前期二i 、作处于两难的境地，当前有两种观念存在 于农业综合开发管理部门，一种是应该重视前期工作，但项目简单，不赞成兴事 动众、做规划、做可研等。另一种是积极主张按照世行项目或基本建设项目的程 序，加强项目前期：i ：作，认真做好规划、建议书、可研、评估各道程序。 第一种观念，农业综合开发项目相对较简单，项目没有必要进行可行性研究。 这种观念的代表言论是：土地治理项臼以公益性为主，项目是否有必要建设，根 本不需要论证，另外，土地治理项目效益存在外溢性，项目之间效益比较根本无 法进行。再次，产业化经营项目，农业综合开发投资以借款为t ，项目究竟好小 改进农业综台开发项目前期准备工作的对策研究 好，企、最有发言权，企业积极争取立项，说明项日本身就有市场、有效益。 第二种观念，农业综合开发项目前期丁作应规范化、程式化进行，特别是必 须认真做好项目可行性研究分析工作。农业综合开发项目作为国家投资行为，必 须讲究投资效益，对土地治理项目应该研究项目的外部效益，比较其社会效益的 大小。产业化经营项目主体完全是企、峨应该峰持按市场经济的秩序，用科学的 项耳管理程序去规范项目前期工作。 1 4 国内外研究的进展 l t4 1 国内外农业项目前期准备阶段工作研究的动态 根据现代项目管理理论，项目生命剧期通常分为项目决策、计划设计、项目 实施和项目竣工阴个阶段，具体详见图1 2 。我们所说的项目前期准备阶段一般 埘应项f 1 决策阶段，包括项目概念形成及项目可行性研究、项目评估及决策等i 作。随着现代项目管理理论和方法在广泛应用和推广，项目前期工作的重要性， 也越来越得到各界的认同。对加强项目前期工作的研究，国内外项目管理界就一 直没有问断过。 圈删嚏外 口目目目 可文 寸虚罩( 里控碑) ：! 生蔓日撮它捏出 z ：生、j 望性研究报告摊出 2 旦女 z ! ：! 竖立h 开r 商啼下选 ；翌日r z i ：l 蛙产畦收台播 蛩蛀充垒投八使用 霪：；霁壤翳摩连可“连一步 理日运行币聂于厦日曾埋范 # 抽 聆段 图1 2项目生命周期特征 【注册咨询工程师( 投资) 考试教材编写委员会，t 程项目组织和管理，中国计划出版社，2 0 0 3 ) ( 1 ) 世行贷款农业项目的前期工作。在农、l k 项目领域内，国际上以世行贷 款项目为代表的项目管理方法，已普遍得到各国项目管理界的认同。世行项目i l 往在前期准备阶段要花费2 - - 3 年左右的刚间。其前期准备工作包括四个步骤： 河海大学丁程颂上学位论文 第一步，鉴别投资机会( 机会研究) ，分析项目可能的投资方向。第二步，项目 的初步选择和拟定( 可行性初步研究) ，进行初步的技术和经济分析；第三步， 项目的分析和确定( 可行性研究) ，进行深入的技术经济论证选择最佳的项目实 施方案；第四步，项目的最后确定和评价报告。 根据罗庆编著的世界银行项目贷款业务指南，世行农业类项目前期工作 过程中，重点就是项目可行性研究。其可行性研究包括五个重要方面：一是技术 可行性研究。即从达到项目目标的几个可供挑选的技术方案中，进行成本效益比 较，确定最佳方案。二是经济可行性分析。从宏观出发，从整个国民经济角度衡 量项目投资的经济价值。三是财务叮行性分析。从微观角度来分析研究项目的财 务效益。四是组织体制的可行性分析。分析项目管理机构、管理力量是否能够满 足项目的需要。i i 是社会可行性分析。社会可行性分析主要在于考察项目收益如 何分配和使用。 ( 2 ) 国内农业项目的前期工作。我困农业投资实行项目管理还处在起步阶 段，有些关系还没有理顺，也没有形成规范化的严密完整的管理周期。目前，国内 针对农业项目的前期准备阶段工作的研究也有不少。近年来，以北农、南农及农 业部规划磺究所为代表的一些专家出版过不少关于农业项目前期准备工作的研 究成果，如农业项目投资评估、农业项目投资决策、农业项目的财务分析等，指 出了农业项目的前期：r 作的内容、方法等。在这些研究当中，以加强项目可研工 作和项目评估工作的成果届多，研究的重点也主要是项目投资技术评价，包括项 目成本效益确定、分析、方案比较等等。根据这些研究，我国农业投资实行项目 管理，其程序大致可以分三个阶段，即前期准备阶段、项目实施阶段、项目竣工 验收阶段。项目前准备阶段包括提出项目建议书、进行项目可行性研究、进行项 目评估，正式立项、签订投资( 或贷款) 协议书，进行项目扩初设计。通过项闩前 期准备阶段的工作，使项目的开展建立在科学民主决策的基础上，促进项目顺利 进行。 1 4 2 农业综合开发项目前期工作的研究 农业综合开发项目管理程序是参照世行项目管理程序进行的，但对如何开展 好项目前期工作，并没有较系统深入的研究的。2 0 0 3 年中央电视台焦点访谈节 目两期分别对农业综合开发土地治理项目和产q k 化经营项目实施情况暴光后，国 家和各省项目管理层逐步加强了对项目前期工作的管理力度，并在项目管理实践 中积极采取了一些措施，如探索项目竞争立项、明确限额以上项目国家和省级评 仙等系列措施。 农业部规划设计研究院出版过土地治理项目可行性研究与评估对农业综 合开发土地治理项目可研、评估的基本方法、程序和要求作了研究，提出了1 二地 治理项目可研、评估的一些基本要求及方法。 改进农、综台升发项目前朋准备_ 作的埘策研究 军晶主编的农业综合开发管理理论与实践中也对农业综合开发全过程系 统管理进行阐述。在国家农发办主持的农业综合开发多种经营项目的宏观决策 与科学管理、农业综合开发高新科技示范应用研究等课题，也分别对多种经 营项目和科技示范项目的立项管理进行了研究。 杨秋林、王小林等在国家农业综合开发项目投资决策科学化思考中，从农业 综合开发项目决策多属胜、模糊性和非结构化等特性出发，提出了农业综合开发 项目立项科学化决策的途径。 农业综合开发项目前期准备阶段 作涉及多方面，如何从整体上来考虑项目 前期工作的各个环节，特别是如何将世行项目和 业项目前期准备阶段的管理经 验移植到农业综合开发项目管理中，目前，研究的专家及管理者就相对少一些。 1 5 本文研究的主要内容 本文主要针对当前农业综合开发项目前期准备阶段存在的问题，借签世行项 目等管理方法，对农业综合开发项目前期准备阶段的规划、建立项目库、项目可 行性研究、项目评估、项目决策等_ 1 ：作提出规范化改进措施。 ( j ) 开发规划。针对开发规划研究任务不明确、重点不够突出、规划落实 差等问题，重点研究提出开发规划的基本原则、基本任务、规划的方法和重点、 规划文本的写作规范和落实规划的措施。 ( 2 ) 项目库建设。针对项目库制度不完善、入库工作不规范、缺少动态管 理等状况，重点研究提出项目库建立的基本原则、入库条件、材料要求及管理程 序，并构建项甘库管理软件来实行项目库管理工作的规范和动态要求。 ( 3 ) 项目可行性研究。针对当前项目可研1 作程序不够规范、重点坷i 突出、 深度达不到要求等问题，重点研究提出农业综合开发项目可研应遵循的基本程 序、项目可研的重点、可研报告的编写规范及提高可研工作质量的途径。 ( 4 ) 项目评估。针对项目评估方法不规范、评估重点不明确、评估：l ：作流 于形式等问题，重点研究提出农业综合开发项目评估的基本模式、基本程序、评 估标准、评估内容等。 ( 5 ) 决策模型。针对项目决策过程没有规范统一指标等问题，研究给出决 策指标及相对应的决策指标模型和模糊评价优选方法。 ( 6 ) 项目投资造价。针对前期工作中造价管理不规范、方法不统一等问题， 研究提出农业综合开发项目概算方法及加强前期阶段造价管理提出思路。 ( 7 ) 管理对策。从改进项日管理措施的角度，研究改进项目管理机制、选 项方式法和评价体系。 改进农业综合开发项目前期准善t 作的列荒研究 第二章农业综合开发规划 农业综合开发是国家支持和保护农业发展的战略性措施，是一项长期t 作， 为使农业综合开发工作有序进行，各级农业综合开发管理部门应依据当地国民经 济与社会发展规划、国家农业综合开发政策以及当地的农业资源状况，编制农业 综合开发规划。农业综合开发规划应具有超前性、前瞻性，必须站在经济发展的 全局去考虑，在充分调研、论证的基础上，提出今后农业综合开发的指导思想、 基本原则、主要任务和政策措施等。 2 1 农业综合开发规划的基本概况 2 1 1 农业综合开发科学规划的意义 ( 1 ) 有利于合理开发剥用农业资源，促进持续发展。随着改革的不断深入， 传统农业正向现代农业转变，计划经济向市场经济转变，农业与经济的发展要求 更雄厚的资源物质支持，而如何保证经济发展的物质基础，农业资源的可持续开 发便成为资源开发的必然选择。要实现资源开发的持续就首先要搞好资源开发的 规划。只有制订出适合本地实际和r 耵场经济要求的资源合理开发和利用的近期和 长期规划，才能避免资源开发的盲目性、无序性，求得资源开发的最佳经济效益 和社会效益。 ( 2 ) 有利于明确开发目标。制定规划是广泛收集、整理、分析与研究当地 农业生产条件、农业资源、农村经济情况等材料，并结合实地调查印证材料真伪 的