（国际法学专业论文）国际社会对信用评级的规制改革与中国信评立法的建构.pdf

：! j 上 堋删删 y 17 3 2 7 4 3 苏州大学学位论文使甬授权声明 本人完全了解苏州大学关于收集、保存和使用学位论文的规定， 即：学位论文著作权归属苏州大学。本学位论文电子文档的内容和纸 质论文的内容相一致。苏州大学有权向国家图书馆、中国社科院文献 信息情报中心、中国科学技术信息研究所( 含万方数据电子出版社) 、 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社送交本学位论文的复印件和电子 文档，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存和汇编学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索。 涉密论文口 本学位论文属在：年月解密后适用本规定。 非涉密论文耐 论文作者签名： 导师签名：瑚 一 7 西 ，n 吻 。多r ”r 日期：竺1 2 ：兰一 日。期：望竺! ：垒 国际社会对信用评级的规制改革与中国信评立法的建构 中文提要 中文提要 信用评级机构( 简称信评机构) 未能发挥证券市场上守门员的把关角色，对 于新金融产品的隐藏风险作忽略的判断，在美国次级贷款与此次金融危机中成为 - 众矢之的，国际社会对信用评级机构加强监管之声四起。中国债券市场发展系近 二十年的光景，尚未面临国际信用评级机构利益冲突或结构性产品评级等复杂问 题，但由于规模与种类都扩展迅速，信用评级机构扮演的角色也将日益重要。本 文鉴于中国信用评级机构的发展与监管尚存在专业性不足、监管机关不一、法律 未齐备等问题，遂借由美国对信用评级机构的法律沿革进程与此次金融危机后国 际社会对信用评级机构的改革，尝试前瞻性地建构一部既能解决中国信用评级机 构目前困境，又能防范将来可能产生弊端的信用评级管理法，从监管机关的确 立、认可制度的透明化、利益冲突避免、评级程序与方法、结构性产品的评级及 相应的法律责任等方面进行考虑，以期对中国信用评级机构的规制与监管有所帮助。 关键词：信用评级机构金融危机规制改革立法 作者：许美婷 指导老师：韩龙教授 提要 国际社会对信用评级的规制改革与中国信评立法的建构 t h er e g u l a t i o na n dr e f o r m a t i o no fc r e d i t r a t i n g g e n c i e si ni n t e r n a t i o n a lc o m m u n i t ya n dt h el e g i s l a t i o n i nc h i n a a b s t r a c t c r e d i tr a t i n ga g e n c i e sd o n tp l a yu s e f u lr o l e so fg a t e k e e p e r si n s e c u r i t ym a r k e t s a n dn e g l e c tt h er i s ko ft h en e wf i n a n c i a lp r o d u c t s t h e yb e c o m et a r g e t so fp u b l i c c r i t i c i s mo nt h e p r o b l e m so ft h i sf i n a n c i a lc r i s i s t h ev o i c e so fr e g u l a t i o na n d s u p e r v i s i o no nc r e d i tr a t i n ga g e n c i e sa r eb e c o m i n gl o u d e ri ni n t e r n a t i o n a lc o m m u n i t y o n l yt w e n t yy e a r so nt h ed e v e l o p m e n to fs e c u r i t ym a r k e ti nc h i n a , i td o e s n tc o n f r o n t c o m p l i c a t e dp r o b l e m ss u c ha st h ec o n f l i c t so fi n t e r e s t ，r a t i n gt h es t r u c t u r e df i n a n c i a l p r o d u c t s ，a n de t c o w i n gt o t l l ed e v e l o p m e n to ns c o p e sa n dt y p e si nc h i n as e e t i a t y m a r k e 乞c r e d i tr a t i n ga g e n c i e sp l a ym o r ei m p o r t a n t r o l e s t h i sa r t i c l es t u d i e s s h o r t c o m i n g so fc r e d i tr a t i n ga g e n c i e si nc h i n aa n df o c u so nt h ed e v e l o p i n go fc r e d i t r a t i n ga g e n c yl a wi nu n i t e ds t a t e sa n dt h er e f o r m a t i o na b o u tt h i sf i n a n c i a lc r i s i s t h e n t r yt od r a wu pap r o s p e c t i v ec r e d i tr a t i n ga g e n c yl a w , n o to n l yb ea b l et os o l v et h e p r o b l e m sa tp r e s e n tb u ta l s oc a nt a k ea c t i o n s i ne a r l ys t a g et ok e 印a b u s e sf r o m s u c c e e d i n g t h i sl a ws h o u l dc o n s i s to ft h ec o m p e t e n ta u t h o r i t y , a p p l i c a t i o nf o r r e g i s t r a t i o n , t h ea v o i d a n c eo fc o n f l i c t so fi n t e r e s t , i s s u i n go fc r e d i tr a t i n g ，r a t i n g s t r u c t u r e df i n a n c i a lp r o d u c t s ，s u p e r v i s o r ym e a s u r e sa n ds oo n h o p et od ob e n e f i t sf o r t h er e g u l a t i o n ，s u p e r v i s i o na n dl e g i s l a t i o no fc r e d i tr a t i n ga g e n c i e si nc h i n a k e yw o r d ：c r e d i tr a t i n ga g e n c y , f i n a n c i a lc r i s i s ，r e g u l a t i o na n dr e f o r m a t i o n ， l e g i s l a t i o n l l w r i t t e nb y ：h s um e it i n g s u p e r v i s e db y ：p r o f h a nl o n g 目录 弓i言一1 引吾”一“ 一、信用评级机构的起源、发展与问题2 ( 一) 信用评级机构的起源与特性- 2 + l 、信用评级机构的起源“2 2 、信用评级机构的特性4 ( 二) 中国信用评级机构的发展6 1 、机构的发展6 2 、评级对象的发展”8 3 、法令的发展8 ( 三) 信用评级机构面临的问题9 1 、中国信用评级机构既有的困难1 0 2 、此次金融危机暴露出的信用评级机构问题”1 1 二、有关国家对信用评级机构规制之现状与反思”厶”1 4 ( 一) 美国1 4 1 、全国认可的评级机构制度的产生1 4 2 、信用评级机构制度的确立与改革”1 4 3 、小结2 0 ( 二) 英国：2 0 ( 三) 欧盟2 l l 、对信用评级机构立法的沿革”2 l 2 、危机后，欧盟对于信用评级机构的立法态势”2 2 3 、欧盟信用评级机构条例正式颁布施行2 3 三、国际机构对信用评级机构的反思与改革2 7 ( 一) g 2 0 领袖高峰会议的共识2 7 ( 二) 国际证监会组织一m ”2 7 l 、信用评级机构立法的沿革2 7 2 、信用评级机构行为守则主要规范内容一2 8 3 、小结3 1 ( 三) 巴塞尔委员会”3 l 四、美国、欧盟与国际证监会组织对信用评级机构规定的比较3 3 五、中国信用评级机构管理法之建构3 8 ( 一) 法律位阶3 8 ( 二) 监管机关一3 9 ( 三) 准入或认可制度与退出机制4 0 ( 四) 人员应具备的资格与竞业禁止4 2 ( 五) 评级的发行”4 2 1 、评级的方法与程序w 4 2 2 、利益回避规定4 3 3 、保密规定“4 4 4 、信息披露与评级追踪4 5 ( 六) 结构性金融产品的特殊规范4 5 ( 七) 法律责任三4 6 结论p - 4 8 参考文献”4 9 攻读学位期间发表的论文小5 2 致谢5 3 国际社会对信用评级的规制改革与中国信评立法的建构 引言 引言 信用评级机构( c r e d i tr a t i n ga g e n c y ) ( 或简称信评机构) 滥觞于美国，为顺应 市场经济筹措资金的需求与债券等各种金融产品因应而生。信用评级机构本是以 投资建议者的角色对债券提出评级意见，岂料大受投资者信任而日渐重要，尔后， 美国证券交易委员会采取“全国认定的评级组织”( n a t i o n a l l yr e c o g n i z e ds t a t i s t i c a l r a t i n go r g a n i z a t i o n ，以下简称n r s r o ) 认可制度并对信评机构评级的良好债券 给予发行条件的优惠，信用评级机构即犹如资本市场的守门员( g a t e k e e p e r ) ，其降 低或升高债券的信用评等，得间接左右债券市场，重要性不言可语。 由于美国对信用评级( 或简称信评) 制度有长足的经验，欧亚各国无不循其 步伐建立相仿的模式，甚而，新巴塞尔协议也允许银行采用本国监管当局认可的 外部信评机构的评级结果。就在信用评级机构发挥巨大影响力的同时，却未要求 其披露评级信息或公开评级程序，导致信用评级机构未能持续正面发展，2 0 0 1 年 e n r o n 公司的破产案，信用评级机构未适时披露e n r o n 公司财务问题，并对公司所 发行的债券向投资人提出警讯，导致投资人对信用评级机构的不信任，对信用评 级制度提出批评改革之声。2 0 0 7 年发生美国次级房贷，信用评级机构也忽视该问 题，加以结构性金融产品本质上的缺失，导致金融危机。此后，国际间将信用评 级机构纳入金融监管体系加以改革，甚为坚定。 中国加入世界贸易组织后，加速了金融开放的进程，金融产品也随之朝着多 元化的方向发展，对于金融产品提供评级的需求日增，投资者也渴望获得专业的 信息，但是中国的信用评级机构规模各异、良莠不齐，政府立法更是方兴未艾， 对于是否采取类似美国的立法制度、监管机关为何、是否采取单一机关监管、监 管力度、甚而评级过程要求的信息齐备、透明度和专业性等，都是建构一部信用 评级机构监管法令所不可或缺的。以下就从信用评级机构的起源、特性与面临之 困境，并探讨现今美国及欧盟的法令，参酌国际证监会组织及其它国际重要金融 组织对信评机构规制的最新动态，加之以此次金融危机对信用评级机构的再次反 思，对中国制定信评机构监管法制深入探讨。 信用评级机构的起源、发展与问题 国际社会对信用评级的规制改革与中国信评立法的建构 一、信用评级机构的起源、发展与问题 ( 一) 信用评级机构的起源与特性 1 信用评级机构的起源 信用评级机构滥觞于美国，自1 9 世纪发展迄今，已有二百余年的历史。美 国商人l e w i st a p p a n 在公元一八四一年成立了世界上第一家商业信用机构1 n h e m e r c a n t i l ec r e d i t a g e n c y 是现代信用评级机构的前身，其将搜集的客户信用信息提 供给需要的商人，获得市场上极佳反应。进入2 0 世纪后，发行债券更是公司集资 的主要手段，原是华尔街证券分析师的j o h nm o o d y 发现商业信用机构所提供的客 户资料仍是难以理解，一般投资人难以凭该资料正确的判断投资，是以，于一九 。九年出版铁路投资分析的评等报告( a n a l y s i so f r a i l r o a di n v e s t m e n t s ) - - 书，开创 了利用简单的符号来分辨市场上2 5 0 家公司发行的q o 种债券的风险，造成广泛回 响后，随即于一九四年成立世界上第一家信用评等机构m o o d y si n v e s t o r s e r v i c e ，此种利用简单的符号将市场上债券的投资风险分别注记的表达方式，对 风险评估十分真确，又能以简易符号表示，深获投资大众信任与喜爱，评等对象 也逐渐从债券延伸至金融衍生产品、共同基金等新兴金融产品。 m o o d y 的成功让有志之士纷纷投入信评事业，h e n r yp o o r 在一九一六年成立 了p o o r sp u b l i s h i n gc o m p a n y ，而s t a n d a r ds t a t i s t i c sc o m p a n y 亦于一九二二年涉足 评等事务，两公司更于一九四一年合并而成立新的s t a n d a r d & p o o r s 。另外，f i t c h i n v e s t o rs e r v i c e 是由j o h nk n o w l e sf i t c h 于一九一三年成立的，本以金融统计信息 为主要业务，直至一九二四年跨足信用评等业务，一九九二年为法国金融集团 f i m a l a es a 所收购，此后，因扩张版图又并购二家著名的评等公司 而成为目前世 界第三大的信用评级机构。 信评机构源于美国，谈及信评机构的起源几乎等同美国信评机构的早期历史。 此一现象到了2 0 世纪末有了改变，亚洲经济逐渐发展，也开始有集资的需求，各 种金融产品雨后春笋般的出现，信用评级机构也应运而生。一九七二年加拿大债 。亦即将受评等的债券依据序数( o r d i n a l ，例如a 、b 、c ) r 基数( c a r d i n a l ，例如a a a 、a a 、a ) 予以层级化区分， 对于不同信用风险的债券予以不同的评级。 即d u f f & p h e l p sc r e d i tr a t i n gc o 与t h o m s o n b a n kw a t c h 2 国际社会对信用评级的规制改革与中国信评立法的建构 一、信用评级机构的起源、发展与问题 券信用评级( c b r s ) 成立，一九七四年t h o m s o nb a n kw a t c h 成立；一九七九年日本 经济新闻社独资设立的日本公司债研究所( j a p a nb o n dr e s e a r c hi n s t i t u t e ，j b r i ) 是为 日本第一个信用评级机构，其后日本投资者服务公司( n i p p o ni n v e s t o r ss e r v i c e ，n i s ) 等信评机构接续成立，迄至一九九八年，j b r i 与n i s 二家信评机构合并成立日本 评等投资情报中心公司( r & i ) ，为目前日本最大评等机构；韩国一九八三年底，k o r e a m a n a g e m e n tc o n s u l t i n gc o r p o r a t i o n 成立，翌年开始评等业务并与日本n r i 公司共 同经营，迄至二o o 三年更名为k o r e ar a t i n gc o r p o r a t i o n a ) | 而一九八五年亦另有 一家k o r e ai n v e s t o r ss e r v i c e i n c 圆评级公司成立；中华信用评等公司于一九九七年 成立，为台湾首家信用评级公司，以台湾证券交易所股份有限公司与美商标准普 尔国际评等公司为主要股东，其中美商标准普尔掌有5 1 之股份，主导中华信用 评等公司之经营。同时期，亚洲其它国家的信用评等机构 也陆续成立。 根据巴塞尔委员会统计资料，亚洲国家当地较具规模或业经政府认可的信用 评级机构约计有3 6 个回。二oo 一年，a s s o c i a t i o no fc r e d i tr a t i n ga g e n c i e si n a s i a ( a c r a a ) 成立，曲亚洲十三个国家的信用评级机构组织而成，会员由成立时 之1 5 位，增加至目前的2 5 位 ，组织宗旨是致力于达到评级过程的最高标准。目 前，日本j c r 评级公司担任a c r a a 的主席，每一个亚洲国家的信用评级机构都 具有成为a c r a a 的会员适格，但要加入成为正式会员必须取得行政委员会( t h e e x e c u t i v ec o m m i t t e e ) 的推荐及董事会( t h eb o a r do fd i r e c t o r ) 的批准。a c r a a 组织 每年会在一个信评机构会员国举行会议，讨论共同合作事项，也对会员提供一年 二次的教育计划。 依据国家清算银行二o o o 年八月的资料，全球约有1 3 0 1 5 0 家信用评级机 构，惟通过该国法制认可或同意的信用评级机构并不多，英国及奥地利约有1 0 家、 法国及荷兰约有9 家、比利时约有5 家、卢森堡和瑞典仅有3 家。因为各个国家 对于信用评级机构的政策有所不同，纵使大部分国家均采官方认可制度，但因各 国认可制度和条件不同，信用评级机构较难跨国家取得认可而执行评等业务，这 并不表示信用评级机构的业务就被局限在本国；。美国前三大信用评级机构信用评 ow w w k o r e a r a t i n g s c o r n , 2 3 a u g u s t2 0 0 9 h t t p ：w w w k i s r a t i n g c o r n ，2 3a u g u s t2 0 0 9 o 菲律宾( 1 9 8 2 年) 、印度( 1 9 8 8 年) 、墨西哥( 1 9 8 9 年) 、马来西亚( 1 9 9 1 年) 、印度尼西亚( 1 9 9 5 年) 等。 os t o c k t a k i n g o i lt h eu s eo fc r e d i tr a t i n g s b a s e lc o m m i t t e eo nb a n k i n gs u p e r v i s i o n ，t h ej o i n tf o r u m , j u n e2 0 0 9 ， p 2 1 3 - 2 1 4 。 o 中国的信用评级机构中有大公全球信用评级公司、上海远东信用评级公司与中国诚信国际信用评级公司三 家为a c r a a 组织之会员。h t t p l ：a c r a a c o m a c r a a m e m b e r s a s p ，2 3a u g u s t2 0 0 9 曲h t t p ：a c r a 扎e o m f i n a l l n d e x a s p 2 0a u g u s t2 0 0 9 3 一、信用评级机构的起源、发展与问题国际社会对信用评级的规制改革与中国信评立法的建构 级机构穆迪( m o o d y ) 、标准普尔( s t a n d a r d & p o o r s ) 、惠誉( f i t c h ) ，由于历史最 悠久、累积丰富实际经验，各国有志于信用评级业务者莫不师其经验，不但掌控 大部分美国信用评级市场，也将触角伸至欧亚，以转投资当地信评公司或在当地 设立子公司的形式，评级当地发行或上市的金融产品，成为目前世界前三大的信 用信评机构。而信用评级机构累积的信誉足以得到他国投资者的信任，而债券等 金融产品在它国集资发行也是经济自由化的现象，只要合于该国法令对信用评级 机构的规范，信用评级机构以任何形式在他国执行业务的可能性大增，而信用评 级机构由地区性变成国际性机构或公司已成为趋势。 2 信用评级机构的特性 ( 1 ) 客观公正性 信用评级机构所做成的评级结果，成为投资者投资决定的参考依据，对于被 评级者的信誉也起着决定性的影响，更对资本市场的监管与预警发挥重要的作用， 因此，信用评级不再纯粹只是一份私人委托所做成的报告，还有着对社会应负的 责任，美国哥伦比亚大学j o h nc c o f f e e 教授称信用评级机构为资本市场的守门员； 而纽约时报专栏作家t h o m a sf r i e d m a n 更曾夸张的将穆迪评等公司与美国并列为 世界二大强权，原因是m o o d y 8 可以藉由降低评等来摧毁受评对象。 虽然评级本质上是评级人员主观的判断，但信用评级机构对于与评级对象有 关的信息都应以公正客观的态度来加以面对，尽量屏除私人的喜恶，或以偏颇的 心态选择评级信息，更不能违背理性与逻辑去恣意做评级决定。为避免主观判断 可能产生的不客观，信用评级机构应掌握下列几项要点： 评级人员的素质：评级人员的专业素养与经验固然重要，但高度的责任心 与良好的职业道德却是不可缺的基本要素，有良好的职业道德就不易受外来的利 诱影响，能以公正客观的角度去评价。 机构的独立性：信评机构应是中立性组织，其股东应不具有金融市场发行 者、投资者或承销商的身分，或与受评等机构或受评等标得的发行对象无转投资、 母子公司等利害关系，评级人员应与受评对象没有密切的利害关系，始能维持评 级结果的客观性。 应设有机构内部监管机制：对于评级人员犯刑事欺诈、背信者，或违反公 司法、银行法、保险法等规定，或有不诚信、不正当行为者，应有解任之规定。 再者，评级人员或其配偶为受评机构或受评等标的之发行机构所聘雇、或曾为其 4 国际社会对信用评级的规制改革与中国信评立法的建构一、信用评级机构的起源、发展与问题 职员、或有投资或为其签证之会计师等，因具有一定利害关系，应有回避之规定， 信用评级机构应有内部规章规范以上事项，并在组织内部设立监督或稽核部门， 确保评级人员能远离利害关系并服从评级程序，以实践评级结果的公正客观。 信息的完整性：信息是评级的基础，不正确或不充分的信息会导致不公正 的评级结果。对于受评级者主动提供的讯息要考虑其真实性，因为他们可能只提 供有利的讯息以求提高评等，且评级人员与受评级者高层主管约谈时，要充分纪 录且观察其言行，辅以客观的数据左证其真实性，不能尽信其言。倘有讯息不足 的情况，应再要求受评级者提供或主动搜集有关讯息，不能以不足的讯息草率评级。 ( 2 ) 专业性 评级是一种专业的服务，不是将金融市场上道听涂说的讯息结合，作不具逻 辑与理性的评价。其不但要熟悉各种金融产品的操作、金融市场的动态，还要具 有透过经验所培养出来的敏锐的眼光，所以对评级人员有一定的专业要求，诸如， 有本科或硕士相关专业的学历辅以一定金融职业的相关经历，甚而相关专业证照； 再者，区分受评级对象而订立评级程序，也是达成评级结果的要件，由于评级过 程难免带有主观判断，藉由制式的评等流程，能促使评级人员对该评等对象的重 要部分充分考虑，例如，企业评等流程必有营运风险及财务风险的考虑、对于银 行评等流程则着重授信质量与逾期放款收回可能等，将搜集齐全的信息，以专业 的知识经验按流程考虑，避免思虑不周或漏而未评。因此，信评机构具有其专业性。 ( 3 ) 营利性 美国信用评级机构早期主要的营利来源乃是债市投资人所支付的费用，此后， 虽然证券信息被要求公开，投资人取得投资讯息越来越便利也越多元化，却因政 策的推动使得接受评级反而成为债券发行公司不可或缺的条件，评级公司转向发 行公司收取评等债券之报酬。迄今，向受评级对象或其发行公司收取报酬，仍是 评级公司主要的营利来源，世界各国的信评机构也大致循此模式建立发展。虽然 向受评级对象或其发行公司收取费用，所引发利益冲突及评级结果可信性的质疑 不断，但为维持评级水平；评级公司需聘请专业人才、取得信息并维持公司营运 等需要种种花费，目前的收费机制恐难有所改变，各国或国际组织仅能达成共识， 要求信评机构建立内部独立的评级程序机制及更严密的利益回避规定，以降低此 一疑虑。鉴于长期提供公正评级结果所建立的商誉更是确保受评级对象选择其评 级的不二要件，且信用评级应属商业市场的机制，不宜由政府公权力丝毫干预， 一、信用评级机构的起源、发展与问题 国际社会对信用评级的规制改革与中国信评立法的建构 目前，罕见有公营信用评级机构或公益法人经营，多藉由收取费用以维持机构营 运，因而，信用评级机构营利性质至为显然。 ( 4 ) 公开透明性 美国证券交易委员会( s e c ) 与国际证券机构委员会( i o s c o ) 对于信评机构要定 期披露历史评级结果、评级机构组织、评级人员的资质条件与经历、评级程序及 采用的评级方法均有所规定，公开以上信息也已成信用评级机构内部控管规则的 一部分，透过评级信息的公开与评级程序的透明化，确保评级结果的客观公正， 信评机构发挥应有的功能。 综上，信用评级公司客观公正、专业、营利与公开透明的特性，说明了其与 一般事业的不同，具有推动资本市场、稳定金融的社会责任。公正客观的信用评 级报告，将获得投资者的信任，债券发行者或评级对象将循求评级以获得投资者 的资金，如此，信用评级机构才能确保其获利来源，聘请专业人才、循专业程序， 永续推动评级产业的活泼发展，而不是沦为证券发行行政程序的附庸，起不了应 有的社会责任与功能。因此7 以上特性是制定信用评级法律之基石。 ( 二) 中国信用评级机构的发展 1 机构的发展 从国际经验来看，信用评级机构的发展模式有二：其一是市场驱动型，信用 评级机构的生存或发展取决于市场的需要，由市场力量自由淘汰信用评级机构， 以资本市场成熟发展的欧美国家为代表，政府多基于使用之目的对其进行监管。 其二是政府驱动型，在资本市场较不活络或起步较晚的国家最为常见，政府法令 或政策主导信用评级机构的成立与生存，甚而直接或间接参与该事业。中国信用 评级机构产生于8 0 年代，随着证券市场开放成熟而有资信评估的需求，由于发展 时间相对落后于欧美且评级的需求日益庞大，主管机关遂借鉴国际经验，有意识 的培育、指导和监督信用评级机构的发展。 。 中国信用评级行业诞生于2 0 世纪8 0 年代末，是改革开放的产物。最初的评 级机构由中国人民银行组建，隶属于各省市的分行系统。2 0 世纪9 0 年代以后，经 过几次清理整顿，信评机构开始走向独立运营。一九八八年上海远东资信评估公 司成立，当时的业务仍以地域性的需求为主，规模不大，接着，上海新世纪资信 评估投资服务公司、中国诚信证券评估有限公司( 中国诚信信用管理有限公司之 前身) 及大公国际资信评估有限公司都在一九九二年成立，当时政府的法规付之 6 国际社会对信用评级的规制改革与中国信评立法的建构 一、信用评级机构的起源、发展与问题 阙如，评级对象与程序未有规范，专业性尚待考验，该等公司所出具的评级报告 书也仅具研究性质。尔后，随着证券市场的开放，政府有意引进信用评级制度与 国际证券市场接轨，人民银行在法制未备之初，以行政函示：银发【1 9 9 7 5 4 7 号 文，核准了中国诚信证券评估有限公司、大公国际资信评估有限公司、深圳市资 信评估公司、云南资信评估事务所、长城资信评估有限公司、上海远东资信评估 公司、上海新世纪资信评估投资服务公司、辽宁省资信评估公司与福建省资信评 级委员会9 家信评机构做为企业债券评级机构，评级对象可为全国企业，不受地 域限制，并排除其它未经核准信评机构的评级结果。- - oo 五年，中国人民银行 推动短期融资券市场建设，形成了中诚信、大公、联合、上海新世纪和远东五家 具有全国性债券市场评级资质的信评机构。- - o o 六年后，上海远东因“福禧短 融 事件逐渐淡出市场。经过二十多年的发展和市场洗礼，目前规模较大的全国 性信评机构只有大公、中诚信、联合、上海新世纪4 家。 尔后，上海远东资信评估公司、上海新世纪资信评估投资服务公司、中国诚 信信用管理有限公司与大公国际资信评估分别陆续向证监会、保监会与国家发改 委取得核准，将评级对象从银行债券扩及证券公司债券评级、对保险公司投资债 券评级、短期融资债券、结构性金融产品、企业评级、担保公司评级、企业债券 评级等，甚而大公国际资信评估有限公司近来提出对国家主权信用评级的方法， 尝试对中国或其它国家进行信用风险评级，实属一大进步。 此外，外国知名的信用评级机构也积极介入中国市场。穆迪、标准普尔与惠 誉等陆续在境内成立办事机构，或寻求与境内信用评级机构合作或合资的机会。 二oo 六年起美国信评机构开始了对中国信用评级机构的全面渗控，穆迪收购中 诚信4 9 股权并接管了经营权，同时约定七年后持股5 1 ，实现绝对控股。同年， 新华财经( 美国控制) 公司收购上海远东6 2 的股权，实现了对该机构的直接控制。 二oo 七年，惠誉收购了联合资信4 9 的股权并接管经营权；标准普尔也与上海 新世纪开始了战略合作，双方亦在商谈合资事宜。穆迪、标准普尔、惠誉三大评 级公司也都曾与大公洽谈合资，提出对大公控股或控制经营权，穆迪愿意出价3 0 0 0 万美元购买大公控股权，但遭到拒绝，大公反而更积极将触角向国外伸展，与韩 国信用情报( n i c e ) 、日本评级投资讯息中心( r & i ) 探讨创建亚洲评级标准的可 能，且开办美国办事处，研究国际市场需求，为中国企业海外投融资、国际企业 投资中国开展订制的信息咨询业务。这样，目前除大公国际资信评估有限公司始 终坚持民族品牌国际化发展外，其余已经或正在被美国控制。 一、信用评级机构的起源、发展与问题国际社会对信用评级的规制改革与中国信评立法的建构 2 评级对象的发展 由于金融产品日益复杂化，信用评级机构评级的对象也不断增加与扩大。评 级的对象以债券居多，但债券的范围相当广泛，除一般性的公司债外，他种债务 证券，诸如政府公债、资产抵押证券、特别股、中期债票、商业本票或可转让定 存单，均可受评级，一般都是发行公司欲顺利完成发行，主动寻找具有市场信誉 的信用评级公司对该发行的债券进行评级，此时评级公司较易取得或要求受评级 公司提供信息，而进行完善评估。但美国标准普尔与穆迪公司对于所有于美国证 管会注册之课税证券，不论其有无提出评等要求，均予以评等，有持反对意见以 为，未主动要求评等的债券发行者并无提供数据予信评机构的义务，此时信评机 构所掌握的信息是不完整的，对于此类债券应不予评等为佳。 受评级的对象亦可为企业，除了发行债券的企业，一般企业也可为提高股价 或为取信投资人等原因而要求评级公司对其评等。受评对象亦可为国家，由于国 际债券的安全度受该发行国财经政策的影响甚巨，一国税收或外汇制度的改变会 左右企业的经营环境，间接影响其所发行债券的偿债能力，信评机构对各国国家 风险的评级，也会成为该国国内机构发行最高顺位无担保债券所能获得等级的上 限，因此，信用评级公司除了针对个别公司或债券进行评等外，也会对各个国家 进行评等，俾使投资人在投资该国债券之前能先了解该国国家风险。 3 法令的发展 民间信用评级机构的发展，政府的政策有着推助波澜的效果。政府各主管机 关虽然以行政涵的方式核准信用评级机构从事多元化对象的信用评级，但始终没 有一套完整的法律来规范这些信用评级机构，而更多有关信用评级机构的规范是 间接性的，诸如二oo 四年商业银行次级债券发行管理办法第1 5 条、二o o 四年保险公司次级定期债务管理暂行办法第1 2 条圆、二o o 五年中华人民 共和国证券法第1 6 9 条至第1 7 3 条 、二oo 五年全国银行间债券市场金融债券 发行管理办法第1 5 条、- - o o 六年上市公司证券发行管理办法第1 7 条等， 为有效管理债券、债务或证券，间接对信用评级机构做出相应规范。此外，也有 。该条规定，商业银行发行次级债券应聘请证券信用评级机构进行信用评级。证券信用评级机构对评级的客 观、公正和及时性承担责任。 。募集人可以聘请资信评级机构对本次次级债进行信用评级。资信评级机构应当客观、公正地出具有关报告 文件并承担相应责任。 。该条规定，金融债券之发行应由具有债券评级能力的信用评级机构进行信用评级。金融债券发行后信用评 级机构应每年对该金融债券进行跟踪信用评级。如发生影响该金融债券信用评级的重大事项。信用评级机 构，应及时调整该金融债券的信用评级，并向投资者公布。 回该条规定，公开发行可转换公司债券，应当委托具有资格的资信评级机构进行信用评级和跟踪评级。资信 评级机构每年至少公告一次跟踪评级报告。 国际社会对信用评级的规制改革与中国信评立法的建构 一、信用评级机构的起源、发展与问题 相关机关的内部规章对信用评级作直接性规范，可惜其适用范围即受限于该机关 管辖的内部评级单位，而无法适用于独立而非受该机关管辖的信用评级机构，如 二o o 六年中国人民银行信用评级管理指导意见，对信用评级审核的材料、内 部管理、评级符号等均有所规定，却仅适用于中国人民银行的分支行，二o o 七 年中国保险监理委员会公布的关于印发保险机构债券投资信用评级指引的通 知，信用评级相关规定仅用于规范保险机构为投资各类债券专门设置评级部门所 作的内部评级，而无一部法令对市场上已存在的信用评级机构加以直接规范。 二o o 三年证监会发布证券公司债券管理暂行办法，同时也提出五个配套 措施，其中之一就是资信评级机构出具证券公司债券信用评级报告准则，应 是中国首部针对信用评级机构所做的规范，内容主要有做成评级的基本要求、评 级报告的内容、格式与追踪，惟该准则对于信用评级机构的规范缺乏具体性，诸 如第2 条，资信评级机构出具证券公司债券信用评级报告，应当遵循信用评级的 行业标准和自律规范。至于信评机构有无自律标准或规范则非所问。此外，第5 条与第6 条仅规定评级程序与机构内控方法应自行订立，规范力度明显不足。况 且，该准则规范的评级对象仅限于证券公司债券，对于信用评级机构应具备的准 入资格亦漏而未订，难以期盼对信用评级机构起全面监管的作用。 综上，对于信评机构的法令规范不是没有而是散见于各法规，且规范内容既 不具体也不周全，信用评级机构为争取证券、保险、债券或企业债券的评级，需 合于各主管机关的规范，相当不利于信用评级机构的全面性发展与提升，因而由 各主管机关共同订立一部规范信用评级机构的法律，撷取既有法令的优点并参酌 此次金融危机国际社会对信用评级机构的改革，对于中国信用评级机构的发展、 质量提升与长远性有重大帮助。 ( 三) 信用评级机构面临的问题 中国信用评级制度的发展，短短二十余年的光景，且缺乏整套法规的引领和 规制，信用评级机构的发展跌跌停停，直至今日，仍面临着缺乏统一监管机构、 直接单一规范的建制、人员素质的提升、信息取得与保密及法律责任如何要求等 重要问题，此等问题不加以厘清，信用评级制度难以推展、机构难以壮大；同时， 国际上各信用评级机构的问题也层出不穷。由于发展的路径有别，面临的问题也 各异，但本文并陈其问题，期能借鉴国际上现今面临的困难，在建构中国信用评 回证监发行字1 2 0 0 3 1 0 6 号。 9 信用评级机构的起源、发展与问题 国际社会对信用评级的规制改革与中国信评立法的建构 法制之初，进行周全考虑。 1 中国信用评级机构既有的困难 ( 1 ) 缺乏统一的监管机关 信用评级机构的监管机关，从评级制度开始迄今，一贯实施业务归口管理。 中国证监会管理证券市场的信用评级业务；中国人民银行管理银行发行的债券或 信贷市场上的信用评级；招标投标业的信用评级和企业债券发行的信用评级则由 国家发改委管理，而中国证监会、中国人民银行或国家发改委对于评级的认可与 要求不一，导致信用评级机构要分别符合各该主管机关的法令要求或取得认可， 无法确立或统一信用评级机构的准入标准、评级方法或评级程序等制度，对于信 用评级机构的质量发展都存在着阻力，尤其中国的债券市场以每年千亿的速度在 增长，银行每年贷款金额也高达三万亿元o ，对于信用评级的倚赖将与日俱增，倘 协调单一主管机关全权监管，信用评级机构不须疲于应付主管机关的不同手续， 而能关注评级的专业性。 。( 2 ) 法律规范欠缺 信用评级机构的规范散见于各监管机关的行政规章，缺乏整体性与明确性， 规范位阶过低，无法对信用评级机构的管理或评级的质量起全面性规范和引导的 作用，因而针对信用评级机构的准入或认可机制、评级程序与方法、利益回避制 度、收费制度等重要行为，要采取统一且明确的立法，在既有的行政规章上参酌 危机后国际上对此些问题的新见解，建立一部法律位阶的信用评级机构法。 ( 3 ) 评级人员素质与经验的不足 信用评级是一件专业性很高的服务，评级结果的正确性在很大程度取决于评 级人员的背景与经验，评级人员不但需要具备财务、管理与法律专业，还须熟悉 国家政策与国际金融动态，更重要的是高度的责任心与良好的职业道德，以维持 评级的公正客观性，而以上人才正是中国信用评级机构所缺乏的，此一困难无解 决之快捷方式，人才之培养非一朝一夕可促成，但强化信用评级机构的功能与社 会地位或给予评级人员较优渥的福利，应能吸引较优秀的人才愿意接触此一行业。 ( 4 ) 信息取得困难且欠缺保护机密信息规范 信用评级的产生是为解决信息不对称的问题，因此，越周密、真实的信息对 于评级结果的正确性越有帮助。信评机构所能取得的讯息大多来自受评对象自愿 。王春霞：外资暗战中国信评级业，第一财经日报) 2 0 0 7 年9 月1 3 日 1 0 国际社会对信用评级的规制改革与中国信评立法的建构 一、信用评级机构的起源、发展与问题 提供的信息，受评者为取得较佳的评级结果，选择性告知信息或对信息隐恶扬善 也在预期中，所以信用评级机构仍应设法自第三方或公开市场上搜寻与评级对象 相关的信息，作为评级判断的基石，由于，中国的征信体制尚未建制完成，相关 法规对于公司财务公开规范有限且该公开多属于已发生的财务信息，因此信用评 级机构常常面临信息取得的困境，且在个人或企业数据保护法欠缺的前提下，受 评对象担心信息或文件外泄，对于已知的机密未必提供予信用评级机构，如此， 评级结果的准确性难以确保。 ( 5 ) 历史数据不足 评级者通过对自己以往评级结果的跟踪，对每一级别的违约情况进行统计， 并将违约数量( 或违约金额) 与该级别的总数量( 或总金额) 进行比较，得出该 信用级别的违约概率，建立违约数据库。评级者使用自己的评级体系，对评级对 象( 如债券、贷款企业) 进行信用等级评定，评出被评对象的信用等级，并使其 违约率与历史数据库中同一等级的违约率呈映射关系，以探知评级的准确性。 由于中国信用评级的发展仅二十年的光景，评级质与量均显不足，债券评级 一市场刚起步，且债券发行都有严格的审批及保证条件，几乎不存在债券违约的情 况；另一方面，评级缺乏事后跟踪，难以收集债券违约的样本，无从统计债券违 约率；企业评级方面，由于商业贷款的非公开性，社会评级机构很难对违约状况 做出统计，而银行内部评级开展时间短且不规范，贷