（国际关系专业论文）中日韩三国农地政策与法律生成比较研究.pdf

巾霹韩三国农砉l 鏊政策每法律生藏跑较语究 接婴 中戮、霹奉和韩灏三个医家法镶生成过稷巾鸯_ 条特殊静遂踌，帮大麓髂民攀 政策摭渤了爵事法徐驰形成并且构成了民事法律脖指罨原舞日翱囊要内容；扶勇一方 毯寒说，建事法黎将民事竣蒙援懿倪、普遍蚀、权剩义务化，势鼠运用辫塞强铡力 镶辕其实蒋。 土地是最为重搽的不动产，因此关于土地财产权利的内释、如何取得邀些权利、 变菱送鼗投稠驭强行健这些援铡簿豹法律规蕊，怒是法魏投法最势重要熬内客之一。 凌援裁囊翁产生驽袋展主要楚藏绕圭逢毅褒展嚣瓣。孛辍、鞋零帮韩毯燕传统靛度 数蕾，农树土地静救属和流转是麓系农民切赫刹益的基本制度。因此，洙文选取农 村土地制度这一领域，通过对中瞬韩三个国家农纰制渡盘簧是农村土地商藩化 弱熏熬爨雯蘧孬撬遴耨努辑，曩瑷三拿蓬家魏敬鸯鬟定懿教她玻蓑对甥关立法懿产 生薪淡撵鹣重大褡麓帮意义。 中日韩三国农地改革经历了那些阶段；荧于农地权属与流转的政徽是如何发 曩演变懿；这些欢聚疑怎襻棼瑗戮立法当孛去瓣辍及隽挣么会窭囊蜜袭繁爨| 立法这 榉稳特糠道路是本文试霞簿捷瓣闻邀。 本文主体部分分为三个章节 第一章论述中翻韩三尉农避权属敬然与宪法豹 关系；繁= 耄论述申疆蒋三强表地滚转政策姆立法豹关系；第三章阐述这三个国家 鬻蘧燕藤乏稽豫逶鼯斡嚣霞。 关穗谜 _ 申匿瞄举；韩鼹；农蟾政策；法雒整戚 a c o m p a r a t i v es ；t u d yo nf a r m l a n dp o l i d e sa n dt h ef o r m a t i o no fl a w o fc h i n a ，j a p a na n dk o r e a a b s t r a c t t h e r ei sas p e c i a lw a yi nt h el e g i s l a t i v ep r o c e s so fl a ws i m i l a r l yi nc h i n a , j a p a na n d s o u t hk o r e a ，t h a ti sal a r g en u m b e ro fp o l i c i e sp r o m o t e dt h el e g i s l a t i o na n dc o n s t i t u t e d t h ep r i n c i p l e sa n dm a i nc o n t e n t so fl a w o nt h eo t h e rh a n d ，l a wm a d et h o s ep o l i c i e s n o r m a l i z e da n du n i v e r s a l ，a n dt r a n s f o r m e dt h e mi n t ol e g a lr i g h t sa n do b l i g a t i o n s ，a n dl e t c o e r c i v ep o w e ro ft h es t a t et oc n s u r et h ee n f o r c e m e n to ft h o s ep o l i c i e s l a n di st h em o s tj m p o r t a n tr e a le s t a t ea n dt h e r e f o r et h el e g a ln o r m sw h i c hr e g u l a t et h e c o n t e n t so fl a n dp r o p e r t yr i g h t s ，t h ew a yt oo b t a i n , m a n a g ea n de x e r c i s et h o s er i g h t sa r e m o s ts i g n i f i c a n te l e m e n to fp r o p e r t yl a w 1 1 1 eg e n e r a t i o na n dd e v e l o p m e n to fr e a lr i g h t s y s t e m sh a v ep r i m a r i l yf o c u s e d0 nl a n dr i g h t s c h i n a 。j a p a na n ds o u t hk o r e aa t r a d i t i o n a la g r i e u l 拇啦c o u n t r i e sa n dt h eo w n e r s h i pa n dm a n a g e m e n to ft a n dr e f e rt ot h e v i t a li n t e r e s t so ft h e i rf a r m e r s t h u s ，t h i st h e s i sc h o o s et h ef i e l do fr u r a ll a n ds y s t e r n ， m a i n l yf o c u s i n go nt h eh i s t o r yo fc o m m e r c i a lu s e so ff a r m l a n d , t h r o u g hs c r e e n i n ga n d a n a l y z i n gt h er e l a t i o n sb e t w e e nl a n dp o l i c i e sa n dl e s i s l a t i o n st od i s p l a yh o wi m p o r t a n t r o l et h a tc i v i lp o l i c i e sp l a yi nt h ef o r m a t i o no fc i v i lr i g h t sa n do b l i g a t i o n sa n dr e l a t e d l e g i s l a t i o n si nt h e s et h r e ec o u n t r i e s t h i st h e s i st r i e st os o l v ep r o b l e m sa sf o l l o w s ：h o wm a n yp h a s e so fl a n dr e f o r m sd i dt h e s e t h r e ec o u n t r i e se x p e r i e n c e ；h o wd i dl a n dp o l i c i e se v o l v e ；t h ew a yf r o mp o l i c i e st oj a w s a n dt h er e a s o n so ft h i ss p e c i a lw a yi nt h ef o r m a t i o no fc i v i ll a wi nc h i n a ，j a p a na n ds o u t h k o r e a t h ec h i e fp a r to ft h i st h e s i si sd i v i d e di n t ot h r e ec h a p t e r s ：t h ef i r s tc h a p t e ri n t r o d u c e st h e r e l a t i o n sb e t w e e nt h ep o l i c i e so fl a n do w n e r s h i pa n dt h er e l a t e dl e g i s l a t i o n s ；t h es e c o n d c h a p t e rd e s c r i b e st h er e l a t i o n sb e t w e e nt h ep o l i c i e so fl a n dc i r c u l a t i o na n dt h er e l a t e d l e g i s l a t i o n s ；t h et h i r dc h a p t e rc o n c l u d e sa n da n a l y z et h er e a s o n sw h yc h i n a , j a p a na n d s o u t hk o r e ah a v et h i ss p e c i a lw a yi nt h ep r o c e s so fc i v i ll e g i s l a t i o n k e yw o r d s ：c h i n a ；j a p a n ；s o u t hk o r e a ；f a r m l a n dp o l i c i e s ；f o r m a t i o no fl a w 引言 引言 政策是国家或政党处理其政治或管理事务的一系列路线、方针、原则和规范的 总和。法律是由国家制定或者认可并由国家强制力保证实施的原则、规则和规范的 总称。政策与法律是社会调整系统内两种不可或缺的调整机制。其中政策是社会调 整机制中反映社会利益和变革最为深刻和直接的一种，其所作出的根本性的价值选 择对其他社会规范具有指导作用。在民事领域，政策调整涉及到民事生活方方面面 的内容，民事政策对于民事法律的形成更是起到了突出的作用。历史上，日本的明 治维新，特别是战后的美国民主政治的法律模式的重建，主要的民事法制的建立无 一不是国家的民事政策改革的结果。在韩国，因为战后的特殊的历史背景，李承晚 政府及其继任者，借鉴日本殖民统治的教训，吸收美国等先进国家的经验，大力推 进改革，颁布国家民事政策，并通过实施这些民事政策，建立了主要的民事法律制 度。在中国大陆，民事法律的基本框架都是在国家民事政策的基础上建立的。中华 人民共和国现行的婚姻、继承、土地、合同等法律制度的建立都是通过政策落实的 结果，这些政策有些是执政党通过国家政权政策颁布的，例如婚姻、继承、合同等， 有些则是中国共产党直接制定的，例如土地改革政策和产权改革政策。当我们探寻 中日韩民法形成过程的时候，可以这样说，中日韩三个国家共同走了这样一条独特 的道路：即大量的民事政策推动了民事法律的形成并且构成了民事法律的指导原则 和主要内容；从另一方面来说，民事法律将民事政策规范化、普遍化、权利义务化， 并且运用国家强制力保障其实施。 本文选取中日韩农地政策与法律生成之间的比较研究，通过对历史的梳理和分 析，展现政策对于法律生成所发挥的重大作用和意义，以期对于研究今后的立法活 动起到一些借鉴作用。我国的改革将不断促进商品经济的发展，继而催生市场经济 法律制度的制定和完善。在改革的进程中，大量探索性的政策规范将会继续活跃在 社会生活特别是经济生活中并最终转化为法律规范。因此，探索政策与法律生成之 间的关系对于现阶段以及今后的立法活动有一定的现实意义。 作者选取本论题，运用归纳比较的研究方法，采取自然的时间顺序，大量涉及 经济管理法律中有关农地权属与流转政策的内容，力图展现这三个国家民事法律形 成过程中的特殊道路。目前国内外学者或是对中日韩其中一个或两个国家的土地制 度进行研究：或是将研究重点放在土地管理的角度；而将三个国家的农地政策与立 法进行比较并从中得出法律生成的特殊道路的研究成果并不多见。这种研究现状使 得作者可以利用现有的一部分材料进行论文撰写，同时力争在自己的创新之初有所 发挥。 青岛大学硕士学位论文 第一章农地权属政策与立法 第一节日本农地改革 一、明治维新时期的土地改革 日本前首相吉田茂曾写到：“日本在战后所完成的事业，是日本在明治时代所发 生的事情的再现；它又是明治时代在日本开始的事业的完成。”“1 战后日本农地改革， 是明治维新以来农地制度发生变革的延续，没有它，也就不会有战后农地改革的顺 利进行。 1 8 7 2 年日本明治政府宣布废除封建领主土地所有制，实行土地私有政策，取消 农民不得自由种植农作物、土地不得买卖的禁令。政府进行了土地定级调查，宣布 根据土地的实际支配权确定土地的所有权，即由农民世袭租种的土地归农民所有， 农民短期租种的土地归出租人所有。这是在日本历史上第一次出台了政府保护个人 对土地所有权，自由种植和买卖的政策。在推行土地私有政策的同时，日本政府于 1 8 7 3 年颁布地税改革法令，重新丈量全国的耕地，按质确定地价，以土地价格为标 准，一律按地价的3 向土地所有者征收土地税，并以货币税取代原来的实物税。这 项新的土地税制，及其按级定价，按地价征收地税的改革对于许多的土地拥有者来 说是一个重要的负担，但是毕竟它公平地征税并且促使土地主有效地使用土地并为 市场提供商品。 明治维新时期的土地改革废除了封建领主土地所有制。土地成为一种商品和私 有财产。其对土地私有的确认和保护，提高了土地所有者经营农业的积极性，促进 了农业的发展。然而与此同时，明治维新的土地改革也导致了大批农民失去土地， 因为1 8 7 3 年地税改革废除封建领主制是有偿废除，其补偿费用是以租税的形式压在 农民身上。尽管改革使大多数的农民变成了自由土地所有者，然而，他们中的一半 要求土地，因为土地太少不能满足家庭物质需要，而不得不向那些有多余土地的人 租借土地。广大农民无地或少地，被迫成为佃农，地主利用对土地的占有权收取高 额地租。这种佃耕制度阻碍了农业的发展，也给国家的工业化、现代化建设带来障 碍。因此，日本明治维新建立起来的土地制度是一种半封建的土地所有制，佃农和 地主之间的矛盾始终没有得到解决。日本农林省试图从事土地改革，将地主的土地 收购，以极低廉的价格转卖给佃农，建立小规模家庭经营的土地制度，但是由于资 金缺乏未能实施。“3 二、战后农地改革 二战结束后，日本进行民主化改革，其中在经济领域的改革首推农地改革。鉴 于日本农业领域内的半封建生产关系严重阻碍了经济的发展，粮食危机严重，为解 第一章农地权属政策及立法 决这个问题，日本政府开始针对农地的所有制度进行改革。 1 9 4 5 年1 0 月，松村谦三就任币原内阁的农林大臣，在就任之后不久的记者招 待会上表示，“农地制度的根本，就是要大量发展自耕农”，这成为农地改革的开端。 改革的目的是对抗二战前的地主制度，以提高耕作者的地位。0 1 1 9 4 5 - - 1 9 5 0 年，日 本政府采取强硬措施从2 5 2 万户地主手里收购了1 7 7 万公顷土地这相当于全部 农地的3 5 、佃耕地的7 5 ，包括财产税实物缴纳制的农地在内，共将1 9 4 万公顷农 地按照国家统一规定价格出售给了4 2 0 万无地、少地的农户。“3 在战后恶性通货膨 胀下货币大幅贬值，但直到1 9 5 0 年农地改革结束，农地收购价格一直没有变化，事 实上地主的土地几乎是无偿转让给了农户。据统计，1 9 4 5 年，日本自耕地占5 4 ， 佃耕地占4 6 ，到1 9 5 0 年，自耕农的耕地占到9 0 。从自耕农与佃农户数上看，自 耕农户数由1 9 4 5 的1 7 2 9 万户上升到1 9 5 0 年3 8 2 2 万户，从数量上增加了1 2 ， 在总农户数中所占比例有3 1 上升到6 2 。与此相反，佃自农( 经营面积中的自耕地 面积为1 0 到5 0 的农户) 户数从2 0 减少到7 ，佃农( 自耕地不足1 0 的农户) 户 数则由2 8 减少到5 。“1 由此可以看出，农地改革无论是从农地的面积，还是从农 户数上看，都清楚了展示了农地的耕者有其田、以自耕农形态为主体这样一种结构 上的变化。同时，该时期也是一个小规模农户增加，大规模经营农户减少的过程。 经过农地改革，日本废除封了封建半封建土地所有制，确立了自耕农体制，实 行“耕者有其田”的小规模家庭占有和经营，农地所有权和使用权结合。1 9 4 5 年到 1 9 4 7 年前后，日本工农运动如火如荼，但在实施农地改革后，农民有了自己的土地， 农村的运动销声匿迹了。在城里人还没有找到稳定的生活来源的时候，农民有了土 地，农产品价格不断上涨，农民先富了起来。日中经济评论家西忠雄这样评论：“日 本农民在几十年时间内，基本上把选票投给了自民党。因为自民党也代表农民利益， 他们立下不少名目补贴农民，农村不仅有农田，还有自民党的票田。每次选举时， 自民党来这里收割选票。”稳定的农村，支撑了一个稳定的自民党政权，除了短时间 让出过政权外，1 9 5 5 年以来自民党一直是执政党。“1 农地改革实施一段时间以后，为了巩固改革成果，日本于1 9 5 2 年制定了农 地法，规定了农户拥有土地的最高限额，即农户拥有土地的规模不得超过3 公顷， 出租土地的最高限额为1 公顷，超出的土地必须低价经政府转卖给其他农户。农地 法把上述农地改革政策用法律的形式固定下来，确立了农户对土地的永久所有权， 完成农地所有权由集中到分散的流转，日本自此形成了以小规模家庭经营为特征的 农业经营方式。同时，为了防止土地再次集中于少数人手中，农地法严格限制土 地所有权流转，规定自有土地在3 公顷以下的农户才有买地权，土地买卖必须经都、 道、府县知事严格审查批准才能进行。据统计，1 9 5 0 年，日本共有农户5 9 3 1 万 户，户均耕地0 8 7 7 公顷，其中1 公顷以内的农户占7 5 ，2 公顷以上的农户只 青岛大学硕士学位论文 占3 5 。”1 农地法作为日本战后农地改革和农地政策制度化的成果，其主要内容是对 农地的管制。目的即为：“农地由耕作者本人所有是最为适当的。因此，为了促进耕 作者的农地取得、保护其权利以及土地的农业上的有效利用而调整其利用关系，并 以此来实现耕作者的地位和发展农业生产力”( 农地法第1 条) 。农地法的管 制体系，由管制权利转移、管制转用、限制佃耕地所有等组成，囊括了农地的买卖 和租赁、农地的荒废、租赁的结束、出租农地的所有等相关规定。旧 第二节韩国农地改革 韩国在日本殖民统治时期，从2 0 世纪2 0 年代到3 0 年代，农民负担逐步加重， 越来越多的农民沦为佃农。到1 9 4 5 年，全国耕地面积的6 3 是佃耕地，约2 0 0 万农 户中自耕农仅占1 3 8 ，自耕农兼佃农占3 4 6 ，佃农占4 8 9 。因此，建国之初， 土地问题成为韩国面临的最重要和紧迫的社会问题。农地改革势在必行。 韩国的农地改革政策主要侧重于两个方面，一是农地分配，提出了耕者有其田 的原则；二是土地财产权的保有和限制，以此作为资本主义经济秩序的基础。这一 阶段的土地政策完成了一个重大的转折，在韩国土地制度史上具有划时代的意义。 这一时期韩国的农用土地制度改革又经历了两个过程。一是战后将接收的日本 官、民所占土地( 占农地面积的1 3 4 ) ，分配给本国无地农民：”1 二是1 9 4 9 年2 月 韩国政府制定了农地改革案，开始了以本国人占有的农地为对象的改革。政府以 低廉的价格收购农户超过3 公顷以上的土地，以更低的价格卖给佃农，使之成为自 耕农，消灭了佃耕制度。随着，国会于1 9 5 0 年3 月通过了农地改革法，确认了 政府的改革方案。在这期间，有很多地主在土改政策的威慑下私下进行了土地所有 权的转移，加上在政府的主持下实现的土地收购和出售，都实现了土地从原有的地 主手中分散到广大的农民手中的目的。在2 0 世纪5 0 年代后期韩国基本消除了寄生 地主制度，建立了自耕农经营体制。“ 战后日本和韩国的农地改革有一个共同的特点，就是以“均田制”为核心，消 c 灭封建地主所有制，确立自耕农制度。通过限制农户拥有土地的最高数额，实现土 地的小规模家庭占有和经营。 第三节中国农村土地改革 一、建国初农村土地改革 新中国成立初期也同样进行了土地改革。新民主主义社会时期农村土地制度改 革的目标是有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。1 9 5 0 年 4 第一章农地权属政策及立法 1 月确立的农村土地改革的政策是“没收地主土地、征收旧式富农出租的土地， 一律归国家所有，由市人民政府管理，并分配给无地与少地农民使用。”“”1 9 5 0 年 6 月3 0b ，中央人民政府颁布了中华人民共和国土地改革法，明确宣布：“废除 地主阶级封建剥削土地所有制，实行农民土地所有制”，规定没收地主的土地，分给 无地或少地的贫雇农。到1 9 5 3 年初，土地改革的任务基本完成。其结果是消灭了封 建地主的土地私有制，确立了农民的土地私有制。广大农民获得了土地，不仅对土 地享有所有权，国家还保障农民对其私有土地的经营、买卖和出租的权利。可以说 新中国成立初期中国共产党就已经比较重视通过法律来巩固已经取得的革命成果。 二、社会主义改造时期农村土地改革 日本、韩国战后的农地改革以及新中国成立之初的土地改革都是在政府的主导 下，通过新的土地政策的实旌消灭了封建地主土地私有制，确立了农民土地所有制。 尽管日本、韩国在这一时期都对农民占有土地的数额和土地所有权的流转做出了限 制，但土地作为一项私有财产被相关立法确立下来。 中国的情况有所不同。新中国成立后的新民主主义社会只是一个过渡性质的社 会。1 9 5 3 年一1 9 5 6 年期间，中国进入社会主义改造时期。中国农村土地制度变革经 过了农业合作化时期和人民公社化时期，由农民私有转变成集体所有和集体使用的 土地权属关系，成为中国建国后近3 0 年内农村土地产权制度的基本模式。同时这一 时期中国实行的是高度集中的计划经济体制，在农村表现为“土地集体所有、统一 生产、统一分配”的经济体制。这种集权式的经济体制否定土地的商品价值，禁止 任何形式的土地商品化利用形式。 三、改革开放时期农村土地改革 1 9 7 8 年中国共产党第十一届三中全会召开，将国家工作重点转移到经济建设上 来，这构成了中国农村土地制度变革的深层次背景。此后的2 0 多年是改革开放时期 家庭联产承包责任制的历史。家庭联产承包责任制是中国农村改革与发展的个新 起点。这是一个最初由农民创造，后经政府肯定和推广，最后全面形成的一种新型 的农业生产经营形式。家庭联产承包责任制始于安徽省凤阳县小岗村农民的壮举一 一分田到户，是将原本属于集体所有的土地和大型农机具按人头均分给一家一户的 农民个人，这成为家庭联产承包责任制的最早形式。家庭联产承包责任制，就是土地 归集体所有的性质不变，把经营权即耕种权承包给农民家庭，其产品在交纳国家税 收和集体提留之后的剩余部分归农民自己所有，用农民的话说，就是“交够国家的， 留足集体的，剩下都是自己的”。 农村土地承包经营权是随着中国农村实行家庭联产承包责任制而产生的一种民 事权利，并且随着农村经济体制改革进程不断发展完善。从政策与法的互动关系 看，2 0 世纪7 0 年代末中国农村土地制度改革的发生，实际上就是引入一些与当时的 5 青岛大学硕士学位论文 法律、法规相抵触的特殊政策，是在不改变人民公社体制的条件下，从局部引入、实 行“包产到户”这一特殊政策。随着“包产到户”的扩大、发展，其有效性被实践证 明以后，它才逐步得以稳定化、法制化。“”其发展经历了以下几个阶段： 第一阶段，从1 9 7 8 年底到1 9 8 1 年，农村底层自发的“包产到户”逐渐地得到 中央政府的肯定，认为包产到户是社会主义集体经济的生产责任制。 1 9 7 8 年1 2 月中共十- 二届三中全会原则通过的中共中央关于加快农业发展若 干问题的决定( 草案) ，肯定了“包工到作业组，联系产量计算劳动报酬”的责任 制，虽然仍规定“不许包产到户，不许分田单干”，但这成为后来全面推行联产责任 制、掀起农业体制改革浪潮的开端。 1 9 7 9 年9 月，中共十一届四中全会正式通过了中共中央关于加快农业发展若 干问题的决定，将草案中“不许包产到户，不许分田单干”改为“不许分田单干”， 初步肯定了“包产到户”的办法。同时，允许某些副业生产的特殊需要和边远地区、 交通不便的单家独户包产到户。这就在政策上放宽了一步。“” 1 9 8 0 年春，关于是否包产到户问题，争议比较激烈。5 月3 1 日，邓小平同志正 式表态：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好， 变化很快。”“4 3 这就有力的支持了农村土地改革政策的推进。9 月，中央发出关于 进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题。该文件对包产到户的做法作了基本 的肯定，指出“应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长 的时间内保持稳定”。 第二阶段，中共中央连续出台“1 _ 号文件”，全面规范、推行包产到户，双层经 营体制初步形成。 1 9 8 2 年1 月，中共中央发出第一个“1 号文件”，对迅速推开的农村改革进行了 总结，并对当年和此后一个时期农村改革和农业发展做出了具体部署。由于作为农 村第一步改革的举措家庭联产承包责任制所取得的显著成效及其对整个社会的 积极作用，中共中央积极主动地通过政策手段对包产到户予以规范，并在全国范围内 大规模推行这种改革。其后连续4 年的中央“一号文件”都是关于农村政策的，在 中国农利改革史上成为一个专用名词“五个1 号文件”。 1 9 8 2 年1 月1 日，中共中央批转的全国农村工作会议纪要第次明确的肯 定了包产到户的社会主义性质，指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额 计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，联产到户，包产到户、到组等等，都是社会 主义集体经济的生产责任制，不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变 动。”“包干到户这种形式，在一些生产队实行以后，经营方式起了变化，基本上变 为分户经营、自负盈亏；但是，它是建立在土地公有基础上的，农户和集体保持承 包关系，由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施，接受国家的计划指 第一章农地权属政策及立法 导，有一定的公共提留，统一安排烈军属、五保户、困难户的生活，有的还在统一 规划下进行农业基本建设。所以它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社 会主义农业经济的组成部分；随着生产力的发展，它将会逐步发展成更为完善的集 体经济。” 文件对承包的形式作了具体规定：“在经济发展水平较低，没有多少技术分工， 而且又以种植业为主，没有多少集体副业的社队，一般是按人劳比例，或者按劳力 平均分包耕地；在经济比较发达，己形成了较细的专业分工和技术分工的社队，则 一般是由劳力按农、林、牧、副、渔、工等项分业和某些技术分工而实行专业承包； 在情况介乎二者之间的地区则宜二者兼用。适于个人分散劳动的生产项目，可以包 到劳力、包到户；需要协作劳动的生产项目，可以包到组。承包到组、到户、到劳 力，只是体现劳动组织的规模大小，并不一定标志生产的进步与落后，但必须与当 时当地的生产需要相适应，宜统则统，宜分则分，通过承包把统和分协调起来，有 统有包。总之，不同形式的承包，都有在一定地点和条件下的适应性和局限性，即 使在一个生产队内，也可以因生产项目、作业种类不同而采取多种形式。不论实 行何种类型的承包责任制，土地的承包必须力求合理。在实行包产到户、包干到户 的地方，提倡根据生产的需要按劳力或人劳比例承包土地；由于劳力强弱、技术高 低不同，承包土地的数量也可以不同。社员承包的土地应尽可能连片，并保持 稳定。这样才能充分调动社员的积极性，提高土地的利用率，并体现按劳分配的原 则。集体可以留下少量机动地，暂由劳多户承包，以备调剂使用。” 关于承包合同，文件要求“实行各种承包责任制的生产队，必须抓好订立合同 的工作，把生产队与农户、作业组、专业人之间的经济关系和双方的权利、义务用 合同形式确定下来。这是集体经济管理工作的主要手段，必须认真做好。合同 可以由粗到细，形式要便于群众理解和接受。签订合同要民主协商，签订之后必须 遵守。” 文件同时对承包土地的收回作了规定，即“社员承包的土地，不准买卖，不准 出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应 退还集体。”从文件的这一规定可以看出，当时农村土地承包经营权还没有流转的可 能，仅为静态的土地权利。 1 9 8 2 年1 2 月3 1 日，中央政治局讨论、通过了第二个中央l 号文件当前 农村经济政策的若干f d 题，1 9 8 3 年1 月正式颁布。文件的特点在于，从理论上说 明，家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农 业合作化理论在我国实践中的新发展。”通知要求全面推行家庭承包责任制。文中指 出“联产承包责任制迅速发展，绝不是偶然的。它以农户或小组为承包单位，扩大 了农民的自主权，发挥了小规模经营的长处，克b e t 管理过分集中、劳动“大呼隆” 7 青岛大学硕士学位论文 和平均主义的弊病，又继承了以往合作化的积极成果，坚持了土地等基本生产资料 的公有制和某些统一经营的职能，使多年来新形成的生产力更好地发挥作用。这种 分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适应性，既可适应当前手工劳动 为主的状况和农业生产的特点，又能适应农业现代化进程中生产力发展的需要。在 这种经营方式下，分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次，是一种 新型的家庭经济。它和过去小私有的个体经济有着本质的区别，不应混同。因此， 凡是群众要求实行这种办法的地方，都应当积极支持。”该“1 号文件”高度评价了 农村生产责任制，认为以联产承包责任制为主要形式的生产责任制的实行，是农村 中影响最深远的重大变化，它极大的提高了农民的生产积极性，体现了按劳分配原 则，使公有制的优越性得到了进一步发挥，促进了农业从自给自足经济向着较大规 模的商品生产转化，从传统农业向着现代化农业转化。在这一政策指引下，包产到 户不仅在一般地区已经普及，而且在沿海经济发达地区和东北农业机械化程度较高 的地区也有了迅速发展。到1 9 8 3 年末，全国实行家庭承包的生产队已占到总队数的 9 7 8 。“”至此，家庭联产承包责任制作为农村土地制度改革的一项基本制度得以确 立。 1 9 8 4 年1 月1 日发布的1 号文件关于1 9 8 4 年农村工作的通知进一步规定 了土地承包政策的问题，强调继续稳定和完善联产承包责任制，起到了巩固并发展 多年以来中国农村体制改革，特别是农村土地制度改革的胜利成果的重要作用。 8 4 年1 号文件与前两个1 号文件相比，在政策层面对农村土地承包的几个重要 问题做出了具体的规定。主要内容有：( 一) 延长土地承包期，鼓励农民增加投资， 培养地力，实行集约经营。将土地承包期规定为十五年以上。生产周期长的和开发 性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，规定承包期应当更长一些。( 二) 关于承 包土地的调整。在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着“大稳定， 小调整”的原则，经过充分商量，由集体统一调整。( 三) 关于土地使用权的流转。 8 4 年1 号文件首次使用了土地使用权的概念。鼓励土地逐步向种田能手集中。社员 在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集 体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变承包 合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。在当时实行粮食统购统销 制度的条件下，可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮。对农民向土 地的投资应予合理补偿。可以通过社员民主协商制定一些具体办法，例如给土地定 等定级或定等估价，作为土地使用权转移时实行投资补偿的参考。对因掠夺经营而 降低地力的，也应规定合理的赔偿办法。同时规定，自留地、承包地均不准买卖， 不准出租。( 四) 关于承包土地的收回。荒芜、弃耕的土地，集体应及时收回a 1 9 8 4 年7 月2 曰，中共中央书记处农村政策研究室根据上面的l 号文件精神对 8 第一章农地权属政策及立法 有关土地承包的几个问题作了解释。 对于延长土地承包期限，解释说：“延长土地承包期的基本出发点，在于稳定联 产承包责任制、鼓励农民向土地追加投资，改善与土地相关的生产条件，实行集约 经营，提高土地生产力。农业生产的周期长，土地加工追加投资的报酬周期更 长，很多措施往往需要连续几年时间才能见到效益；见效之后，又要几年时间才能 投资收回。原来，大多数地方土地承包期比较短，般是3 年、5 年，这不免影响 农民在自己的承包土地上投工、投肥、投资的积极性。因此，将承包期延长至1 5 年 以上是合理的、必要的。” 对于承包土地的调整，解释说：“延长土地承包期要求在较长时期内稳定土地的 承包使用权，将有利于提高土地的经营水平；但随着农业生产结构的调整，土地作 为主要生产资料，承包使用权的相应转移又是不可避免的，所以在承包期内允许社 员自愿协商转包，会有利于促进分工业的发展并形成适度的土地经营规模。这两个 方面，目标一致，可以相辅相成。提出延长土地承包期后，一些地方为给长期承包 提供一个稳定的基础，群众要求对原来各户的承包地作合理的调整。对此，应采取 慎重的态度，本着大稳定、小调整的精神，区别不同情况解决。” 关于土地使用权的流转，8 4 年l 号文件提出允许社员自己协商转包土地，对此， 中共中央书记处农村政策研究室解释说：“我国人多地少，农业人口仍然占绝大比重。 多数地方，从事种植业仍是农民的主要生活来源。因此，推行家庭联产承包制出现 农民要求按人平均包地的情况是难免的。但是如前所述。随着农村经济的发展和农 业生产的专业化，土地使用权的转移和适当集中，也是不可避免的。这种趋势，有 利于农业生产的商品化。目前，土地使用权的转移和集中两种方式，一种是由集体 统一调整，一种是由社员个人转包。集体调整一般是集体把农户无力耕种或专业户 退出的土地以及预留的机动地等，包给有能力经营的农户。在不具备条件实行集体 统一调整的地方，由社员个人协商转包，更具有灵活性和符合经济需要，将会作为 一种重要的形式而发挥积极作用。个人转包土地要尊重自愿互利原则，对此合作经 济组织要积极进行管理和引导。转包时不得擅自改变原来承包合同的内容，要经集 体登记备案或签订转包合同。转包条件可由双方协商议定，一般应提倡无偿转包， 也允许转入户付给转出户一定数量的平价口粮或口粮差价。” 解释同时就对土地的投资给与合理补偿的政策作了说明，“承包户对土地加工投 资以后，使同样的地块可以取得较多收入，并形成长期效益的，在承包使用权转移 时，按照实际情况给以补偿，是必要的，合理的，这是得解除社员对转移承包使用 权的顾虑，鼓励社员注意改善生产条件，改造低产田为高产田。因此，对中央的这 项政策应当大量宣传，认真实行。投资补偿的具体办法，应当由干部、群众协商决 定。不少地区实行土地定等级或定等估价以作为评定补偿的参考依据，这些都是可 青岛大学硕士学位论文 行的办法，也可以实行群众愿意接受的其他补偿形式。总的原则是，要使投资的人 不吃亏，掠夺地力的不能占便宜。个别地方在土地承包以后经过加工投资，在使用 权转移时，应予补偿而没有补偿的，要经过协商，尽可能加以补救，以得维护政策 的严肃性。投资补偿的开支由谁负担，可以区别情况处理。社员自愿将承包地退给 集体的，由集体负担，同时相应调整承包指标；自己协商转包的由转入户负担；有 的还可以由集体提留土地基金，用于统一进行投资补偿。” 8 4 年1 号文件以及其后中共中央书记处农村政策研究室的解释内容显示出土地 承包经营权作为一项具有排他性的、私人性质的地权已经具备了政策雏形。0 6 1 从1 9 8 5 年到1 9 8 8 年三年间，以家庭承包制为基础的双层经营体制逐渐地由政 策调整上升为法律调整。 1 9 8 4 年农业获得大丰收，用事实说明家庭承包经营制的成功。然而与此同时， 全国很多地方却出现了粮食“卖难”、“存难”和“运难”的问题，现实对改革提出 了新要求。1 9 8 5 年1 月1 日，中共中央发出了关于进一步活跃农村经济的十项政 策文件。文件指出：打破集体经济中的“大锅饭”以后，农村的工作重点是，进 一步改革农业管理体制，改革农产品统购派购制度，在国家计划指导下，扩大市场 调节，使农业生产适应市场需要，促进农村产业结构的合理化，进一步把农村经济 搞活。联产承包责任制和农户家庭经营长期不变。要继续完善土地承包办法和林业、 牧业、水产业，乡镇企业的责任制。以这个文件为标志，中国农村开始了以改革农 产品统购派购制度、调整产业结构为主要内容的第二步改革。 由于对前阶段农村改革和农业发展估计过于乐观等多种原因，1 9 8 5 年农业生 产出现了一个滑坡，粮棉生产大幅度下降。如何看待家庭联产承包责任制、农产品 统购派购制度改革和农业的基础地位，社会上一时议论纷纷。在这种背景下1 9 8 6 年 1 月1 日，中共中央、国务院发出了关于1 9 8 6 年农村工作的部署。肯定农村改 革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。文件指出：我国农村已开始走上有计 划发展商品经济的轨道。农业和农村工业必须协调发展，把“无工不富”与“无农 不稳”有机的结合起来。由于各地社会经济条件差异较大，统分结合的内容、形式、 规模和程度也应有所不同。在集体家底甚薄，生产比较单一，产品主要用于自给的 地方，要从最基础的工作做起，切实帮助农户解决生产和流通中的困难，逐步充实 合作内容。在经济比较发达，集体企业已有相当基础的地方，要充分利用统一经营、 统一分配的条件，加强农业的基本建设和技术改造，适当调整经营规模，促进农工 商各业协调发展。 上面两个1 号文件的实质是强调要长期稳定家庭联产承包责任制，决不能背离 群众要求，随意改变。需要指出，这两个“l 号文件”与前面三个“l 号文件”不同的 是，这两个文件的签发单位均包括了国务院，从而以家庭承包经营为基础的双层经营 1 0 第一章农地权属政策及立法 体制便在行政法规的层次上得到了认可和规范。“” “五个i 号文件”记载了中国农村改革的历史进程和前进步伐，创造了有中国 特色社会主义农业的发展道路和成功模式，对于促进和稳定以土地承包为主要内容 的农村经济体制改革，具有重要的意义。家庭承包制，虽然没有改变土地的所有权 性质，但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化，使土地从计划经济体制的束 缚中解放出来，调动了农民的生产积极性，使农村生产力出现了一个飞跃。 现在反观农村土地集体所有制从“三级所有，队为基础”的人民公社体制，向 以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的转换，就会发现，这一转换过 程是由农民群众从底层率先发动，中央政策层从不允许到允许，再到予以规范、引 导，最后加以提倡和全力推广，从点到面不断深入，最终实现从政策调整上升为法 律调整的过程。 从民事立法上来讲，农村土地改革的成果最终体现在1 9 8 6 年4 月1 2 日第六届 全国人民代表大会第四次会议通过的民法通则和t 9 8 6 年6 月2 5 日第六届全国 人大常委会第十六次会议通过的中华人民共和国土地管理法中。民法通则在 第五章“民事权利”第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”中规定了 农村土地承包经营权：“公民、集体依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地 的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。” ( 第8 0 条第2 款) 民法通则首次提出了农民的承包经营权的概念，并把承包经营 权作为一种与财产所有权有关的一项财产权予以保护，从而在法律层面巩固了农村 改革成果。虽然民法通则并没有以“物权”的名称来界定土地承包经营权，同 时这项权利仍具有很强的债权特征，如以承包合同为权利基础、缺乏公示要求等。 但民法通则毕竟首次将其规定于与所有权同类的权利之中，提升了其法律地位。 土地管理法也对农村土地承包关系和土地承包经营权作了规定；“集体所有的土 地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包 经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照 合同规定的用途合理利用土地的义务。土地的承包经营权受法律保护。”土地管理 法将农村土地承包经营权作为与土地所有权并列的独立的土地权利加以规定，在 一定程度上弥补了民法通则的不足，进一步提升了土地承包经营权的法律地位。 在对农村土地承包经营的具体操作上，为健全承包土地使用制度，使之逐步走 向规范化，中共中央在认真总结经验的基础上，1 9 8 7 年由书记处农村政策研究室提 出了关于稳定和完善土地承包制的意见。意见进一步明确和重申了土地承包 中的各项政策。( 一) 土地承包的发包方和承包方。乡、村合作经济组织，是乡、村 农民集体所有的土地和其他主要生产资料以及依法由集体使用的国有土地的发包 方；社员个人、家庭或专业队( 组) 是承包方。( 二) 双方的权利义务。乡、村合作 青岛大学硕士学位论文 经济组织与社员，作为合同的双方，应当根据合作经济组织应有的职能和社员应有 的权利义务以及承包项目的需要，在合同中将各自承担的具体责任和享有的具体权 利加以明确。管理委员会作为合作经济组织的执行机构，至少应当具有生产服务、 管理协凋和资产积累等三项基本职能。在当前尤其要积极为家庭经营提供急需的水 利排灌、机械耕作、植物保护、疫病防治、产品销售、生产资料供应和经营咨询等 服务；有条件的地方，还要组织资源开发，兴办集体企业，以增强为农户服务和发 展基础设施的经济实力；同时还要按照国家的法律和政策，维护合作组织的自主权， 抵制不合理负担，保护集体和社员的利益。社员作为合作组织的成员，有权按照社 员大会决定的承包办法，承包集体发包的土地或其他生产资料，按合同规定行使经 营自主权；有权按照国家规定，购置生产资料，兼营其他专业生产，或以个人身份 参加其他经济组织；有权选举管理人员，并监督集体财产的管理使用和管理人员的 工作，提出各种批评、质问和建议；有权享受集体规定给予社员的各种生产和生活 服务、劳保福利待遇。同时，他们也应承担遵守组织章程及社员大会的各项决议、 爱护集体财产、按照向集体交纳提留和提供劳动积累、完成国家农产品定购任务等 义务。( 四) 土地承包的原则。坚持土地公有、稳定家庭承包，这是党在农村的基本 政策，也是加强土地承包管理的基本原则。其目的是防止对土地的掠夺、破坏，使 有限的土地得到最合理的利用，发挥最大的经济效益。为了鼓励农民对土地进行投 资，对于党和政府关于延长土地承包期的政策，对承包户向土地投资给以补偿的政 策，对掠夺地力、弃耕撂荒、破坏地貌者给以处罚的政策等应在承包管理规定和承 包合同中有所体现。要逐步对土地实行分等定级或质量估价，并在承包合同中明确 质量等级和改良的要求，作为奖励或惩罚的依据。在退包或转包时，对整治土地， 增加投资，提高了土地生产率的，集