（中外政治制度专业论文）“汉城模式”与电子政务反腐.pdf

内容提要 反腐败根本上要依靠制度建设。制度反腐不仅要完善制度的规则体系，更要 健全制度的落实机制；不仅要进行结果控制，更要进行过程控制；不仅要加强政 府体制内的监督，更要强化政府体制外人民群众的监督。 “汉城模式”下的电子政务反腐，将制度创新和技术创新引入反腐领域，开 创性地设计开发了旨在全面提高行政透明度的民政处理在线公开系统，并以此为 基础全面推行政务信息公开，畅通民众参与腐败治理的渠道，建立起了以过程防 腐为基点、社会各个方面共同参与的腐败防治体系，实现了有效的腐败治理。“汉 城模式”下的电子政务反腐是制度反腐的实现层面，它解决了制度反腐中间环节 缺位的问题，其核心在于建立有效的过程防腐机制。 “汉城模式”下的电子政务反腐，既有制度层面的创新，也有思维层面的创 新。通过对“汉城模式”下电子政务反腐创新的实践进行实证研究和理论分析， 可以尝试总结电子政务反腐的内在规律，为中国推进电子政务反腐提供对策支 持。“汉城模式”下电子政务反腐的作用发挥，是在特定条件下产生的，有其历 史和国别的局限性，但作为一种体现新思维、新的制度和过程设计，其合理之处 可以为中国所借鉴。 当前，对“汉城模式”与电子政务反腐的研究，有较大的理论价值和实践意 义。理论上，电子政务反腐研究可以丰富反腐理论，开阔反腐败研究的思路：同 时，也可以进一步丰富电子政务理论的体系。实践上，一方面，针对中国当前制 度反腐乏力的现状，为反腐败工作提供理论支持，推进政府制定正确的反腐决策； 另一方面，借鉴汉城电子政务反腐经验，也有助于中国在推进电子政务反腐建设 中减低成本、少走弯路，更科学、更有针对性地进行反腐败的功能设计，使中国 电子政务反腐切实取得成效，全面推进电子政务建设与腐败治理工作健康发展。 关键词：汉城模式电子政务制度反腐过程防腐行政透明度 a b s t r a c t u l t i m a t e l y , a n t i - c o r r u p t i o ns h o u l dr e l yo nt h ec o n s t r u c t i o no fi n s t i t u t i o n a n t i - c o n - u p t i o n b yi n s t i t u t i o nn e e dn o to n l yt os u p p l e m e n tt h es y s t e mo fi n s t i t u t i o n a lr o l e s , b u tt oc o m p l e t et h e m e c h a n i s mo fi n s t i t u t i o n si m p l e m e n t i n g ；n o to n l yt oc o n t r o i 山ea d m i n i s t r a t i v er e s u l t , b u tt o m o n i t o rt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e s s ；n o to n l yt os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o no fg o v e r n m e n t i n t e r i o r , b u tt or e i n f o r c et h es u p e r v i s i o no fg o v e m m e n te x t e r i o r a n t i - c o r r u p t i o nt h r o u g he - g o v e r n a n c ei n “s e o n lm o d e c o m b i n e dt h ei n n o v a t i o no f i n s t i t u t i o na n dt h ei n n o v a t i o no ft e c h n i q u ei na n t i - c o r r u p t i o nf i e l d c r e a t i v e l y , i td e s i g n e da n d d e v e l o p e dt h eo p e ns y s t e mt oi m p r o v et h et r a n s p a r e n c yi na d m i n i s t r a t i o n , o nt h eb a s eo f w h i c ht h eo p e n i n go fg o v e m m e n ta f f a i r si n f o r m a t i o nw a sc a r r i e do u t , t h ea c c e s so fd t i z e n s p a r t i c i p a t i o ni nc o r r u p t i o nt r e a t m e n tw a ss m o o t h e do u t , a n dt h ep r e v e n t i o na n do 雌s y s t e m a g a i n s t c o r r u p t i o n w a s f o u n d e d , w h i c h w a s w i t h t h e p a r t i c i p a t i o n o f a l ls o c i a l p a r t s a n d c e n t e r e d o i lp r e v e n t i n gc o r r u p t i o ni np r o c e s s s e o u lm o d e a c c o m p l i s h e da ne f f e c t i v et r e a t m e n to f c o r r u p t i o n a n t i - c o r r u p t i o nt h r o u g he - g o v e r n a n c ei n “s e o u lm o d e i st h ei m p l e m e n t i n ga s p e c t o fa n t i - c o m a p t i o nb yi n s t i t u t i o n i ts o l v e dt h ea b s e n c eo fi n - b e t w e e ns e c t o ri ni n s t i t u t i o n a l a n t i - c o r r u p t i o na n d i t sf o c u si st ob u i l da l le f f e c t i v em e c h a n i s mt 0p r e v e n tc o r r u p t i o ni np r o c e s s t h e r ei sn o to n l yt h ei n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o nb u tt h ei d e a li n n o v a t i o ni na n t i - c o r r u p t i o n t h r o u g he - g o v e r n a n c ei n s e o u lm o d e ”t h r o u g ht h ee m p i r i c a ls t u d ya n dt h e o r e t i ca n a l y s i so f t h ei n n o v a t i v ep r a c t i c ei n “s e o u lm o d e ：w ec a nt r yt oc o n d u d et h ei n n e rr e g u l a r i t yi ni t s a n t i - c o r r u p t i o nt h r o u g he - g o v e r n a n c e a n do f f e rc e r t a i nc o u n t e r m e a s u r e st oc h i n a s e - g o v e r n a n c ec o n s t r u c t i o nf o ra n t i - c o r r u p t i o n “s e o u lm o d e t o o ke f f e c tu n d e ri t sg i v e n c o n d i t i o n s ，s on a t u r a l l yi th a si t so w nh i s t o r i c a la n dn a t i o n a ll i m i t a t i o n b u ta san e wd e s i g no f i r i s t i r a t i o na n dp r o c e s st h a tc o n t a i n sf r e s ht h o u g h t s ，i t sl o g i c a lp o i n t sc a nb eu s e df o rr e f e r e n c e b yc h i n a a tp r e s e n t , t h es t u d yo f “s e o u lm o d e a n da n t i - c o r r u p t i o nt h r o u g he - g o v e m a n c e ”h a s l a r g ea c a d e m i cv a l u ea n dp r a c t i c a lb c n e f i lt h e o r e t i c a l l y , t h es t u d yo fa n t i - c o r r u p t i o nt h r o u g h e - g o v e r n a n c ee n r i c h e dt h et h e o r yo fa n t i - c o r r u p t i o nb y w i d e n i n gi t st h i n k i n gf r a m e ；i tm a t u r e d t h es y s t e mo fe - g o v e m a n c et h e o r ya sw e l l p r a c t i c a l l y , o no n eh a n dt h es t u d yc a l lf o c u s 衄t h e a n a l y s i so fa c t u a li n c a p a c i t yo fc h i n a sa n t i - c o n - u p t i o nb yi n s t i t u t i o n ，p r 训d et h e o r e t i cs u p p o r t f o r a n t i - c o r r u p t i o na c t i v i t y , a n d h e l p t h e g o v e r n m e n t t o m a k e ar i g h t a n t i - c o r r u p t i o n d e c i s i o n ；o n t h eo t h e rh a n dd r a w i n gl e s s o n sf r o ms e o u l sa n t i - c o r r u p t i o nt h r o u g he - g o v e r n a n c ec a nh e l p c h i n at 0r e d u c et h ec o s t , a v o i dc h o o s i n gw r o n gs t r a t e g ya n dd e s i g nt h ea n t i - c o r r u p t i o nf u n c t i o n m o r e s c i e n t i f i c a l l y a n dm o r e p e r i n e n f l y i ni t so v e n e - g o v e r n a n c e c o n s t r u c t i o nf o r a n t i - c o r r u p t i o n ，w h i c hc a ne n s u r ec h i l sa n t i - c o r r u p t i o nt h r o u e he - g o v e r n a n c eap r a c t i c a l e f f e c ta n dd r i v ec h i n a se - g o v e m a n c ec o n s t r u c t i o na n da n t i - c o r r u p t i o nu n d e r t a k i n gl od e v e l o p h e a l t h i l y k e yw o r d s ：“s e o u lm o d e ”，e - g o v e m a n c e ，a n t i - c o r r u p t i o nb yi n s t i t u t i o n ，p r e v e n t i n g c o r r u p t i o ni np r o c e ! ；j ；，t r a n s p a r e n c yi n a d m i n i s t r a t i o n 第一章问题的提出及研究概观 第一节问题的提出 腐败是每个国家都存在的现象，反腐败已经成为当前各国政府共同面临的迫 切问题。腐败的危害，早己人所共知，但许多年来，各国政府面对腐败却束手无 策，缺乏有效的治理手段。情况常常是，政府进行了多次的反腐运动，不断加强 腐败的惩治力度，并出台大量的反腐法律法规，同时广泛开展反腐的道德教育， 但腐败仍无法得到很好的控制，更谈不上从根本上消除腐败。 中国反腐败面临了同样的困境。在腐败治理的制度和观念层面，都存在着诸 多问题。比如，制度反腐的中间环节缺失，使制度无法得到切实的贯彻，导致制 度反腐乏力；人民群众参与反腐的渠道和机制不健全，使腐败治理无法得到人民 群众的充分支持和广泛参与，导致反腐败动力源不足；政务公开工作不能真正到 位，尤其是缺乏政务过程信息的公开，导致无法对权力运行过程进行有效监督； 过于依赖控制结果的“个案式”反腐，缺乏针对过程环节的主动预防，使腐败治 理成果难于巩固；片面强调缩减公共权力，偏离规范公共权力运行这一反腐的正 函途径。 一、电子政务反腐的新途径 电子政务在世界范围内的迅速发展，为政府开展反腐带来了重大的制度创新 和技术创新，为反腐败提供了新的途径。它在追求高效的同时，也能实现廉洁。 电子政务以其特有的优势，成为各国反腐倡廉的重要手段。 ? 电子政务的本质决定了它可以在反腐败领域大有作为。电子政务是政府行政 纬制的革命，其核心是“政务”，而不是“电子”，它不是简单地将政府的原有职 转和业务流程电子化，而是政府行政方式和组织结构的深层变革。通过推行电子 欧务建设，实现政府政务结果信息和政务过程信息的全面公开，切实提高政府行 欧透明度，不仅可以打破信息垄断，使垄断信息不再能够成为腐败的资源，更重 鬻是可以通过公开政府过程信息，消除“暗箱操作”这一腐败的庇护机制，使民 溶和社会备方面在充分享有知情权的基础上，有效行使监督权，从而形成全社会 槲政府权力运行的制约监督机制。电了：政务促进反腐的最大优势在于它使政府政 新钻粜信息和政务过程信息的全面公开有了实现的可能性。 二、“汉城模式”的成功 他山之石，可以攻玉。近邻韩国的首都汉城，在通过电子政务建设反腐败方 面取得了巨大成功，其经验值得我们借鉴。 在2 0 世纪8 0 年代的经济腾飞后，韩国政府出现了诸如政府运作不透明、官 员腐败严重等一系列问题，导致政府形象恶化，阻碍了经济的进一步发展。政府 逐渐认识到，治理腐败确保政府的廉洁与发展经济同样重要，而其中最重要的就 是保证政府行政的透明和公正。困难也带来了机遇。为了走出腐败困境，政府把 发展电子政务作为建设透明、廉洁政府的一个重要手段。1 9 9 9 年4 月，汉城市 政府首创在各级行政机关全面推行以民政处理在线公开系统( 即o p e n 系统，英 文全称为o n l i n ep r o c e d u r e se n h a n c e m e n tf o rc i v i la p p l i c a t i o n s ) 为核心的电子政 务建设，以提高行政透明度和健全民众监督机制为主旨，大力开展反腐倡廉。 o p e n 系统取得了巨大成功，该系统最初主要应用于最易滋生腐败的2 6 个政府 部门里，现已全面应用到5 4 个领域。2 0 0 2 年1 1 月汉城政府各部门网站合并工 作顺利完成，标志着以o p e n 系统为核心的汉城市电子政务系统整体建成。 o p e n 系统在国内外都获得了高度评价。韩国中央政府称赞其为“公共管理 领域一个高度创新的案例”，并计划在全国大力推广陔系统；一些国际组织如囡 际反腐败组织、世界银行、经济合作与发展组织等都将o p e n 系统列为政府信息 化、反腐败的成功典范；联合国也表示将在成员国里推广该系统。2 0 0 3 年3 月 至1 0 月，在联合国行政丌发管理署( u nd i v i s i o nf o rp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n d d e v e l o p m e n tm a n a g e m e n t ) 的资助下，韩国成均馆大学国际情报政策电子政府研 究所和美国瑞歌大学电子政府研究所联合进行了世界百佳电子政府评选活动，汉 城市电子政府在评选中位列首位。此次评选表明，汉城市电子政务在整体建设水 平，尤其是反腐败方面已经处于世界前列。 三、研究目的和意义 本文的写作目标是，通过对“汉城模式”下电子政务反腐创新的实证研究和 理论分析，剖析其在制度层面及思维层面创新的深层规律，并结合中国制度反腐 中中间环节缺失等实际问题，提出推进电子政务反腐的对策建议。介绍汉城“政 府模式”下电子政务反腐的成功经验，特别是其以民政处理在线公开系统为基础 的过程防腐机制，探求城市政府推进电子政务反腐的普遍规律，是本文的研究目 的。 随着中国电子政务建设的迅速发展，国内关于电子政务的研究已经有了一定 的发展，但关于电子政务反腐的理论研究，仍处在初级阶段，还没有形成系统的 体系。目前，国内还没宵关r 电子政务反腐的专门沦著。 当前，对“汉城十萸式”j 电子政务反腐的研究，有较大的理沦价值和实践意 义。理论上，电子政务反腐研究可以丰富反腐理论，开阔反腐败研究的思路；同 时，也可以进一步丰富电子政务理论的体系。实践上，一方面，针对中国当前制 度反腐乏力的现状，为反腐败工作提供理论支持，推进政府制定f 确的反腐决策； 另一方面，借鉴汉城电子政务反腐经验，也有助于中国在推进电子政务反腐建设 中减低成本、少走弯路，更科学、更有针对性地进行反腐败的功能设计，使中国 电子政务反腐切实取得成效，全面推进电子政务建设与腐败治理工作健康发展。 第二节文献综述 当前，国内关于电子政务反腐的理论研究仍处于初级阶段，还没有形成系统 的理论体系。从目前掌握的文献资料来看，已有的研究主要分布在行政学和政治 学领域。已有的关于电子政务反腐的论述，只是作为章节的内容，以不同的标题 形式，出现在三类论著中：一是反腐败的论著；二是电子政务理论的论著；三是 现代政府理论的论著。 一、反腐理论中关于电子政务反腐的论述 在很多反腐败的著作和论文中已经论及，利用现代信息技术手段可以促进腐 败治理工作。具体观点主要集中在两个方面，一是通过推进政务信息公开来遏制 腐败，二是通过建立电子监督来加强公民和社会团体对政府的廉政监督。例如， “公开透明原则应该成为一切国家机关及其工作人员依法行政必须遵循的基本 原则，成为消除腐败、维护社会公正的有力武器要运用现代化手段，大力发 展电子政务，推广网上审批。这不仅可以大大提高行政审批效率，还可以增强行 政审批的透明度，防止由行政首长一支笔审批和权力寻租行为导致的弊端。” 。“健全社会监督机制，加强对权力的监督和制约。要广泛发动群众支持和 参与，为反腐败工作营造良好的社会环境和舆论氛围。要建立公共选举、公共参 与、公共选择和公共服务等民主制度，积极推行民主公丌制，完善村民自治，推 广民主评议、质询听证等民主形式。积极推行政务公开，大力推行电子政务，提 高公民参与程度，扩大群众的知情权，增强权力运行的透明度。”。 但对于信息技术手段如何与政府行政体制改革相结合的深层次问题，目前尚 没有系统的理论阐述。同时，还存在一些观点，片面强调技术的推动作用，甚至 提出反腐败主要依赖于技术发展，而忽视政府自身行政体制改革对电子政务反腐 的决定性意义。如有的学者在书中写到：“技术的强制性使得政府的法制化程度 得到提高，监控的技术化得到政府机构的广泛采纳，反腐败在很大程度上取决j ： 孙找人：公开透州：反幅! _ | 5 ( 的治本之镱哉2 0 0 “ 瓤4 f 月求足f 北京) 。 邯i 朴：天j 一新形协卜坛蹦峨的儿j 思母，拽2 0 1 1 1q 筘d 心j 订沿( 北京) 。 政府的反腐技术如何。我们完全有理由相信，技术的发展可以促成政府改革 得高效和廉洁。”。 二、电子政务理论中关于电子政务反腐的研究 随着电子政务研究的深入，越来越多的学者开始提及电子政务反腐，特别是 2 0 0 2 年“首届中国电子政务技术与应用大会”后，越来越多的国内学者丌始关 注并致力于电子政务研究，很多著作和文章都已经提及电子政务建设对推进反腐 败工作的战略意义。例如，北京大学的金江军在电子政务导论中，对电子政 务与政府廉政建设做了如下表述：“推行电子政务，改变了权力运行的方式，使 政府机关的职权、程序、办事结果、办事过程、时限、监督方式等均为人民所周 知，可以避免出现暗箱操作等腐败现象。同时，通过赋予人民获得信息的权利以 及相应地获得救济的权利，可以使对政府机关权力的制衡机制更为丰富，在传统 的上级行政权力对下级行政权力的监督之外，发展个人权利对行政权力的监督和 司法权力对行政权力的监督，形成权力制衡的科学体系。”。 电子政务理论中关于电子政务反腐的论述，多出现在论及电子政务建设意义 或功能的部分，从总体上强调了电子政务建设可以成为反腐败的“利器”，因此， 应加快推进电子政务建设。具体观点也相应集中在两个方面，一是通过政务信息 公开消除政府暗箱操作，可以遏制腐败发生，二是基于电子政务平台建立起公民 和社会团体对政府的廉政监督，有助于形成合理的权力制衡机制。但对于如何止 这把“利器”在具体实践中发挥效能，如何有效地推进政务信息公开工作和健全 权力监督的体系，则普遍没有进行深入的理论剖析或实证研究。还有的研究以电 子政务建设中的某个方面为对象，如政务信息公开、电子民主、电子监督等，从 单一角度对电子政务反腐进行了阐述，但缺乏对通过电子政务构建完善的腐败防 治体系的整体分析。 三、现代政府理论中关于电子政务反腐的理论铺垫 在基础理论方面，一些现代政府科学领域的专家学者分别从政府过程、政府 体制的不同角度入手，对政府职能转变、政府行政体制改革、政府信息传输机制、 公民政治参与等问题进行了系统的研究，为电子政务反腐理论奠定了坚实的理论 基础。例如，南开大学的朱光磊教授所著当代中国政府过程中，对健全的监 督体系及其对于反腐败的意义做了明确表述，“一一定社会中，享有监督权力的所 有主体之和，构成该社会政府过程中的监督体系；健全的监督体系的存在， 是执政党和政府i f 确决策、l 卜确执行和保持廉洁的保障。以一定体系形式存 半啦高等：蠊政政策分析，北京人学洲缸扎，2 0 0 2 年稿3 6 5 见。 2 仓江车：i u 丁政务甘论，北京人学m 版仆，2 0 0 3 乍，笫8 4 、8 5 畎 在的监督，是对执政党和政府及其运行的全方位、全过程的监督。”。书中还对目 前中国政府过程中的监督体系进行了科学的划分，将其构成具体分为法律监督、 政治和政府监督、社会监督三个系统、以及相应的九个监督主体和十二种监督功 能，并从政府过程角度对三个系统各自的监督程序进行了深入的分析。这些研究 虽未对电子政务反腐进行直接阐述，但却从监督主体及其监督功能、监督程序等 角度，为电子政务反腐研究做了充实的理论铺垫，为推进电子政务反腐理清了思 路，具有极高的理论价值。 四、当前电子政务反腐研究的主要不足 综上所述，当前关于电子政务反腐的理论研究，还不够系统，没有完全独立， 或是从属于电子政务理论研究，或是从属于反腐败理论研究。研究现状的突出特 点是，提及的人很多，角度却很单一。多是对纯理论问题进行讨论，观点比较空 泛，鲜有结合电子政务反腐具体事例，来进行系统、深入的实证研究的。 无论是反腐败理论研究，还是电子政务理论研究，政府都是其研究的对象， 电子政务反腐理沧研究办应如此。但当前对于电子政务反腐的理论研究，并没有 充分利用现代政府理论的最新研究成果，尤其缺乏从政府过程角度进行的实证研 究，导致研究成果纯理论化，可操作性不强，对政府反腐的实践意义有限。对电 子政务反腐评估机制、理论创新环节、必要辅助手段等的认识不足，忽视电子政 务建设中的政府是“过程中的政府”、“确实如此的政府”圆。 反腐败理论与电子政务理论的“各自为政”，也直接导致一些关于电子政务 反腐的认识出现偏差，缺乏足够的科学性，如：实行了静态政务信息公开就等于 阳光行政；电子政务建设中，要通过缩减公共权力来遏制腐败等。 术光“：q 代巾闭政仃过p t ，二冲人咒版扎，2 0 0 2t i ，第2 3 1 虹。 小j 匕磊：”j t 中闷政府过租凡津几r 川扳扎，2 0 2 辩i5 。 第二章电子政务反腐理论的界定及逻辑框架 第一节电子政务反腐理论的界定 一、腐败的定义与治理途径 对于腐败的定义，不同的学者从不同的角度有不同的表述。从政治分析角度 界定腐败，较具代表性的是美国学者约瑟福s 内伊，他认为“腐败就是出于个人 ( 本人、亲密家属、私人集团) 金钱或地位上的利益而偏离公共职责的行为；或 者由于私人影响违反权力行使规则。”。内伊的定义明确指出了腐败在利益角度违 背了公共利益，在制度角度违反了既定的规则。本文将所研究的腐败现象界定为 政治腐败，或称政府腐败，是一种在各种政治体系中都不同程度存在的政治现象， 其主体是国家机关的公职人员，其性质是偏离公共职责或违反权力行使规则。 由内伊的定义不难看出，腐败是为了谋取个人私利而滥用公共权力的行为， 腐败的本源不在于公共权力自身，公共权力自身并不必然产生腐败。问题在于由 于公共权力的主体“人”的介入，即掌握公共权力的公职人员违反规章制度、违 背公共利益对权力进行了不当的行使，使公共权力运行过程中产生了腐败行为。 反腐败的根本是要管好行使权力的“人”。从管好“人”这一角度考察，腐败的 治理途径，从大的方面分有两个： 一是制度反腐。通过制定和实施一系列的法律、法规、规章、政策和具体管 理条例来控制腐败。 二是教育反腐，也可称为“道德反腐”。通过开展思想道德教育，提高社会 成员尤其是政府公职人员的道德修养，来达到控制腐败的目的。 反腐败根本上要依靠制度建设。这是中国共产党和中国政府历史上关于反腐 败斗争在认识上的一次巨大飞跃。邓小平在“南方谈话”中明确强调，“在整个 改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来晚，廉政建设要作为大事来 抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”。 二、电子政务的概念与核心价值 所谓电子政务( e - g o v e r n a n c e ，简写为e - g o v ) ，就是公共管理组织在政务活动 “f 盖) 1 3 , i i ：j 附帔7 ，政治垃腱一成本效益分析，戈田政治! 誓计| 它，1 9 6 7 年6 门，第6 1 期，第4 1 9 h ，转，j li 玑 i 功- j 一编：脚9 攻j 应鹏蚍一j 代l 对外懈帔【l j j 胚1 l j ， 1 。辫人吣版| i t _ ，1 9 9 0 年- 第3 4 3 u i 州小卜t 进第t 卷，八r m 岖”| 【 _ l j i ，j 帅3 午，辩3 7 9 负 中，全面运用现代信息技术，对本机构的管理和服务职能、组织结构和工作流程 进行优化重组，超越时问、空间及部门的分隔限制，以互联网为基础，向社会提 供全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务，实现政府和社会公众 之间公共事务的互动处理。 电子政务绝不是简单的“政府上网”或搭建用于信息公布的政府网站。电子 政务是政府政务工作的信息化，且电子政务的主体不应仅仅狭义地理解为政府行 政机关自身，其主体应包括广义上的政府，即“国家机构的总体、总和”。，以 及参与政务活动的各类企业组织、社会团体和个人；电子政府与电子政务也是有 区别的：电子政务是从政府业务角度而言的，而电子政府则是实体的概念。 电子政务的核心价值主要体现在以下三个方面： ( 一) 有利于提高行政效能，建成高效政府。 电子政务带来了全新的管理方式，它通过对原有政府结构、决策方式、运行 方式、管理和服务模式、工作流程进行改革，将主要依靠间接控制的管理转变为 主要依靠直接控制的管理，将主要依靠控制结果的管理转变为控制结果和控制过 程相结合的管理。电子政务不仅可以使原有的政府职能更快、更好、更准确地实 现，而且可以完成原有体制下无法完成的工作，使政府职能得到扩展，从而大大 提高政府的行政能力和监管能力，逐步建成决策科学、反应迅速的高效政府。 ( 二) 有利于改善公共服务，构建服务型政府。 提供公共服务是现代政府的基本职能之一。通过推行电子政务，以现代信息 技术助力政府创新，可以从根本上改变、改善政府提供的公共服务，推进政府由 监管型政府向服务型政府的转变。在传统政府模式下，政府提供的公共服务质量 低、效率低：通过推行电子政务，可以有效提高政府提供公共服务的质量、效率， 提高民众的满意度。例如，通过政府网站的服务，可以大大降低居民获得信息的 成本；一周7 天、一天2 4 小时的在线服务，可以使民众在自己理想的时间、地 点随时得到服务；实现“一站式”服务，可使民众不必再到几个部门逐一经过审 核，极大地方便民众。 ( 三) 有利于加强廉政建设，构建廉洁政府。 电子政务建设可以有效规范政府行政权力的运行。电子政务是政府行政体制 的革命，其核心是“政务”，而不是“电予”，它不是简单地将政府原有的职能和 业务流程电子化，而是政府行政方式和组织结构的深层变革。通过电子政务建设， 在重新界定政府职能的基础上，科学设置政府机构，取消政府对不该管的事情的 干预，减少不必要的行政环节，改革原有不合理的行政程序，切实规范政府行政 权力的运行。 剐时，i 乜子政务建设可以提高行政透明度，形成公民和社会团体对政府有效 的制约监督机制。在传统政府管理模式下，企业、民众与政府掌握的信息是不对 称的，政府掌握了全部信息中8 0 以上的信息资源，而企业、民众只掌握不到 2 0 的部分。通过电子政务建设，推行政务结果信息公开和政务过程信息公开， 可以打破信息垄断，大大提高政府行政的透明度，遏制腐败现象的出现。并且， 电子政务建设以信息平台增进了政府与公民的联系，实现了政府与企业、社会公 众的良性互动，通畅了公民和社会团体意见表达和制约监督政府的渠道，并且水 准比较高，可以极大促进政府自身的廉政建设。 三、e g o v 反腐败的理论和性质 电子政务反腐败的理论，是在传统政务向电子政务转变的过程中产生的反腐 新理论，是从电子政务建设角度对反腐败理论的创新和发展，它探讨的是，在电 子政务建设中如何充分利用现代化的信息技术手段，通过技术创新与制度创新的 结合，实现电子政务有效控制腐败的机制。 电子政务反腐败的性质主要有以下四点： 其一，电子政务反腐是制度反腐的实现层面。 制度建设是反腐败的根本途径。从动态的过程看，制度反腐的核心是在权力 运行过程中建立起制约监督的防腐机制。 制度是一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。从过程角度 考察，制度建设应包含规则制定和规则实现两个重要环节。规则制定是规则实现 的基础，是制度内容规定的层面：规则实现是所制定规则的贯彻过程，是制度实 际发挥作用的层面。 制度反腐同样具有两个层面：反腐规章制度的制定：反腐规章制度的实现。 制度反腐不仅仅是制定制度，更重要的是制定的制度能切实得以贯彻，这就需要 有一个制约监督机制来保障。健全制约监督机制是制度反腐更深层次的问题。电 子政务建设可以提供这样一种机制。 其二，电子政务反腐是技术创新与制度创新的有机结合，其实质是政府行政 体制的改革。 电子政务反腐不仅是技术的革新，更重要的是制度的创新，技术创新服务于 制度创新。电子政务反腐将技术手段引入制度建设，使电子政务技术创新有机地 融入政府的制度创新中，并有力推进制度创新的发展。但技术创新无法取代制度 创新，制度创新是技术创新的基础。在电子政务反腐中，“电子政务”是手段， “反腐”是目的，“电子政务”服务于“反腐”。电子政务反腐的核心是技术创新 推进下的制度创新，其实质是政府行政体制的改革。 其：， u 予政务反腐是过程防腐与“个案式”反腐的有机结合，立足于建立 “ ( 定) 晰断：，“议力。j 制度受i 上，i 。海二雅版仆、i ：海八r 版f ，1 9 9 4 年旃3 2 3 - n 。 一个惩防并举、重在预防的腐败防治体系。 过程防腐与“个案式”反腐是治理腐败的两种手段。电子政务反腐兼顾了预 防和惩治两种手段的运用，一方面，在过程中建立起预防腐败发生的过程防腐机 制；另一方面，针对出现的腐败行为进行“个案式”反腐。 相对于“个案式”反腐，过程防腐是更主动、更有效、更有建设意义的腐败 治理，故而，在电子政务反腐这一预防与惩治共存的体系中，过程防腐是主要方 面，“个案式”反腐是必要的辅助手段。 其四，电子政务反腐的核心是建立一种长期存在的、以过程防腐为主的权力 制约监督机制。 腐败存在和蔓延与这样两个因素有直接关系，也即腐败发生客观上需要具备 两个条件：一是存在腐败的机会；二是可以免受惩罚。电子政务反腐的思路，就 是去接近腐败的诱发因素，从过程环节建立起以防腐为主的权力制约监督机制， 消除腐败发生的客观条件。 每个国家都有腐败现象存在，只是发生可能性的大小不同、控制的力度不同 和对社会的危害程度不同而已。腐败将在相当长的历史时期内存在，且会不断变 化、发展，这决定了反腐败的斗争将是一项长期而艰巨的任务，电子政务反腐也 必然要求建立起一个腐败治理的长效机制。 四、电子政务反腐的内在逻辑 ( 一) 提高透明度是电子政务反腐的基点 腐败不是好事，最见不得阳光，提高透明度可以有效遏制腐败的发生。而行 政透明度的缺乏，正是腐败久治不愈的最根本原因。行政信息的垄断，使政府公 职人员可以利用垄断的信息使行政权力成为其获取利益的工具；暗箱操作，有利 于政府掩盖自身行政行为的过失，“政府机密”也成为了腐败行为极好的庇护伞。 另一方面，只有充分提高行政透明度，全面推行政务公开，社会各方面才能 够真正实现对政府的监督。 ( 二) 规范行政权力运行是电子政务反腐的固有优势 程序化可以带来准确性、公正性和规范性。电子政务通过现代信息技术对行 政部门的业务流程进行程序化改造，消减原来不合理的流程环节，科学合理地设 定行政权力的运行程序，使行政权力必须按约定流程运行，改变原来权力运行程 序混乱、无章可循、自由度过大、随意性过大的状况，在实现高效行政的同时， 也实现了权力运行的规范化。通过因特网直接进行办公的方式，也避免了面对面 办公时可能出现的主观好恶。 ( 三) 健全制约监督体系是i 乜子政务反腐的机制保障 没有峪督的丰义力最终会走向腐败。权力容易使人腐化，绝对的权力必定会使 人腐化，因而，必须健全对权力的制约监督机制，来防止腐败。正如法国启蒙思 想家孟德斯鸠在论法的精神一书中所说：“一切有权力的人都容易滥用权力， 这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休 止。 ( 四) 现代信息手段是电子政务反腐有力的技术支持 电子政务反腐的思路是，在电子政务现有技术可以提供的可能性基础上实现 对腐败的有效控制。电子政务建设过程中，现代信息技术的有力支持使原来的不 可能变为了可能，政府行政效能得到了极大的提升。传统政务下，要把所有的静 态政务信息和动念政务信息都置于民众随时可以接近的位置，是根本无法实现 的，而现今，虚拟的“空中楼阁”成为了现实。信息技术的进步，也使对过程环 节的全面防腐监督成为了可能。 五、e g o v 反腐理论适用的领域 关于推进电子政务反腐的领域，已经有了诸多论述，有谈及政府行政审批、 政府公共服务、政府采购、政府的财政预算等具体职能领域的，也有的从政府过 程环节出发，探讨电子政务在政府决策制定、政府决策执行、政务信息公丌、民 主监督等环节遏制腐败的作用。 那么，电子政务反腐适用的领域到底有哪些? 如何从理论分析的层面科学界 定电子政务反腐适用的领域? 从电予政务反腐的内在逻辑考察，电子政务建设取 得控制腐败的较好效果的领域应具备两个必要因素： 其一，该行政部门的业务流程具有相对的程序确定性，可以通过现代信息技 术进行程序化改造。由此达到两个目标：一是实现信息系统制约行政权力运行。 通过电子政务建设，规范程序运行的流程，使行政权力主体必须按规定的程序办 事，从而消除权力的随意性；二是实现内部的制约监督机制。电子政务系统运行 的各环节均有对应的数据信息存储，使内部行政监督有据可查。实践中，绝大多 数行政部门的主要业务，都具有相对的确定性，只有少数例外，如中央到地方各 级政府设立的危机管理办公室，面对的工作就是极为不确定的，因而业务流程也 必然因时因势而变。 其二，该行政部门的业务允许具有较高的透明度，可以通过电子政务平台公 开其除国家机密以外的所有政务结果信息和政务过程信息。由此达到两个目标： 是实现阳光行政。通过推行政务信息公开，打破信息垄断，使公职人员无法再 利用垄断的信息作为腐败的资源，使其“不能腐败”。同时，阳光照亮了权力运 行的每一个环节，也使其“不敢腐败”。二是在政务信息公丌的基础上，实现市 民和市民团体对行政权力的有效制约监督，醴| j 政府体制外监督。依据中央的精神， ( 7 、j 矗鳟；蛳鹕：沦法的精神，晰* q js 馆1 - ) 6 1 年，辩j5 4 贝 “运用行政权力办理的与人民群众利益相关的各类事项，只要不属于党和国家机 密，都要向社会公开”，。除国家安全部门外，绝大多数行政部门中，都应是公开 是正常，不公开是例外的情况。 电子政务反腐适用的领域，应至少具备上述两要素之一。若两点都具备，则 是非常适合通过电子政务治理腐败的领域，亦是可以期待电子政务反腐最佳效果 的领域。这里的“适用的领域”，指电子政务反腐在理论上可以发挥作用的领域， 是普遍意义上的界定，但不等同于本文研究对象“汉城模式”所适用的领域，“汉 城模式”下的电子政务反腐有其自身的特殊性因素。 第二节逻辑框架 一、研究范围 本文的研究范围，界定在对汉城推进电子政务反腐中以技术创新推进制度创 新的实践，以及贯穿这些实践之中的反腐思维进行理论研究，探求在中国通过电 子政务建设有效遏制腐败的新路。具体睨明如下： ( 一) 反腐败的基本途径有二：一是制度反腐：二是道德反腐。制度反腐是 相对于道德反腐而占的，制度反腐即通过制定和实施一系列的法律、法规、规章、 政策和具体管理条例来控制腐败：道德反腐即通过开展思想道德教育，提高社会 成员特别是政府公职人员的道德修养，来达到控制腐败的目的。本文的一个基本 看法是，反腐败根本上要依靠制度建设，同时也离不开道德建设的支持。但是道 德层面的反腐研究，不在本文的研究范围之内。 ( 二) 过程视角下的制度反腐同样具有两个层面：反腐规章制度的制定；反 腐规章制度的实现。制度反腐中，制度制定的意义十分重大，它是进行制度反腐 的必要前提。本文定位在对制度反腐实现层面的机制建设的研究，即考察“汉城 模式”下如何通过电子政务建设在政府过程中建立起保障制度实现的反腐机制， 故而对制度制定层面的内容不进行探讨。 ( 三) 电子政务建设的核一i i , 价值有三：建成高效政府；构建服务型政府：打 造廉洁政府。汉城电子政务建设中，上述三方面价值都是政府追求的目标，但反 腐败是汉城政府启动电子政务建设工程的初衷，也是本文研究的主题所在，对于 汉城电子政务建设取得的其他方面的成就本文不着意进行研究。 ( 四) “汉城模式”的电子政务反腐只是汉城反腐政策项目中的一个方面， 是汉城取得反腐重大突破的主要因素，但其他政策项日的实施同样有着重要作 _ = 】。水文一 “汉城模式”界定为汉城推进电子政务反腐的独特创新，不包括其他 “中，见纪委h o jl “止何= j 搬：运用行政杖j j ，州的荇类啦j 啦，j i 蛭小栖十帆惭鄙婪向朴会公开”，2 0 ( 1 4 7j i 孙i f r 川l i h 期。撇。 方面的政策举措及制度创新。 ( 五) 在政府体制外监督中，人民团体、新闻媒介对政府的监督作用比普通 市民更强大，但其具体接近政府的途径和发挥监督功能的实质与普通民众是一样 的。群众组织的监督是更具组织性的民众监督，而新闻媒介的监督是更专业化层 次的市民监督。但是，由于特定研究范围的限制，本文只集中做一般民众研究， 不特别强调人民团体和新闻媒体的作用。 二、基本假设与基本命题 ( 一) 基本假设 本文的核心假设是，制度的缺失是腐败现象存在的根本原因；然而，制度的 缺失，不仅包括规则制定层面的缺失，而且可能包括确保制度实施的制约机制的 缺失；由于历史和环境的某些因素的作用，制约机制的缺失现象在中国往往更为 突出；在中国反腐倡廉的过程中，应当特别重视制度反腐的机制建设，以保证制 度反腐在过程中得以落实。 服务于核心假设的外围假设主要有： 行政透明度的缺乏是腐败久治不愈的根源。行政不透明，方面使政府 所垄断的信息成为腐败的资源，另一方面，使政务过程信息无法得到有效监督。 预防与惩治是腐败治理的两种手