（中外政治制度专业论文）美国独立检察官制度研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 内容摘要 美国三权分立的政治体制在当今世界有着广泛的影响，成为许多国家学习和研 究的对象，但是任何政治制度和政治原则的形成并不是自然而然、一帆风顺的。随 着历史的进步、社会的发展，权力制衡这一基本政治原则在现实生活中也会遇到极 大的挑战。例如“水门事件 、克林顿弹劾案等重大政治事件至今仍常常引起人们 的讨论和深思，所以对美国政治制度的研究具有重要的理论和现实意义。本文以美 国政治历史上的独立检察官制度作为透视美国政治制度的一个切入点，分析独立检 察官的发生逻辑，介绍独立检察官制度的具体内容及特点，比较其在历史实践过程 中的不同阶段，剖析其在2 0 年的历史存续过程中遇到的困境和问题；并拟从美国 宪法的角度、三权分立的制度框架、法与政治的关系等不同方面出发探讨独立检察 官最终被废除的原因。本文也从公共政策的视角进一步深入探讨在特定政治体系和 历史背景下，各种政治力量的博弈对独立检察官制度发展的深刻影响。文章经过分 析认为，美国立国以来就有权力制约的传统；美国的政治制度并不是尽善尽美的； 任何一项新制度的诞生都是特定环境造就的产物，是否能融入既存的政治体系中需 要适宜的土壤和相当的实践过程。 本文共分为五个部分。 在导论部分介绍了研究的缘起与选题意义，检索了既有的研究，说明了自己的 研究方法，介绍了本文的分析思路和相关概念。 第一章从历史的视角，探寻独立检察官的起源，将独立检察官置于特定的历史 背景下，来解释其发生背景、生成原因以及性质内涵，试图向读者阐明当时美国政 治体制的弊端并展现独立检察官诞生的历史背景。 第二章以独立检察官的整个历史实践过程为主线，从法律条文的修正出发，梳 理关于独立检察官具体权限的修订，探讨相应变化的原因及其产生的影响以及由实 践所暴露出来的独立检察官在定位上的模糊。 第三章以克林顿弹劾案为案例，解释了独立检察官调查的逻辑矛盾，法与政治 的关系，党派斗争等因素促使了独立检察官法最终失效。 第四章是讨论与结论部分，从对制度目标和功能实现等方面试图对美国的独立 检察官制度做出评价。 最后一个部分是结语，对正文中已经说明的重要观点进行了较为系统的表述。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 本文认为美国自古以来就有权力制约的传统；独立检察官是制约权力滥用的一次尝 试；一项制度的确立及发展变化离不开复杂多变的政治环境。 关键词：美国；三权分立；独立检察官； a b s t r a c t l es y s t e mo fs e p 删i o n0 fp o w e f si na m e r i c ah a sa 诵d ei m p a c t0 nt h ew o r l d t o d a y b u tn o n eo ft l l ep o l i t i c a l i i l s t i t i l t i o na n dp o l “i c a lp r i n c i p l e i s s u c c e s s 舢l y i m p l 锄e n t e di nt 1 1 eh i s t o 珥t h ec h e c ba n db a l a n c e so fp o w e rh a v ec o i l f r o n t e d 晰m g r e a tc h a l l e n g e si np r a c t i c e 弱t h ed e v e l o p m e n to f m es o c i 啊1 1 1 ew a t e 唱a t es c 锄d a l s ， t h ei m p e a c l n e n to fc l 谳o n 趴d0 t h e rm 萄o rp o l i t i c a le v e 鹏洫l l i s t o 巧h a v ec a u s e dh o t d i s c l i s s i o na i l dd e e pd e l i b e r a t i o nt o d a y a sar e s u l t s t u d y i n gm ep o l “i c a ls y s t e mo fm e u n i t e ds t a t e sh a sa i li m p o n u l tt l l e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i 咖f i c a n c e t h i s 枷c i ei sf 如m n l ep e 印e c t i v co fi n d e p e n d e n tp r o s e c u t o rs y s t e mn 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ft h el o g i ci nt l l e 、v o r ko fp r o s e c u t o ra n dt l l er e l a t i o n s h i pb e t w r e e nt h e l 删锄d 恤p o l i t i c s ，m ec o n n i c t si i lp o l i t i c a lp 枷e sp r e c i p i t a t e dm e 硒l u r eo fm e i n d e p e n d e n tp r o s e c u t o r i i lc h a p t e r t h ep a p e rg i v e sac o n c l u s i o na i l dd i s c u s s i o na b o u tm eo p e r a t i o no f 觚 i n d e p e n d e n tp r o s e c u t o r t r y i n gt 0m a k ea i l e v a l u a t i o na b o u tt h ei n s t i 枷o no fm e i 1 1 c 【印e n d e n tp r o s e c u t o rf 硒mt h et a r g e t 锄dr e a l i z a t i o no f t l l ei n s t i 砌o n t l l l ef m a ls e c t i o ni sac o n c l u s i o n 也a th a u sas y s t e m a t i ci i l d i c 地go fi m p o n a n t v i e 、p o i n t se x p l a i l l e di nt 1 1 em a i l lt e x t i i lt l l ew r i t e r so p i i l i o n ，t _ h ea m e r i c ah a sa 协a d i t i o n o fb a l a i l c i n gp o w e r s ；让屺p r a c t i c eo f 强i n d e p e n d e n tp r o s e c u t o ri sa i le n d e a v o r0 n c h e c 虹n gm ep o w e r s ；t h ee s t a b l i s i n e n ta n d 恤c h a n g e o fa i l 证s t i t u t i o ni sd e c i d e db y 位 c o m p l e xe n v i r o i l i l l e n t k e yw b r d s ：山n e r i c a ；s e p a r a t i o no fp o w e r s ；i n d 印e n d e n t p r o s e c u 【t o r 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 王篮日期：沙r 年r 月加日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：王蛊 日期：珧年朋c 弓日 导师签名： 日期：沙矿乎年r 月) 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人 的学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程” 中的规定享受相关权益。回童途塞握銮蜃溢卮；旦兰笙；旦二生；旦三玺蕉查! 作者签名：王莹 日期：硝年 月f ) 日 导师签名： 日期：8 年妇侈日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、研究缘起与选题意义 导论 综观世界各国的经济实力和国际地位，美国毋庸置疑地稳坐头把交椅。它是一 个历史短暂的国家，但从1 7 7 6 年独立战争伊始，在短短的2 0 0 多年间，美国从一 个英属殖民地发展成为当今世界经济、政治、军事和科技等方面实力超群的超级大 国。是什么原因造就了如此的历史巨变抑或一个让人瞠目结舌的奇迹，这自然不是 简单的一二三可以说清楚的。很多对这个国家感兴趣的人从经济、政治或思想等其 它方面从来就没有停止对美国研究的脚步，也许有一点是比较清晰的，这就是美国 自建国之日起就拥有一个相对稳定的政治结构和政治体制，但是这种政治体制不是 一蹴而就的，而是由一群有着伟大智慧的美国创始者们在经历了痛苦的摸索和激烈 的争论之后于1 8 世纪末期确定下来并延续至今的。 在美国确立的一系列基本的政治原则中，有我们耳熟能详的私有财产不可侵 犯、天赋人权、权力的制约与平衡等一系列闪烁着人类杰出智慧的伟大原则。虽然 这些原则在长期的运作过程中暴露出来了不可避免的矛盾和弊病，并遭到过人们的 批评和质疑，但是每当面临危机时美国人民所进行的主动的适应性调整，使得这个 体制和基本政治原则得以延续下来，并进一步为美国的经济、社会发展提供稳定的 政治环境。 美国人民向来奉宪法为圭臬，宪法中规定的立法权、行政权、司法权分立的架 构是美国民众不懈追求的目标。三权分立的主旨就是强调权力的制约与平衡，任何 一个权力都不应该过分强大。当然这一原则在实际政治生活中也会遇到巨大的挑 战，如2 0 世纪7 0 年代“水门事件 的发生，正是行政权力膨胀到侵害人民利益的 表现。作为补救措施，独立检察官制度应运而生，它通过1 9 7 8 年的政府行为法 得以确立，是美国人民在固有的权力制约机制之外所进行的一次带有尝试性的实践 探索。虽然该制度在实践过程中不断完善，对权力的滥用起到一定的遏制作用，但 是作为一项应急之策，理论上的先天不足，加上实践中各种因素的交互作用，使得 独立检察官的权力膨胀到几乎让人难以驾驭的地步。在实行了2 0 年后，该制度走 向了终结。一项制度设计和它的实际运作是在特定制度环境和条件下展开的。既有 的历史和现实条件，不仅影响着制度的实施形式，更影响着它的实施效果。美国的 独立检察官制度作为一项制度安排，必然会受到既定条件的束缚和影响。这段历史 过程充满着来自多方利益的冲突与竞争，最终这出大戏落幕的时候，引发人们对权 力制衡、宪政危机、党派之争、司法独立、法与政治的关系等一系列问题深深的思 考。 本文旨在通过对美国政治历史上的独立检察官制度的考察，探讨独立检察官的 理论与实践对美国政治生活的影响和启示，从而让我们可以更加深入地认识美国政 治生活的现实，了解美国政治体制的运转的一些基本原则，深入思考政治的本来意 义。 二、研究现状与研究方法 学术研究是个不断积累和发展的过程，研究的目的在于获得知识增量。新的研 究问题的确立，需要建立在对以往研究准确把握的基础上，而既有学者对该问题的 研究成果无疑是我们开展新的研究的重要的学术资源。 ( 一) 研究现状 1 国内研究现状 从总体上来说，国内对美国独立检察官制度的研究比较少，并没有相关的理论 专著，研究形式主要集中在相关的学术论文。 国内学者从美国独立检察宫诞生的政治、历史背景、内容及实践修正等方面做 了比较详细的介绍和分析。如有的学者阐述了独立检察官产生的宪政背景：由于美 国国家权力分配中的弊病，隶属于司法部之下的特别检察官囿于总统的领导并不一 定真正具有调查高级行政官员的独立的权力，所以在发生了水门事件这样引发严重 宪政危机的事件后，赋予独立检察官法律地位的独立检察官法应运而生；回有 的学者对美国独立检察官的特点、职权范围、权力定位等方面做了介绍：中立性、 稳定性、管辖范围内的对抗性是该制度的特点； 有的学者列举出了独立检察官所 拥有的组织人事权、调查权、传讯权、提起特别诉讼权等法律授予的权力；固有的 学者从独立检察官发挥的积极和消极作用出发来探讨了它对美国总统和政府的影 响，并且对独立检察官走向穷途末路的原因进行了分析； 还有的学者分析认为因 为独立检察官自身定位的模糊导致其权力的行使不能真正独立，进而沦为政党斗争 魏腊云；美国独立检察官制度的宪政分析， ，国际政治，1 9 9 9 年第2 期 。刘福侠、苏静：美国独立检察官制度评价，河北广播电视大学学报，2 0 0 4 年第4 期。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的工具，造成了与颁布独立检察官法初衷背道而驰的结果；另外还有人从独 立检察官制度2 0 年的实践经历出发，对该制度的前景做出了简单预期并提出修改 改进意见。国 针对“水门事件 和克林顿弹劾案这两件与独立检察官有密切关系的政治事件， 国内学者给予了较多关注。前者直接催生了独立检察官制度的确立，后者导致了该 制度的最终失效。学者们纷纷从权力配置、党派斗争、国会的弹劾权、政治文化等 角度对该制度的运作做出了种种解读。学者赵轶峰的克林顿总统弹劾案与美国政 治文化 一书，对克林顿弹劾案进行了比较完整客观的叙述，该书从政治学、历 史学、哲学等视角介绍了克林顿弹劾案的来龙去脉，梳理了事件当中人物之间错综 复杂的关系，其中最重要的是独立检察官斯塔尔的调查。从这个点切入作者一步步 地向我们揭示了克林顿总统弹劾案的本质，弹劾案与两党政治制度的关系，领袖的 私德与人格问题，法与政治的冲突等一系列较为深刻的问题。该书可以成为透视后 期美国独立检察官制度的运作乃至美国鲜活的政治现实的著作。有的学者甚至指出 正是独立检察官让克林顿总统弹劾案陷入不可自拔的政治漩涡之中；刘星红的美 国 的起源、发展和目前的争论一文是对独立检察官从诞生到修 订的过程所做的梳理，该文以编译外文资料为主，贯穿了独立检察官实际运作的主 线，较为细致地解释了独立检察官法的具体内容，同时作者在提出适当的解决 办法后，也表示了对该制度前景的担忧。 总的看来，国内学术界对该问题的研究呈现的特点是：以政治学、法学的研究 为主；在研究方法上，规范研究和个案研究相结合，观察独立检察官制度具体的运 作状况，对该制度所带来的影响和暴露的问题进行探讨，并试图提出一些改进意见； 在研究内容上，对具体事件的介绍和陈述居多，对独立检察官制度的起源、内容和 存在问题进行了简单探讨，并没有对它内在的机制进行深入分析，涉及的范围不够 广泛。所以，总体上，学理性研究尚显不足、理论反思有待加强。 2 国外研究追踪 国外学者的研究主要集中在美国，他们对独立检察官制度的研究较为深入，尤 其是脚j h a r r i g e r 的1 ks p e c i a lp r o s e c u t o ri i la m e r i c a i lp o l i t i c s ( s e c o n de d i t i o n r e v i s e d ) 一书是较系统研究独立检察官制度的理论专著，它是在1 9 9 2 年版本基础 。余辉胜：认识美国独立检察官，中国检察官，2 0 0 6 年第l 期。 o 曾建明：美国独立检察官制度简介，法学评论，2 0 0 0 年第1 期。 国赵轶峰：克林顿总统弹劾案与美国政治文化，吉林文史出版社2 0 0 3 年版 o 张小兵，赵红：克林顿弹劾案对美国政治的影响，延安大学学报( 社会科学版) 2 0 0 1 年第3 期 o 刘星红：美国 的起源、发展和目前的争论，外国法译评1 9 9 9 年第l 期 毋k a 哆j h a r r i g c r ：1 1 1 es p e c i a lp r o c u t o ri na m e r i c 柚p o i i t i c s t h eu n i v e 硌n yp r c 豁o fk 柚s 猫，2 0 0 0 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 上重新完善的一版。书中作者沿着历史的脉络，运用政治学、历史学等分析方法， 穿插对具体个案的介绍，对在美国历史上运行了2 0 年的独立检察官制度作了全景 式的勾勒。在十个章节的叙述中作者依次向我们展示了独立检察官制度设立之前的 特别检察官的运作，导致政府行为法( 即后来的独立检察官法) 生效的“水 门事件刀，独立检察官的制度体系、运作模式、修订过程、内在机制与相关因素， 大众与精英的态度，遇到的困境与对策、借鉴与启示等。该书可以算是研究独立检 察官制度的权威著作，也为我们深入研究美国政治体系的运作和政治文化提供了良 好素材。 作者把对独立检察官的研究置于权力分割的制度框架内，说明该制度是一次全 新的政治实践活动，其作用在于监督、控制总统等高级官员的权力。在对三权分立 的解释中，k a ：t ) r 认为“随着社会的发展，总统和国会之间权力的此消彼长是正常的， “权力的三个分支是处在一个由许多角色组成的复杂的政治环境中，这样的架构 也就进一步解释了“独立检察官在运行中体现出来的优势和缺陷是取决于它所运转 的具体政治背景和过程 。 美国学者m i c h a e lb r a p p a p o r t 在r e p l a c i i l gi n d e p e n d e n tc o u n s e l s 谢t l l c o n g r e s s i o n a jh 1 v e s t i g a t i o n s 一文中，从制约、监督权力的角度出发，认为独立检 察官制度在实行的2 0 年里，由于理论上与宪法规定相矛盾，并且在具体的政策实 施方面还不尽完善，因此最终走向了终结。文中作者不仅摒弃了独立检察官这种权 力监督的运作方式，而且也不赞同由司法部管辖的联邦检察官来行使对总统及高官 的监督。他倾向于回到权力架构的框架，让国会切实履行对总统等高级行政官员的 监督权，这一做法不仅具有法理上的合理性，而且具有可操作性。为了避免国会对 高级官员的调查沦为政党斗争的武器，作者从人员挑选、职权授予、调查程序、增 加透明度等方面做出了设计。不过，对于该制度究竟是否可行及其实际效果，作者 也只是做出了大胆假设。 另外，有的学者以独立检察官为切入点，探讨了关于美国国家制度的一些深刻 问题。还有很多国外学者和媒体从实际出发，针对发生的具体事件发表对独立检 察官的看法，异议和争论颇多；所以总体看来，外国学者对该制度的探讨带有一定 的意识形态色彩，深入分析还不到位。 回k 哪j h 硎g e r ：t h es p c c i a l p r o s e c u t o r i na i i l e r i c 锄p o l i t i c s 1 1 1 e u n i v e r s 时p r e s s o f k 锄s a s ，2 0 0 0 ，p 1 2 。k a t y j h 硎g e r ：1 1 1 es p e c i a ip m s e c u t o ri n a m e r i c 锄p o l i t i c s t h eu n j v e r s i t yp r e s so f k 锄s a s ，2 0 0 0 ，p 1 4 。m i c h 扯lb r a p p a p o r t ：r e p l i n gc o s c i sw i t i ic o n 伊骼s i o n a li n v e s t i g a t i o i l s u n i v e 俗时o fp e 皿s y l v 锄i al a w l k v i e w 2 0 0 0 5 回 k e ng o 肌l c y ：i n l p c 扯h m t锄d廿l c l n d c p d 曲tc o 岫鼹l ： ad 啪f i l n “o n a lu n i o n s t 柚f o l 删 r c v i e w 1 9 9 9 ，v | o i 5 1 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 从以上综述可以看出，国内外的研究成果从不同的视角透视独立检察官制度， 为我们对该制度的研究提供了一个的坚实理论平台，具有相当的参考价值和借鉴意 义。 本文试图在学界既有研究的基础上，主要采用历史与现实相结合的分析方法， 以独立检察官在美国历史上的发生、发展过程为主线，试图通过对独立检察官形成 的背景和运行机制的考察，探讨美国现行的政治体制下权力制衡、利益博弈、政党 体制、法与政治的关系等方面，希望可以做出有一定深度的理论贡献，得出一些具 有普遍意义的价值成果。 ( 二) 研究方法 本文采用规范性分析的方法，在充分尊重历史现实的基础上，通过对美国独立 检察官制度的起源、制度安排、运作机制和与之相关联的政治、法律问题的呈现与 分析，归纳提炼独立检察官制度的运行之道及美国权力制衡的理论逻辑，并在此基 础上，探讨美国政治的内在原则，得出经过理性分析的结果。 三、相关概念 概念是研究展开的基本载体，是分析论证的重要工具，对我们的研究十分重要。 在本文中，特别需要加以界定和说明的概念是独立检察官制度、分权论和“三权分 立制度。 ( 一) 独立检察官制度 在美国，独立检察官制度是为调查高级官员的犯罪而设置的一项重要的司法制 度，它存在于2 0 世纪7 0 年代到9 0 年代。理解独立检察官制度的内涵必须放在特 定的历史背景中去认识，它是美国宪政危机的产物。 设置这一制度的直接导火索是发生在2 0 世纪7 0 年代的“水门事件 ，它暴露 出美国权力制衡体系的一个漏洞：总统及其所直属的许多高级行政官员包括司法部 长在内都有权力滥用的重大嫌疑。在对“水门事件 的调查中，参议院对隶属于行 政部门的联邦检察官所进行的自我调查表示不信任，于是任命一个独立的、享有特 权的法律界人士出任检察官，对整个事件重新进行调查，最终推动了该案的解决， 而滥用特权的尼克松及其行政官员们也为自己的所作所为付出了惨重的代价。 “水门事件”后，国会通过政府行为法( 即后来的独立检察官法) 对独 立检察官这一制度加以确立。在联邦政府高级官员被确认有“违反公众利益或被 控告有刑事犯罪时，即可启用独立检察官进行调查和起诉。在运行了2 0 年后，国 会于1 9 9 9 年6 月宣布该制度终止。 ( 二) 分权论 国家权力的要素通常被分解为立法、行政和司法。 分权论的内涵有广义和狭义的两种解释。 狭义的分权论，就是关于立法、行政、司法这三种国家权力，应分别由三个不 同的国家机构掌握，各自独立行使，而又相互制约的资本主义国家机构的组织原则， 简称“三权分立 。这一原则在不同国家实行的区别，形成了不同的国家政权组织 形式。分权思想最早在西方出现，而且由来已久，古希腊亚里士多德关于混合政体 的理论，通常被认为是最早的分权理论的萌芽。他提出国家享有议事权、行政权、 司法权；后来的洛克和孟德斯鸠对分权制衡思想的发展起到极大的推动作用：洛克 在政府论下篇中，提出要对政府权力进行分解，他把国家权力分为三种，即立法 权、执行权和对外权；孟德斯鸠在论法的精神中提出把国家权力分为立法权、 行政权和司法权。他的经典论断认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万 古不变的一条经验，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。 所以他把这三种 国家权力分别交给三个不同的国家机关执掌，既保持各自的权限，又要互相制约保 持平衡，这就是著名的“三权分立 理论。这种理论影响深远，对后来许多国家政 治体制的建立起到了极为重要的指导作用。美国正是对“三权分立”这一分权模式 的含义和内涵体现得最为充分的国家。 广义的分权论，在狭义分权论所肯定的原则的基础上，还包括国家的整体和部 分，即单一制国家中央政府和地方政府之间的权力分配关系和复合制国家中联邦政 府与各邦国( 州) 政府权力分配关系。单一制和复合制对于国家权力分配方式的差 别，形成了不同的国家结构形式。本文所指的分权是狭义上的分权论，即“三权分 玄”。 ( 三) “三权分立 制度 “三权分立”制度是指国家的立法、行政、司法三权分别由三个机关独立行使， 并相互制衡的制度。它是根据近代分权学说建立起来的，为绝大多数的资本主义国 家所采用，是资本主义国家的国家机关组织与活动的基本制度，但因各国国情的不 同而有不同的形式。美国是实行“三权分立制度的典型国家。 o 参见申林、赵倩：分权制衡理论的历史演变，党政干部论坛，2 0 0 7 年第l o 期。 6 美国的“三权分立”制度的具体内容是： 一是，国会、总统和最高法院分别拥有立法、行政和司法权，这三权之间是平 起平坐、互不从属的关系，但是三权之间可以相互牵制。 二是，由众议院和参议院两个团体组成的国会拥有最高立法权、修改宪法权、 对外宣战权和监督财政权等四大权力，国会名义上只有立法权，但实际上拥有影响 行政权和司法权的手段。 三是，美国总统是国家的元首、政府首脑和三军总司令，掌握国家行政权，名 义上总统只掌握行政权，但实际上却拥有部分立法权。 四是，司法权属于最高法院及国会随时制定、设立的低级法院。联邦法官，一 旦受任，如无失职行为，便终身任职。联邦最高法院拥有监督立法和解释宪法这两 项重要的权力。同样，最高法院也以“违宪审查 为“司法裁量 的形式参与“立 法 ，影响行政行为。 “三权分立 制度是一个通过制约与平衡来履行的制度，长期以来被认为是防 止专制暴政的安全措施。这种体制的法理基础乃是对任何一种权力和任何一个权力 主体的不信任，在根本上排斥一个最高权力存在的可能性。我们可以看出，在一个 权力关系极为复杂的政府系统中，通过互相渗透和牵制，各种权力就可以有条不紊 地运作起来。 美国的。三权分立体制示意图 7 四、本文的框架 本文从独立检察官制度整个历史发展的视角，相继对独立检察官的缘起、确 立、具体内容、实践过程、历史影响、制度评价等方面进行了考察。在总结分析美 国政治制度暴露的问题的基础上，探讨美国的独立检察官制度的理论与实践所带来 的启示和意义。 本文共分为五个部分。 在导论部分介绍了研究的缘起与选题意义、检索了既有的研究、总结了自己 的研究方法，介绍了本文的分析思路和相关概念。 第一章从历史的视角，探寻独立检察官的起源，将独立检察官置于特定的历 史背景下，来解释其发生背景、生成原因以及性质内涵，试图向读者阐明当时美国 政治体制的弊端并展现独立检察官诞生的历史背景。 第二章以独立检察官的整个历史实践过程为主线，从法律条文的修正出发， 梳理关于独立检察官具体权限的修订，探讨相应变化的原因及其产生的影响以及实 践所显露出来的独立检察官在定位上的模糊。 第三章以克林顿弹劾案为案例，解释了独立检察官调查的逻辑矛盾、法与政 治的关系，党派斗争等因素用促使了独立检察官法最终失效。 第四章是讨论与结论部分，从对制度目标和功能实现等方面试图对美国的独 立检察官制度做出评价。 最后一个部分是结语，对正文中已经说明的重要观点进行了较为系统的表述。 本文认为美国自古以来就有权力制约的传统；独立检察官是制约权力滥用的一次尝 试；一项制度的确立及发展变化离不开复杂多变的政治环境。 8 第一章催生：“水门事件 列宁曾经指出：“在社会科学问题上有一种最可靠的方法，它是真正养成正确 分析这个问题的本领，那就是不要忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看某种 历史现象在历史上怎样产生，在发展过程中经历了哪些主要阶段，并根据它的这种 发展去考察这一事物现在是怎样的。 年轻的美国是一个有着权力制衡传统的国 家，在每一次面临危机时美国人民总是表现出勇于改正错误的勇气和决心。独立检 察官就是为纠正权力滥用而诞生的。因此，在这一章中，我们将从历史的视角，来 分析独立检察官设立的特定历史背景、过程、主要内容及其特点，以此构成我们理 解独立检察官制度的背景。 一、独立检察官制度的起源 美国国会于1 9 7 8 年通过的政府行为法( 即后来的独立检察官法) ，确立 了对国家高级行政官员违法犯罪行为进行调查起诉的独立检察官制度。在2 0 多年 的实施中该法经历了多次修订，但经历了风风雨雨后于1 9 9 9 年的6 月3 0 日寿终正 寝。独立检察官这个带有尝试性的制度，从诞生之日起就吸引了许多人的关注，对 它的评价褒贬不一。在原有的美国检查制度不能有效遏制日益扩大的行政权力时， 独立检察官的诞生符合当时的政治背景，所以这里首先对它的一个历史溯源作一介 绍。 ( 一) 权力制衡的隐患：19 7 8 年之前的检察制度 我们首先了解一下美国检察机构的体系。在独立检察官设立前，美国司法系统 有两类检察官：一是地方检察官；二是联邦检察官。 地方检察官以州的检察机构为主，另外还有市镇检察系统，大多是通过选举产 生，所以地方检察官们为了可以当选，始终关心选民的利益，将选民的担心和好恶 作为自己在工作中最多的考虑。 美国的联邦检察系统是在独立战争后建立起来的。联邦检察官并非民选，包括 联邦检察长在内的联邦检察官是经联邦参议院的同意下由美国总统任命的。他们在 权力链条上隶属于美国行政分支的司法部，是总统手下的人员，所以总统与联邦检 o 列宁选集第3 7 卷。人民出版社1 9 8 6 年版，第6 l 页 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 察官之间存在上下级关系。有时候联邦检察官是否连选连任取决于政党在总统大选 中的胜负，所以联邦检察宫难免会带有极大的政党倾向。一般来说，总统仅任命本 政党的人担任联邦检察官。每当新总统就任时，原任联邦检察官都会递上辞呈，自 动为新总统任命新的一任检察官扫清道路。 可见联邦检察官虽然非政党竞选产生， 但有时候他们的政党倾向性并不亚于一般经政党竞选产生的官员，甚至有时候他们 不得不做出违背其应尽职责之事而听命于上级的指示与命令。 我们再看一下隶属于行政分支的司法部与司法分支之间的关系：“在美国政府 的权力构架里，行政分支和司法分支在一个环节上是相交的：就是对于刑事案件的 调查和起诉的执行，在行政分支一方，这意味着检察官对刑事案的调查起诉与法院 法官对审理判决相分离，这也是权力分割制约的表现，所以行政系统里会有一个司 法部，司法分支无权过问司法部的调查起诉 。 于是很明显，美国的权力体系暴露出一个明显的漏洞：如果犯罪分子是高层官 员，是否就可以指使下面的司法部干脆就不调查不起诉，而自己不就可以逃避法律 的惩罚了吗? 如果联邦检察官因为总统任命的缘故，带有极大的党派倾向，那么在 行使职权时是否可以保证公正和中立呢? 所以正因为联邦检察官的行政属性，人们 对它行使调查职权时是否能够保持中立和独立表示怀疑。权力体系的隐患总有爆发 的一天：当总统要下令罢免正在对自己的不当行为进行调查的检察官的时候，检察 官的独立性受到极大的破坏，随之而来的就是公众不仅仅要求任命一个更具独立性 的检察官将调查继续进行下去，而且会把所有的责任归结于做出这样危险行为的总 统身上。2 0 世纪7 0 年代发生的“水门事件”正是这种权力隐患爆发的集中体现。 ( 二) 权力危机的爆发：“水门事件刀 美国宪法的制定者们都懂得一个道理：立法、行政和司法全部权力集中在一个 人或一个集团之手就是“不折不扣的暴政 ，而且如果其中一个权力过分强大同样 会威胁到其他权力的有效行使，所以美国人民在防止权力过分膨胀方面始终保持高 度的警惕性。在1 9 7 8 年政府行为法通过之前，尽管没有法律条款的明确授权， 但迫于当时的内外压力美国政府曾经三次任命过联邦特别检察官调查高级行政官 员涉嫌的违法事件：1 9 2 5 年哈定政府时期的t e a p o td o m e 事件； 1 9 5 1 年杜鲁门政 刘咏梅：美国的检察制度，环球大观，1 9 9 6 年第4 期。 。林达： ，法学评论 ，2 0 0 0 年第l 期 1 7 ( 3 ) 组织人事权。独立检察官有权任命自己的工作人员、诉讼人员和兼职咨 询人员，并使他们拥有一切必要的权力，不受干涉地进行工作。同时有权要求司法 部给予必要的财力和人力支持，但是经费管理却没有明确的限制，导致在具体调查 过程中，曾经因为独立检察官花销巨大而遭到公众的谴责； ( 4 ) 向国会提供关于案件处理的调查报告。在完成调查后，。独立检察官要向 国会提出报告，说明他的工作情况、案件的调查和处理情况，起诉或不起诉的理由； 还可以向众议院司法委员会汇报关于犯罪人的一切实质性的、可信的弹劾材料； ( 5 ) 享有提起特别诉讼权。在独立检察官认为证据确凿、犯罪事实成立的情 况下，他可同司法部长一道提起特别诉讼。 独立检察官结束或基本结束属于他权限内的各项调查后，可通知司法部长终止 他的职务，职务的终止可由“特别法庭 本身提出或“特别法庭根据司法部长的 建议提出。 另外，独立检察官的任命和罢免不同于其他官员。司法部长申请任命独立检察 官的决定无须司法审查。由于独立检察官职位特殊，不可以轻易将其罢免，在独立 检察官的任期内，除非其行为特别不适当和精神、身体的障碍或司法部长认为合理 的理由，不能被司法部长免职，但是免职的决定需经国会同意。如果独立检察官对 被免职的决定不服，他可通过向“特别法庭”提出民事诉讼，获得对免职进行的司 法复审。综上，可以看出独立检察官自确立之日起就享有许多充分的和特殊的权力， 这一方面保证了他行使职权的有效性，另一方面，这也为他日后权力的滥用埋下了 危机。 ( 二) 独立检察官制度的特点 通过上面对独立检察官职权的介绍，本文认为独立检察官制度具有以下一些特 点： 第一，中立性。从任命方式上来看，独立检察官只能在司法部长请求下由“特 别法庭”来任命，因为遵守专门的行为准则，在具体调查中不用看司法部部长或者总 统的“脸色 行事；并且担任独立检察官的人只限于不属于现行检察系统的法律界 人士或法学家，这在一定程度上降低了独立检察官与政治系统内的某些政治角色发 生利益冲突的可能性，也尽量避免了独立检察官受党派斗争的左右。另外，法律有 规