（政治经济学专业论文）政府费收问题研究.pdf

内容提要 ，政府费收，即是政府的收费收入，它是与政府税收相对应 的概念，是税收的必要补充形式。作者提出和论证了以下费收 问题： 费收的存在是合理的向社会提供有偿公共消费品是 政府的职能之一，政府用于这方面投资的资金来源是向有偿公 共消费品的使用者收费所取得的收入即费收，而不应是其他收 入。o 、，“ 费收“越位”是有害的。溃收越位必然使税基受到侵 蚀，使政府可集中的财力减少，并有可能使政府的债务增长， 进而可能引发财政危机，使国民收入分配的关系失去平衡，从 而不利于经济发展。歹 _ 市场经济发达国家的费收政策值得借鉴。了这些国家的 费收政策纳入了法制轨道，政府的事权、税权与费权十分明晰， 费收管理纳入了统一财政制度，实行统一预算。i 我国现行费收状况十分混乱并已造成较大负面影响。 1 7 我国现行费收越位行为已严重扰乱了社会经济秩序，加剧了非 生产性基金的膨胀，影响了资源配置和投资环境，破坏了市场 公平竞争，并导致了政府机构恶性膨胀和腐败现象的滋生。 _ 解决现行费收问题应做到清理、整顿、规范与改革并 举。唔通过规范合理丝费瞧、取消越位的费收、积极稳妥地实 行费改税等办法达到社会分配关系的合理亿r 一 关键词：政府费收一、 a b s t r a c t t h e g o v e r n m e n t f e er e v e n u e ，ac o n c e p tc o r r e s p o n d i n gt ot h et a xr e v e n u e ，r e f e r st o t h er e v e n u eb y c o l l e c t i n gf e e sa n d i san e c e s s a r ys u p p l e m e n tt ot h ep u b l i cr e v e n u eo f 出ec o u n t r y t h ea u t h o ro ft h ed i s s e r t a t i o np u t sf o r w a r da n dd i s c u s s e st h ef o l l o w i n g p r o b l e m sa s s o c i a t e d w i t ht h ef e er e v e n u e 一 t h er a t i o n a l i z a t i o no ft h ef e e sr e v e n u e i tj so n eo ft 1 1 e g o v e r n r n e n t sd u t i e st o p r o v i d ep a i ds e r v i c e s f o rt h es o c i e t y t h em o n e ys p e n to nt h e s es e r v i c e sb vt h e g o v e r n m e n tc o m e sn o tf r o mo t h e rk i n d so fr e v e n u e 、b u tf r o mt h ef e er e v e n u eh c o l l e c t i n gf e e sf r o m t h eu s e r so ft h e s e p a i d s e r v i c e s t h ed a m a g e so f c o l l e c t i n gf e eb e y o n dt h eb o n d so f t h ep o l i c i e s c o l l e c t i n gf e e s b e y o n d t l l eb o n d so fp o l i c i e si ss u r et od a m a g et h eb a s eo ft a xr e v e n u ea n dt or e d u c e t h ep u b f i cr e v e n u eo ft h ec o u n t r y i ti s 蛐t oi n c r e a s et h eg o v e r n m e n td e b t s w h i c h i nt z l r nm a yc a u s ef i n a n d a lc r i s i s d e s t r o y 出eb a l a n c eo ft h ed i s t r i b u t i o no ft h ep u b l i c r e v e n u ea 1 1 dk i n d e rt h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t t h en e c e s s i t yo f l e a r n i n gf r o mt h ep r a c t i c eo ft h ec o t t d t r l e sw i t haw a l l - d e v e l o p e d m a r k e te c o n o m y i nt h e s ec o u n t r i e s ，血ef e er e v e n u ei sr e g u l a t e db yt 1 1 e1 a v ea n dt h e r ei s ac l e a rd i s t i n c t i o nb e t w e e nt h e g o v e r n n - w m t sr i g h t so f a d m i n i s t r a t i o n t a xc o l l e c t i o n a n df e ec o l l e c t l o n t h ea d m i n i s t r a t i o no ff e er e v e n u ei sd i r e c t l yu n d e rt h ef i n a n c i a l p o l i c ya n db u d g e to ft h ec o u n t 哆 t h en e g a t i v ei n f l u e n c eo ft h ei r r e g u l a rc o l l e c t i o no ff e e so nt h ec o u n t r y sf e e r e v e n u e n o w a d a y si nc k n a , t h ec o l l e c t i o no ff e e sb e y o n dt h eb o n d so ft h ep o l i d e s h a sa l r e a d ys e r i o u s l rd i s t o r t e dt 1 1 es o c i a la n de c o n o m i co r d e r , i n c r e a s e dt 1 1 ee x p e n d i t u r e o fm o i l p r o d u c t i o n , d a m a g e dt h ed i s t r i b u t i o no fr e s o u r c e sa n dt 1 1 ee n v i r o n m e n to f i n v e s t m e n t a n dz i v e nr i s et oa 1 1u n f a i rm a r k e tc o m p e t i t i o n w h i c hl e a dt ot h em a l i c i o u s i n c r e a s eo ft h en u m b e ro fa d m i n i s t r a t i v ei 1 1 s i t u a t i o n sa n dt h ee m e r g e n c eo ft 1 1 e 一 c o r r u p t * o n t h es o u t i o n st ot h ep r o b l e m s t os o l v et h ep r e s e n tp r o b l e mo fc o l l e c t i n gf e e s b e y o n db o n d so ft 1 1 ep o l i c i e s w es h o u l dt a k em e a s u r e st os o r to u t , r e c t i 娥r e g u l a r i z e ， a n dr e f o r mt h ef e ec o l l e c t i o ns y s t e m w es h o u l de n c o u r a g er e a s o n a b l ef e ec o l l e c t i o n a n de r a d i c a t et i l ec o l l e c t i o no ff e e s b e y o n dt h e b o n d so ft h e p o l i t i e st h r o u g h r e g u l a t i o n s o n h i nt h i sw a yc a r lw er e a c ht h eg o a lo ft u n i n gt h ef e ei n t ot a xa n dt h e r a t i o n a l i z a t i o no ft h er d a t i o n sb e t w e e ns o c i a ld i s t r i b u t i o n sp o s i t i v e l ya n ds m o o t h l y k 目7w o r d s ：g o v e r n m e n tt e er e v e n u e i i 政府费收问题研究 政府费收( 以下简称费收) 是一个与政府税收相对应的概 念。税收是政府的赋税收入，费收是政府非税收入中的收费收 入。费收虽然是一个新的提法，但它已客观存在于现实社会经 济生活中。在称法上，人们通常以收费代替费收，其实，二者 不仅在词性上有区别，而且所指的范围也大不相同。从词性上 讲，收费与收税一样，是一个行为动词，费收与税收一样，都 属名词；从涵义上讲，这里的费收是狭义的收费收入，是政府 机构( 包括行政机关、政府所办的事业单位、有行政职能的社 会团体) 通过向特定的社会对象实施收费所取得的收入，它专 指政府机构因向社会提供某些商品( 如某些公共设施等) 或专 门的服务而收费所取得的收入( 如使用费、工本费、咨询费等 收入) 。我们通常所说的政府机构的收费包括政府机构按规定 向社会收取的规费、基金、罚没收入和各种不合理收费收入( 即 所谓“制度外资金”) ，其中，既有合理的费收，也有不合理的 费收，其涵义要广泛得多。 费收是政府收入的一种形式。如果政府的费收政策得当， 则可对税收起到补益作用，并促进国民收入分配进一步合理； 反之，如果费收政策不当，则会给社会分配造成不利影响，甚 至给经济和政治带来较大危害。政府费收政策不当有可能出现 两种倾向：一种是费收手段运用不足，应当收费的不收或收得 不充分；另一种是费收过度，超出了应该收费的范围或限度。 在现实生活中，第二种倾向往往容易发生，我们称这种倾向为 “费收越位”。当前，我国费收越位的情况比较严重，费收问 题引起了人们极大的关注。 一、费收存在的理论依据及费收的性质、特点与作用 ( 一) 费收存在的合理性分析。 费收的存在为什么必要，这要从商品的使用与提供两个方 面加以分析。 根据商品的用途我们可以将其分成两大类：用于满足个人 需求的普通商品和用于满足公众需求的公共商品。满足个人需 求的普通商品消费者必须用货币购买，满足公众需求的公共商 品消费者无需货币进行交换，即是免费使用的。就商品的生产 来说，用于个人需求的普通商品一般由社会生产部门提供，政 府机关不能直接从事这类商品的生产；而用于公众需求的公共 商品则一般由政府机构提供。 这里要讨论的就是用于公众消费的商品( 以下简称公共消 费品) ，它不仅与税收有着内在联系，而且与费收密切相关。 公共消费品由政府部门提供，政府用于公共消费品投资的 资金来源是政府能够取得的收入，即由社会各方面所提供的贡 献。这种公共消费品“取之于民，用之于民”，具有消费的非 竞争性和受益的非排他性，公众在使用它时是无需付费的。这 就容易使人们产生这样的心理：不想承担任何义务而又想得到 公共消费品。持这样心态的人在经济学中被称为“免费搭车 者”。如果人人都想成为免费搭车者，那么政府投资公共消费 品将无任何资金来源。 公共消费品的提供是政府责无旁贷的职责，而免费搭车者 又难以避免，于是，政府只能强制性地让所有社会成员都尽一 份义务，即用征税的办法来筹集提供公共消费品所需资金，以 便使人们的权利和义务趋于相对公平。提供公共消费品需要政 府筹集资金，社会成员之间的利益关系需要由政府出面调节， 这两个方面或许可以作为税收产生和存在的重要缘由。 税收是政府投资公共消费品所需的资金来源，也是解决免 费搭车问题的较好的手段，这是否意味着征税是满足政府提供 公共消费品所需投资的唯一资金渠道，也是否意味着通过税收 调节后社会分配就已非常合理。实际并非如此。因为纯粹无偿 的公共消费品并不是普遍存在的，日常生活中更为常见的是介 于一般公共消费品和普遍商品之间的既能满足公共需要、又要 收取一定的费用的商品，我们称之为有偿公共消费品。它既有 一般公共消费品的特征，也有普遍商品的特征，它不完全具备 非竞争性和非排它性的特点。 有偿公共消费品之所以存在，是由于不同的人对不同公共 消费品偏爱和需求不一样，使用的频率和程度不一样。如果政 府向公共消费品的不同使用者收同样数额的税收，则不可能将 这种差异体现出来；如果要通过税收将这种差异体现出来，政 府又不可能为每个人确定一个与他所使用的公共消费品相对应 的准确的应纳税额。这就必须考虑采取另一种方式收费， 于是就产生了费收。通过对公共消费品的不同使用者收取一定 的费用，可以达到其权利、义务关系的更理想状态，可以充分 体现“谁受益谁负担，多受益多负担”的公平性原则，它是人 们普遍都能接受的。这就是费收存在的理论依据。 从这个意义上讲，费收是应该存在的，是合理和必要的。 有人认为市场经济条件下政府的收入只应采取税收的形式，而 不应存在费收，这是不正确的。费收不仅是政府取得财政收入 的必要手段，而且是社会分配的一种调节工具，是对税收的补 充。 一般公共消费品和有偿公共消费品的具体形式，在现实生 活中有时也很容易区分清楚的。普通公共消费品包括城市、道 路、桥梁等有形消费品，还包括政府提供的国防和治安保障、 社区管理、行政及司法服务、环境保护等各种无形消费品，每 个公民都有免费享用普遍公共消费品的权利。有偿公共消费品 也有两种形式：博物馆、医院、公园等有形形式和咨询服务等 无形形式，人们在使用这些消费品时，必须交纳一定的费用。 一般公共消费品的使用对象是广泛的。该消费品的使用者 在使用它时并不需要提供直接的纳税义务，这种义务具有间接 性、抽象性的特点，即使用者在使用某种公共消费品时不见得为 该消费品的生产提供了具体多少数额的税收，其所提供的税收 有可能被政府用于其他一般公共消费品的生产。但无论有无纳 税行为，即无论是否作为纳税人，全体公民都有权使用所有的 一般公共消费品。有偿公共消费品的使用对象是特定的，即该 消费品是为某些人或某些特定的社会群体提供的，使用者在权 利与义务上是一一对应关系，是一种非常直接、非常具体的交 换关系。使用了什么样的有偿公共消费品，就得付什么样的费 用，使周了多少，就得付多少数额的费用量。但这牙中费用属于 该类消费品的成本补偿性费用，不属于含有利润因素的经营性 费用，否则，该类消费品与普通商品就没有区别。而政府机构 是不能直接从事普通商品的生产和经营的。 由此也可以大致界定费收与税收的范围：税收是政府机构 为提供一般公共消费品而征收的，而费收则是政府为提供有偿 公共消费品而征收的。两者作用不同，不能相互替代。 一般公共消费品和有偿公共消费品的区别，使费收与税收 之间的理论界线十分清楚。当税收与费收政策出现了混乱，税 收与费收的实际界线就会模糊不清。在这种混乱之中，费收的 越位与税收的缺位，或者税收的越位与费收的缺位一般是同时 并存的，但税收越位的可能性一般要小一些，费收越位的可能 性要大一些。因为政府如果对有偿公共消费品征税，在操作上 显然不太容易让人接受。例如，我们不宜让进入博物馆、公园 或医院的人替这种行为纳税。而对一般公共消费品的使用者来 说，收税与收费并无太大的区别，如果应承担了相应义务，且 负担在他们可以承受的范围内，区别税收与费收往往并不重 要，收取一定的费用容易被他们接受。 ( 二) 费收的性质、特点与作用。 费收实质上是国家以其政治权力参与国民收入分配的一种 形式，它与税收等共同构成政府的财政收入。它来自于国民收 入，是社会产品的一部分。 费收具有强制性特征。费收是以国家政治权力为基础的， 国家有权强制有偿公共消费品的使用者缴纳费收，有偿公共消 费品的使用者必须履行向国家交费的义务。这是费收强制性的 体现，从这个意义上，它与税收的强制性是一致的，是政府取 得收入的根本保证，也代表国家意志。有人认为政府收费不应 是强制性的，这是片面的。因为如果对有偿公共消费品的使用 者采取自愿交费的作法，那么政府投资有偿公共消费品将无资 金来源，使用者的权利和义务关系也不合理。但税收的强制性 与费收的强制性是有区别的，税收的强制性表现在税收对所有 的社会成员来说都是强制性的，费收的强制性只对特定的对象 即有偿公共消费品的使用者起作用。 费收最重要的特性是有偿性，这也是费收与税收的主要区 别。政府取得税收，无需直接向纳税人给予任何回报，即政府 收税与纳税人履行纳税义务之间并无直接的交换关系，与纳税 人纳税义务相对应的是纳税人有权使用政府提供的一般公共消 费品。费收有偿性体现在，缴费义务人履行缴费义务是与他使 用有偿公共消费品的权利直接对应的，是一种等价交换关系， 政府在收取费收时必须向其提供相应的消费品。 费收还具有灵活性、分散性和定向性的特点，而税收则具 有较强的固定性、统一性与非定向性，这也是费收与税收的重 要区别。国家的税收政策必须保持相对稳定，税种、税目、税 率在相当长的时间内不宜经常变动，否则容易引起经济波动。 影响税收的最主要因素是经济因素，其他因素对税收的影响则 应控制在最小的范围之内。而费收相对来说则十分灵活，它可 随政府提供有偿公共消费品的具体情况作相应的调整和变动。 提供有偿公共消费品的数量增加，则费收的种类就可增加；提 供有偿公共消费品的质量和档次提高，则该项费收的标准就相 应提高。此外费收标准还可随物价变动等因素作相应的变动和 调整，而税收在一定的时期内不能随物价变化而变化。 费收的分散性体现在费收可由提供不同的有偿公共消费品 的政府机构分别征收，并分散在这些机构之间管理和使用；从 现行情况看，费收政策的制定权也分散在各级政府之间，各级 政府提供了什么样的有偿公共消费品，就有权开征什么样的费 收项目。而税权则比较集中，在我国税收政策统一由中央制定， 地方无决定权。 费收的定向性表现为费收的征收有特定的对象，即有偿公 共消费品的使用者使用该消费品的行为是费收的特定征收对 象，其他则都不应作为费收征收的对象。税收征取的对象则是 全体社会成员和经济组织的应纳税行为，人们的衣、食、住、 行和各种经营活动等都与税收有关，都应直接或间接地履行纳 税义务。 费收的性质和特征决定了费收具不可或缺和不可替代的作 用。主要有以下几个方面： 叫政府机构履行事权提供必要的财力。政府对有偿公 共消费品的提供应该采取以费收的形式筹集资金，而不应以其 他的方式。费收是政府财政收入的一种重要形式，是保证政府 履行职能活动的重要财政支撑。 _ 调节国民收入分配。税收是政府参与国民收入分配的 主要形式，但政府仅有税收的调节是不足的，通过费收可以对 分配的调节起到补益作用，可以较好地将有偿公共消费品使用 者的权利与义务对应起来，体现受益与负担的公平性。 1 本现国家意志。收费和征税都是国家的意志，是政府 职能的体现，是维护国家机器运转的工具。 二、政府费收与税收、债务的关系及费收越位的危害 ( 一) 政屙收入的构成。 政府收入由税收收入、其他收入、费收收入等构成，这是 从收入的性质上划分的。如果从财政预算的角度看，按照我国 目前通行的作法，可将政府收入划分为预算内收入、预算外收 入和制度外收入。预算内收入包括税收收入、其他收入( 如罚 没收入等) 等，预算外收入即政府机构按规定收取的费收收入， 制度外收入则是政府机构在规定( 没有任何文件规定) 之外越 权乱收费形成的收入。当然，在预算外收入中，按规定收取费 收的某些规定本身是不合理的( 有文件规定但文件本身不应制 定) ，我们可以将这些按不合理规定收取的费收收入与所有的 制度外收入统称为费收越位所形成的收入，或叫做“越位费收 收入”。所有这些收入的构成如下图所示： 政府总收入 税收收入fj 其他收入ll 费收收入 按合理规定收ji 越位费收收入 取的费收收入ll 广 按不合理规定收 取的费收收入 预算内牧入li 预算外牧入ij 制度外故入 ( 二) 政府费收与税收、债务的关系。 一般认为，政府总收入与其构成要素之间应呈正比例增长 关系，费收收入与政府总收入之间的关系亦不例外。但实际情 况并非如此。 就费收与税收的关系来看，费收收入与政府总收入中的税 收收入呈反比例增长关系，即政府收取的费收越多，可收取的 税收收入就越少；反之，政府增加税收，则可收取的费收收入 就减少。费收收入与税收收入增长关系坐标图如下： o 益线 入曲线 政府费收与债务的关系十分复杂。一方面，从债务对费收 的影响看，费收收入来自国民收入，而债务本身并不是收入， 是国民收入的一种负担。政府举债最终必须以政府的其他收入 来还本付息，包括以税收收入、费收来还本付息，因而债务增 加，费收和税收也必然相应增加。但税收的稳定性特征决定了 税收收入在一定的时期内的增长是有限度的，这就使政府在考 虑偿债能力时不能太多考虑税收增长因素，抑或说不能对增加 税收寄予太大的期望，否则会引起经济的不稳定。而费收的灵 活性往往使其容易迎合政府增加举债的心理，增加费收比增加 税收在操作上要方便得多。所以，债务增长很有可能引起费收 的增长。另一方面，从费收对债务的影响看，费收的分散性决 定了费收收入是政府难以集中掌握的财力，在税收政策稳定不 变的时段内，费收增加，税收和政府可集中使用的财力就会减 少。这一状况发展到一定限度时，政府为了履行社会经济的发 展职能，就容易促发其举债动机。因此，费收增加，反过来很 可能引起债务的增长，特别是中央政府债务的增长。这就形成 了在一定时期内费收与债务的正比例增长关系，即费收增加， 债务增加；反之，增加债务，又反过来要增加费收。如图所示： 曲线 曲线 上述分析表明，政府的收入不一定随费收增加而增加，在 一定情况下，费收增长反而会减少政府特别是中央政府的收 入，甚至会引发政府收入危机。 ( 三) 费收越位的危害。 如果费收的范围没有越过有偿公共消费品的使用界线，则 政府费收对税收、对债务和对整个政府收入不会造成不利影 响；但如果费收超过了一定的“度”，即越过了有偿公共消费 品的使用范围，或对有偿公共消费品的使用收费标准过高，就 可能使政府的税收减少，也可能导致政府债务的不良增长，从 而不利于政府总收入的增长。不仅如此，费收越位的不良影响 还将是全局性的，不仅会影响财政状况，也会影响国民收入分 配秩序，甚至对整个经济和政治都造成危害。具体分析如下： 川害分配关系。费收越位使其征收范围涉及到一般公 共消费品的使用领域，就必然纳税人的税、费负担重复，从而 导致社会分配秩序的紊乱。 削弱生产能力。一般公共消费品的使用者既要纳税， 又要缴费，或对有偿公共消费品使用者的费收取之无度，势必 减少一些经营者的利润，其用于生产和社会扩大再生产投资的 能力也必然受到影响，从而使经济发展受到制约。 有损投资环境。费收过多过滥，随意性大，对政府形 象不利，使投资者产生较大疑虑，不利于投资的增长，尤其不 利于外来资金流入。 一引发财政危机。如前所述，在一定的国民收入总量中， 费收越位，税基必然受到侵蚀，费收增加，可征取的税收存量 必然减少。如果政府的税收收入得不到有效增加而财政支出不 断增长时，必然又反过来再增加费收，以弥补财力不足，因而 造成恶性循环：费收增加一税收减少一再增加费收。费收增加 越快，费收占预算内财政收入和g d p 的比重越大，则政府集中 的使用的财力日见窘迫。这一状况的不断发展有可能发生财政 危机。为缓解财政危机，政府又有可能扩大向国内外举债的规 模，从而又导致了费收与债务之间的恶性循环：增加费收一增 加债务一再增费收。费收与税收、与债务之间的恶性循环是引 发财政危机的重大祸因。 削弱政府职能。组织收入和保证支出是财政的两大职 能，政府的财政部门专司此职有利于财政收支的专业化管理和 财政效率的提高。如果费收越位，甚至以费“挤”税，以费代 税，等于将这些职能支解于政府各部门之间，从而混淆了政府 职能的分工。各部门必须投入大量的人、财、物力。这既不利 于政府统一财政职能作用的发挥，也削弱了各部门自身的职 能。而且当税收减少时，政府用于宏观调控的资金必然不足， 改善基础设施条件的能力和发展经济的职能必然削弱。 叫响资源配置。各部门通过费收筹集的资金过多，加 之管理和使用上存在条块分割，各自为政，极有可能造成盲目 重复建设，从而有损于宏观经济结构的优化和整体经济效益效 率的提高，不利于资源合理配置。 啊诡害政治机制。利益驱动是造成费收“越位”的重要原 因，而通过费收“越位”形成既得利益是强化局部意识和地方 保护主义观念的重要因素。这种观念发展的恶果，是导致中央 或上级政府的权威性下降，政府机构运转中“有令有行，有 禁不止”的现象j 必然增多，从而不利于政局的统一和稳定。另 一方面，费收越位为政府机构膨胀、人员增长提供了资金，使 机构改革走不出膨胀一精减一再膨胀的怪圈。此外，费收越位 还为腐败行为的产生提供了“温床”。大量的费收资金脱离政 府的预算管理和监督，截留、坐支、占有、挪用、贪污、私分 费收现象随时都有可能发生。 三、市场经济发达国家费收政策的主要特点 由于费收的存在具有合理性和有益作用，世界各国一般都 运用了费收手段对税收的作用进行补充，市场经济发达国家也 不例外。尽管这些国家在费收方面的具体作法千差万别，但有 些方面的做法值得借鉴。 特点之一：费收收入的比重和结构必须控制在合理限度之 内。市场经济成熟国家费收收入的比重一般较小。如美国、法 国的非税收入约占税收总收入的1o ，占g d p 的1 _ 5 左右。从 费收的组成结构看，这些国家中央政府的费收收入一般少于地 方政府的费收收入( 见附表) 。 美、法等国非税收入占政府财政收入的比重( ) 国美国法国泰国 印度 家联郑州地方中央地方中央地方中央地方 非税收入 8 1 22 5 6 32 26 37 3 22 0 ，8 4 78 58 9 61 9 1 8 1 0 6 2 注：袁中非税收入主要是费收收入，还有一部分其他收入。资料来源：i m f 政 府财政统计年鉴，1 9 90 年；美、法、泰19 9 8 年，印度19 8 7 年。 特点之二：费收政策的制定必须经过严格的法律程序。市 场经济发达国家，费收政策一般都纳入经济立法之中，中央和 地方费收政策的出台和调整都要经过立法机构的批准，政府只 能依法行使费收的执行权，并要受到严格的执法监督。如韩国 和日本地方政府的公共服务机构出台任何费收项目，都必须有 相应的法律法规依据，变动费收标准也要经过复杂和严格的法 律和行政审议批准程序。在德国，费收项目及费收标准的确定 均由地方议会审议决定，政府各部门包括财政部门都没有出台 费收和制定费收标准的权力。在西方国家，费收的支出一般都 统一纳入预算案，并要接受立法机构的审议。 特点之三：政府的事权与税权、费权划分十分明晰。在分 税制比较完善的国家，中央和地方政府都有明确的事权和财权 划分。中央政府一般负责提供外交、国防事务等属于全国性的 1 4 公共消费品，其收入主要来自于e e 央政府在全国范围内征收的 税收。如果中央政府提供全国性的有偿公共消费品，则征收全 国性的费收，只不过这种情况较少。地方政府除了提供教育、 社会福利等地方性公共消费品外，还必须负责提供公益性地方 有偿公共消费品。前者主要是地方政府通过征收地方税筹集资 金，后者主要是地方政府通过费收筹集资金。因此，这些国家 不仅确定了- 9 各级政府事权相对应的分税制，而且确立了- 9 之 相配套的“分费制”。 特点之四：地方政府的费收以公益事业性费收为主。从韩 国来看，在地方财政中，19 9 4 年费收收入占地方财政总收入 的比重为5 2 7 ，这些规费收入主要来自于公益事业。日本的 预算体系中包括一般会计和特别会计，一般会计是反映政府行 政管理支出的基本会计帐户，特别会计主要反映社会公益性服 务事业的费收和支出。1 9 9 6 年大阪市地方政府特别会计收入 基本全部来自费收收入，其数额是地方财政一般会计的1 3 倍。 特点之五：费收管理纳入统一的财政制度。统一财政制度 即对所有的政府收支，不论采取何种收入形式和支出管理方式， 均全部纳入政府财政预算，以维护预算的完整性，这是西方发达 国家政府理财的一条重要原则。依此原则，政府依法收取的各项 费收也全部纳入了政府财政预算，实行统一管理。 四、我国费收现状分析 ( 一) 政府运用费收手段的背景。 在长期计划经济条件下，我国政府取得财政收入的方式有 税收、费收和企业利润，主要是企业上交的利润。在当时的情 况下，费收项目不多，收入额很小，且大部分纳入了财政预算。 政府运用费收手段的最初原因，是当时国家为增强行政管理能 力，促进社会事业和经济的发展，允许少数行政事业单位收费， 以解决财政经费不足的问题。从8 0 年代开始，费收逐渐演化 成为我国各级政府收入的重要形式。 应该说，国家开始运用费收政策的最初愿望是良好的，费 收的范围和数量也受到严格控制，费收较好地起到了弥补财政 资金不足的作用，对国民收入的合理分配也产生了积极的促进 作用。例如，我国向车辆征收公路养路费始于5 0 年代，后来 这项费收成为支撑我国公路事业发展的主要财力来源。目前全 国每年收取的养路费约80 0 亿人民币，除用于经常性公路养护 和大修补外，其中2 0 左右用于公路建设。从1 9 8 0 年至1 9 9 6 年，全国公路里程增加近3 0 万公里，全国所有的县、9 8 。o 的乡 镇、8 2 的行政村通了公路，公路密度从改革开放之初的9 2 5 公里百平方公里，增加到1 9 9 6 年的12 3 5 公里百平方公里， 通车总里程达到28 4 万公里。公路的发展，养路费收入功不可 没。 但是，后来由于管理失控，在利益驱动下，一些部门和单 位趁国家筒政放权、允许少数行政事业单位收费之机，本不应 收费的设法挤进收费行列，已有费收权的又擅自扩大范围和提 高标准，甚至一些机构在成立之始就明确费收形式解决经费来 源，致使费收范围越来越大，费收项目越来越多，费收标准日 益升高，费收主体扩大到几乎所有政府部门，乃至于每成立一 个新的部门、每增加一项新的业务，都要以解决经费不足、发 展某项事业为由设立新的费收项目。到1 9 87 年以后，这种状 况愈演愈烈，形成了十分混乱的局面。 ( 二) 现行费收的主要类型与 生质。 我国现行费收已远远超出了我们所讨论的合理性费收的范 围。这些费收可大致分为四大类型：( 1 ) 行政性费收。这类费 收是政府行政部门为了履行其职能，对自身经费不足的一种补 助。( 2 ) 事业性费收。这类费收是国家规定的实行事业管理的 单位为了履行自身职能而收取的费用。在我国事业性单位的经 费来源存在三种情况：一是国家财政金额拨款单位，一般不允 许收费；二是国家财政部分拨款，部分的经费依靠自身解决， 可以按有关规定和标准收费；三是国家财政不予拨款，完全依 靠自身创收收费解决支出。( 3 ) 基金。这是指具有专项用途的 事业发展资金。但是各地在实际执行中，已经出现不按规定、 不报国务院批准自行设立基金的问题。( 4 ) “三乱”费收。即 乱收费、乱集资、乱摊派形成的收入。 这些费收项目有的是国家依照法律、法规建立的具有税收 性质的基金，如城镇职工养老保险基金、医疗保险基金、铁路 建设基金、电力基金、教育基金等；有的是行政事业单位依照 法律、法规无偿收取的具有“准税收”性质的费收，如教育费 附加、城建税附加、环境保护费等；有的是行政事业单位依照 物价局核定收取的工本费、手续费等，这种费用只补偿成本， 不以营利为目的；还有的是行政事业单位经营性的费收，如技 术咨询费、检验费、服务费和培训费。 ( 三) 现行费收存在的主要问题。 由于没有被列入经济统计部门的法定工作职责，因而目前 无法获知较准确的费收数据信息，只能从一些专门调查掌握这 方面的情况。这些调查不可能是完整的，因为中央、省、地、 县、乡( 镇) 五级政府都有各自的费收项目，而且费收的透明 度越往基层越模糊。下级政府可以了解上级政府的费收项目， 但上级政府难以掌握下级政府的费收项目。原因是上级政府费 收往往通过下级收缴，而下级政府及部门自行收取的费收往往 对上瞒而不报，并且由于利益的驱动，在费收征管机制不健全 的情况下，费收收入还有可能被层层截留。被截留的费收有多 少，则不得而知。从来自各方面的调查情况分析，我国费收领 域主要有存在以下问题： 费权过亍分散。目前，从中央到地方乃至于村镇集体 组织、街道居委会，包括各级行政机关、党的机关、司法机关、 有行政职能的事业单位和群众组织等，一般都有费收行为。按 规定，只有中央和省( 市、自治区) 两级有费收政策制定权， 但这一规定目前几乎形同虚设，各级政府和部门都在争相出台 费收项目，费权已严重失控。费收项目广泛存在于各级政府的 各类部门之中，几乎每个部门都有1 项费收，部门费收项目最 多的达3 1 项( 详见附表) 。 我国经国务院及有关部门批准的行政事业性收费项目( 19 9 7 4 ) 单位：个 部门项目数部门项目数部门项目数部门 项目数 司法8税务 2 体委 2 交通 25 公安i 5统计 1 教委 l7邮电1 外交 6审计1 社科院 4农业3 l 民政 7经贸4 卫生部3 0林业13 工商 7 财政 1 医药 1 2水利7 人事 5 内贸 4 冶金 3气象2 劳动 1 7外汇5电子1 中办机要 1 海关 1 7商检t无委3轾工4 专利 2 贸促会 6石油1 有色 3 档案 2外贸9烟草2 兵嚣 1 测绘 5 旅游 2 地矿机械 1 环保 8文化3 核工业 1 煤炭 2 建设 2 2 广播电视 7 建材 1 证监会 2 海洋 2出版6化工6 口岸办 l 技术监督 8科委5 铁道 1合计3 17 嘲种项目繁杂。据调查，1 99 6 年，仅全国性费收就有 行政事业性8 项，基金6 项。行政事业性费收有：管理性费收、 资源性费收、证明性费收、检验性费收、教育费收、医疗费收、 城建费收和其他费收。政府性基金项目有：工业基金、交通通 1 9 讯基金、农用水基金、城市建设基金、教育基金和其他基金。 地方性费收就更多，以江苏省的情况为例，按费收的性质和用 途分，费收的种类有：( 1 ) 资源性费收。如地下水费、工业用 自来水资源费、水资源保护费、农业水费、渔业资源赔偿费、 消耗水费、水资源增值费、土地临时使用费、非农业用地有偿 使用费、土地荒芜费、农业重点开发基金等。( 2 ) 环境保护性 费收。如门前保洁费、垃圾清运费、排污费、清运费、扩港费 等。( 3 ) 文教事业性收费。如教育费附加、教育地方附加费、 文化事业建设费、人民教育基金等。( 4 ) 行为性费收。如车辆 运输费、车辆购置附加费、航运养护费、养路费等。( 5 ) 管理 性费收。如劳务管理费、房地产交易管理费、换房管理费、征 拨土地管理费、城乡居民建房用地管理费、文化市场管理费、 工业主管部门管理费等。( 6 ) 服务性的费收。如档案查阅费、 房地产价格评估费、土地评估费、技术鉴定费、车辆检审费等。 ( 7 ) 其他费收。 _ 地方性费收过多。据一项调查显示，截至1 997 年底， 全国性的部门和行政事业收费项目为3 4 4 个，各类部门基金4 2 1 项。在部门基金中，其中只有4 6 项基金是经国务院及财政部 门批准设立的，其余3 75 项基金均为省级政府设立。最近，国 家五部委开展了一次联合调查，发现各级地方政府及所属部门 越权设立的基金、费收项目多达40 0 0 个。这可能是一些比较 稳定的费收项目，那些不太稳定或可能被隐瞒的项目估计不会 全部为调查所掌握。 占财政收入的比重过大。目前费收的膨胀已到了惊人 的地步。据统计，19 9 6 年全国费收、基金总收入约为4 6 3 6 6 亿元，费收收入相当于当年国内财政收入的63 1 。其中，行 政事业性收费14 4 9 7 亿元，政府性基金3 1 8 6 9 亿元，分别占 国内财政收入的1 9 7 和43 4 。有资料表明，近年来费收收 入占财政收入的比重呈逐年上升走势。据不完全统计，1 9 9 4 年约为4 0 ，1 9 9 5 年约为6 2 ，19 9 6 年为6 3 1 ，19 9 7 年估计 超过70 以上。 氆规收入数额巨大。据国家有关方面获悉，19 9 7 年各 级政府及所属部门有帐可查、违规征收的杂费达3 5 4 亿元，无 帐可查的不知多少。 社会费负沉重。费收太多，企业和经营者已不堪重负， 并出现了“费挤税”现象。国家经贸委对广东、河南、湖北、 四川i 、黑龙江5 省45 家典型企业调查表明，企业在税收之外 承担的费收、摊派、集资、赞助、基金等非税负担已超过税收 负担的2 0 。北京市6 家大型国有企业承担了20 6 项费收，甚 至包括“节日摆花费”、“亮灯费”、“驱赶叫花子费”等莫明其 妙的费收项目。据媒体报道，某市一国有商业公司反映每年税、 费缴纳额基本持平。在很多地方，“费大于税”的现象已经发 生。某市城区一个体户反映税务机关核定月纳税额1 50 元，而 月支付出防疫费、卫生费等各种杂费达9 1 9 元，按年还要缴纳 其他20 多种规费。在农村，费收过重过滥问题尤为严重，一 些乡镇企业和农民苦不堪言。有些乡镇企业被乡镇政府视为“小 钱柜”，各种集资、摊派不可胜数。对农民的乱收费，则是很 多地区长期以来久治不愈的顽症。许多乡镇政府自行扩大“三 提五统”标准，远远超过国家规定的5 的负担率。“三提五统” 之外的集资性收费更是多如牛毛，取之无度。有些乡镇政府擅 自在农业税、农林特产税的一些税目基础上另外加收费收项 目。调查显示，近年来很多地区出现了税费倒挂现象：对农民 的乱收费、乱集资、乱摊派的收入超过了“三提五统”收入， 而向农民收取的各种费收大大超过了农民所负担的税收收入。 在某县农民总负担率中，费收与税收之比约为7 ：3 。不少地方 的农民反映，出售一头生猪除了纳税以外，还要交上诸如“卫 生检疫费”、“品种改良费”等五、六种杂费。更有咄咄怪事， 竟然连未养生畜者也要摊派上交各种各样的费收任务。前些年 某地发生了一起农民因无力承受各种杂费负担而自杀身亡的事 件，足见一些地区农民承受的苛捐杂费之苦已到无以复加的地 步。 征管行为极不规范。有的部门凭借手中的权力强行摊 派；有的部门在征收中随意调高标准；有的在农民交售公粮时 直接扣款；有的直接到企业频频索要；有的在公路、集市上设 卡收费；有的在学校开学时乱收集资款；甚至还有的聘请社会 闲杂人员收费等等。凡此种种，构成一幅“八仙过海，各显神 通”的收费图，将费收之混乱勾画得淋漓尽致，无怪乎“民怨 沸腾”。 支出管理混乱。很多单位将收取的费收收入纳入“小 金库”、“小钱柜”存放并用于部门或个人支出，或用供养冗员， 或用于建设楼堂馆所，或购买高级轿车，甚至用于吃喝消费、 出国旅游等等，失于监控，几无约束，成为国民收入流失深不 见底的“黑洞”。虽然多年来政府采取了各种手段予以整治， 但效果不佳，未从根本上解决问题。有些措施如上收费收审批 权限、向社会公布费收项目、减少费收种类、纳入“预算外管 理”、实行收支两条线办法等，起到了一定的作用，但远未达 到预期目的。 ( 四) 费收越位的形成原因。 导致费收混乱局面的原因，分析起来有以下几个方面： 一是受旧财政体制的影响。5 0 年代，政府出于建设的需 要，设置了一些费收项目，不纳入财政预算。8 0 年代初财政 财务制度规定，预算外资金由各地区、各部门、各单位自行收 取、自行使用，不纳入财政预算。这种规定虽然在一定程度上 缓解了财政资金供需的矛盾，但同时也为乱收费开了绿灯。财 政包干制以及目前分税制财政体制在转移支付制度没有到位的 情况下，加剧了地方财政增加费收的迫切性。一些地方财政部 门为减轻压力，甚至鼓励各部门创收以解决经费来源，如前几 年有的地方开展所谓“替代财源”建设，支持行政事业单位创 收，这一作法值得商榷。在各方面的支出存在较大缺口的情况 下，各职能部门纷纷以自定收费的方式介入财政性分配，贫困 地区尤为突出。 二是利益的驱动。行政事业性费收作为预算外资金，归部 门所有，由部门掌管使用，与部门及职工的切身利益密切相关。 一些部门争相滥用权力乱设项目乱收费，千方百计提高费收标 准，甚至实行费收的目标管理，强行下达计划任务，把行政性 规费变成福利性费收。 三是管理体制不顺。目前大多数地区对行政事业性费收采 取的管理体制是“专户专储、计划管理、财政审批、银行监督”。 这种多头管理方式并未从机制上改变费收主体拥有资金的所有 权和使用权的状况，使相当一部分资金游离于财政监督之外， 形成体外循环，不利于财政统一积聚资金用于经济建设和各项 事业的发展。 四是地方税收体系不健全。1 99 4 年实行分税制改革以后， 财税体制改革停滞不前，特别是地方政府的财权与事权不相适 应，地方政府无权制定地方税收政策，不能根据本地经济社会 发展状况开征相应的地方税收项目，只有通过增加费收来解决 收入问题。 ( 五) 费收越位带来的消极影响。 费收越位目前已造成多方面不良影响。从经济角度看：一 是扰乱了社会财经秩序。市场经济是法制经济，它要求政府部 门取得收入的方式和数量必须建立在法制的基础上，政府履行 职能所需的资金必须