（国际法学专业论文）跨国银行监管国际合作之法律问题研究.pdf

摘要 在金融全球化的背景下，跨国银行的母国与东道国监管信息资源分配 不均衡、两者权利义务分配不公平以及第三国没有监管义务等问题，在某 种程度上制约了监管的国际合作发挥更大作用，巳不能满足对跨国银行进 行有效监管的要求 本文独特之处在于：从国际合作的层面研究跨国银行的有效监管，强 调国际合作者、合作方式、合作各方的权利义务分配以及监管信息共享的 程度对跨国银行监管效果的影响本文的写作思路是：从跨国银行监管国 际合作的动因入手，分四个方面深入剖析目前跨国银行监管国际合作的缺 陷，提出建立三层结构的新型监管合作模式的构想，并通过补充监管合作 主体，调整监管合作方式、重新划分合作者权利义务的途径，对新型监管 合作模式下具体的制度构建进行完善，以期确保跨国银行处于全面有效的 监管之中，并推动中国的跨国银行监管制度的修改和完善 全文共六个部分，第一至五部分论证跨国银行监管国际合作中的法律 问题，第六部分评价中国在国际合作作出的成绩并指出未来的努力方向： 第部分啥作动因和目的”，分析了现有跨国银行监管国际合作模式 的缺陷，论证有效的监管合作模式应满足减弱金融全球化的不稳定性、防 范银行系统性风险区域化、全球化和增强跨国银行监管的力度三方面的要 求，提出建立新型的国际合作模式的构想。 第二部分“国际合作者”全面地分析了监管合作的三类主体，指出了 新型的监管合作模式将通过三种途径，即把“第三国”纳入跨国银行监管 台作的主体范围、强调区域性监管组织的重要地控以及增设国际性的银行 业监管者合作组织，充实跨国银行的国际合作的主体范围。 第三部分“国际合作方式”比较分析了各种监管合作方式：学边合作 方式( 主要是第三国对国际性监管条约的吸收) 双边合作方式、多边合作 方式，提出以“单边合作为基础，多边合作为重点”的国际监管的新型合 作方式 第四部分“国际合作之权责划互p 分析目前国际合作中各主体之间权 利义务关系，并在新型合作模式中对国家、区域性监管组织和全球性监管 组织的权利义务重新分配 第五部分“国际合作走向”通过对巴塞尔委员会提出的新巴塞尔资 本协议的实施原则的说明，指出监管信息共享将成为未来监管国际合作 的重点，并从共享的信息类型和信息的共享方式的角度阐述了新型的监管 合作在监管信息共享方面的突破 第六部分呻国参与国际合作”通过中国银行业监督管理委员会的职 能和监管理念、监管法律法规以及中国银行业监督管理委员会自成立以来 促进国际合作的努力等方面的介绍，指出目前中国银监会在对跨国银行分 支机构的监管方面以及在参与监管的国际合作方面的不足之处，并提出改 进意见。 关键词：跨国银行监管国际合作权利义务 c u r r e n t l y , t h ei n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o no f t h ec r o s s - b e r d e rb a n k i n g s u p e r v i s i o ni ss t i l ll i m i t e dt ot h es u p e r v i s o r yc o o p e r a t i o nb e t w e e nt h e h o m ec o u n t r ya n dt h eh o s t c o u n t r y , e s p e c i a l l yt h e c o n s o l i d a t e d s u p e r v i s i o n o nt h eb a c k g r o u n do ft h ef i n a n c i a lg l o b a l i z a t i o r t , t h e s i m p l ec o o p e r a t i o n o f p a r t , a ts u p e r v i s o r y a u t h o r i t i e sa n dh o s t s u p e r v i s o r y a u t h o r i t i e sh a s n t y e t s a t i s f i e dt h ee f f e c t i v e b a n k i n g s u p e r v i s o r ys y s t e m ；m o r e o v e r , a n o t h e rp r o b l e mc a nn o tb en e g j 【c c t e d t h a th o m ec o u n t r i e sa n dh o s tc o u n t r i e s m a n a g et h es u p e r v i s o r y i n f o r m a t i o nr e s o u r c e su n e q u a l l y , a n di ti su n f a i rf o rh o s tc o u n t r i e st o b e a rs u c ho b l i g a t i o n ；w i t h i nt h ef i a m e w o r ko fc o n s o l i d a t e ds u p e r v i s i o n ， t h eo b l i g a t i o no ft h et h i r dc o u n t r y ( o p p o s i t et ot h eh o s tc o u n t r ya n dt h e h o m ec o u n t r y ) i sn e g l e c t e d b ya n a l y z i n gt h ea p p l i c a t i o no ft h en e w b a s e lc a p i t a la c c o r d , t h e d i s s e r t a t i o nw i l lr e s e a r c ht h el e g a la f f a i r si nt h e c o o p e r a t i o na m o n g c o u n t r i e s ，r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l o r g a n i z a t i o n a n d m u l t i l a t e r a l i n t e m a t i o n a lo r g a n i z a t i o n ，t h r o u g ht h ev i e wo ft h ec o r p u sa n dm e a n so f t h es u p e r v i s o r y c o o p e r a t i o n ，d i v i s i o n o fr i g h ta n d o b l i g a t i o n a n d d e v e l o p m e n td i r e c t i o n t h ei n n o v a t i v ea s p e c t so ft h i sd i s s e r t a t i o na r ee x p r e s s e da sf o l l o w i n g t h r e ep a r t s ：f i r s 甑t h et h i r dc o u n t r yi sb r o u g h ti n t ot h ei n t e r n a t i o n a l c o o p e r a t i o ns y s t e m ，w h i c he f f e c t i v e l ye n s u r et h es u p e r v i s i o nt ot h e m u l t i n a t i o n a lb a n k s e c o n d l y , t h e 豇出薯n 歪砌a s s o d a f i o no ft w a d n s 跚p e f v i s 嘟w i l lb ee s t a b l i s h e da sal e a d i n gr o l ei nt h ei n t e m 碰o n a lc 0 0 p 硎m o f b m 蚰a g 鲫p t 翱i s i o nt h i r d l y , t h i sn e wf r a m e w o r km a k e ss u r et h a tt h e s u p e r v i s o r yi n f o r m a t i o nw i l lb ed i s t r i b u t e da n dm a n a g e df a i r l ya n d a d v a n c et h et r a n s p a r e n c yo f c o o p e r a t i o n t h i sd i s s e r t a t i o nh a ss i xp a r t s t h ef i r s tf i v ep a r t sm a i n l yt a l ka b o u t t h el e g a la f f a i r si nt h es u p e r v i s o r yc o o p e r a t i o n t h el a s tp a r tg i v e s r e m a r k sa b o u tc h i n e s ew o r k si n p u s h i n g f o r w a r d s u p e r v i s o r y i l l c o o p e r a t i o n ： t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h ee n d e a v o ro fi n t e r n a t i o n a ls o c i e t yt og u a r d a g a i n s tt h eg l o b a l f i n a n c i a lc r i s i si nt h ew a yo ft h em u l t i n a t i o n a l b a n k i n gs u p e r v i s i o n , a n da n a l y z e s t h ef l a w so ft h ei n t e r n a t i o n a l c o o p e r a t i o np a t t e r no ft h em u l t i n a t i o n a lb a n k i n gs u p e r v i s i o n , a n dp u t s f o r w a r dt h en e wf r a m e w o r ko f t h ei n t e m 缸j 【o n a lc o o p e r a t i o n t 1 1 1 es e c o n dp a r t , ”t h ei n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t o r “p o s e st h ec o n c e p t i o n o f t h et 1 1 矾c o u n t y a n de m p h a s i z e st h ei m p o r t a n c eo fr e g i o n a l i n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o ni nt h en e wp a t t e r n ，a n de s t a b l i s h e st h e l e a d e r s l f i po f a n 如均m a l j 伽l a l 锄c i 甜m o f b 日n i d 咂g 剐p e 删愿 t h et h i r dp a r t , ”t h ew a yo fc o o p e r a t i o n ”h a st h ec o m p a r i s o na m o n g t h ed i f f e r e n c es u l r v i s o r yp a t t e r no ft h eu n i l a t e r a l ，t h eb i l a t e r a la n dt h e m u l t i l a t e r a l ，a n d r a i s et h en e wp a t t e r ni n t e m a t i o n a l s u p e r v i s i o n ，i n w h i c ht h ef u n d a m e n t a lp a r ti st h eu n i l a t e r a le n d e a v o ra n dt h ek e y p a r ti s t h em u l t i l a t e r a lc o o p e r a t i o n t h ef o u r t hp a r ti s ”t h ec l a s s i f i c a t i o no ft h eo b l i g a t i o n i th a san e w d i s t r i b u t i o no ft h er i g h ta nt h ed u t ya m o n gt h ed i f f e r e n tc o u n t r i e si nt h e n e w 矗a m e w o r ko f t h ei n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o n 7 1 1 1 ef i f l l lp a r t , ”t h et e n d e n c yo ft h ei n t e m a t i o n a l c o o p e r a t i o n ”， t h r o u g ha n a l y z i n gt h ei m p l e m e mp r i n c i p l eo ft h en e wb a s e lc a p i t a l a c c o r d , p o s e st h a ti nt h es h a r eo ft h es u p e r v i s i o ni n f o r m a t i o nw i l l b e c o m et h e k e yp o i n t o ft h ef u t u r ei n t e r n a t i o n a l s u p e r v i s o r y c o o p e r a t i o n t h es i x t hp a r ti s ”c h m a p a r t i c i p a t e si nt h ei n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o n t l l i sp a r ti n t r o d u c e st h ef u n c t i o na n dt h ep u r p o s eo fc h i n ab a n k i n g r e g u l a t o r yc o m m i s s i o n , t h ec h i n e s es u p e r v i s o r yl a w sa n dr e g u l a r i t i e s , a n dt h eh a r d - w o r ko fc h i n ab a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o ni n p r o m o t i n gt h ei n t e r n a t i o n a ls u p e r v i s o r yc o o p e r a t i o n t h e n , i tp o i n t so u t t h a tc h i n ab a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o ns h o u l dm o d i f yt h er e l a t i v e l a w sa n ds y s t e mt op r o m o t i n gc o o p e r a t i o n k e y w o r d ： m u l t i n a t i o n a l b a n k i n gs u p e r v i s i o n , i n t e r n a t i o n a l c o o p e r a t i o n , r i g h ta n do b l i g a t i o n b c b s b 0 口 b 硌 ( 蛋b s f 跖 g f 碣 酗l d 8 i a 璐 耶 m 伊 缩略语表 t h eb a s l ec o m m i t t e eo nb a n k i n gs u p e r v i s i o n ( 巴塞尔银行 监管委员会) 1 l ( o f q e d i a n dc 【删m 喇a l 劢脚域h l a i ( 国际商业信贷银行， b a n k f o r i m e m a f i o n a l s e t t l t m l e m ( 国际清算银行) c o m m i t t e eo fe i | 呻b a 咄堍s u p e r v i s m s ( 欧洲银行监管者协 会) f i m n c i a is t a b i l i t y f o r u m ( 金融稳定论坛) g 蒯a 殍髓o n 融i n s e 晚( ( 诹务贸易总恸定) i n t e r n a t i o n a ls w a p sa n dd e 西耐髑加暇蒯( 国际互换与衍生 工具协会) i m e m a 吐o n a la s s o d 砬o l lo f 蛔峨s u p e l v i 娜( 国际保险业监管 者协会) t h e i n s t i t u t e o f i n t e r n a t i o n a l f i n a n c e ( 国际金融研究钆构) i n t m m t k m l m o n e t a r y f u n d ( 国际货币基金组织) 1 0 s c oi m m 谢o n a l0 i g a 毗盔t i 帆o f s e 印r i i i 鹤c ( 脚i n j s 蓟s ( 国际证监会组 织) o e c d q g a n i 蒯咖妇e c 缸cc c 唧嘲砌队矾蛔勒雠( 经济合作 与发展组织) w t ow o r l dt r a d e 唰o n ( 世界贸易组织) 奇毫 随着金融全球化和银行国际化进程的加快，金融风险跨国转移和扩散 的趋势不断增强金融全球化使全球范围内的金融监管合作变得十分 重要。，为维护跨国银行稳健经营、防范行业风脸和保护存款人，国际社会 作出了巨大努力，以巴塞尔相关协议的产生最具代表性。 1 9 7 4 年西德赫斯塔特银行与美国富兰克林银行相继倒闭引发对跨国银 行监管的国际性震动，1 9 7 5 年2 月，在国际清算银行( 王1 1 s ) 的主持下，以 十国集团。为核心的央行行长成立了银行业监管实施委员会，即巴塞尔委 员会，发布了对国外银行机构监督的原则，旨在制定国际合作监督的原 则。该原则的诞生被理论界认为具有划时代的意义，因为它标志着一种全 新的监管方式跨国银行国际监管的产生。 1 9 8 3 年巴塞尔委员会通过了对银行外国机构的审批程序，期望各国 对跨国银行境内外审批的一般陛原则达成共识。同年，巴塞尔委员会修改 了对国外银行机构监督的原则，生成( ( 对银行国外 啪监管原则。( ( 对 银行的国外规构的监督原则静弥补了当时国际银行监管体制存在的过份强 调东道国当地监管而忽略母国监管责任的重大缺陷，第一次将“并表监管” 的概念引入跨国银行监管中，要求母国和东道国监管当局适当划分对银行 国外机构的监管责任，并且加强联系与合作 1 9 8 8 年，为统一国际银行业资本充足比率的国际监管条例，巴塞尔委 员会制定( ( 关于统一国际银行资本衡量和资本：标准的协议。该协议建立了 一套国际通用的、以加权方式衡量表内与表外风险的资本充足率标 准，o 以保证国际银行业系统的健全、稳定，使监管构架更公平。 1 9 9 0 年，巴塞尔委员会通过晰监管当局之间的信息交流，作为对 银行国外札 姆监管原则的补充，旨在鼓励银行监管者之间进行更为广泛 的合作 oa n d c r o c k e t t ， b a n k i n g s u p e r v i s i o na n d r e g u l a t i o n ：l a t a - a a t i o m l t r e n d s ，飞k 6 4 a t b a n k i n g c o n v t m t i o n o f t h em e x i c a nb a n k e r s 。a s s o c i a t i o n , a c a p u l e o ，m a r c h 3 0 , 2 0 0 1 ， o 十国集团包括美国、英田、法国、德国、意大利、日本、荷兰、加拿大、比利时和璃具以及1 9 8 4 年成 为正式成员的瑞士 田北京大学金融法研究中心t 。巴塞尔委员会盼历史回顾及最新动态，” h l w w w w c h i n a 0 0 1 鲫i m o w 血p b p 权啪i n 对p d d m v 油i 哪e = d l n l l l x p d 两5 访问时问；2 0 0 7 年 3 月。 曲l m m a t t i o m l c 锄w 幄e n o f c a p i t a l m m e m r e m 蚰t 触| d o 耳 i 埘s t a n d a r d s , i n t r o d u c t i o n 1 1 9 9 1 年，国际商业信贷银行( b c c i ) 的倒闭震惊了巴塞尔银行监管委 员会和国际银行界。作为国际社会对b o q 倒闭的一种回应，巴塞尔委员会 重新审查了由对银行国外机构监管原则所确立的国际合作监管框架，于 1 9 9 2 年制定并发布了对国际银行集团及其跨境分支机构监管的最低标 准，并表监管原则得到进一步发展。 1 9 9 5 年前后，日本大和银行和英国巴林银行相继倒闭的事件，暴露了 东道国与母国的监管机构在对跨国银行监管信息交换方面的巨大障碍。巴 塞尔委员会于1 9 9 6 年通过关于市场风险补充规定，以促进全球银行体 系推行审慎监管的统一标准，加强各国监管者的国际合作。 1 9 9 7 年9 月，国际金融危机肆虐亚洲并波及全球，巴塞尔委员会在香 港推出了由包括中国在内的众多非十国集团成员国的银行监管者参与制定 的( ( 有效银行监管的核心原则在这套啄则体系中，并表监管被阐述为持 续性银行监管的一项核心原则，也被确认为对跨国银行业监管的首要原 则，并得到世界各国监管机构的普遍费同，构成国际社会普遍认可的银行 监管国际标准 2 0 0 4 年6 月，十国集团的中央银行行长和银行监管当局负责人举行会 议，一致同意公布 资本计量和资本标准的国际协议：修订框架( 以下简 称新巴塞尔资本协议) 。修订后的新协议突出了资本充足率，外部监管 和市场纪律的有机结合，要求监管部门认真实施，代表了资本监管的发展 趋势和方向，是资本监管领域的一项重大突破。 依据上述文件和其它一系列监管指南建立起来的巴塞尔银行监管体 制，历经多次金融风险、银行危机，不断更新完善，在国际金融领域的权 威性得到普遍的认同。在此期间，各国探索在跨国银行监管方面的双边合 作，一些区域性的组织开始在金融特别是银行监管的区域性多边合作方面 发挥协调者的作用，相关领域的国际陛组织的合作也颇有成鸯p ，跨国银行 监管的国际合作呈现出多元化的发展趋势 。巴曙松：“从当前的国际金融环境看二十一世纪国际金融监管的发展趋势飞却：喇州c h i n & 删i 删瑚i = l 访问时同：2 0 0 7 年3 月 o 如巴塞尔委员舍、国际证监会组织、田际保险业监管者协会共同关注对金融集团的监管 2 国际合作的动因和目的 虽然世界各国已依据巴塞尔相关协议各自建立了比较完备的跨国银行 监管法律制度，但与其他国家监管机构的合作日益成为各国日益有效的银 行监管机制的重要部分9 ( 一) 合作动因 1 各国立法差异 尽管大多数国家意识到，给予外资银行较为宽松的经营环境，有利于 对外扩张、对外开放换得同等待遇，有利于加强金融业务竞争，刺激银行 提高效率增加利润。但基于政治经济发展水平的不同，各国态度会有差异： 发达国家以此作为扩张的工具，而新兴国家和发展中国家则将其作为一种 金融战略。这必然导致各国监管政策和法律制度的不同，使各国监管当局 对跨国银行监管的内容不一，而且各国对银行监管的法规疏密不一，极易 造成跨国银行的各部分处于不同强度的监管之下，一方面导致跨国银行集 团利用监管真空从事违规违法的金融活动，另一方面也导致监管松散的地 区发生金融风险的几率增大。各国出予保护国家利益的目的，从法律的角 度对跨国银行监管的信息交流进行限制，对跨国银行监管目标的实现设立 了障碍。2 0 世纪9 0 年代的一系列跨国银行危机，使国际社会清醒地认识到 各国法律制度的差异对跨国银行有效监管的重要影响，给各国提出了在全 球范围内对跨国银行实施整体性的监管控制合作的要求。 2 金融刨新 跨国银行监管者为防范风险而进行的监管合作与国际银行界为开拓市 场进行的创新之间存在不断推进的博弈过程回 ( 1 ) 金融工具的创新。远程通讯和微电脑技术的不断发展和在银行业 务领域的广泛应用，使金融衍生工具。成为该博弈过程中最重要的内容，并 w b a n k i n g s u p e r v i s i o n u n d e r n c w l a w ，。e e s t i p a 吐a n n u a l r e p o r t h t l p w w w e e s i p a l i ki ，i 狮u h 酬 d o k u m e n d i d p u b l i k a t s i o o n i d s e e r i a d a a s t a a r u a n n e _ 1 9 9 9 e n 8 8 p d f ? o b j l d = 1 4 9 4 8 1 访问时间：2 0 0 6 年6 月 o 陈春光t “金融一体化条件下银行业益管研究。，北京：中国财致经济出敝社2 0 0 4 年版，第1 9 4 页。 j ，l e a t w e l l l t a y l o r , t h ef u t u r b o f f i n a n c i a l r e g u l a t i o mw o r l d f i n a n c i a l a u 曲o r i t , f 。w o r k i n g p a p e r o 咖c r f o r e c o n o m i cp o l i c y a n a l y s i s n e w s c h o o l o f s o c i a l r e s e a r c h , 1 9 9 9 。巴曙松：。从当前的国际金融环境看二十一世纪国际金融监管的发展趋势。一h 邮帅w c h i n a - r c v i e w 啪 访问时问：2 0 0 7 年3 月。 o 巴塞尔委员会对金融衍生工具定义是：“任何价值取决于相关比辜或基础资产之价值或莱指数的金 融合约”金融衍生工具的特点是杠杆性、融资性，风险性和虚拟性。见张晃。t 金融衍生工兵市场的 法律规则 ，中国民商法律网，访问时阃；2 0 0 7 年3 月 3 使得跨国银行业传统的并表监管方式日益提襟见肘。 ( 2 ) 金融机构的创新由国际银行业并购事件引发的全球银行业兼并 加强了银行业资本集中程度，增加了东道国的数量，也增加了并表监管中 交流的信息重，在目前母国与东道国并表监管合作的确立主要通过双方签 订双边条约的情况下，一国政府不可能因一家银行的兼并计划就签署一项 合作协议或谅解备忘录，对跨国银行监管的合作势必会落后于跨国银行的 扩张，给监管造成真空；同时银行业的兼并冲淡了银行业与证券、保险等 行业的界限，导致金融集团。的诞生，这也是国际银行监管所面临的一个新 课题 ( 3 ) 金融市场的创新转型经济和新兴市场的发展，使发展中国家的 银行业获得了新的发展空问。世界经济本化的浪潮将多数的国际机构和 主要发达国家的监管当局与金融稳定紧密地联系起来，也将这个过程与新 兴市场更紧密地结合起来口。f 在2 0 0 5 年的份报告中强调：“需要新兴 市场( 的银行监管者) 与国际管理者更紧密地协作，以确保在这些国家的 新兴市场银行和国际银行能够一致履行( 新巴塞尔资本协议) 。”。转型 经济和新兴市场在国际银行业中的重要性不断趋于上升。若国际银行业监 管规则在制定时对转型经济和新兴市场的关注有限，使新兴市场和转型经 济的国家和地区的跨国银行脱离监管，极易成为导致金融风波的危险因素， 产生全球金融危机的“蝴蝶效应” ( 二) 合作目的 i 减弱金融全球化的不稳定 有学者认为留汞化或经济全球化的重要内容和最新特点就是金融全 球化”。金融全球化”是指金融自由化和放松管制，各国金融市场相互依 赖程度日益提高、国际金融市场日趋互动相关、国际金融活动特别是资本 流动日益超过国际商品生产和贸易的一种现象。因为，金融全球化所具有 。金融集团( f i n a n c i a lc o n g l o m e r a t e s ) 是指主要从事金融业务，并至少明显地从事银行、证券、保险中 的两种或两种以上的经营活动，受两个或两个以上行业的监管当局监管的一共企业集团是跨国银行发 展的高级阶段。见对金融集团的监管。 9h 锄s t i e t m e y c r ，“i n t e m a l i o n a lc o o p e r a t i o na n dc o o r d i n a t i o ni nt h ea r e ao f f i n a n c i a lm a r k e ts u p e r v i s i o n a n ds u r v e i l l a n c e ，”h t t p ：，w w w f s f o r u m o r g p u b l i e a t i o n s f f i e t m e y e r r e p o r l l x l f 访问时阉：2 0 0 6 年6 月。 ob a n k s c a l lf o rg r e a t e rc o n s i s t e n c yi nr e g u l a t i o na c r o s sb o r d e r s , h t t o ：w w w , e t t r o p e a n b a n k e r e o m 蝉唧娜刮d 吐i 嗍6 4 6 9 s 聊诎毪d - 唰m 访司时阃，2 0 0 6 年6 月。 o 王子先，论金融全球化 北京：经济辩学出版社2 0 0 0 年版，第7 页 的金融国际化，金融自由化、金融监管规则统一化、金融政策协调国际化、 金融市场 4 讹、金融资本虚拟化、金融信息全球化的特点。，极易造成金 融不稳定，导致金融体系不能有效地发挥作用，并且影响到实质经济正常 运行。，形成金融危机。金融危机是金融不稳定的集中表现。由于跨国公司 在全球范围内安排生产( 直接投资) 或跨国银行在全球范围内提供资本或 金融服务已成为推动金融全球化的主要力量。那么跨国银行在全球范围内 的金融活动就很有可能推动全球金融危机的产生因此，加强对跨国银行 的国际监管合作和协调，对于减弱金融全球化的不稳定有极大的必要性 2 防范银行系统性风险区域化、全球化 银行系统性风险是指在银行系统性事件发生后，一个或几个银行倒 闭导致整个银行体系发生”多米诺古牌”式瘫塌的系统性危机的危险， 这种危险是对整个金融体系稳定的潜在威胁。银行系统性危机是指一个 系统性事件对银行体系大规模的冲击影响了相当数量的银行，并导致大量 金融机构或金融市场的逆效应，从而严重削弱了银行体系乃至金融体系的 基本的健康机能，而这种机能是金融体系保持稳定与高回报的基础。银行 系统风险发生的机率虽较小，其危害性却极大，甚至造成世界性的 金融危机。在全球经济金融靴时代，银行和银行体系之间的国际间联 系越来越紧密，银行危机造成国际性的影响与威胁的可能也越来越大，特 别是银行业务电子化、网络化和以及现代通讯手段在银行业务中的应用， 使国际银行业的风险累积、扩散异常迅捷。尤其在全球支付与清算系统中， 一旦某家银行出现问题不能按时清算，必然遣成全球性的连锁反应。 3 增强跨国银行监管力度 目前，对跨国银行监管的立法还远远跟不上跨国银行的发展，而跨国银 行的国际金融活动也使监管责任难以分清。尽管对银行国外机构监管原 则以及后续文件要求：母国监管者负责对国际性银行或银行集团在全球 范围内从事的包括银行海外机构的业务活动在内的所有业务在综合并表的 基础上予以监管；东道国监管者负责对其境内经营的外国银行机构在单一 的基础上予以监管但是，跨国银行复杂的资产结构使其能够通过混淆在 。曾筱清：金融全球化与金融监管立法研究 ，北京：北京大学出版杜2 0 0 5 年敝，第3 - 5 页 o 张礼卿主编：金融自由化与金融稳定，北京t 人民出版杜2 0 0 5 年舨，第4 9 页。 o 翟金韩：“银行系统性风险的成囡及防范研究，”南开学报 ，2 0 0 1 年第4 期，第嚣3 页 o 翟金林l 。银行系统性风险的成因及防范研究，”南开学报，2 0 0 1 年第4 期，第8 3 页 不同国家的金融资产故意迷惑监管者、逃避有效监管o 由于缺乏与银行监 管国际机制的有效链接，各国中央银行对银行的监管原则、指标和技术口 径宽严不一，监管法规和措施的参差不齐造成国际银行业特殊的监管套利： 发展中国家监管当局水平有限，对跨国银行在其他国家的业务难以实施有 效监管。丑( ) 口就是最典型的例子：虽有并表监管的要求，但母国卢森堡 与英国、开曼群岛以及其他几十个东道国的银行监管者不能进行有效的合 作，各方在b o 日全球金融信患的监控及监控信息共享方面存在障碍，无法 对b o q 实施充分的有效的监管因此，新型的监管国际合作模式必须要求 银行监管本身的国际化，即在各国金融监管当局之间寻求一种交流、协调 和合作 ( 三) 小结 现有的国际合作都是以母国综合并表监管为主，东道国个别监督为辅， 核心在于母国的监管当局和东道国的监管当局自e 够建立有效的信息交流机 制。但并表监管的合作体制却常常受制于体制问题与合作目的的冲突，特 别是未来貅制与金融结构持续、有力、向前的发展，有可能被确保安全 与健全的宗旨所干扰。这种干扰主要表现在：第一，巴塞尔体制下的“国 际合作”建立在跨国银行的国剔监管之上，将对跨国银行监管的国际合作 狭隘地定义为母国与东道国之间的合作，使目前对跨国银行的监管过多蚜 依赖母国和东道国的监管能动性，而忽略了跨国银行区域性、全球性的特 点以及跨国银行在区域经济、全球经济中“牵一发而动全身”的重要陛： 第二，由于巴塞尔委员会的发起者十国集团都是金融大国，其国内银行在 世界各地均设有分支机构或子公司，开展大量的跨国银行业务，因此在设 计母国井表监管”这一制度时，更多地从母国的利益出发，而母国在国 际银行业具有的显著优势更迫使东道国不得不让渡部分经济主权， 为改善跨国银行监管合作的被动局面，国际社会应建立个更能有机 协调跨国银行监管的新型国际合作模式。笔者认为，新型监管合作模式在 结构上可以分为三级最低一级为各个国家国内的银行监管，监管对象为 各国境内的所有银行及其分支机构，不分内国银行与跨国银行，国内银行 毋曾筱清：金融全球化与金融监管立法研究t 北京：北京大学出版社2 0 0 5 年版，第1 3 页 口潘文波，“金融全球化下银行监管的国际机制对接研究”深圳金融，2 0 0 2 年第3 期，第5 5 页 tr o b c r l a e i s e n b e i s , “a g c a c y p r o b l e m s a n d g o d c o a i l i c t s i n a c h i e v i n g f i n a n c i a l s t a b i i r y ：t h e c a s e o f t i m e m u e d c r a lr e s e r v eb a n k o f a t l a n t a , a u g u s t2 0 0 4 的分行的数据归类到母行的相同数据下、外国锅t , 5 - 的分支机构不论类型视 同独立的经济体，由各国的银行监管杌构按照统一的橱沸型e 行_ 监管中间 一级为区域银行监管合作组织，如阿翻白银行监管委员会、加勒比银行监 管委员会、东非和南非银行监管组织等等，以及一些以区域性经济组织， 共同体为依托或以该组织或共同体个职能部门的形式出现监管合作组 织，区域性的银行监管合作组织根据本区域内各国的经济状况以及基本区 域的经济发展水平、体化程度，协调区域内各国的监管合作，防范区域 内的金融风险最高一级为全球性银行监管合作组织，其职能是协调全球 范围内各区域银行监管合作组织之间的监管工作，在必要时在金球发布银 行业风险警报，并解决各个区域在银行监管方面的一些冲突，对全球银行 的监管进行宏观调控。 新型监管合作模式淡化了跨国银行监管活动中东道国、母国之间绝对 的界线，改变了原有的监管合作中信息交流在横向上简单的咽堰卜一东 道国”的单对单模式，弥补了金球性的专职监管合作组织的缺失。该模式 通过对国家、区域性监管合作组织和全球性监管合作组织在国际合作中权 利义务的科学划分，使三类主体的监管活动有机地结合起来，形成对跨国 银行监管在纵向上的多层次合作结构。并且新型模式能保证相关的监管信 息资源合理、公平地分配和管理，可提高监管合作的透明度。总之，新型 的监管国际合作是全方位的合作，不仅跳出了巴塞尔体制的藩篱，也将各 种金融创新纳入监管范围内，还充分考虑了发展中国家的现实，保证新兴 市场和处于转型经济的国家充分参与的跨国银行监管的国际合作 二，国际合作者 跨国银行监管国际合作的合作者包括国家、区域性银行监管合作组织 和全球性银行监管合作组织。国家是监管合作的主要参与者，其对跨国银 行的直接的监管活动是整个监管国际合作的基础；区域性银行监管合作组 织和全球性银行监管合作组织不直接对跨国银行进行监管，它们是经济全 球化和金融全球化的产物，产生的历史不长，但却在跨国银行监管合作中 的发挥重要的协调作用，为防范跨国银行系统性风险和金融危机的蔓延作 。目前世界上大多数国家都是w t o 的成员国，相互实行国民待遇和塌惠国待遇，在承诺开放金融业后， 跨国银行的监管与内国银行的监管应该没有什么差别，因此使用统一标准不是问题。 出了重要贡献 ( 一) 国家 国家的跨国银行监管国际合作者的身份的确立与跨国银行监管的监管 对象密不可分。目前跨国银行的母行以及其海外的分支机构是跨国银行监 管的主要监管对象。而只有对跨国银行集团的各部分有监管权的国家才能 成为监管的国际合作者。 跨国银行的屏定是明确参与监馇国际合作的国家的关键。1 9 8 1 年联合 国跨国公司中心在份专题研究报告中将跨国银行定义为：“至少在五个 国家和地区设有分行或拥有其中大部分资本的附属机构的存款银行、海外 分行及其分支初构的境夕卜金融业务量占总行金融业务总额的2 5 以上才能 称为跨国银行。”o 但仅从银行跨境机构的数量、职能以及银行海外业务所 占的份额来界定跨国银行未免有失周严，而目还会使大量规模较小但从事 着跨境业务的银行逃脱母国和东道国的监管，给区域金融市场带来潜在风 险。从法律陛质来讲，跨国银行是跨国公司的种特殊形式，借用联合国 跨国公司中心给跨国公司下的定多p ：跨国银行应该是在两个或两个以上的 国家或地区设有实依从事存款、贷款、抵押与担保、投资融资等国际业 务，所有的实体在一个有实际控制权的机构的决策下经营，通过经营政策 的调整在整个体系中实现风险的转移，并通过股权或其他形式紧密联系的 一个银行群( ( 对银行国外机构监管原则第二部分明确从事国际业务的 以下几类银行属于跨国银行监管当局的监管对彖分行，属于无独立法律 地位的业务实体，是在外国的母银行的一部众附属机构，属于法律上独 立的机拘，全部或大部分为附属机构所在国以外的银行所拥有；合资银行 或国际财团，有两个以匕母棚构控制在其主要业务所在国建立并具有独 立法律地位的机构，以及其它一些具有国外业务性质的非银行持股公司、 非银行公司以及银行国外业务中的一些参般也应当受到关注除此之外， 1 9 9 9 年的巴塞尔委员会与国际证监会组织，国际保险业监管者协会联合发 布的对金融集团的监管，应该是将金融集团纳入跨国银行监管对象的明 确信号 毋严骏伟：国际监管跨国银行的金融规耗 ，上海；上海社会科学出版社、高等教育出版社，2 0 0 1 年版，第4 页。 毒在世界发展中的跨国公司：第三次普查中，联合国跨国公司中心认为。跨国公司是设在两个或两 个以上国家的实体，它在个决策体系下经营，各实体间通过股权或其他形式密切联系”转引自：同 上 依据确定管辖权的属地原则，跨国银行的母行、分行、附属机构、合 资银行所在的国家有对跨国银行不同部分的监管枫并表监管将这些国家 划分为母国和东道国。母国和东道国原本是国际投资法中的概念：母国代 表向海外进行资本输出的国家或地区，而东道国则代表接受外来资本投入 的国家和地区具体到跨国银行监管中，母国是指在海外开设分支机构、 从事国际金