（国际法学专业论文）“无意中影响水下文化遗产的活动”法律问题研究.pdf

内容摘要 内容摘要 文化遗产是人类的宝贵资源，其不可再生性加大了保护的重要性。令人遗憾 的是，各国乃至整个国际社会对保护文化遗产的重视程度并不尽如人意，而其中 水下文化遗产的处境更是令人担忧。因为水下文化遗产可能处于不同性质的海域 内，而不像陆上文化遗产那样处于一国行使主权的领土内，其背后的利益考量也 更加复杂。经过多年酝酿，联合国教科文组织于2 0 0 1 年1 1 月出台了保护水下 文化遗产公约。作为第一部保护水下文化遗产的国际公约，其关注点集中于“开 发水下文化遗产的活动 ，而另一类同样具有严重破坏性的“无意中影响水下文 化遗产的活动一却只有两个条文的篇幅。虽然，其中不乏与重要的政治、经济、 军事利益有关的复杂的利益平衡问题；但是，立法者的重视程度不够也是不可忽 视的一个原因。要防止或减轻“无意中影响水下文化遗产的活动可能对水下文 化遗产造成的损害，除了强调船旗国的管辖义务外，更需要强化甚至扩大沿海国 的管辖权。然而，2 0 0 1 年保护水下文化遗产公约回避了沿海国是否可以将 管辖权扩大至领海以外这一前提性问题。任何与海洋有关的问题的解决都不能脱 离1 9 8 2 年联合国海洋法公约所制定的法律框架。因此，本文通过对1 9 8 2 年 联合国海洋法公约所设立的不同海域管辖权制度的分析，为上述问题提出了 解决思路。至于具体的管理原则和措施，本文主要是介绍了国际社会和某些国家 的先进经验，并分析它们的利弊优劣，以供我国立法者借鉴。我国在水下文化遗 产保护的立法领域具有一定的先进性，但是具体到“无意中影响水下文化遗产的 活动 方面，仍然捉襟见肘。本文在对我国的实践和立法情况进行分析总结后， 提出了自己的立法建议。 关键词：“无意中影响水下文化遗产的活动；水下文化遗产；保护水下文化遗 产公约 a b s t r a c t c u l t u r a l h e r i t a g e i st h ep r e c i o u sl e s o u r c ef o rt h eh u m a nb e i n g s i t s n o n r e n e w a b l en a t u r ef u r t h e re n h a n c e st h ei m p o r t a n c eo ft h ep r o t e c t i o no fi t h o w e v e r , t h ep r o t e c t i o no fc u l t u r a lh e r i t a g e , e s p e c i a l l yt h a to fu n d e r w a t e rc u l t u r a lh e r i t a g e o j c i - i ) ，i sf a rf r o ms a t i s f a c t o r yi nm a n yc o u n t r i e sa n de v e ni nt h ew h o l ei n t e r n a t i o n a l c o m m u n i t y t h a ti sp a r t l yb e c a u s et h a tl a n dc u l t u r a lh e r i t a g el i e si nt h et e r r i t o r yu n d e r as t a t e ss o v e r e i g n t y , w h i l et h eu c hm a yl i e0 1 1t h es e a b e do fd i f f e r e n tm a r i t i m e z o i l c s ，w h i c hg i v e sr i s et om o r ec o m p l e xc o n f l i c t i n gi n t e r e s t s a f t e ry e a r so fn e g o t i a t i o n , t h eu n i t e dn a t i o n se d u c a t i o n , s c i e n c ea n dc u l t u r e o r g a n i z a t i o no j n e s c o ) a d o p t e d t h ec o n v e n t i o no i lt h ep r o t e c t i o no ft h eu n d e r w a t e r c u l t u r a lh e r i t a g e ( 2 0 0 lc o n v e n t i o n ) i nn o v e m b e r2 0 0 1 a st h ef i r s ti n t e r n a t i o n a l i n s t r u m e n to nt h ep r o t e c t i o no fu c h ，i tm a i n l yf o c u s e s0 1 1 “a c t i v i t i e sd i r e c t e d0 1 1 u c h ”，、) l ，i mo n l yt w op r o v i s i o n sd e a l i n gw i t h “a c t i v i t i e si n c i d e n t a l l ya f f e c t i n go n u c h ”a d m i t t e d l y , t h i sm i g h tb et h en e e do fb a l a n c i n gp o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n d m i l i t a r yi n t e r e s t sa m o n gd i f f e r e n tc o u n t r i e s ，h o w e v e r , t h ed r a f t e r s l i t t l ec o l l c e r l lo n t h i sp a r t i c u l a ri s s u em a ya l s ol e a dt os u c har e s u l t i no r d e rt op r e v e n to rm i t i g a t et h en e g a t i v ee f f e c to fa c t i v i t i e si n c i d e n t a l l y a f f e c t i n go nu c h ，w en e e dt os t r e n g t h e n a n de v e x t e n dt h ec o a s t a ls t a t e s j u r i s d i c t i o na sw e l l 舒t h ef l a gs t a t e sd u t yo fa d m i n i s t r a t i o n a n ya t t e m p tt or e s o l v e p r o b l e m so ft h es e as h o u l db em a d ew i t h i nt h ef r a m e w o r ko f t h e19 8 2u n i t e dn a t i o n s c o n v e n t i o no nt h el a wo ft h es e a ( 19 8 2c o n v e n t i o n ) i ti sap i t yt h a tt h e2 0 0 1 c o n v e n t i o nf a i l st ot a k ea c c o u n to ft h ep o t e n t i a le f f e c to ft h e19 8 2c o n v e n t i o n b a s e do l lt h ea n a l y s i st od i f f e r e n tj u r i s d i c t i o ns y s t e m si nd i f f e r e n tm a r i t i m ea r e a s e s t a b l i s h e du n d e rt h e19 8 2c o n v e n t i o n , t h i sd i s s e r t a t i o ns u g g e s t sai l e ww a yt od i v i d e t h ej u r i s d i c t i o na m o n gt h er e l a t i n gc o s t a ls t a t e s a l s o ，t h i sd i s s e r t a t i o ni n t r o d u c e s s o m ep r a c t i c ea n de x p e r i e n c eo ft h ew o r l d w i d es oa st op r o v i d es o m l bs p e c i f i c a d m i n i s t r a t i o np r i n c i p l e sa n dm e a s u r e st h a tm i g h tb ea d o p t e di nc h i n a i ng e n e r a l ， c h i n a sl e g i s l a t i o n0 1 1t h ep r o t e c t i o no ft h eu c hi sa d v a n c e d ，b u ti ti ss t i l lf a rt i o m s u f f i c i e n t 、j i r i t hr e g a r dt o “a c t i v i t i e si n c i d e n t a l l ya f f e c t i n gu c h a t t e ra n a l y z i n g c h i l l l l sl e g i s l a t i o n sa n dp r a c t i c e si nt h er e l a t i v ef i e l d ，t h ed i s s e r t a t i o na ti t sv e r ye n d s p e c i f i c a l l yp u t s f o r w a r ds u g g e s t i o n st oh e l pi m p r o v et h ee x i s t i n gl e g i s l a t i o ni n c h i l l l t “无意中影响水下文化遗产的活动”法律问题研究 k e yw o r d s ：a c t i v i t i e si n c i d e n t a l l ya f f e c t i n gu n d e r w a t e rc u l t u r a lh e r i t a g e ； u n d e r w a t e rc u l t u r a lh e r i t a g e ；2 0 0 1c o n v e n t i o no nt h ep r o t e c t i o no ft h eu n d e r w a t e r c u l t u r a lh e r i t a g e 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明 确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其他指定机构送交论文的纸质版和 电子版，有权将学位论文用于非营利目的的少量复制并允许论文进入 学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检 索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密 后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) 日期：p 西砗 日期：p 鲫 年 6 月p 日 衫月份日 前言 让! 釜 刖吾 本文在总结“无意中影响水下文化遗产的活动 的危害性和相关规范的不足 的基础上，分析了国家为防止或减轻此类活动对水下文化遗产可能造成的损害的 管辖权和管理制度问题，并根据我国立法和实践的现实情况提出了完善建议。 一、本文的研究目的和学术价值 综观人类的发展史，不难发现，科学技术的每次革新，总会带来法益的扩展 和法律制度的进步。随着海洋科技的突飞猛进，人类的触角开始伸向大洋深处， 沉睡于海底上百年、甚至数百年的水下文化遗产开始进入人类的视野。但是，与 其他海洋事务相比，水下文化遗产保护问题出现较晚。 联合国教科文组织早期制定的一些有关文化财产遗产保护的专门性公约， 比如，1 9 5 4 年关于发生武装冲突时保护文化财产的海牙公约、1 9 7 0 年 关于 禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约和1 9 7 2 年 保护世界文化和自然遗产公约，并没有明确提及水下文化遗产问题。而作为 “海洋法宪章刀的1 9 8 2 年联合国海洋法公约，并未将水下文化遗产保护作为 重点关注问题。因为这些遗产虽然往往位于海床上，但又不同于其他自然资源， 保护这些遗产又很可能会触及扩大沿海国对领海以外区域的管辖权，增加国际海 底管理局对国际海底区域的管辖权，影响到一些大国历来倡导的公海自由。 所 以，经过几番提案上的较量，1 9 8 2 年公约的正式文本中只有两项条文明确提到 了“在海洋发现的考古和历史文物 ，即第1 4 9 条和第3 0 3 条。这两项原则性规 定，并没有为水下文化遗产保护建立切实可行的法律制度。早在1 9 9 3 年，联合 国教科文组织便开始关注水下文化遗产保护问题。然而，第一部保护水下文化遗 产国际公约的出台，却一拖再拖，直到2 0 0 1 年1 1 月2 日，教科文组织大会以 8 7 票赞成、4 票反对和1 5 票弃权的绝对多数，正式通过了保护水下文化遗产 公约，同时通过的还有一份附件关于开发水下文化遗产活动的规章。 赵亚娟联合国教科文组织保护水下文化遗产公约研究( 博士学位论文) 【d 】厦f - j ：厦门大学，2 0 0 5 2 5 同上，第2 8 页 “无意中影响水下文化遗产的活动”法律问题研究 众所周知，非法盗捞和商业开发活动对水下文化遗产的破坏令人发指，早期 和现行的水下文化遗产保护规范，无论是国际法还是国内法，关注的重点也都是 与非法盗捞有关的海底沉船的所有权、打捞权和管辖权等问题。至于另一类影响 水下文化遗产的活动“无意中影响水下文化遗产的活动 ，例如：港口疏浚、 海上工程建设、海底电缆和管道的铺设、海洋资源开发和利用、有毒有害物质倾 倒、军事演习和试验以及捕鱼等，在相关法律中，尤其是国际法规范中，鲜有露 面。这不得不说是水下文化遗产保护法律制度的一大遗憾，也是本文的切入口所 在。“无意中影响水下文化遗产的活动对水下文化遗产的危害性决不亚于非法 盗捞、商业开发和考古发掘等“开发水下文化遗产的活动 ，加之其种类繁多、 情况复杂，进行规范和控制的难度却更胜一筹。想必，这也是许多法律文件对其 望而却步的原因之一。 本文的创新之处在于挑战了这一难点和盲点，加之资料的匮乏，所以原创性 极强，希望可以为水下文化遗产保护制度的完善抛砖引玉。当然，事物总是有两 面性，资料的匮乏也是本文的致命伤。笔者不得不几乎完全根据自己的分析心得 推演出结论。望读者们积极批评指正。 二、本文的框架安排和研究方法 在框架安排上，本文沿用了提出问题、解决问题的一般范式，从四个方面进 行了论述： 第一章是“问题的起源。本章旨在介绍“无意中影响水下文化遗产的活动 的法律定义，明确研究范围。并从实践和立法的现实入手，阐明此项研究的法律 意义。最后，提出“无意中影响水下文化遗产的活动”中存在的法律问题，为研 究指明方向。 第二章是“问题的解决区域管理 。这是本文最具原创性之处。保护水 下文化遗产的前提性问题是管辖权的分配。然而，根据现行国际法所安排的海洋 管辖权的架构，可能出现的管辖权争议应该主要集中于沿海国管辖权，所涉区域 主要位于领海以外。本章节分别针对内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架 和“区域”内的国际法规范，一一进行了详细的分析，理清了沿海国管辖权的头 绪。 2 前言 第三章是“问题的解决一管理制度。保护理念的落实、管辖权的实施都 离不开具体的管理制度，包括管理的基本原则和具体措施。这些制度的有效与否 直接影响保护活动的效果。目前，国际社会已有不少经验。本章，一方面，根据 2 0 0 1 年公约的规定和精神确立了管理的基本原则；另一方面，介绍了几项具有 代表性的管理措施，以供我国参考。 第四章是“问题的启示一立法建议 。本章首先分析了我国在调查和保护 水下文化遗产方面的实践和问题；其次介绍了我国现有的三部专门性法规以及与 海洋环境和资源保护有关的法律中关于“无意中影响文物 的规定，并分析其优 劣；最后，在前文研究结论的基础上，并结合上述实践和问题，提出了修订 中 华人民共和国水下文物保护管理条例的建议，从而实现本文的研究价值。 最后是结语。总结了整个研究过程，概括了研究结论。 在研究方法上，本文运用了归纳法和演绎法、政治经济分析法、历史分析法、 目的分析法、价值分析法和比较分析法等研究方法，具体而言： 本文第一章，通过使用归纳和演绎的方法，介绍了“无意中影响水下文化遗 产的活动 的法律定义等问题。第二章对于沿海国在各区域中的管辖权的分析使 用了多种研究方法，包括历史分析法、目的分析法和价值分析法，以期探寻每项 制度背后的深层意义，从而得出其是否可以扩至水下文化遗产保护领域。第三章 对多项管理原则和措施的介绍、分析，体现了政治经济分析法和比较分析法的重 要作用。第四章在探讨我国的问题及其解决建议时，将比较分析法贯穿始终。 3 。无意中影响水下文化遗产的活动”法律问题研究 第一章问题的起源 综观海洋法的发展历程，我们不难发现，人类要求扩大对海洋的权利、加强 对海洋的保护，归根结底都是源于技术的进步。保护水下文化遗产的规则和制度 的发展也不例外。随着深水技术的迅猛发展，人类的水下活动空间也大大扩展了。 这使得上百年、数百年甚至数千年来从未受到扰动的水下沉船、聚落遗址、港口 设施、建筑结构等先民活动遗址，暴露于现代人类的活动范围之内。在先进技术 的帮助下，人类对长期以来沉没在水底、特别是海底的水下文化遗产开展了各种 活动。与此同时，海上和海底建设工程、捕鱼活动、海洋污染以及武器实验、 军事演习等人类活动，虽然不以水下文化遗产为活动对象，却会在事实上影响到 水下文化遗产。而且，近年来，随着经济的迅速发展，人类的海上、海底活动日 渐频繁、日趋庞大。因此，在保护水下文化遗产的过程中，对此类活动的规范也 是不容忽视的。然而，遗憾的是，目前，无论是国际规范还是国内法规，无论是 理论界还是实务界，对该问题的关注都十分有限。 第一节“无意中影响水下文化遗产的活动刀的法律定义 由于技术和认识水平的局限性，水下文化遗产保护问题出现较晚。而且，早 期和现行的水下文化遗产保护规范，无论是国际法还是国内法，关注的重点都是 海底沉船的所有权、打捞权和管辖权等问题。“无意中影响水下文化遗产的活动 这一用语出自2 0 0 1 年联合国教科文组织保护水下文化遗产公约，除此以外， 可以参考的国际法律文件可谓是寥若晨星。 一、1 9 6 8 年 解析【m 】北京：法律出版社，2 0 0 6 3 1 傅氓成海洋法专题研究【m 1 厦门：厦门大学出版社，2 0 0 4 2 6 第一章问题的起源 适用范围。( d 2 0 0 1 年公约在第一条的定义条款中首次对影响水下文化遗产的活动 进行了系统、明确的分类，即分为“开发水下文化遗产的活动”( a c t i v i t i e sd i r e c t e d a tu n d e r w a t e ra a l t u r a lh e r i t a g e ) 和“无意中影响水下文化遗产的活动 ( a c t i v i t i e s i n c i d e n t a l l ya f f e c t i n gu n d e r w a t e rc u l t u r a lh e r i t a g e ) ；并首次给出了后者的定义 “尽管不以水下文化遗产为主要对象或对象之一，但可能对其造成损伤或破坏的 活动。 这两类活动的结果可能是相同的，即如果不加以规范都可能会损害水下 文化遗产；所不同的是行为人是否以水下文化遗产为其活动的主要对象，或者是 否以影响( 包括正面影响和负面影响) 水下文化遗产为其活动的主要目的。“无 意中影响水下文化遗产的活动 ，顾名思义，其主观目标并非水下文化遗产，但 是客观结果会导致对水下文化遗产的干扰或损害。至于那些以“无意中影响水下 文化遗产的活动”为名、行捞宝之实的活动，由于其本质上仍属于以水下文化遗 产为主要对象的活动，所以笔者未将其列入本文的讨论范围。 虽然2 0 0 1 年公约没有对具体的“无意中影响水下文化遗产的活动”予以列 举，但是通过对该定义的分析，我们不难发现，符合该定义的活动种类很多，并 不限于1 9 6 8 年建议所列举的那几项“公共或私人工程，也不限于1 9 9 2 年 公约所规范的“城市及区域规划”，而是可以包括捕鱼( f i s h i n g ) 、海底矿产资源 开发( m i n i n g ) 、旅游休闲活动( t o u r i s m r e c r e a t i o n ) 、军事活动( m i l i t a r y ) 和其 他海洋利用开发活动( d e v e l o p m e n t s ) ，包括海上建设或改造工程、港口码头建设 或改造工程、海底电缆和管道的铺设工程、有害物质的海洋倾倒以及水产业的发 展等。上述活动种类繁多，普遍涉及国家的重要经济和国防利益，是一个综合财 政、政治和实务的复杂议题，需要联合国多个机构的合作。正如提出“开发水下 文化遗产的活动 和“无意中影响水下文化遗产的活动”之分类建议的加拿大所 指出的，“文化公约处理与规范影响水下文化遗产的所有活动( 例如，渔业捕捞 与底拖网的使用、旅游与电缆铺设等) 是不可能的 。 因此，避免上述活动对水 下文化遗产的影响，已经超出了联合国教科文组织的能力范围，这也是公约未将 0 k e e f e p a t r i c kj s h i p w r e c k e dh e r i t a g e ac o m m e n t a r yo nt h eu n e s c oc o n v e m i o n u n d e r w a t e r c u l t u r a lh e r i t a g ef m l 1 崩c e s t e r ：i n s t i t u t eo f a r ta n dl a w 2 0 0 2 4 1 2 0 0 1 年联合国教科文组织保护水下文化遗产公约) 第l 条第6 款 2 0 0 1 年联合国教科文组织保护水下文化遗产公约 第l 条第7 款。 同本页注，第4 6 页 傅崛成。宋玉祥水下文化遗产的国际法保护2 0 0 1 年联合国教科文组织保护水下文化遗产公约 解析【m 】北京：法律出版社，2 0 0 6 5 9 7 “无意中影响水下文化遗产的活动”法律问题研究 其列为主要规范对象的原因之一。 第二节“无意中影响水下文化遗产的活动力的法律意义 在漫长历史进程中遗留下来的众多历史文物，是一部物化了的人类发展史， 是源远流长的人类历史和文明的重要见证。而且，这些宝贵的文化遗产具有不可 再生性，一旦遭到破坏，便很难修复。因此，加强对他们的保护，对透析人类历 史，传承和发扬人类优秀文化，有着重要意义。 随着世界人口的膨胀，人类对资源的需求量也与日俱增，便于人类获取的陆 地资源日渐枯竭；同时，由于一个多世纪以来海洋技术的日新月异，人类逐渐将 生存空间扩展至海洋，展开了激烈的“海洋圈地运动”并日趋白热化。那些以 经济、国防为目的的海洋利用与资源开发活动，“极具经济与国家安全上的重要 性 ； 相比之下，保护承载着文化、历史意义的水下文化遗产的重要性就显得弱 小了许多。因此，水下文化遗产在很大程度上成为海洋经济性开发与国防军事工 程及武器试验的牺牲品。这也正是长期以来，无论在国际法层面还是国内法层面， 对“无意中影响水下文化遗产的活动的立法都几无进展的首要原因。 然而，事实上，这些活动对水下文化遗产的破坏程度，较之人们十分重视的 水下文化遗产的商业性打捞活动有过之而无不及。一方面，商业打捞者，从自身 的利益出发，将尽力保护其认为具有重大商业价值的水下文化遗产。 毕竟商业 打捞的目的在于获取水下文化遗产的经济利益，打捞者们会尽可能地采取措施防 止或减少对打捞标的可能造成的破坏，从而实现其利润的最大化。当然，这并不 适用于打捞者认为商业价值低的器物。另一方面，“无意中影响水下文化遗产的 活动 中的某些活动，对水下文化遗产的破坏是大规模的，会造成整个活动水域 内的水下文化遗产完全移位或损毁。例如：海底电缆与管道的铺设，有时候会要 求清除位于其设计路线附近的水下文化遗产；海底矿产资源的开发往往会造成施 工或生产地点之水下文化遗产的大规模破坏；海洋有害化学物质倾倒会对水下文 化遗产造成腐蚀；海底武器试验则可能将一定区域内的水下文化遗产全部炸毁。 傅岷成，宋玉祥水下文化遗产的国际法保护- 2 0 0 1 年联合国教科文组织保护水下文化遗产公约 解析【m 】北京：法律出版社，2 0 0 6 1 2 o k e e f e ，p a t r i c kj s h i p w r e c k e dh e r i t a g e ：ac o m m e n t a r yo i lt h eu n e s c oc o n v e n t i o no nu n d e r w a t e r c u l t u r a lh e r i t a g e 【m 】l e i c e s t 莨i n s t i t u t eo f a r ta n dl a w , 2 0 0 2 6 5 同本页注。 8 第一章问题的起源 反对者们常常辩称这些海洋开发、利用活动，与水下文化遗产的商业打捞相 比，并不频繁。但是，他们忽略了前者的广度和深度远胜于后者，所触及的深海 水域也是后者所无法企及的；他们更忽略了一种最频繁的开发、利用海洋的活动 捕鱼，其中最令考古学界担忧与恐惧的是利用底拖网的捕鱼活动。为了获 得更大的渔获量，渔捞者发明了能直接覆盖海底的底拖网，“这种拖网网口往往 有两米多宽，在结实的铁框底边焊有长2 0 厘米的栉状齿。 在作业过程中，该 网的底部在海床上拖行，会造成水下文化遗产大规模的移位与失散，以致流失了 大量有关考古层位学与类型学的重要信息。而且，“只要被它挂住，什么样的遗 物和遗迹都会遭到破坏，任何保护措施都无济于事。因此，考古学家们像害怕扫 荡陆地遗迹的推土机一样对此感到恐惧。 第三节。无意中影响水下文化遗产的活动一的法律问题 一、管辖权问题 1 9 8 2 年联合国海洋法公约( 以下简称“1 9 8 2 年公约) 将海域划分为若 干区域，不同区域内，沿海国有不同的管辖权。至于沿海国对防止或减轻“无意 中影响水下文化遗产的活动”对水下文化遗产可能造成的损害的管辖权，国际社 会尚无定论。然而，管辖权制度是保护水下文化遗产的前提性问题，必须予以理 清。 二、利益协调问题 如前文所述，“无意中影响水下文化遗产的活动 涉及重要的政治、经济和 军事利益，协调起来困难重重。如何能在尊重上述利益的同时，选择最佳可行的 手段保护水下文化遗产呢? 这在经济建设、海上活动日益频繁的今天，颇具现实 意义。 傅岷成，来玉祥水下文化遗产的国际法保护2 1 年联合国教科文组织保护水下文化遗产公约 解析【m 】北京：法律出版社，2 0 0 6 1 3 【日】小江庆雄水下考古学a n m 王军译，北京：文物出版社，1 9 9 6 5 9 同上，第5 9 - 6 0 页 9 。无意中影响水下文化遗产的活动”法律问题研究 三、管理措施问题 管理措施的适当与否，直接决定了管理效果。目前，国际社会已经积累了一 些先进经验。我们需要对它们进行细致入微的分析，取长补短，并从我国的实际 情况出发，选择和创制最佳的管理措施。 四、全面保护问题 根据2 0 0 1 年公约的定义，“无意中影响水下文化遗产的活动种类繁多。凡 涉及此内容的国际法律文件和国内法，一般只针对城市规划和建设工程，而其他 种类的“无意中影响水下文化遗产的活动 却鲜有规定。此不完善之处应该引起 立法者的注意。 l o 第二章 问题的解决一区域管理 第二章问题的解决( 一) 区域管理 第一节概述 1 9 8 2 年联合国海洋法公约( 以下简称“1 9 8 2 年公约”) 设计了两种管辖 原则，即属人管辖和属地管辖。其中，属入管辖又包括国籍管辖( 即国籍国对其 国民的管辖) 和旗国管辖( 即一国对悬挂其国旗的船舶、飞行器的管辖) ，属地 管辖又包括沿海国管辖和港口国管辖。综观该公约所设计的诸海域的管辖权制 度，我们可以得出如下结论：对离其海岸越远的海域，沿海国管辖权的权利位阶 越低，权利内容越少，而其他缔约国如国籍国、船旗国管辖权的权利位阶越高， 权利内容越丰富。水下文化遗产的保护模式也是建立在1 9 8 2 年公约诸海域制度 基础之上的，然而，是否可以将沿海国对水下文化遗产的管辖权扩大至领海以外， 成为了2 0 0 1 年公约制定过程中争论最激烈的问题之一。究其原因，主要是一些 海洋大国担心，扩大沿海国管辖权会造成管辖权的蔓延( c r e e p i n g j u r i s d i c t i o n ) ， 从而打破1 9 8 2 年公约所设计的精致的利益平衡。圆 二战后，随着技术的进步，许多国家，包括澳大利亚、比利时、中国、塞浦 路斯、丹麦、法国、冰岛、摩洛哥、荷兰、挪威、塞舌尔和西班牙等，开始在国 内立法中采取措施，控制领海以外但接近海岸的水域内的水下发掘活动。与此同 时，一些国际组织也在相关公约中做出了类似的尝试。例如，欧洲理事会1 9 7 8 年 水下文化遗产报告首创了2 0 0 海里“文化保护区 ( c u l t u r a lp r o t e c t i o n z o n e ) 制度， 欧洲理事会1 9 9 2 年修订后的保护考古遗产欧洲公约，以及1 9 9 4 年 国际法协会的保护水下文化遗产布宜诺斯艾利斯公约( 草案) 。 尽管如此， 1 9 8 2 年公约对领海外影响水下文化遗产活动的管辖权这一前提性问题，仍然采 傅岷成，宋玉祥水下文化遗产的国际法保护2 0 0 1 年联合国教科文组织保护水下文化遗产公约 解析 m i 北京：法律出版社2 0 0 6 1 9 5 同上，第1 9 3 页。 b l a k e ，l a n e t 拍ep r o t e c t i o no f t h eu n d e r w a t e rc u l t u r a lh e r i t a g e 【j 】o x f o r d ：i n t e r n a t i o n a la n d c o m p a r a t i v el a wq u a r t e r l y , 1 9 9 6 4 5 ( 4 ) ：8 2 1 o k e e f e ，p a t r i c kj i n t e r n a t i o n a lw a t e r s 【a 】s a r a hd r o m g o o l e l e g a lp r o t e c t i o no f t h e u n d e r w a t e rc u l t u r a lh e r i t a g e ：n a t i o n a la n di n t e r n a t i o n a lp e r s p e c t i v e s 【c 】l o n d o n ：k l u w e rl a wi n t e m a t i o n a l 1 9 9 9 2 3 0 1 9 9 4 年保护水下文化遗产布宜诺斯艾利斯公约( 草案) 第l 条第3 款 “无意中影响水下文化遗产的活动”法律问题研究 取了回避的态度；而2 0 0 1 年公约形成的有关专属经济区和大陆架上水下文化遗 产保护的独特管辖制度， 也并没有授予沿海国新的权利，只是为了有效保护水 下文化遗产，而充分发挥沿海国作为国际社会集体利益执行人的作用。 然而，无论支持还是反对扩大沿海国管辖权的主张，主要都是针对沿海国对 领海以外开发水下文化遗产的活动的管辖权。那么，“无意中影响水下文化遗产 的活动的管辖权问题该如何解决呢? 首先，船旗国对于悬挂其国旗的船舶的任 何活动都应担负起管辖之责。鉴于这种单向管辖权的局限性，沿海国管辖权必须 予以强化，甚至扩大。其次，通过由表及里的分析，我们不难发现，国际社会缺 乏的是关于防止或减轻“无意中影响水下文化遗产的活动”可能对水下文化遗产 造成的损害的管辖权制度，并不是此类活动本身的管辖权规范。因此，我们可以 通过对后者的分析来填补前者的空白。 第二节内水、领海和群岛水域与“无意中影晌水下文化遗产的活动刀 内水、领海和群岛水域都属于国家领土的组成部分，国家有权对该水域内的 活动行使管辖权，包括影响水下文化遗产的活动。但是，国家在这三种水域内的 主权权利并不完整，要受到无害通过权和群岛海道通过权的限制。1 9 8 2 年公约 对于这两项通过权的意义和规则做了详细的规定，从字面的表述来看，并无关于 水下文化遗产保护的内容。那么，沿海国和群岛国是否有权采取措施，防止或减 轻外国船舶在行使这两项通过权时可能对水下文化遗产造成的损害? 笔者将分 水域进行分析。 一、内水与“无意中影响水下文化遗产的活动力 内水是领海基线向陆一面的水域。固在国际法上，内水与国家的陆地具有相 同的法律地位，国家对其享有完全的排他性主权权利； 除非如果采用直线基线 使得原来并不认为是内水的区域被包围在内成为内水，则可在该水域内行使无害 1 9 8 2 年 联合国海洋法公约第1 4 9 条和第3 0 3 条。 2 0 0 1 年联合国教科文组织 第5 条 详见第三章第二节。 魏敏，主编海洋法【m 】北京：法律出版社，1 9 9 5 5 6 同上，第7 4 页 1 3 “无意中影响水下文化遗产的活动”法律问题研究 机的目的为限。 由此可见，无害通过权的设立只是为了保证沿海国以外国家船舶的航行方 便。 所谓无害通过，是指外国船舶在进行上述通过时，只要不损害沿海国的和平、 良好秩序或安全，就是无害的。1 9 8 2 年公约第1 9 条第2 款列举了1 2 种应被视 为损害沿海国的和平、良好秩序或安全的通过： 1 、对沿海国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力， 或以任何其他违反“联合国宪章 所体现的国际法原则的方式进行武力威胁或使 用武力； 2 、以任何种类的武器进行任何操练或演习； 3 、任何目的在于搜集情报使沿海国的防务或安全受损害的行为； 4 、任何目的在于影响沿海国防务或安全的宣传行为； 5 、在船上起落或接载任何飞机； 6 、在船上发射、降落或接载任何军事装置； 7 、违反沿海国海关、财政、移民或卫生的法律和规章，上下任何商品、货 币或人员； 8 、违反本公约规定的任何故意和严重的污染行为； 9 、任何捕鱼活动； 1 0 、进行研究或测量活动； 11 、任何目的在于干扰沿海国任何通讯系统或任何其他设旌或设备的行为； 1 2 、与通过没有直接关系的任何其他活动。 无害通过权，实为调和海洋航行自由与承认领海制度这两个不相容之观念而 选择的折中办法，对沿海国和外国船舶而言，都是权利和义务的统一体。虽然 表面上看来，1 9 8 2 年公约将无害通过的意义仅限定为不得“损害沿海国的和平、 良好秩序或安全 ，而水下文化遗产保护似乎不在此之列；但是，既然沿海国的 义务是保障外国船舶的航行方便，那么只要不减损外国船舶的通过，沿海国完全 有权采取措施防止或减轻通过可能对水下文化遗产造成的损害。 1 9 8 2 年联合国海洋法公约第1 9 条第l 款。 仲木侯。国际海洋法m 】台北：环球书局，1 9 8 2 5 8 1 4 第二章 问题的解决一区域管理 ( 二) 沿海国关于无害通过的法律和规章 沿海国可以依照1 9 8 2 年公约和其他国际法规则，对下列各项或任何一项制 定关于无害通过领海的法律和规章： l 、航行安全及海上交通管理； 2 、保护助航设备和设施以及其他设施或设备； 3 、保护电缆和管道； 4 、养护海洋生物资源； 5 、防止违犯沿海国的渔业法律和规章； 6 、保全沿海国的环境，并防止、减少和控制该环境受污染； 7 、海洋科学研究和水文测量； 8 、防止违犯沿海国的海关、财政、移民或卫生的法律和规章。 由此