（水利工程专业论文）霍林河流域初始水权分配试点研究与探索.pdf

火连理r 人学专业学位硕七学位论文 摘要 目的：一是探索初始水权分配的基本方法，为松辽流域乃至全国初始水权分配工作 和节水型社会建设积累经验；二是研究建立霍林河流域初始水权分配制度和初始水权分 配实施保障体系，为逐步完善霍林河流域水资源的权属管理，促进建立政府指导的水市 场交易体制提供方向性的思路。 方法：明确界定初始水权和初始水权分配的基本概念，以水资源规划为依据，深入 调查评价霍林河流域自然、社会经济和水资源开发利用状况，分析流域面临的亟待解决 的水资源问题，按照初始水权分配层次划分的框架，研究制定霍林河流域初始水权分配 原则、分配类型和拥有期限，建立霍林河流域初始水权分配协商和仲裁机制，通过明晰 相状用水权和确定发展需水限额指标进而编制霍林河流域初始水权分配方案，研究构建 霍林河流域初始水权分配方案实施保障体系。 结果：本研究成果将为霍林河流域初始水权分配试点工作提供具有方向性的工作思 路和确定工作内容的作用，成果包括： ( 1 ) 完整地界定了初始水权的概念和初始水权分配的含义。初始水权是通过实施 水量分配和取水许可制度，区域和用水户第一次分配取得的水资源使用权。水资源使用 权是指水资源的使用者在法律规定范围内对所使用的水资源行使占有、使用、收益和依 法处分的权利。 ( 2 ) 制定了初始水权分配的原则、流域分水定额，确定了初始水权类型和期限、 协商机制等。 ( 3 ) 首次创造性提出了在季节性河流上，对洪水资源进行水权分配的思路和方法， 并给出了初步分配成果。 ( 4 ) 提出了霍林河流域省际初始水权分配成果和实施保障体系等。 结论：本研究给出了霍林河流域初始水权分配的微观用水定额指标体系、初始水权 分配原则、省( 自治区) 际初始水权分配方案和实施保障体系框架等系列成果，建立了 一套比较完整的初始水权分配理论技术体系。为下一步丌展霍林河流域初始水权分配试 点工作，以及在松辽流域全面丌展水权制度建设工作提供了思想方法和奠定了一定理论 基础。 关键词：流域：初始水权：分配；专业学位硕士学位论文 张延坤：霍林河流域初始水权分配试点研究与探索 t h er e s e a r c ho ft h ep i l o tp r o je c to fi n i t i a la l l o c a t i o no fw a t e rr i g h t s i nh n o l i nr i v e rb a s i n a b s t ra c t o b j e c t ：f i r s t ，s e a r c hf o rab a s i cm e t h o do fl n i t i a la l l o c a t i o no fw a t e rf i g h t sa n dc u m u l a t e e x p e r i e n c eo ft h ei n i t i a la l l o c a t i o no fw a t e rr i g h t si ns o n g l i a or i v e rb a s i na n di nt h ew h o l e c o u n t r ys e c o n d ，s e tu pt h ei m p l e m e n ts e c t t r i t ys y s t e mo fi n i t i a la l l o c a t i o no fw a t e rr i g h t si n h u o l i nr i v e rb a s i n ，a n dg u i d et h em a n a g e m e n to ft h ew a t e rf i g h ti nh u o l i nr i v e rb a s i na n d t h es y s t e mo f w a t e rm a r k e tu n d e rt h eg u i d e l i n e so f g o v e r n m e n t m e t h o d ：d e f i n et h ec o n c e p t so fi n i t i a lw a t e ra n di n i t i a la l l o c a t i o no fw a t e rr i g h t s a n a l y z et h ew a t e rp r o b l e m sf a c e dn o wb yi n v e s t i g a t i n ga n de s t i m a t i n gt h ec o n d i t i o n so f n a t u r e ，t h es o c i a le c o n o m ya n dt h ee x p l o i to fw a t e rr e s o u r c e s a n a l y z et h ep r i n c i p l e s ，t h e a l l o c a t i o nk i n d sa n dt h ep o s s e s s i o np e r i o d so fi n i t i a la l l o c a t i o no fw a t e rf i g h ts e tu pa n e g o t i a t o r ya n da r b i t r a ls y s t e mb yc h o o s i n gt h el i m i t e d i n d e xo f d e v e l o p m e n tw a t e r r e q u i r e m e n ta n dw o r k o u tt h ei n i t i a la l l o c a t i o no fw a t e rr i g h t sp l a ni nh u o l i nr i v c rb a s i n m a k eu pt h eh n p l e m e n ts e c u r i t ys y s t e mo fi n i t i a la l l o c a t i o no fw a t e rr i g h t si nh u o l i nr i v e r b a s i n c o n c l u s i o n ：t h i sr e s e a r c hw i l lg u i d et h ew o r ko ft h et h ep i l o tp r o j e c to fi n i t i a la l l o c a t i o n o f w a t e rr i g h t si nh u o l i nr i v e rb a s i n t h er e s u l t sa r ea sf o l l o w s ： ( 1 ) d e f i n et h ec o n c e p t so f i n i t i a lw a t e ra n di n i t i a la l l o c a t i o no f w a t e rr i g h t s i i n i t i a lw a t e r i st h ew a t e ru s er i g h t so ft h er e g i o i la n dp e o p l eu n d e rt h ef i r s ta l l o c a t i o nb yc a r r y i n go u tt h e w a t e ra l l o c a t i o na n dw a t e ru s ep e r m i s s i o ns y s t e m t h ew a t e rr e s o u r c e su s er i g h ti st h ew a t e r u s e r s r i g h t so f p o s s e s s ，u s e ，b e n e f i ta n dl e g a lp u n i s h ( 2 ) s e tu pt h ep r i n c i p l e so fi n i t i a la l l o c a t i o no fw a t e rr i g h t s ，a n dt h ew a t e ra l l o c a t i o n a m o u n ti nd i f f e r e n tb a s i n s m a k eu pt h ek i n d s ，t h et i m el i m i ta n dt h en e g o t i a t o r ys y s t e mo f t h ei n i t i a lw a t e rf i g h t s ( 3 ) p u tf o r w a r dt h et h o u g h ta n dm e t h o d so ft h ea l l o c a t i o no ff l o o d w a t e rr i g h ti ns e a s o n a l r i v e r ，a n dg i v et h ee l e m e n t a r ya l l o c a t i o nr e s u l t s ( 4 ) p u tf o r w a r dt h er e s u l t so fi n i t i a la l l o c a t i o no f w a t e rr i g h ti nd i f f e r e n tp r o v i n c e si n h u o l i nr i v e ra n dt h ei m p l e m e n t s e c u r i t ys y s t e m c o n c l u s i o n ：t h ep a p e rg i v e st h em i c r o c o s m i cw a t e rn s er a t i o ni n d e xs y s t e mo ft h ei n i t i a l a l l o c a t i o no fw a t e rr i g h t si nh u o l i nr i v e rb a s i n ，t h ep r i n c i f l l e so fi n i t i a la l l o c a t i o no fw a t e r r i 西l t s ，t h ei n i t i a la l l o c a t i o no fw a t e rr i g h t sp l a ni nd i f f e r e n tp r o v i n c e si nh u o l i nr i v e ra n dt h e i m p l e m e n ts e c u r i t ys y s t e mat h e o r ya n dt e c h n i q u es y s t e mo fi n i t i a la l l o c a t i o no f w a t e rr i g h t s 人连理一人学专业学位硕七学位论文 a n db eb u i l d ，w h i c hp r o v i d et h eb a s i ct h e o r yo ft h ei m p l e m e n to fp i l o tp r o j e c to fi n i t i a l a l l o c a t i o no f w a t e rr i g h t si nh u o l i nr i v e rb a s i na n dt h ew a t e rr i g h t ss y s t e mb u i l di nt h ew h o l e s o n l i a or i v e rb a s i n k e y w o r d s ：r i v e rb a s i ni n i t i a lw a t e rr i g h t sa l l o c a t i o n 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均己在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：日期： 大连理lk 学硕+ 研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用 规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论 文。 作者签名? 毖型 导师签名：兹兰固 2 型年仁月埠日 人连理l ：人学专业学位硕十学位论文 1 绪论 11 问题的提出 11 1 霍林河流域的水资源问题 霍林河属于跨省( 自治区) 河流，流域总面积3 6 6 2 3 k m ! ，流域中上游为内蒙古自 治区，面积为1 3 4 0 3k m 2 ，下游为吉林省，面积为2 3 2 2 0k m 2 。流域分区见图1 1 。 霍林河流域主要面临着以下水资源问题： 1 、水资源短缺 根据霍林河流域水资源开发利用规划初步成果，霍林河流域多年平均地表径流量 4 0 8 亿立方米，地下水资源量1 7 2 9 亿立方米，地下水可开采量1 3 1 亿立方米。2 0 0 0 年，流域内总人口1 7 4 8 1 0 4 人，耕地面积5 8 0 1 0 4 h a ，人均占有水资源量只有1 1 6 0 m 3 a ，耕地亩均水资源量2 3 3m 3 亩。人均水资源量为全国平均水平的二分之一，也低 于东北地区1 6 4 6m 3 人的平均水平，耕地亩均水资源量仅为全国平均水平的九分之一， 为东北地区平均水平的三分之一，属于水资源缺乏地区。随着经济社会的快速发展，流 域内各业用水量增长迅速。据调查统计，霍林河流域1 9 9 0 年总用水量仅为2 3 7 亿立方 米，到2 0 0 0 年增加到8 8 8 亿立方米，是1 9 9 0 年的近4 倍，且增长的势头有加速的趋 势。 2 、水利工程调控能力严重不足 流域内修建的蓄水工程主要为3 座中型水库：翰嘎利水库、兴隆水库、胜利水库。 其中仅有翰嘎利水库能发挥正常供水作用，其它几座水库因年久失修，均不能正常蓄水 供水，几乎已经作废。流域内严重缺乏洪水控制性根纽工程，使得水资源年内分配和年 际分配不均，造成了汛期易发生洪涝，非汛期易发生旱灾。 3 、地下水局部地区超采 霍林河属于季节性河流，可供开发的水资源以地下水为主。2 0 0 0 现状年，全流域总 用水量8 8 8 亿立方米，地下水开采量就达6 7 3 亿立方米，且丌发区域主要集中在霍林 河下游区。相对集中的大量的丌采地下水，使得霍林河流域出现了地下水局部超采现象。 张延坤：霍林河流域初始水权分配试点研究与探索 人连理i ：人学专业学位硕十学位论文 4 、水土流失严重 由于存在着不合理的开发利用水资源和过渡放牧等现象，使流域的植被遭到破坏， 土壤涵养水源的能力明显下降。在霍林河上中游地区，由于植被破坏，造成的雨水冲沟 随处可见。同时，由于地下水位下降，也进一步引起了表土层沙化，加剧了该地区的水 土流失。 5 、水质污染加剧 霍林河流域属传统的农牧业区，工业废水污染问题较小，但近年来因耕地开垦规模 增大，农药、化肥施用量增加，面源污染加重。农业化学品随径流进入湿地和湖泡，不 仅使霍林河流域下游区域水质恶化潜在威胁增大，也直接造成了生物多样性丧失。目前 许多天然湖泡湿地已成为工业废水和农业退水的承泄区，湿地整体质量下降。 6 、生态环境恶化 建国以来，吉林省和内蒙古自治区在霍林河流域范围内进行了一些水利工程的修 建，在防洪、发电、蓄水灌溉方面取得了良好的效益，但对湖泡生态环境和水产资源却 产生了不利影响。由于拦河筑坝、截水灌溉，改变了水资源原有的时空分布，隔断了自 然河流与湖泡等湿地水体之间的天然联系，导致位于下游的2 0 多个大型湖泡由于得不 到足够的水量补充而逐渐萎缩、功能下降、水质咸化，并对湖泡周围地区的生态平衡也 产生了不良的影响“。目前胜利、兴隆水库在枯、平水期由于注入河道水源断流已变成 干涸的盐碱地和荒漠。 7 、用水效率不高 霍林河流域用水存在着浪费现象。全流域总用水量中，农业灌溉用水占的比例最大， 用水效率普遍不高，水田单位用水量的产量约为o 3 k g i n 3 ，旱田因为大部分采取的坐 水种等不完全灌溉方式，比水田要高一些，为2 6 k g m 3 。水隔灌溉效益远低于节水灌溉 1 2 k g 寸的要求。每万元g d p 用水量为9 4 9 m 3 ，远大于全国的平均水平( 全国平均为 6 1 5 m 1 ) 。工业的万元产值用水量为1 2 4 9 m 3 ，也高于全国的平均水平( 约为7 l m 3 ) 。 8 、省区际用水矛盾突出 霍林河流域跨内蒙古和吉林两省区，随着经济社会用水需求不断加大，上下游之问， 河道内、外，行业之间，生态环境与经济社会之间的争水矛盾f 益突出。 1 1 2 开展霍林河流域初始水权分配试点研究的必要性 霍林河流域这一系列用水矛盾和问题对流域内社会经济可持续发展构成了严峻的 挑战。当前，解决这些问题的根本出路还是在于建立节水型社会，达到节约用水和提高 水资源的利用效率和效益的目的，而达到水资源的优化配置只靠行政手段是难以实现 张延坤：霍林河流域初始水权分配试点研究与探索 的，必须要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，开展水权制度建设的相关 研究和实践都是非常必要和迫切的，而初始水权分配工作更是水权制度建设不可缺少的 基础性工作。2 0 0 4 年，在水利部领导的高度重视和有关司局的大力支持下，松辽水利委 员会丌展了松辽流域初始水权分配的相关工作，霍林河流域初始水权分配试点是其中之 一o 改革开放以来，随着我国经济体制的转型，水资源分配体制也在逐渐发生变化，其 中一个重大的改革是实行取水许可制度。取水许可制度的实施，是一种形式上的用水权 初始分配，是在国家具有水资源所有权的前提下，实现水资源使用权和所有权相对分离， 赋予用水户依法享有对水资源使用和收益的权利。但实际上我国现行的取水许可制度并 没有赋予用水户明确的使用权主体地位，水资源权属管理的主体只能是国家，水资源的 使用权主要通过行政机制单向配置和管理，取水权或水资源的使用权一旦取得不允许转 让。这种形式单一的水资源使用权获取方式不利于市场机制的充分发挥，不利于水资源 的优化配置。 根据我国社会转型期水资源管理中出现的新情况和新问题，以及全球经济一体化对 我国水资源权属管理构成的严峻挑战，迫切需要开展初始水权分配的试点研究和实践， 逐步建立现代水权管理制度，充分发挥市场在水资源优化配置中的基础作用，努力提高 用水效率和效益，提高水资源和水环境的承载能力，建设节水防污型社会。这是新时期 水利发展面临的新任务。 在2 0 0 4 年全国水利厅局长会议上汪恕诚部长明确提出，本世纪头二十年，对我国 来说，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。根据当前情况，要全 面推进节水型社会建设，制定流域和区域水资源规划，明晰初始水权，确定水资源的宏 观控制指标和微观定额指标，明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的水资源使用权 指标。在2 0 0 4 年全国水利规划计划工作会议上陈雷副部长再次强调，到2 0 1 0 年要基本 建立我国水资源优化配置工程体系，基本缓解北方地区尤其是北方城市的缺水问题。在 管理措施上，要初步建立全国重要河流初始水权分配机制，节水型社会建设迈出重大步 伐。 2 0 0 5 年1 月1 2 同，水利部下发了关于印发水权制度建设框架的通知( 水政法 2 0 0 5 1 2 号) ，这是一份关于水权制度建设的指导性文件，对我们开展水权工作具有 重要意义，并给予我们开展初始水权分配研究和试点工作提供了一定的政策保障。因此， 根据我国水法赋予水行政主管部门的职责，在水资源综合规划等成果基础上，丌展 初始水权分配试点工作，对构建完整的初始水权分配体系，建立和健全我国的水权制度， 将具有重要的现实意义。 人连理i 。人学专业学位硕十学位论文 初始水权分配是一项开创性的工作，需要在实践中逐渐摸索一条可行的路子，并总 结形成符合中国实际的水权分配理论。因此，先期确定一个条件较好的小流域，进行初 始水权分配试点工作，将会为松辽流域乃至全国初始水权分配工作提供理论方法和实践 经验，是十分必要的。同时，以霍林河流域作为松辽流域初始水权分配的试点，具有很 好的代表性和现实意义：( 1 ) 霍林河流域地跨内蒙古、吉林两省( 自治区) ，省际用 水矛盾突出，代表性强，两省( 自治区) 对尽早明确流域初始水权的呼声较高； ( 2 ) 流域用水结构比较复杂，除流域内常规的生活、工农业用水之外，还有霍林郭勒煤电产 业用水和向海湿地、科尔沁草原湿地的生态用水，对这样复杂用水结构进行初始水权分 配更具有借鉴和指导意义。 11 3 开展霍林河流域初始水权分配试点研究的工作基础与可行性 国外一些国家在水资源权属管理方面起步较早，建立了一些比较成熟的水权理论和 水权制度。比较有代表性的是美国、澳大利亚、f f 本等国。近几年来，水利部党组对水 资源权属管理极为重视，积极倡导和支持有关水权水市场领域的理论研究和实践探索 0 1 3 。水利部汪恕诚部长曾多次阐述“明晰初始水权”和“建立水权水市场”的重要意 义，并明确指出“水权转让和出售，使水的利用从低效益的经济领域转向高效益的经济 领域，提高了水的利用效率”、“水权的转让并不是放弃农业灌溉，而是通过高效节水 和加强管理，把农业节余下来的水权让给工业，做到农业和工业的协调发展”。在水利 部的积极倡导下，我国在水权水市场研究和探索方面进行了大量的工作。有很多有代表 性的理论探讨性文章发表，在实践探索方面也积累了一些成功的经验，从东阳一义乌的 水权转让，到甘肃张掖农民用水户转让水票，再到宁蒙两区“投资节水，转让水权”的 大规模、跨行业水权转换，水权水市场制度对提高水资源利用效率和效益，实现水资源 合理配置和科学管理，缓解水资源供求矛盾的作用同益显现出来。 同时，正在丌展的“全国水资源综合规划”和“霍林河流域水资源开发利用规划” 将制定流域水资源合理配置的总体格局和提出水量分配方案，可为初始水权分配问题从 定性分析到定量研究、从方案设计到具体实施提供坚实的技术支撑和协商基础。另外， 我国在土地资源的权属管理方面，目前已发展到了一个较高的水平，并r 趋完善和成熟， 可以为我国水资源权属管理工作提供重要借鉴和参考。 以霍林河流域作为松辽流域初始水权分配试点研究对象，具有很好的工作基础：( 1 ) 有关配套的政策法规建设逐步完善，同时通过多年的水法规宣传教育和水资源权属管理 的不断深入，为初始水权分配工作奠定了一定政策基础： ( 2 ) 取水许可制度实施以来， 松辽水利委员会和各省水行政主管部门按照国家授权分级进行水资源权属管理的格局 张延坤：霍林河流域初始水权分配试点研究与探索 已初步形成，关系比较协调，沟通渠道顺畅；( 3 ) 正在进行霍林河流域水资源开发利 用规划以及内蒙古、吉林两省( 自治区) 编制完成的一些单项工程设计成果，为霍林河 流域初始水权分配提供了较好的技术基础；( 4 ) 内蒙古、吉林两省( 自治区) 的行业 用水定额已编制完成，并以地方行业标准形式颁稚施行，为建立霍林河流域初始水权分 配微观定额指标体系的确立奠定了坚实基础；( 5 ) 松辽流域已经开展有关水权制度建 设方面的研究工作，并取得了初步成果。2 0 0 5 年3 月、l o 月，松辽流域初始水权分配 专题研究的六项研究成果通过了评审验收，为试点研究工作提供了可资借鉴的研究依 据。 1 ，2 研究技术路线 通过开展霍林河流域初始水权分配试点工作的研究，以达到为编制霍林河流域初始 水权分配方案提供思路和方法的目的。本次研究采用以下技术路线，见图1 2 。 1 3 论文内容和结构关系 本论文在对国内外水权制度研究和实践进行总结的基础上，以霍林河流域为研究对 象，系统分析了在中国现行的法律法规框架下如何进行流域初始水权分配问题，为松辽 流域建立水权制度做了理论、思想方法和操作层面上的探索。论文研究确定了初始水权 的基本概念，深入调查评价霍林河流域自然、社会经济和水资源开发利用状况，分析流 域面临的亟待解决的水资源问题，以水资源规划为依据，按照初始水权分配层次划分的 框架，研究制定和确立霍林河流域初始水权分配原则、分配类型和拥有期限，建立霍林 河流域初始水权分配协商和仲裁机制，通过明晰相状用水和确定发展需水限额指标进而 编制霍林河流域省( 自治区) 际初始水权分配方案；研究构建霍林河流域初始水权分配 方案实施保障体系。 第2 章介绍国内外的水权制度建设及研究情况，第3 章介绍霍林河流域概况，第4 章确定本次研究的指导思想和主要任务，第5 章为本次研究的主要内容，包括：初始水 权的概念、分配原则、类型和期限、以及霍林河流域省( 自治区) 际初始水权分配方案 等，第6 章为实现初始水权分配的保障措施，包括建立霍林河流域水资源监控系统和政 策法规体系。 人连理i ：人学专业学何硕十学位论文 图1 2 技术路线示意图 张延坤：霍林河流域初始水权分配试点研究与探索 2 水权制度的发展历史 2 1 国外水权制度的发展和现状 水权制度是当人类社会发展到一定程度，水资源如何满足社会经济发展和稳定需要 的过程中的产物。国外一些发达国家，如美国、澳大利亚、日本等国在水资源权属管理 方面起步较早，建立了一些比较成熟的水权理论和水权制度“1 “。另外，一些发展中国 家，如墨西哥、智利等虽起步较晚，但也建立了相对完整的水权管理制度。 美国水权管理历史悠久，是美国水资源管理和水资源开发利用的基础。美国水权制 度的特点是各州建立的水权制度，水的所有权属于各州政府所有，但是在水资源的开发 利用与联邦利益发生冲突时，国家有影响州政府司法权力中水权的权力，州拥有除明显 与国会决议冲突以外的水权，联邦的水利工程需取得州政府的水权许可。在州政府水资 源所有权下，用水户取得的水权是一种水资源使用权。美国水权制度大致分为东部和西 部两种类型，东部地区水法称为“沿河用水法”( r i p a r i a nl a w ) ，原则规定凡在河流 及湖泊两岸拥有土地者有权合理使用水；西部地区水法称为“优先用水法” ( a p p r o p r i a t i o nl a w ) ，原则规定谁先引、谁优先，而且要连续使用，不使用则丧失 水权。美国的水权转让一般是从较低收益向较高收益的经济活动转让，其典型代表是农 业灌溉用水向城市和工业用水的转让，但是水权的转让涉及历史水权明晰以及初始水权 分配问题。 同本明治维新时期制定了旧河j i l 法，这是一部针对地表水进行管理的法律，虽 对取用水行为进行了规定，但并没有明确提出水权的概念。1 9 6 5 年的河川法对水权 进行了比较详细的规定，确立了水权管理制度。r 本把河流分为不同级别，并为每级河 流指定管理者。这类似我国的按河流的位置和重要性划分流域、省、市、县管理权限的 规定。日本水权管理的特色是水权管理分工详细，对水权分为灌溉水权、工业水权、市 政水权、水电水权和渔业水权等。水权只有在尚存足够的剩余水资源时才可授予，这种 水权是一种财产权，可以转让他人或团体，转让必须得到河流管理者的同意。同本的这 种水权转让存在着一定的不灵活性，并增加管理成本，不利于市场在配置资源中发挥基 础性作用。 墨西哥1 9 9 2 年水法出台后，确立了水权管理制度。水法规定，水是国家财产，允 许私人、用水户协会和股份公司转让用水许可证，有效期5 0 年。水权分配以灌区为例， 国家水利委员会向各级灌溉单位的用水户协会分配许可证，用水户协会再按自己的程序 人连理jl 。人学专业学位硕+ 学位论文 向用户分配许可证。用户可以把他们现有的水权交易转换为更安全的长期许可( 标准期 限为3 0 年) 。这些许可只要不对其他用户的水权造成不利影响，就可以出租或出售。 2 2 我国水权制度发展情况 中国历史上的水权制度主要体现在农业灌溉用水方面，包括农业灌溉的次序安排、 用水量规定及纠纷的协调等。这些用水制度是出全国性的法令规定的，如秦代的阳律、 汉朝的水令、唐朝的水部式、宋朝的农罔水利约束等。在各个朝代，对农 业生产用水的管理是地方政府的重要职责。因此，地方性的相关管理法令也很多。在乡 村，中国历来实行宗族治理，由宗族实行的用水管理制度是维持基层用水秩序的基础。 我国的明确的水权分配制度最早的文字记载来自甘州府志，清朝陕甘总督年羹 尧曾就解决黑河用水矛盾的问题制定了黑河“均水制度”，并籍军事辅助实施。均水制 实行后水事纠纷骤减，均水制度被一直沿用到新中国成立。新中国成立后的相当长时期 内，由于实行计划经济，同时社会发展还没有给水资源带来全面的压力，除了在宪法 中对自然资源的公有制作出过规定外，其他法律法规没有对水权制度做明确设定。但我 国也进行了一些有关水权分配的研究工作，内蒙古自治区六十年代就提出甘、蒙分水问 题，中央有关部委也做了大量协调工作。进入上世纪8 0 年代，经济社会的发展逐渐凸 现了水资源的的供需矛盾。许多地区开始加强水资源的需求管理和取水管理，为建立新 的水权制度奠定了基础。为解决黄河水量在沿黄各省的分配问题，国务院批准了1 9 8 7 年黄河分水方案。改革开放以来，随着我国经济体制的转型，水资源分配体制也在逐渐 发生变化，其中一个重大的改革是实行取水许可制度。取水许可制度的实施，是一种形 式上的用水权初始分配，是在国家具有水资源所有权的前提下，实现水资源使用权和所 有权相对分离，赋予用水户依法享有对水资源使用和收益的权利。 但实际上我国现行的取水许可制度并没有赋予用水户明确的使用权主体地位，水资 源权属管理的主体只能是国家，水资源的使用权主要通过行政机制单向配置和管理，取 水权或水资源的使用权一旦取得不允许转让。这种形式单的水资源使用权获耿方式不 利于市场机制的充分发挥，不利于水资源的优化配置。 张延坤：霍林河流域初始水权分配试点研究与探索 3 试点区基本概况 3 1 流域自然概况 霍林河是嫩江右岸一级支流，是一条无尾河，发源于内蒙古自治区通辽市( 原哲里 木盟) 扎鲁特旗北部福特勒罕山北麓，流经内蒙古自治区的霍林郭勒市、科尔沁右翼中 旗( 简称科右中旗) ，经白云胡硕、高力板镇后进入吉林省的通榆县境内。一般年份， 水流至此漫散消失。在大洪水年份，水流漫散向东，经洮南市、大安市、乾安县进入莳 郭尔罗斯蒙古族自治县( 简称前郭县) 查干泡再汇入嫩江。河流全长5 9 0 k m ，其中内蒙 古境内河长3 5 2 k m ，吉林省境内河长2 3 8 k m 。流域总面积3 6 5 2 3 k m 2 ，其中内蒙古境内1 3 4 0 3 k m 2 ，吉林境内2 3 2 2 0k m 2 。 霍林河干流坤都冷河汇入口以上为上游段，河长1 9 5 公里。河谷穿行于祟山峻岭之 中，两岸山岭陡峻，植被良好，河道蜿蜒曲折，比降较陡，平均比降为3 3 4 o - - 4 o ， 河谷宽5 0 0 r n - - 1 0 0 0 m 。主河槽宽l o m 3 0 m ，深0 5 皿l m ，为沙砾石河床，较为稳定。此 段汇入支流较多，是霍林河主要的产流区， 坤都冷河汇入口至白云胡硕为中游段， 开阔，宽约2 k m 3 k m ，河道比降缓至2 。 质河床，摆幅较大。 径流量占全流域径流量的7 3 以上。 两岸主要为低山丘陵，植被尚好，河谷逐渐 主河槽宽2 0 m 4 0 m ，深l m 1 5 m ，砂壤土 白云胡硕以下为下游消散段。其中高力板以上，河谷宽5 k m i o k m ，左岸为低缓漫 岗，右岸为冲积平原，是科右中旗主要农业区；以下到省界为科尔沁湿地保护区的一部 分，面积为4 8 ，2 5 5 h 莳( 科尔沁湿地保护区总面积1 2 6 ，9 8 7 h m 2 ) 。该段无支流汇入，水 量逐渐减少，河道比降平均为1 2 5 ，局部比降为0 5 1 0 o ，主河槽宽3 0 m 4 0 m ， 深0 5 m l m 。 进入吉林省境内为向海湿地保护区的一部分，面积为5 4 ，8 4 3 h m ! ( 向海湿地保护区 总面积1 0 5 ，4 6 7 h m ! ) 。以下沿河两岸分布有大小沼泡( 水库) 百余处，现有水面面积 近7 0 0 k m ! ，如查干泡、大麻苏泡、花敖泡、道字泡、兴隆水库、胜利水库等。已无明 显河道，河床多系砂壤二匕，土质结构松散，河道主槽游荡不定，洪水极易出槽改道。 霍林河流域属中温带半干旱大陆性季风气候区，四季变化明显，春季干燥而多风沙， 夏季湿热南水集中，秋季凉爽温差较大，冬季长而寒冷。流域内气候要素因地域差别较 大，上游地区接近半湿润草原气候，中下游地区却近似干旱荒漠草原气候，十年九春旱。 多年平均气温为5 6 。多年平均降水量4 0 0 m m 左右，降水量时空分布极不均匀，上游 人连理1 人学专业学位硕十学伉论文 多于下游，6 月8 月降水量约占年降水量的7 5 ，冬春季最少。多年平均蒸发量为 1 4 8 0 m m ，主要集中在4 6 月份。 32 社会经济概况 霍林河流域行政区划，主要包括内蒙古自治区通辽市的霍林郭勒市、扎鲁特旗、 兴安盟的科右中旗和吉林省白城市的通榆县、洮南市、大安市、松原市的长岭县、前 郭县、乾安县等九个县( 旗) 市，以及内蒙古自治区锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗和通辽 市科左中旗的小部分。流域内各县( 旗) 市的面积见下表3 1 。 表3i 霍林河流域各市、县( 旗) 面积统计表 流域行政区面积( k m 2 ) 锡林郭勒盟 东乌珠穆沁旗 5 l 霍林郭勒市 5 4 0 扎鲁特旗 5 1 5 0 内蒙古 通辽市 科尔沁左翼中旗 7 8 自治区 通辽市小计5 7 6 8 科尔沁右翼中旗 7 5 8 4 兴安盟 兴安盟小计 7 5 8 4 合计1 3 4 0 3 霍林河 大安市 2 5 4 5 通榆县 7 3 9 3 白城市 洮南市 9 0 3 白城市小计 1 0 8 4 1 吉林省 乾安县 3 4 2 0 长岭县 4 7 0 0 松原市 前郭县 4 2 5 9 松原市小计1 2 3 7 9 合计2 6 1 8 2 总计3 6 6 2 3 据调查统计，2 0 0 0 年全流域人口为i 7 4 8 1 0 1 人，耕地面积5 8 0 1 0 1 h a ，国内生 产总值7 8 4 1 0 8 元。工业总产值3 7 3 i 0 ”元，农林牧渔业总产值4 3 1 l o ”元。位于 流域上游的霍林河煤矿是霍林河流域的重要矿产和主要工业企业。流域内人均占有耕地 张延坤：雀彬可流域初始水权分配试点研究与探索 面积5 亩，人均实现国内生产总值4 4 8 5 元。从生产结构以及收入水平来看，该流域是 一个以种植业为主，畜牧业占有较大比重，地方工业生产比较薄弱的地区。 33 水资源及开发利用情况 建国以后，主要在2 0 世纪五、六十年代，利用当地的天然泡沼，陆续兴建了翰嘎 利、兴隆、胜利等中型水库工程，但干流上尚无控制性枢纽工程。各水库合计总库容 2 0 2 5 1 0 8 m 3 其中兴利库容1 2 7 6 1 0 8 甜，目前仅翰嘎利水库能发挥调蓄作用，其它 几座水库因年久失修，加上遭洪水特别是1 9 9 8 年大洪水破坏，均不能正常蓄水。 流域内现有引霍林河水的灌区基本上集中在流域的中游内蒙古境内，设计灌溉面积1 2 x1 0 h a ；有效灌溉面积0 6 3 1 0 4 h a ，其中水田0 1 5 1 0 4 h a 。近几年实灌面积维持在 0 3 1 0 1 h a 左右，其中水田0 1 0 x1 0 1 h a 。据调查统计，流域中下游现有各类灌溉机井 2 万余眼，水浇地面积2 4 0 x1 0 4 h a 。 人连理工人学专业：学位硕十学位论文 4 研究的指导思想、目标和任务 4 1 研究范围 霍林河流域初始水权分配范围为整个霍林河流域。主要针对取用霍林河水的用户， 包括生活、生产及生态环境用水，生态环境用水考虑向海、科尔沁两个自然保护区的流 域内部分和两省( 自治区) 的草原生态用水。 依据前述初始水权分配的结构层次划分，结合霍林河流域水资源面l 临的问题和管理 现状，确定本次的工作重点是解决霍林河流域初始水权第一层次分配的问题，即进行流 域向区域的逐级分配，包括流域向省( 自治区) 分配和省( 自治区) 向市( 盟) 、县( 旗) 分配。 42 指导思想 坚持以人为本，树立全面、协调和可持续的科学发展观，贯彻落实中华人民共和 国水法、中央的治水方针和水利部党组可持续发展治水新思路，根据水资源的特点和 市场经济的要求，强化水资源权属管理，促进水资源的合理配置、提高水资源利用效率 和效益，建立健全松辽流域的水权制度体系，以水资源的可持续利用支持经济社会的可 持续发展。 4 3 总体目标 以中华人民共和国水法为依据，以霍林河流域水资源丌发利用规划为基础，通 过霍林河流域初始水权分配试点研究工作，期望达到以下目标：一是探索初始水权分配 的基本方法，为松辽流域乃至全国初始水权分配工作和节水型社会建设积累经验；二是 研究建立霍林河流域初始水权分配制度和初始水权分配实施保障体系，为逐步完善霍林 河流域水资源的权属管理，促进建立政府指导的水市场交易体制提供方向性的思路。 4 4 主要研究任务 本论文以霍林河流域为研究对象，研究在霍林河流域开展初始水权分配的相关问 题，主要包括： l 、提出初始水权分配的概念和分配层次； 2 、研究制定和确立霍林河流域初始水权分配原则、分配类型和拥有期限，建立霍 林河流域初始水权分配协商和仲裁机制； 张延坤：霍林河流域初始水权分配试点研究与探索 3 、研究霍林河流域省( 自治区) 际初始水权分配方案，主要包括：提出霍林河流 域宏观总量控制指标和微观分水定额指标，核定现状用水，确定发展需水限额，研究提 出水权调度方案的原则性规定； 4 、研究构建霍林河流域初始水权分配方案实施保障体系，包括：提出政策法规体 系框架，研究建立霍林河流域水资源监控系统等。 人连理r 人学专业学位硕十学位论文 5 主要研究内容 5 1 初始水权分配基本概念 5 1 1 水权及初始水权分配的概念“一“。 2 0 0 0 年l o 月2 2r ，汪恕诚部长在中国水利学会年会上作了水权和水市场一谈 实现水资源优化配_ 置的经济手段的重要论述后，水权渐趋成为水资源保护、开发和利 用的一个关键词。但是，目前我国的水权理论建设还处于探索阶段，而水权分配、水权 转让以及水市场的探讨需以水权概念的明确界定为前提。然而目前国内理论界和实务界 对水权的含义、内容以及分类等众说纷纭，因此必须在对松辽流域水资源使用权进行初 始分配前加以明晰。国内理论界对水权的内涵有以下几种不同的解说： ( 1 ) 水权是独立于水资源所有权的一种权利，是非所有人依法享有水资源的使用和 收益的权利，即一种“用益物权”。 ( 2 ) 水权最简单的说法是水资源的所有权和使用权。 ( 3 ) 水权是指水资源稀缺条件下人们有关水资源的权利的总和，其最终可以归结 为水资源的所有权、经营权和使用权。 ( 4 ) 水权是水资源产权和水商品产权的简称，也叫水产权，包括狭义的所有 权( 归属权) 、占有权、支配权、使用权和受益权，是水权主体围绕或通过水而产生的 责、权、利关系。 ( 5 ) 水权分水资源水权和水利工程供水水权两种。 以上几种水权的定义基本上反映了国内对于水权的不同理解。我们认为，界定水权 的内涵应当符合本国现行的法律制度体系，同时还必须适宜于中国国情和我国水资源管 理的实践。一是从我国的立法体制看，宪法和水法都明确规定了水资源属于国 家所有。这说明水权的法律属性中应当包括水资源所有权，其表现的是国家对于水资源 的控制和管理。二是从水权的性质来看，水权是具有公权性质的私权。虽然国际上普遍 的趋势是把水资源作为公共财产，明确水资源属于国家或者公共所有，并加强政府的管 理和控制，使水权具有了公权的性质。但是另一方面，水权对于用水户来说是一种财产 权，而且水资源的价值在水资源的使用和流转中体现得更为明显，水权因此又具有私权 的性质。水权的公权性质决定了水权应当含有所有权的内容，水权的私权性质又决定了 水权还应包含水资源的使用权。三是从水权转让的实践束看，水权本身应含有所有权和 使用权的双重含义。实践证明，只有水资源的所有权与使用权分离后，水权习能进行分 配和流转，并在分配和流转过程中实现其价值。 张延坤：霍林河流域初始水权分配试点研究与探索 基于以上几点，我们将水权界定为水资源所有权以及从所有权衍生出的水资源使用 权。 由于本报告研究的重点是初始水权分配问题，又因为水资源所有权具有唯一性，不 可分配和转让，因此，本报告中所称水权分配和水权转让( 交易) ，仅指水资源使用权 的分配和转让( 交易) 。 512 水资源使用权 根据民法通则的规定，使用权是指民事主体对于国家和集体所有的土地等自然 资源依法享有的使用和收益的权利。可见使用权是所有权以外的权利人行使的“他物 权”，不能将它的含义仅仅认为是水资源所有权权能之一的使用权。按照民法物权论， 作为用益物权这一类型的使用权，即包括对物的使用权，也包括占有、收益等其他权利。 占有、收益是使用权的题中应有之意，只是处分权能是所有权的核心内容，是所有 权最基本的权能，但其实它仍可以依法律规定与所有权分离，水权人可以享有受限制的 处分权。如果水资源使用者不享有事实上的处分权，他也就无法利用水资源进行生产活 动。水资源所有权与其占有、使用、收益甚至处分权能的分离并没有改变水资源所有权 的归属，国家对水资源的所有权也并没有被虚化，而恰恰体现了水资源所有权从抽象的 支配到具体的利用，从而使水资源得以优化配置，合理开发利用，充分发挥其各种效益。 而国家始终保留着对水资源的最终支配权。 综上所述，水资源使用权，作为水权所包含的一项重要内容，是指水资源的使用者 在法律规定范围内对所使用的水