（国际法学专业论文）商业银行破产清算储蓄存款人保护制度研究.pdf

摘要 金融是现代经济的核心，而银行又是金融的核心。在金融危机全球肆虐的今 天，银行破产成为人们关注的焦点。鉴于银行破产的巨大的负外部效应，各国对 银行破产往往制定特殊的规则以减少对社会的震荡。我国至今尚没有银行破产的 实践，也没有一部专门规范银行破产的法律。实践中，对存款人在问题银行的存 款，政府依靠财政全额支付。与实践中的过度保护形成鲜明对比的是保护制度的 缺失。随着我国金融体制改革的深入，建立并不断完善我国商业银行破产清算时 储蓄存款人利益市场化保护的法律制度成为当今亟待解决的问题。 从文章结构来看，本文分六章。 第一章引言交待本文的研究背景及意义。 第二章是我国商业银行破产清算储蓄存款人保护制度现状分析。结合我国商 业银行关闭的具体案例，分析我国商业银行关闭清算实践中存在的问题及立法缺 陷。 第三章是储蓄存款人保护的理论基础。本部分突出了银行破产的特殊性，随 后就对储蓄存款人特殊保护的必要性进行分析，主要从公共利益、金融稳定和储 蓄存款人的弱势地位三方面来论证。并明确提出了存款优先支付原则。 第四章是本文的重点，通过对美国、英国和日本保护储蓄存款人法律制度的 比较，分析得出三国制度的异同，即各国均建立了显性的存款保险制度；在破产 清算环节，存款债权可优先获得支付，存款人可以抵销对破产银行的负债。另外， 各国由于具体国情不同，在劳动债权和税收债权问题上分别规定了不同的制度。 第五章是构建我国商业银行破产清算储蓄存款人保护制度的思考。主要体现 在两个方面：建立存款保险制度和确立储蓄存款优先支付的清偿顺位。从事前防 范和事后救济两方面来保护储蓄存款人的利益。 第六章是本文的结论，概括了本文论述的主要内容，并再次点明了本文的主 要观点 关键词：商业银行，破产清算，储蓄存款人，优先受偿 a b s t r a c t f i n a n c ei st h ec o r eo fm o d e r ne c o n o m ya n dt h eb a n ki s t h ec o r co ff i n 孤c e h l e wo ft h eh u g en e g a t i v ee x t e r n a li n f l u e n c eo fb a n k i n s o l v e n c y , m a n yc o u n t r i e s f o r m u l a t es p e c i a lr u l e st or e d u c et h es h o c ko fb a n k i n s o l v e n c yt os o c i e t y n o w u i l d e r t h ec i r c u m s t a n c e so fs u b p r i m ec r i s i s ，b a n ki n s o l v e n c yb e c o m e st h ef o c u st 0w h i c ht h e p e o p i ep a ya t t e n t i o nt o e v e nn o w , t h e r ei sn ob a n k r u p t e db a n ka n das p e c i a l b a n k r u p t c yl a wi no b i c o u n t r y i np r a c t i c e ，t h eg o v e r n m e n tu s u a l l y p a y sa l lt h es a v i n g s d e p o s i t s 嬲t h eq u e s t i o nb a n kb e c a m eu n p a y a b l e t ot h ec o n t r a s to fo v e r p r o t e c t i o ni l l p r a c t i c e ，t h e r ei sl i t t l el e g a lp r o t e c t i o nt os a v i n g sd e p o s i t o r s h o w e v e r , 勰t h eg r o w i n g o fc h i n e s ef i n a n c e s y s t e mr e f o r m a t i o n , t ob u i l da n du n c e a s i n 弭yi i i l p r o v et h e m a r k e t - o r i e n t e dp r o t e c t i o nl e g a ls y s t e mi nh o w t op r o t e c tt h es a v i n g sd e p o s i t o r sw h e n b a n ki si n s o l v e n c yi so f g r e a ti m p o r t a n c e t h i sa r t i c l ei sc o m p o s e do fs i xp a r t s c h a p t e r1m a k e sag e n e r a li n t r o d u c t i o no ft h eb a c k g r o u n da n dt h es i g n i f i c a n c eo f t h er e s e a r c h c h a p t e r2d i s c u s s e st h ea c t u a ls t a t eo fp r o t e c t i n gt h es a v i n g sd e p o s i t o r si no w c o u n t r yw h e ni n s o l v e n c yb a n ki nl i q u i d a t i o n w i t ht h e h e l po ft h ec l o s e db 锄出c a s e s t h ea u t h o rm a i n l ya n a l y z e st h ea c t u a lp r a c t i c e ，t h ep r e s e n tl e g i s l a t i o na n dt h ee x i s t e n t m a i nq u e s t i o ni nd e t a i l c h a p t e r3i st h ea c a d e m i cf o u n d a t i o nf o rt h ep r o t e c t i o no ft h es a v i n g sd e p o s i t o r s t h ep a r t i c u l a r i t i e sa r et h e p r e c o n d i t i o nt os t u d yt h eb a n ki n s o l v e n c yi n s t i t u t i o n p u b l i ci n t e r e s t s ，f i n a n c es t a b i l i t ya n dt h ew e a k n e s so ft h es a v i n g sd e p o s i t o r sa r et h e r e a s o nt og w et h e ms p e c i a lp r o t e c t i o n t h er u l eo fp r i o r i t yo fd e p o s i ts h o u l db e e m p h a s i z e ds oa st op r o t e c tt h ei n t e r e s to ft h ed 印o s i t o r sw h e nb a n k i n s 0 1 v e l l c y c h a p t e r4i st h em o s ti m p o r t a n tp a r to ft h i st h e s i s b yc o m p a r i n gd i f f e r e n ts v s t 锄 o fu s a ，e n g l a n da n dj a p a ni nh o wt op r o t e c tt h ei n t e r e s to f d 印o s i t o r sw h e nb a r 止 i n s o l v e n c y , t h ea u t h o rc o n s i d e rt h a tt h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mp l a y sa g r e a tr o l ei n p r e v e n tb a n kr u n s w h e ni nl i q u i d a t i o n ，d e p o s i ti so fp r i o r i t ya n dt h ed e p o s i t o r sh a v e t h er i g h tt oo f f s e tt h ed e b t si n t h ei n s o l v e n c yb a n k b e s i d e s ，l e r ea r ed i 虢r e n t r e g u l a t i o n sf o rt h el a b o r sr i g h t sa n dr e v e n u e r i g h t s c h a p t e r5p r o p o s e ss o m es u g g e s t i o n so nh o wt op r o t e c tt h ei n t e r e s t so fd e p o s i t o r w h e nb a n kf a i l u r e , t h es u g g e s t i o n sa r e t h ec r e a t i o no ft h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m a n dt h ep r i o r i t yo ft h ed e p o s i t s p r e v e n ti na d v a n c ea n dr e s c u ea f t e r w a r d si st h eb e s t w a y t op r o t e c tt h es a v i n g sd e p o s i t o r s c h a p t e r5s u m m a r i z e st h em a i nc o n t e n ta n dr e s t a t e st h ev i e w p o i n t so ft h i sp a p e r k e y w o r d s - c o m m e r c i a lb a n k s ，i n s o l v e n c yl i q u i d a t i o n , s a v i n g sd e p o s i t o r s ， p r i o r i t yo fp a y m e n t i i i 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均己 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名：；长7 年争月7 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 硎7 年午月刁日 砂叩年垆月如日 云 ，f， 长7 等冰叼f 孙亿戳彳 者作 ： 文 名 论 签 位 师 学 导 第1 章引言 一场由美国次贷危机引发的全球金融危机正愈演愈烈，并不断从虚拟经济向 实体经济蔓延。自2 0 0 7 年7 月份美国次贷危机爆发以来，全球范围内金融机构 的巨额损失就不断涌现，次贷危机波及范围之广、影响之深为人们所始料未及。 进入2 0 0 9 年以后，美国联邦存款保险公司( f d i c ) 曾一次性关闭了四家美国银行， 使美国2 0 0 9 年以来关闭的银行数量上升至1 3 家，也使此次金融危机爆发以来关 闭的美国银行数量上升至3 8 家。1 在美国大约8 5 0 0 家银行中，问题银行的数量 从1 1 7 家剧增至1 7 1 家。市场预计问题银行不久可能会增至约2 0 0 家。而中国在 风暴的旋涡中也难以独善其身。国内银行业虽暂时风平浪静，但也早已是风声鹤 唳，草木皆兵。国内银行破产早就不再是天方夜谭，1 9 9 8 年6 月2 1 日，中国人 民银行宣布关闭海南发展银行，终结了我国“银行不倒 的神话；次年，广东国 际信托投资公司提出破产申请，这是中国首例非银行金融机构破产案。 银行作为一类特殊的企业组织，在国民经济体系中发挥着极为重要的作用， 是国家宏观调控的重要枢纽，银行自身的特殊性决定了银行的破产倒闭极有可能 引发连锁反应，造成整个金融体系的瘫痪，社会经济的衰败，乃至整个社会的混 乱。但时至今日我国尚没有统一的金融机构破产法律制度，有关规定散见于企 业破产法、商业银行法、防范和处置金融机构支付风险暂行办法和金 融机构撤销条例等法律法规中。2 0 0 7 年6 月1 日起实施的新企业破产法 第13 4 条首次将金融机构破产纳入调整范围，但仅对破产程序作出了原则性规 定，还有赖于具体的下位法支撑。 当银行有破产之虞时，若各种救济措施都不能使危机银行恢复正常经营状 态，又无法实现银行的并购，那么，为避免发生更大的损失，进一步损害存款人 利益，经中央银行确认，危机银行就不得不面临破产清算的命运。这里所讲的破 产仅指银行依照破产程序清偿债务、失去金融业经营资格的活动。当银行破产清 算时，如何保护广大储蓄存款人的利益就成为破产清算环节要解决的核心问题。 事前防范优于事后救济，目前，世界上多数国家已建立了存款保险制度，事前为 广大存款者提供保护。在破产清算环节，破产分配是破产清算程序的关键性阶段， 是破产法中所有制度的终点。破产分配制度的重要性以及破产债权实现的有限 性，表明应从立法上进一步完善破产分配制度。作为银行破产清算环节最为核心 1 腾讯财经，h ! ! 乜；z i 旦垒墼皇：g g ：q 堡垒丝q q 皇q 星! 垒q q ! ! 璺：垒! 堡( 阅读口期：2 0 0 9 年2 月1 4 ) 的任务是优先保护储蓄存款人的利益，解决好了广大储蓄存款人的存款问题，则 银行破产清算任务也就解决了一大半。本文在考察美英日破产清算制度的基础 上，结合我国实际，对我国商业银行破产清算中储蓄存款人的保护问题提出了若 干建议，以期对我国未来银行破产条例的出台能有所裨益。 2 第2 章我国商业银行破产清算储蓄存款人保护制度现状分 析 到目前为止，我国还没有商业银行破产的先例，只有银行行政关闭和并购的 实践，但从这些实践中可以发现我国商业银行关闭清算的弊端和问题。 2 1 我国商业银行关闭清算实践及存在的问题 ( 1 ) 海南发展银行行政关闭案。海南发展银行( 简称海发行) ，是总部设在 海南省海口市的一家股份银行。海发行从开业之日起就步履维艰，不良资产比例 大，资本金不足，支付困难，信誉差。1 9 9 7 年底，海发行兼并2 8 家有问题的信 用社之后，公众逐渐意识到问题的严重性，开始出现挤兑行为。随后几个月的连 续挤兑行为耗尽了海发行的准备金，而其贷款又无法收回。国家紧急调拨的3 4 亿元救助资金也只是杯水车薪。为控制局面，防止风险蔓延，1 9 9 8 年6 月2 1 日， 中国人民银行发出公告：由于海发行不能及时清偿到期债务，根据中华人民共 和国人民银行法、中华人民共和国公司法和中国人民银行金融机构管理条 例，中国人民银行决定关闭海发行，同时宣布从关闭之日起至正式解散之日前， 由中国人民银行依法组织成立清算组，对海南发展银行进行关闭清算；指定中国 工商银行托管海发行的全部资产负债，其中包括接收并行使原海发行的行政领导 权、业务管理权及财务收支审批权；承接原海发行的全部资产负债。对其境外债 务和境内居民储蓄存款本金及合法利息保证支付，但采取自然人和法人区别对待 的办法，自然人存款即居民储蓄一律由工行兑付，而对法人债权进行登记，待海 发行全部资产负债清算完毕以后，按折扣率进行兑付。6 月3 0 日，在原海发行各 网点开始了存款兑付业务，由于公众相信中国工商银行的信用，兑付业务开始后 并没有造成大量挤兑，大部分储户只是把存款转存工商银行，现金提取量不多， 没有造成过大的社会震动。但中国人民银行为了清偿居民储蓄及合法利息等债 务，提供了4 0 亿元人民币的再贷款。 海发行关闭时虽然符合破产的条件，但并未称其为破产，之后的清算工作也 与一般破产清算有所不同。海发行是建国后中国大陆第一家因经营管理不善而被 关闭的银行，也是现时唯一的一家。 ( 2 ) 广东汕头市商业银行行政关闭案。广东汕头市商业银行于1 9 9 7 年7 月 1 同经中国人民银行批准，由汕头市1 3 家城市信用社合并而成。到2 0 0 1 年，汕 头市商业银行无法回收的资金己高达4 0 多亿元，欠私人储户的债务金额约为1 5 亿元，严重资不抵债，当时，汕头所有商业银行都发生了挤兑现象，还波及到四 大国有商业银行。中国人民银行勒令其全面停业整顿，最终将其行政关闭，由汕 头市政府偿还汕头市商业银行欠私人储户的债务，私人储户被要求到中国建设银 行登记确认其本金和利息。整个偿还计划只针对私人储户。 从上述两商业银行行政关闭案可以看出，我国商业银行破产清算存在以下问 题： ( 1 ) 行政主导，公权力介入太多。我国的金融机构往往都是以行政性关闭 的方式退出市场，或者是关闭后走向行政性主导的破产，因此往往被人戏称为“计 划性破产”。虽然以行政主导方式处置金融机构破产有利于实现维护社会稳定和 金融安全的目标，但往往存在处置成本过高、效果不佳的问题。行政关闭的结果 是不少问题金融机构“退而不出”，像海南发展银行、汕头市商业银行己经被关 闭多年，却至今尚未清算完毕。市场化破产机制的缺位，使商业银行运行的规范 化、程序化、市场化都难以完全建立起来，客观上阻碍了中国金融改革步伐的深 化。 ( 2 ) 对储蓄存款人的过度保护。当我国银行出现暂时性困难或挤兑时，总 是政府站出来，承担银行破产的责任和风险。国家作为金融机构的后盾，对个人 存款人利益进行了绝对保护。根据投资收益与市场风险相对称的市场化原则，储 蓄存款人作为市场经济体系中的理性经济人，既然享有利息收益，就应承担存款 损失的风险。如果储蓄存款人对个人理财行为不承担任何风险，则就不会加强对 储蓄存款机构的选择与监督，存款人对存款机构市场监督约束的积极性消失。另 一方面，由于缺乏完善的法律制度，来自财政的资金援助过于宽松，使得很多金 融机构产生一定程度的依赖性，甚至可能滋生逆向选择性和道德风险。况且对某 些问题严重且没有救助必要的金融机构，中国人民银行仍为其提供贷款或者其他 资金救助，这样往往会拖延最佳时机，使得问题银行的状况继续恶化，金融体系 风险不断累积。 ( 3 ) 隐性存款保险弊端很多。在未有商业银行市场退出机制的情况下，对 一企业的经营失败要由政府来埋单。而运用国库资金进行的政府救助，本质上是 对社会财富进行的重新分配，即在政府主导下，纳税人缴纳的部分财富将流向某 家问题金融机构或某个金融行业，或者说是对后者授予补贴。这必将会引发关于 市场经济公平问题的争论。而在当今金融危机的影响持续深入的情况下，政府埋 4 单的做法具有极大的负面性，从逻辑上讲，这也是对存款人兼纳税人的一种损害； 另一方面，政府“兜底清偿 是一种行政行为，不可避免地带有随意性、模糊性 和不确定性。社会公众无法形成合理预期，并难以做出理性判断。一旦银行出现 问题，公众极易因猜疑而参与挤兑( b a n kr u n s ) 。远达不到明确的存款保险机制 所具有的效果。 ( 4 ) 国内外债权的不公平清偿。保证债权的公平清偿是破产法的重要目标 之一，破产企业的普通债权应当具有平等性。但基于保护社会公共利益的需要， 在银行的破产清算中，各国一般都规定个人储蓄存款可以优先于普通债权受偿。 在我国银行危机的处置中，几乎都是以财政资金全额支付个人储蓄存款和收购自 然人股东权益，而在有些案件如海南发展银行关闭案中却规定优先偿还境外债 权，对境内机构投资者的损失则按比例清偿。这种操作固然有应对现实危机的考 虑，但却有悖破产债权的公平受偿性，是对境外债权的“超国民待遇”。 2 2 我国商业银行破产清算储蓄存款人保护制度立法现状及存在的 问题 目前，我国商业银行法第1 条和银行业监督管理法第1 条的规定体 现了对存款人的保护态度。2 这两部法律是规范我国银行业经营管理的基本法律， 保护存款人的利益是两部法律的共同立法目的之一。商业银行法第7 1 条对银 行的破产作了规定，即“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理 机构同意，由人民法院依法宣告其破产。商业银行被宣告破产的，由人民法院组 织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算。商 业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优 先支付个人储蓄存款的本金和利息。”2 0 0 1 年颁布的金融机构撤销条例第2 3 条也规定了个人存款优先偿付原则。 2 0 0 7 年6 月1 日起施行的企业破产法第1 0 9 条规定，在新法公布后，破 产财产依照以下顺序清偿：首先是担保债权，其次是破产清算费用和共益债务， 再次是职工债权，然后是破产人所欠税款，最后是普通债权。该法第1 3 4 条规定： “商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院 2 中华人民共和国商业银行法第l 条：“为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益， 规范商业银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩 序，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。”中华人民共和国银行业监督管理法第l 条：“为 了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户 的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。” 金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的 申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、 托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民 事诉讼程序或者执行程序。金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有 关法律的规定制定实施办法。 从上述规定可以看出，尽管我国法律对保护存款人的利益规定了相关制度， 但大多基于计划经济时期对存款人的保护理念而制定，难以适应形势发展的需 要，对于如何全面保护储蓄存款人的合法权益缺乏详尽且具有可操作性的规定。 具体分析可以看出存在以下亟待解决的问题。 第一，商业银行的清算问题未受到应有的关注。商业银行的清算实际上是银 行机构市场退出极为重要的一个环节。清算环节的规范，有助于防控银行资产的 流失进而损害债权人及其他利害关系人的合法权益。3 而我国现行立法对商业银行 市场化破产和存款人保护的方式、方法、标准、范围、程序等内容都没有作出具 体的规定，关于银行破产清算的规定都非常原则性，缺乏可操作性。在具体实施 过程中，亟需相关法律法规或实施办法的出台。 第二，个人存款保障机制不完善。由于存款人的特殊性，各国都无一例外地 对其予以特殊保护。作为破产前的保护，世界各国都建立了存款保险制度，有效 及时保护了存款债权，并可防范金融风险的蔓延；作为破产程序中的保护，各国 普遍给与普通存款人以政策上的优先权，在清偿顺序上全面实现存款人的存款本 金和利息。而我国至今尚未建立存款保险制度，隐性的存款保险虽也能保护存款 人的利益，但在政府信用作担保的情况下，银行业服务效率低下，缺乏竞争动力 和压力，不利于包括存款人在内的各类市场主体的风险意识的提高。也不利于整 个国民经济资源配置效率的进一步提高。在银行破产清算环节，法律对储蓄存款 人的受偿顺位规定不明确，保护力度不够。 第三，尚未建立银行破产损失和风险的合理分担机制。在西方发达国家，银 行破产的损失首先应当由银行自身承担，而投资者、债权人、经营者也应当承担 一定的损失，某些类型的存款债权在一定数额范围内得到了存款保险制度的保 护，分散了银行破产所带来的巨大的社会震荡。而在我国，政府时常向即将破产 的银行提供极其优惠甚至免费的资金援助，对其部分股东的股权进行全额收购， 对自然人存款进行全额的保证支付。在此情况下，政府承担了过多的风险和责任， 3 张炜：银行业法制年度报告，中国金融出版社，2 0 0 8 年版，第3 5 3 页。 6 而其他主体则逃避了本应承担的风险，银行破产损失与风险的市场机制并未建立 起来。虽然这种以国家信用担保的方式在很长一段时间内维持了我国存款人对现 有银行体系的信心，确保了整个金融体系的稳定，对经济的稳步增长起到了积极 的作用。但是，由政府兜底埋单的银行破产损失救济制度导致了破产损失和风险 合理分担机制缺失，不利于培养全社会的金融风险意识，增加了银行经营者道德 风险发生的机率，而且由于政府埋单的行政指令性做法没有法律依据和标准，对 于规模较小的银行机构在市场上的竞争极为不公。4 第四，商业银行破产清偿顺序不明确。新企业破产法虽明确规范了一般 企业破产清偿的顺序，但由于国务院尚未制定金融机构破产实施办法，一旦银行 破产清算，如何确定不同债权的清偿顺序将成为难题，处理不好势必造成经济纠 纷，甚至社会的不稳定。 第五，损害存款人利益行为的责任追究机制不健全。我国商业银行法从 第7 3 条至第8 9 条规定了商业银行机构及人员的不法行为所应承担的法律责 任，但并没有对于在银行破产过程中就商业银行机构及人员对影响破产工作和损 害存款人利益的行为所应承担的法律责任进行规定。银行业监督管理法和新 企业破产法同样未直接规定对损害存款人或债权人利益的行为所应承担的法 律责任，企业破产法仅规定了破产管理人的勤勉、忠实义务。可见我国在银 行破产时损害存款人利益行为的责任追究制度很不健全。因而建立相应的责任追 究机制和责任威慑机制，确立经营者和监管机构责任人对在银行破产过程中损害 存款人利益所应承担的责任自然成为银行破产立法的重要组成内容。 4 穆文好：银行破产制度研究，贵州大学2 0 0 8 届硕十研究生学位论文，第1 3 页。 7 第3 章储蓄存款人保护的理论基础 3 1 商业银行破产的特殊性 银行作为货币流通中介、信用中介及货币政策中介，在现代国民经济生产生 活中发挥着极为重要的作用。作为国家货币政策传导主要途径的商业银行，一方 面称之为经营货币的特殊企业，而同时又是经营风险的特殊债务人，在经济社会 中扮演着重要的角色，其特殊性体现为经营的高风险性以及风险的社会性，不仅 表现在银行风险具有传导效应，即一家银行的挤兑现象会直接波及其他家银行， 而且银行风险所带来的损失将直接影响到社会各利益相关者的权益。基于此，商 业银行的稳健经营和健康持续发展对于国家金融体系和整体的经济发展都具有 极为重要的意义。 与一般的企业破产不同，银行经营的是社会信用，是实体经济的信用媒介， 银行信用危机具有相互传染性，这使银行破产具有较高的系统性风险，并将产生 巨大的负外部效应。5 商业银行破产的特殊性主要表现为： 首先，破产目的不同。普通企业破产的立法目的是使债务人财产的经济价值 最大化，尽可能满足债权人的清偿要求，即，使债权人得到公平清偿和最大化清 偿，以达到社会资源的优化配置。由于银行业对整个金融业乃至整个社会经济的 重要影响，银行破产给整个社会带来的动荡是不可忽视的，所以银行破产的目的 是通过优先保护存款人的方法以避免系统性金融危机的发生，是为了保护更广泛 意义上的公共利益，如维护支付清算系统的顺利运行、对储蓄存款人的保护和银 行信用中介功能的维持，而不仅仅是债权的公平清偿。 其次，银行破产可能引发系统性金融危机。一般企业的破产只反映一般竞争 机制的作用，并不代表整个行业出现严重的问题。即使一个行业中的龙头企业破 产倒闭，最多使该行业的发展受到严重的影响，但并不至于影响整个企业群体。 由于银行之间的联系要比企业之间的联系复杂、密切和广泛得多，一家银行破产， 5 外部效戍也叫外部件，其核心含义足指经济行为中的成本或收益向经济行为以外溢。正的外部效应又叫 收益的外部化，是指经济活动主体拒从事经济活动时给他人带来利益：负的外部效心( 负外部性) 足指经济 主体可以把一部分活动成本转嫁给他人，却没有为之承担应有的费用，丽受影响者也没有凶为受到损失而得 到补偿。 金融体系的负外部性效应是指：金融机构的破产倒闭及其连锁反戍将通过货币信用紧缩破坏经济增长的 基础。金融活动h 大的杠杆效心个别金融机构的利益j 整个社会的利益之间严重的小对称性，使得市场 力量无法控制和解决。而金融业的特殊性，特别是单个机构的危机会带来普遍的恐慌这种公共性特征，使得 一旦金融恐慌引发挤兑，很容易f f 现连锁的“技术件破产”。柏j 信息小完伞的条件下，博弈所导敛的集体非 理性易引发挤兑行为。个别银行的破产有町能冈“多米诺骨牌效应”导致整个银行系统的崩溃1 伍引发金融危 机，这使得银行的破产的社会成奉远远高于银行自身的成奉。 就会引发公众对银行的信心危机，纷纷到银行挤兑。这种挤兑的“羊群效应”则 很可能造成银行相继破产的“多米诺骨牌 效应。一家银行的破产可能会影响整 个银行体系乃至金融体系的稳健经营。 最后，银行破产可能引发经济、社会和政治危机。银行作为实体经济资金链 的枢纽，银行的破产倒闭会直接导致相关企业资金流的中断，并可能会造成一般 企业的破产倒闭，进而造成社会性的经济危机，影响国家经济秩序。如美国近期 的房屋“次贷危机”导致银行破产，引发美国金融危机，不可避免地导致美国金 融主体调整、经济萧条。而在全球经济一体化的格局下，美国的金融危机向全球 传染，并使世界各国受累。另外一方面，银行体系还支撑着整个社会的支付结算 体系。如果一家银行出现流动性危机，就可能会破坏整个支付结算体系，并通过 货币信用紧缩影响经济增长。银行破产对社会的危害很大。银行的生存基础是公 众信心。银行破产使公众对银行的信任降低，失去理性的挤提行为会造成社会的 混乱和不安定。银行是现代经济核心的核心，是连接国民经济的链条，一旦链条 中断，整个国民经济就会瘫痪，甚至可能引发政治危机。阿根廷因为遭遇了银行 破产所导致的金融危机进而引发政治危机，在一个周内换了四个总统就是最好的 例证。： 3 2 对储蓄存款人特殊保护的必要性 储蓄存款( s a v i n g sd e p o s i t ) 是指存户不需按照存款契约要求，只需按照银 行所要求的任何时间，在实际提取一周前，以书面申请形式通知银行申请提款的 一种账户。储蓄存款主要向个人家庭和非盈利机构，营利公司、公共机构和其他 团体开立储蓄存款账户受到限制。6 在中国，储蓄存款就是个人存款，是城乡居民 将暂时不用或结余的货币收入存入银行或其他金融机构的一种存款活动。储蓄存 款是信用机构的一项重要资金来源。发展储蓄业务，在一定程度上可以促进国民 经济比例和结构的调整，可以聚集经济建设资金，稳定市场物价，调节货币流通， 引导消费，帮助群众安排生活。在中国，储蓄存款的基本形式主要包括定期储蓄 和活期储蓄。其他储蓄包括华侨人民币储蓄、有奖储蓄、保值储蓄、邮政储蓄、 定活两便储蓄、代发工资储蓄、住房储蓄等。7 我国商业银行法第7 l 条规定，在银行破产时，个人储蓄存款的本金和 6 m b a 智库百科，h t t p ：w i k i m b a l i b c o m 一( 阅读同期：2 0 0 9 年2 月1 4 ) 7 与中国不同，西方经济学通行的储蓄概念是，储蓄足货币收入中没有被用于消费的部分。这种储蓄不仅包 括个人储蓄，还包括公司储蓄、政府储蓄。储蓄的内容有在银行的存款、购买的有价证券及手持现金等。 9 利息优先清偿。而其他类型的存款和债权却要按照普通的清偿顺序进行破产清 偿。笔者认为，我国法律作出如此规定是基于我国的具体国情，在我国银行各项 存款总额中，约5 0 的存款是由个人储蓄存款构成的，8 可见，储蓄存款在我国银 行体系所占比例之大。而众所周知，我国由于传统的消费习惯形成了的过度储蓄 的局面，在我国社会保障体系尚不完善，医疗、住房、教育及养老支出占家庭支 出比例巨大的现实情况下，居民的储蓄存款所担负的不仅仅是经济消费的功能， 还负担着社会保障的功能。可见，在银行破产清算时，对储蓄存款的处理就成为 整个破产程序的重中之重。如果能优先保证这5 0 储户的存款的安全，则能最大 限度地降低挤兑风险，个别银行的破产就不会给整个金融体系的稳健运行带来不 良影响。为了金融安全和社会公共利益需要，法律确认在银行破产时优先保护个 人存款并不违背法理，也不会造成社会不公平，这恰恰是实现实质正义的体现， 也是出于社会公平和稳定的需要。而企业存款、财政存款、机关团体存款及其他 性质的存款具有团体性、组织性，可以通过其他手段有效得以保护和控制。也正 因为如此，本文论述的优先保护对象仅限于储蓄存款人。 3 2 1 公共利益 在以银行业为主导的庞大金融产业中，银行作为货币的集中者、货币和资本 的购买者以及其他多项金融服务的提供者，对一个国家的国民经济发展起着极为 重要的作用。银行对于每个公民来说，和水、能源一样都是须臾无法离开的必备 品。9 银行所提供的产品和服务符合公共产品的属性。1 0 对银行而言，因吸收存款 而形成的债务是其最主要的债务，存款人尤其是个人储蓄存款人不同于普通的债 权人。银行的储蓄存款人数量众多，分布非常广泛，涉及不同经济水平，属于社 会公众的范畴，因此储蓄存款人的利益构成了社会公共利益的层次。公众存款债 权的公共性使商业银行破产承载了公共利益，蕴含着社会利益价值。 与一般企业破产相比，银行破产具有高负债性，破产案件涉及的利害当事人 众多，破产风险具有巨大的传导性，并容易造成社会公众信用危机。所以，银行 破产法律的主要目的是保护公共利益，维护支付和清算系统的正常运行，保护广 大存款人以及维持银行的信用中介功能。而各国建立的存款保险制度体现了凯恩 8 根据中国人银行2 0 0 9 年1 月份的统计，各项资金总计为4 8 1 5 6 8 9 9 亿元，其中储蓄存款为2 3 3 2 0 7 6 0 亿元， 约占5 0 。中国人民银行网站，b 鲰；丛幽p 鲢：g q 望壁趟巡h 垒四g j i 凹譬i i s h 画型g q 丘k 签p 2 互l 2 q q 窆s q 3 ：h 地( 阅 读u 期：2 0 0 9 年3 月1 5 ) 9 ( 德) 恩扎克鲁瑟：对德国和欧洲经济区其他国家银行的谨慎监管；徐杰，( 德) 罗伯特霍恩：中 国与德国银行法律制度，中国政法大学出版社，1 9 9 9 年版，第1 6 3 页。转引自，赵万一，吴敏：“我 国商业银行破产法律制度构建的反思”，现代法学，2 0 0 6 年5 月第3 期，第8 3 页。 1 0 宋海：金融监管理论与制度，华南理工人学出版社，2 0 0 6 年版，9 5 9 6 页。 1 0 斯主义关于国家通过干预货币流通来稳定经济的思想，其法理基础即为保护公共 利益。随着现代破产运动的发展，各国对银行等金融机构破产持谨慎态度，正是 出于对债权人、债务人、社会公共利益多重利益的兼顾。u 3 2 2 金融稳定 银行是经营金融产品的特殊负债性企业，承担信用中介和信用创造功能，这 种先天性的经营特点决定了银行流动性、安全性、盈利性之间的矛盾与协调自始 至终存在。银行系统的健康对促进一国宏观经济发展至关重要。相对于一般企业 破产而言，银行破产，尤其是大银行破产会给一国经济发展带来巨大损害。银行 破产的最大危害就是有可能引发系统性风险( s y s t e m i cr i s k ) 。系统性风险具有 传染与扩散效应，并且这种传染与扩散效应具有自放大性。一个银行的失败接下 来可能会导致其他银行的失败，形成第一轮传染与扩散效应；随后其他银行的失 败又会引发其他更多银行的失败，形成第二轮传染与扩散效应；第二轮传染与扩 散效应又会引起第三轮传染与扩散效应；以此类推，系统性风险的逐级扩散最终 会影响整个银行系统，甚至扩大到银行系统以外的金融系统或经济系统。1 2 金融安全是银行立法所追求的终极目标，金融安全是经济安全的核心，所以， 金融体系不稳定会影响整个国民经济的健康发展。银行作为重要的融资渠道，尤 其在以间接融资为主的国家里，银行系统的衰落对于整个国民经济的高速运行亦 是严重的破坏。一旦银行业出现系统性风险，银行的第一反应就是紧缩信用，增 加流动性储备，这就导致了银行信用提供的直接减少。在银行信用作为社会信用 主渠道的国家或地区，银行信用的紧缩，不论是经营绩效好的企业还是差的企业 都会普遍感到融资渠道和数额的全面吃紧，从而导致国民经济投资锐减，最终形 成国民经济全面衰退的局面。1 3 在我国，存款人对银行破产缺乏合理预期，一旦 有银行破产，储蓄存款人将会变得异常敏感和焦急，挤兑不可避免。而一家银行 的破产倒闭可能诱发“多米诺骨牌效应，引起银行体系的连锁反应，出现银行 恐慌，影响金融稳定。 3 2 3 储蓄存款人的弱势地位 银行业存在典型的信息不对称和不完全，商业银行的资产大部分体现为贷 款，而商业银行的负债则体现为银行存款。商业银行如何运用储户的资金并保证 n 何畅：“现行商业银行破产制度存在的缺陷及完善对策”，金融论坛，2 0 0 3 年第1 2 期，1 2 一1 8 页。 1 2 包伞永：银行系统性风险及j 防范与控制研究，中国财政经济出版社，2 0 0 6 年第1 版，第3 0 页。 1 3 贾剑非，杜青国：“及时校正制度解析兼论银行破产预防机制”，理论界，2 0 0 8 年第4 期，第4 7 页。 到期收回本金和利息，在运行过程中存在明显的信息不对称和不完全，由此产生 了柠檬问题在金融市场中具体表现为“逆向选择”和“道德风险 。 银行存款人，尤其是广大个人储蓄存款人，由于高度分散、势单力薄，大多 缺乏信息获取渠道，市场判断能力以及风险承担能力低下，特别是当银行濒临破 产时，对众多存款人利益形成较大威胁。“本质上由于银行经营是相当不透明的， 期望普通存款人获得有关银行经营风险的充分信息并不合情理，大多数人不能对 银行要承担的风险进行恰当的评估。 1 4 同时，公共存款人在破产程序的发动和破产程序中的监督作用受到的限制。 银行存款人应当享有及时获取与其利益密切相关的信息知情权。这些信息主要包 括宣告银行关闭及破产的决定，在一定期限内申报权利以及其他对相关利害关系 人的利益产生影响的决定等。然而，与其他企业破产相比，银行破产债权人的权 利受到了明显的限制。首先，鉴于银行经营上的特殊性，为了避免债权人滥用诉 权、保护银行的正常经营，债权人中请银行破产的权利受到限制；其次，债权人 会议在银行破产程序中的作用非常有限，常处于被动局面。 此外，存款人为金融交易提供的资金是金融活动发生的最根本原因。但金融 机构破产时只能破自己的产，而不能破客户的产，为此需要对客户财产的特殊保 护做出专门规定。1 5 所以，对银行缺乏监督能力和信息分析能力的存款人，无法更 好地实现自我保护，对于他们的利益则应当通过合理、明确的制度安排来给予保 障。 鉴于商业银行的破产清偿关乎广大储户的利益，因此，各国法律一般对个人 储蓄存款都给予特别保护，这是银行破产清算区别于与其他企业、凸显其特殊性 的首要原则。“盖银行法性质上是公法色彩浓厚的金融管理法规，从而保障存款 人权益就成为制订银行法，并对银行业者予以金融监理的最主要原因，因此，此 理念皆为各主要国家银行法所共同遵守的原则。 1 6 3 3 存款优先支付原则 与一般企业不同，银行的债权人主要由广大存款人组成，存款债权与其他债 1 4 s e ed a v i dgm a y e s ：w h op a y sf o rb a n ki n s o l v e n c yi nt r a n s i t i o na n de m e r g i n ge c o n o m i e s n i n t hd u b r o v n i k e c o n o m i cc o n f e r e n c e j u n e2 6 - 2 8 ，2 0 0 3 ”土欣新：金融机构破产问题漫谈，h t t p ：w w w c f q i b j c o m c n l i s t a s p ? u n i d = 7 2 6 2 ( 阅读同期：2 0 0 8 年3 月 2 8 ) 1 6 李耀崇：银行法卜违法吸金罪之研究以最高法院相关判决为中心， h t t p ；w w w 1 a w t w , c o m a r t i c l e p h p ? t e m p l a t e = a r t i c l e _ _ c o n t e n t & p a r e n t _ _ o a t h = 1 , 4 4 8 , & a r t i c l e _ e a t e g o r y _ i d = 11 4 1 & i o b _ i d = 6 8 3 7 4 & a r t i c l e i d = 3 1 9 3 6 ( 阅读h 期：2 0 0 9 年2 月1 4 ) 1 2 权有着很大的区别：存款人有随时取款的自由；存款资金是社会投资的主要来源 之一，银行的破产倒闭不仅使广大无辜的存款人蒙受巨大损失，同时也损害了经 济投资和社会