（宪法学与行政法学专业论文）公民环境权的行政法保护初探.pdf

摘要 摘要 从2 0 世纪7 0 年代的世界八大公害事件至今，伴随着世界环境危机的日益严重和环境 保护理论研究进程的不断推进。时至今日，公民环境权作为一项基本人权，已经得到了国 际社会的普遍认可，各国纷纷在宪法中予以明确确认。 保护环境的法律实质暨保障公民环境权的有效实现。宪法法定、相关部门法以及国家 行政机关的具体化和公民个体的合法、合理行使是公民环境权得以实现的必要条件。公民 环境权的公益性、社会性和行政法调整范围的广泛性、多样性，以及行政法所特有的制约 与激励机制，为公民环境权的行政法保护提供了良好契机。 文章在引言部分对环境权与公民环境权进行了理论比较，对公民环境权的产生、确立 及其理论研究现状作了简要的介绍和评析；第一章，界定了公民环境权的概念，分析了行 政法及其实现机制保护公民环境权的经常性、监管性和预防性优势，对公民环境权的行政 法保护机制、环境行政法与环境保护法的关系进行了论述，明确了公民环境权的理论基点； 第二章，分析了我国现有的环境行政法律制度和主要实现机制所存在的问题及表现，尤其 是对于公民环境权利意识的淡薄和相关制度的缺陷进行了反思；第三章，以法律至上、以 人为本和行政法的均衡理念作为公民环境权行政法保护的法律理念；最后，对我国公民环 境权行政法保护的完善提出了理论建言，并分别从完善公民参与机制和建立环境行政公益 诉讼制度，深化权利本位理念以及环境行政法制体系的完善进行了相应论证。 关键词公民环境权环境行政权行政法保护机制 a b s t r a c t a b s t r a c t s i n c ee i g h ts o c i a lp o l l u t i o nn u i s a n c ei n19 7 0 s ，w o r l de n v i r o n m e n tc r i s i sh a sb e c o m e m o r es e r o u sa n de n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nt h e o r i e sh a v eb e e nr e n e w e de v e r y d a y u n t i ln o w , c i v i l e n v i r o n m e n t a lr i g h t ，a sab a s i cc i v i lr i g h t ，h a sb e e na c c e p t e db yi n t e r n a t i o n a ls o c i e t ya n d c o n f i r m e di nc o n s t i t u t i o n a ll a wb ym a n yc o u n t r i e s e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nl a wi st h ee f f i c i e n ti m p l e m e n t a t i o no fp r o t e c t i n gp e o p l e sc i v i l r i g h t s t h ep r e r e q u i s i t eo ft h er e a l i z a t i o no fc i v i le n v i r o n m e n tr i g h t sa r et h ec o n f i r m a t i o no f c o n s t i t u t i o n a ll a w , s p e c i f i c a t i o nb yr e l e v a n td e p a r t m e n t sa n da d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t s ，a n d r e a s o n a b l ee x e r c i s eb yi n d i v i d u a lc i t i z e n t h ep r o t e c t i o no fc i v i le n v i r o n m e n tl a wh a sb e e n p r o v i d e dw i t ho p p o r t u n i t i e s ，i e t h ec o m m o n w e a lc h a r a c t e ra n ds o c i a l i t yo fc i v i le n v i r o n m e n t r i g h t s ，t h ev a r i a t i o no f t h ea d j u s t m e n ts c o p eo fa d m i n i s t r a t i v el a w , t h ep a r t i c u l a rr e s t r i c t i o na n d m o t i v a t i o nm e c h a n i s mo fa d m i n i s t r a t i v el a w t h ep r e s e n tp a p e rc o m p a r e st h ee n v i r o n m e n tr i g h t a n dc i v i le n v i r o n m e n tr i g h ta n da n a l y z e dt h ee m e r g e n c e ，e s t a b l i s h m e n ta n dp r e s e n ts i t u a t i o no f c i v i le n v i r o n m e n tf i g h t t h ef i r s tc h a p t e rj u s t i f i e dt h ec o n c e p to fc i v i le n v i r o n m e n tr i g h ta n d a n a l y z e dt h ea d v a n t a g e so fa d m i n i s t r a t i v el a wi np r o t e c t i n gc i v i le n v i r o n m e n tr i g h t s ，i e u s u a l n e s s ，s u p e r v i s i o n ，p r e v e n t i v e b a s e do nt h ed i s c u s s i o no ft h er e l a t i o n s h i pa m o n gt h e p r o t e c t i o nm e c h a n i s mf o rc i v i lr i g h t s ，e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w , a n de n v i r o n m e n t p r o t e c t i o nl a w , w ec l a r i f i e dt h et h e o r e t i c a lf r a m e w o r ko ft h ec i v i le n v i r o n m e n tr i g h t s t h e s e c o n dc h a p t e ra n a l y z e dt h ee x i s t i n gp r o b l e m so ft h ep r e s e n te n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e s y s t e ma n di t si m p l e m e n tm e c h a n i s m e s p e c i a l l y , w er e f l e c t e dt h ew e a kl e g a lc o n s c i o u s n e s st o c i v i le n v i r o n m e n tr i g h t sa n dt h ed e f e c t so fr e l e v a n ts y s t e m t h et h i r dc h a p t e rc l a i m st h a tt h e l e g a li d e a so ft h ec i v i le n v i r o n m e n tr i g h t sp r o t e c t i o nb ya d m i n i s t r a t i v el a wa r el a ws u p r e m e ， p e o p l eo r i e n t a t i o na n dt h eb a l a n c ei d e ao ft h ea d m i n i s t r a t i v el a w t h el a s tc h a p t e rp r o v i d e dt h e t h e o r e t i c a lb a s i sf o rt h ep r o t e c t i o no fc i v i le n v i r o n m e n tr i g h t sb ya d m i n i s t r a t i v el a w w e d i s c u s s e dh o wt oc o m p l e t eo fc i t i z e np a r t i c i p a n ts y s t e m ；c o n s t r u c tt h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i c w e l f a r el a w s u i ts y s t e m ；d e e p e nr i g h ts t a n d a r di d e a ；a n dp e r f e c tt h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v el a ws y s t e m k e yw o r d s c i v i le n v i r o n m e n tr i g h te n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep o w e r a d m i n i s t r a t i v el a wp r o t e c t i o nm e c h a n i s m h 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不 包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机 构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示了致谢。 作者签名：日期：堕年二月丝日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存 论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在一年月日解密后适用本授权声明。2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“”) 作者签名： 导师签名： 日期：年月日 日期：年月日 引言 己i 吉 ji c 1 应当说，权利是一个高度抽象且广义的理论范畴，尽管各方学者对权利的概念给予 了诸多的界定和概括，却始终没有能够形成公认之通说。如何界定和解释“权利 一词， 是法理学上的一个难题。 中世纪的托马斯阿奎那首次将j u s 理解为正当要求，并从自然法理念的角度把人 的某些正当要求称之为“天然权利”。1 7 、1 8 世纪的资产阶级启蒙思想家们则大多将权 利视为人之与生俱来的、“天赋人权 的自然权利，是上帝赐予或造物主赋予人的一种 享有与资格。耶林则更直接的认为权利就是受到法律保护的一种利益，当然不是所有的 利益都是权利，只有法律所承认和保护的利益才是权利。1 9 世纪中期以后，“权利”和 “义务”成为法律( 法学) 的基本概念被广泛使用。 尤其是第二次世界大战之后，环境问题日愈严重。2 0 世纪7 0 年代更是爆发了世界 八大公害事件。“环境危机”已经成为威胁人类生存、制约经济发展和影响社会稳定的直 接因素。在西方发达国家公害事件不断、污染严重和发展中国家贫困与人口压力加大、 环境资源破坏严重的形势下，世界各国一方面致力于运用技术手段治理污染，另一方面 也在努力寻求解决环境问题、保护和管理环境的理论依据和法律依据。环境权作为新的 历史条件下人权的表现形式之一，是人之为人的基本权利之一，是人之与生俱来的自然 权利，具备人权概念所特有的不可转让、不可剥夺、不可处分等属性。 “环境权”一词首见于德国。1 9 6 0 年，原德意志联邦共和国的一位医生针对有人往 北海倾倒放射性废物而向“欧洲人权委员会”提出控告并提出“公民具有在良好、适宜 的环境中生活的权利”的公民环境权利主张；2 0 世纪6 0 年代i w 在联合国组织下，西方 国家展开了关于公民要求保护环境，要求在良好的环境中生活的法律依据的大讨论，引 起世界瞩目。 公民环境权为世界所接受，充分地体现于人类环境宣言当中。1 9 7 2 年6 月，在 瑞士首都斯德哥尔摩召开了由1 1 4 个国家代表参加的“人类环境大会”。尽管当时我国 正处于“文革”浩劫时期，但在周恩来总理的直接过问下也组团参加了此次人类环境大 会。会议通过了著名的人类环境宣言( 斯德哥尔摩宣言) ，首次将公民环境权确定 为“法定权利”。人类环境宣言第一条庄严宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和 河北大学法学硕士学位论文 福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改 善这一代和世世代代的环境的庄严责任”；“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按照 自己的环境政策开发资源的主权，并有责任保证在各自管辖或控制之内的活动，不致损 害其他国家的环境或本国管辖范围以外地区的环境 。 在人类环境宣言的影响下，作为公害大国的日本和美国广泛地受理了以保护环 境权为案由的案件，开始了环境权的司法实践。南斯拉夫、波兰、葡萄牙、智利、巴西、 匈牙利等国在其宪法或环境保护基本法中确认了环境权；再如希腊、巴拿马、菲律宾、 捷克斯洛伐克、泰国、瑞典等国则在宪法中体现了保护公民环境权的内容。俄罗斯 ( 1 9 9 3 ) 、比利时( 1 9 9 4 ) 、挪威( 1 9 9 5 ) 、巴西( 1 9 9 6 ) 、阿尔巴尼亚( 1 9 9 8 ) 等国己将 公民环境权作为一项基本人权写入了该国宪法，这些立法实践对于环境权的形成和发展 起到了极大的推进作用，从而使环境权成为环境时代宪法的新生基本权利。n 1 菲律宾、 智利、俄罗斯等国的宪法中直接规定了公民的环境权。菲律宾共和国宪法第1 6 条规 定：“国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求，享有平衡和健康的生态环境的 权利”。智利共和国宪法第1 条第1 8 款规定：“保证所有个人有在无污染的环境 中生活的权利。心3 俄罗斯联邦宪法规定：“每个人都有享受良好环境、被通报关于 环境状况信息的权利，都有因破坏生态损害其健康或财产而要求赔偿的权利。 3 尤其2 0 0 3 年法国政府内阁通过的环境宪章草案，更是进一步将环境权予以宪 法化和公民权化。法国总统希拉克称之具有划时代的意义，可以作为其他国家学习和借 鉴的榜样。 由此可见，公民环境权作为一项基本人权，已经得到了国际社会的普遍认可，各国 纷纷在宪法中予以了确认。尽管我国尚无此明文规定，但宪法第2 6 条规定了国家 保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。第3 3 条第3 款规定：国家尊 重和保障人权。并且，国家环保总局的相关资料显示，截至目前，我国已陆续制定了环 境资源保护法律、法规、规章和规范性文件两千余件。这充分表现了我国政府对于环境 资源问题的高度重视，可以看作是国家对公民环境权的保护和实现。公民环境权在我国 得到了法律上的初步确立。尤其在理论学界，诸多学者对公民环境权理论进行了深入而 系统的研究，且日益形成规模并出现了大量的具有重要学术价值的理论研究成果。 国内法学界对于公民环境权理论闯题的研究始于2 0 世纪8 0 年代。尽管要比西方发 达国家晚2 0 年左右，但是由于我国环境问题日益彰显，环境保护更为迫切，使得公 2 引言 民环境权理论研究的发展呈现出良好势头。较凸显于武汉大学( 环境法研究所) 、中南 财经政法大学( 环境资源法研究所) 、苏州大学、福州大学、中南林学院等环境法学、 环境资源法学专业研究机构或专业学人，并有一些相关学术著作和文集面世。其中武汉 大学蔡守秋先生的环境权初论，被认为是中国法学界系统研究环境权理论的开端， 此文也奠定了蔡先生本人在日后不断补充和完善的环境权理论模型的基础。他认为环境 法是一个独立的法律部门，具有独立的调整对象，环境法不仅调整人与人的关系，还调 整人与自然环境的关系。而环境权是环境法的核心问题，是环境社会关系的法定化，是 自然权利和环境道德的法定化。“3 蔡先生所主张的环境权包括个人环境权、单位环境权 和国家环境权，它们相辅相成构成了环境权的统一整体。这个主张一直成为我国2 0 世纪 8 0 年代环境权理论研究的主流。 继蔡守秋先生之后，_ 批中青年学者开始关注环境权理论研究，并取得了一些重要 的学术成果。如：吕忠梅教授的论公民环境权、论公民环境权的民法保护等；陈 泉生教授的环境权之辨析、环境时代与宪法环境权的创设等；陈泉生、张梓太著 宪法与行政法的生态化，陈泉生主编、周训芳著环境权论，朱谦论环境权的法 律属性、论环境行政权与公众环境权关系、对公民环境权私法化的思考等，对于 环境权和公民环境权的产生、发展和建构、实现、保护趋势等进行了系统研究，并阐述 了自己的环境权理论主张。其中，吕忠梅教授较多地从民商事角度对于公民环境权的保 护进行研究，致力于环境权的私权化，主张环境权即是公民的环境权，带有明显的私权 特征；陈泉生教授坚持从可持续发展角度入手，并试图运用可持续发展理论来推动整个 法律制度的变革，实现法律的生态化，使得宪法权利、民事权利与环境权利在可持续发 展的基础上重新整合，最终实现对于环境法律关系主体( 公民、国家等) 的环境权利的 保护。 在国外，公民环境权已经开始作为一个法律上的权利概念频繁出现在国际法文献、 西方国家学者的法学著作和司法实践中。并涌现出各种各样的环境权利学说，较为典型 的有：美国学者的“环境共有论 、“公共信托论”、“代际环境权( 行星托管) 论”；欧 洲学者的“人权”论、“动物福利”论和“动物解放 论；日本学者的“生存权”论、“幸 福追求 论和“自然享有 论；俄罗斯学者的“生态权利”论等。这些主张体现在以下 论著： 美 卡森寂静的春天，萨克斯为环境辩护、环境保护为公民之法的战 略，那什自然的权利； 意 罗马俱乐部增长的极限； 日 宫崎民藏人类的大 3 河北大学法学硕士学位论文 权，小林直树宪法与环境权，大须贺明生存权论，原田尚彦日本环境说； 英 彼得辛格动物解放； 法 史怀泽敬畏生命；挪威首相布伦特兰夫人主持的世界 环境与发展委员会我们共同的未来等等。 公民环境权学说在西方发达国家引起了法学界、伦理学界、政界乃至宗教界人士的 热烈探讨。并在法律实践中呈现出这样的发展趋势：1 严格限制财产和物质取向的个人 权利，高度关注公共环境福利。2 注重强调精神和道德取向的环境共享权，通过创新一 系列程序和实体方式( 如环境知情权、公众参与环境决策权、环境诉权等) 保障环境共 享权的实现。3 普遍从“人权”角度着手阐释环境权，使环境权、传统民商法上的个人 所有权和人权融为一体，模糊了其间的界限。并力图开创一种新的法律传统。碡3 本文以公民环境权为出发点，立足于宪法学与行政法学专业视角，充分借鉴环境资 源法学、公共行政学等学科研究成果，发掘行政法律制度及其实现机制的优越性，运用 比较分析法、实证分析法等研究方法，对公民环境权的行政法保护问题进行了理论上的 初探。 4 第1 章公民环境权行政法保护的理论基点 第1 章公民环境权行政法保护的理论基点 1 1 公民环境权的界定 1 1 1 环境的含义 应当说，“环境一词含义广泛，在我们生存、生活的周围，几乎没有什么事物是 超乎“环境”包含之外的。城市、乡村、山川河流、湖泊海洋、森林公园、风景名胜、 自然遗迹等等都属于环境所包含的范围，更甚至可以将环境划分为自然环境( 空气、水、 土地、日光等) 、社会环境( 政治、经济、文化等) 、人文环境( 人文遗迹、寺庙道观等) 、 生态环境( 生物、原始森林、风景保护区等) 等。环境概念的宽泛使得环境权的概念、 内容、客体和价值取向、立法途径趋于模糊，难以抉择。“环境的概念所包含的内容越 广，环境权的权利内容就越不明确，精确度就越小，理论上的严密程度就越缺乏，最后 其权利性就渐次稀薄化了”。佛但从诸多学者的环境权概念来看，对于环境权之“环境 的理解存在分歧，这在很大程度上影响了环境权概念的抉择和环境权利体系的构建，对 环境概念的界定，包括环境权客体的范围和保护对象，是关系到环境权的价值取向和相 关立法途径选择的逻辑前提。因此，不首先界定“环境 的概念，就不能准确界定环境 权的客体和内容，更加难以正确理解环境权。 总结各国环境法给“环境 所下的定义，有如下三种定义模式：一是演绎式，只给 环境下一个抽象的定义，而不具体指明环境的具体构成要素和范围：“环境是指相互关 联并影响生态平衡、生活质量、人体健康、文化与历史遗产和景观的自然和人工因素的 综合体”( 保加利亚环境保护法) ；二是枚举式，只列举出具体的环境要素，而没有一个 抽象的环境定义“环境有下列媒体或其中之一组成，即空气、水和土地，空气包括室 内空气、地上和地下的自然或人工建筑物之内的空气 ( 英国环境保护法) ；三是混合式， 既有对环境的抽象概括，又有对具体环境因素的列举，以我国为例，中华人民共和国 环境保护法规定，“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人 工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、 自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等 。 演绎式定义的优点在于强调了环境的整体性，缺点在于概念太抽象；枚举式定义的 好处是使人们对法律所要保护的环境一目了然，缺点是范围固定，适应性差；而混合式 河北大学法学硕士学位论文 定义克服了演绎式和枚举式的不足，是一个比较好的定义方式。h 1 混合式定义方式是比较完善的。这种环境定义方式既对环境的概念给予了必要的文 辞修饰，符合法律意义上的环境概念所要求的完整性、具体性和准确性，同时又根据社 会的实际情况对环境的构成要素进行了列举式排列，符合成文法立法上的习惯也便于指 导法律实践。相对于那些激动人心的政治宣言式的文本表述，混合式环境定义显然是比 较实实在在的，完全符合当今国际社会对环境与人类整体关系认识的发展趋势，在国家 环境关系和国际环境法领域也同样具有重要意义。 据此，环境权之“环境 即是指以人类为中心事物而辐射周围所包含的自然的、人 文的生存、生活环境，是包含了影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的客 观事物，诸如：大气、水、土地、矿藏、森林、草原等自然因素和名胜古迹、自然保护 区等人文因素的总称。 1 1 2 环境权与公民环境权 对于环境权的理论界定，学界主要有两种观点。其中较为主流的一种观点认为，环 境权是环境法律关系主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和所承担的基本 义务，即“环境法律关系主体有合理享用适宜环境的权利，也有合理保护适宜环境的义 务”，简而言之就是说“环境法律关系主体有享用环境的权利，也有保护环境的义务”。 同时，“并不排斥在环境法制不健全的情况下或在其他场合，人们可以把环境权作为一 种自然权利或道义权利”。3 环境权可以分为公民环境权、单位( 法人) 环境权和国家环 境权，它们相辅相成共同构成了环境权的统一整体。 另一种观点认为“环境权 就是“公民环境权 。环境权( 公民环境权) 即：“公民 享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利 。在其代表作论公民 环境权一文中注释道：“本文所称公民环境权与环境权系同一概念，即环境权仅仅指 公民环境权。”并认为这种权利包括四个方面的含义：权利主体包括当代人和后代人； 权利对象包括人类环境整体，即包括天然环境要素和人为环境，又包括环境要素所构成 的环境系统的功能和效应；环境权是一项概括性权利，可以通过列举具体化；环境权的 权利与义务是相对应的。科明 回值得注意的是，中国海洋大学的徐祥民教授对于环境权的概念、起源及种类，尤其对公民环 境权的称谓持反对意见。他认为，一切权利都是需要的产物，都出于人类的自我设计。“所有的人都 是环境权的敌对者”。在人们以环境的享有者身份提出环境要求时，实际上都在不同程度上为环境权 的实现人为的设置了障碍。因此，“环境权是一种自得权，它产生于环境危机时代，是以自负义务的 履行为实现手段的保有和维护适宜人类生存繁衍的自然环境的人类权利”。基于这一立场，另外行文 分别对“公民环境权”和“环境使用权”的提法进行了商榷。 6 第1 章公民环境权行政法保护的理论基点 还有观点认为，环境权问题是整个可持续发展法律的重心。环境权是伴随着环境危 机而产生的权利概念，是环境时代的人权之一。由于传统民事权利的设计有所欠缺，传 统侵权法的制定先天不足，以及传统宪法基本权利的设定有所不足，已无法适应环境时 代的需要，而对其改造，又恐怕会破坏其原有体系的严谨，使受其保护的其他权利得不 到妥善保护。因此必须突破传统法律的藩篱，另辟蹊径，创设环境权以全面协调人类与 环境的关系。持该观点的学者认为，可持续发展法律是以“人类和生态共同利益”为中 心的生态主义，从横向上看，它包括了公法、私法和社会法调整的所有社会关系，从纵 向上看，它不仅调整当代人之间的社会关系，还调整当代人与后代人的社会关系。由此， “环境权的概念应为：环境法律关系的主体享有适宜健康和良好生活环境，以及合理利 用环境资源的基本权利。其中健康和良好的生活环境的标准可以通过环境质量标准或污 染物排放标准来衡量，而合理利用环境资源的尺度则可以通过对申报许可证和环境影响 评价的审查来把握，并由此界定环境权的法律保护范围为：所有环境法律关系的主体均 享有在不受一定程度污染和破坏的环境里生存和在一定程度上利用环境资源的权利。” 1 0 3 归纳和比较诸多学者关于环境权的观点，一个非常重要的区别就在于环境权主体类 型上的不同。但毫无疑问的一点是，无论主流观点抑或其他，公民所享有的环境权均包 含于题中，只是在表述或概括上的不一罢了。 综上并结合笔者的一点粗浅认识，环境权的概念可以界定为： 环境权是指公民享有的在现有环境中依托自然资源，依法保护和改善环境，以保障 自身和群体的生存、生活和繁衍，进而促进人与自然和谐共存的一项基本权利。 第一，环境权以人为中心事物，包括当代人、后代人，体现在具有政治色彩的人的 集合体一国家当中就表现为公民。公民作为人类的组成单位，作为国家的成员，作为享 有权利并具有行为能力的人类个体，可以为认为受到侵犯的个体和群体的生存、生活环 境主张权利，籍此来保护人类环境和维护环境权利，实现人与自然的和谐共存。而作为 抽象概念的人类、国家和法人，都需要通过公民个体的行为来实现对环境的保护和环境 权利的主张。在这个意义上，笔者倒是略同意环境权就是公民环境权的观点。但这并不 是说环境权仅是或等同于公民环境权，笔者的观点可以表述为环境权主要是公民环境 权，不排除特定语境下法人环境权、国家环境权和人类环境权乃至自然体环境权的相应 提法。人类环境权和公民环境权更侧重于权利角度，而国家环境权则明确为国家的一种 7 洞北大学法学硕十学位论文 环境职责，职责既是权利也是义务。三者相比，公民环境权的称谓更为合适，因此，本 文采用公民环境权的表述。 第二，公民环境权的双重属性。公民环境权的双重属性是指环境权作为第三代人权， 具有个体人权兼集体人权的权利属性( 这里的集体非指国家、法人，而是作为集体概念 的公民、人类) 。环境权的主体既包括公民个人也包括国家、法人等集体，但这种国家 环境权、法人环境权的提法可以理解为是将国家主权、财产权冠以环境权的称谓，而并 非实质意义上的环境权。“主体 一词的设计初衷主要是为了诉讼的方便，对于国家环 境权的主张只能依靠具有行为能力的公民主体来予以保障。因此，环境权只能是作为个 体意义上的人( 公民) 的环境权和作为整体意义上的人类的环境权的结合。国家是人的 集合体，在国家层面上，国家向国际社会、尤其是发展中国家向发达国家主张环境权， 在实质上都可以认为是对于本国公民所享有的环境权利的主张；在国内层面，基本个体 与社会之间的互动和整合，实际上是公民与公民们之间、个体的人与人类之间、个体环 境权与集体环境权之间的相互依存，相对独立和互相影响。 当然，在市场经济体制下和公民法律意识不断提高的今天，公民环境权似乎应当更 靠近于个体人权，以彰显国家和社会对于个体人权的尊重和保障( 人权积极分子曾经批 评环保运动在寻求保护生态和有限的自然资源时漠视了直接的人类需求) 。但从另一个 方面来讲，基于个体能力的有限和贪欲的无止境，确立公民环境权的个体人权兼集体人 权的双重属性，有利于遏制个体权利的滥用，有利于环境保护和人权保障的交互投射下 的积极发展。保护个体人权的出发点正是为了要实现和维护全人类的集体人权，而个性 只是共性的特殊性表现。“只有适应地球，才能分享地球上的一切。只有最适应地球的 人，才能其乐融融的生存于环境中”。n 1 1 第三、公民环境权的客体具有多样性。环境法律关系的权利和义务对象指向为广义 的环境( 包括自然环境和人文环境) ，环境权之“环境 包含了影响人类生存和发展的 各种天然的和经过人工改造的客观事物，诸如：大气、水、土地、矿藏、森林、草原等 自然因素和名胜古迹、自然保护区等人文因素的总称。环境权的客体也就可以相应地界 定为两个方面：一是自然环境客体，一是人文环境客体。自然环境客体涵盖了自然界中 的无生命的空气、水、阳光等环境因素和有生命的其他生命物种；人文环境客体则指向 于具有文化底蕴的名胜古迹，风景观光区、自然保护区等。客体的良好与否需要人们通 过各种有效的保护途径予以实现，客体的多样性决定了公民环境权的内容和种类的多样 8 第1 章公民环境权行政法保护的理论基点 性。 横向上，公民环境权包括了程序性权利和实质性权利两个方面，其中程序性权利包 括消息权( 提前被告知环境危险的权利、参与对环境事项决策的权利、知悉环境影响评 估的权利等) 、法律救济权( 便利公共利益诉讼的扩展的参与权、遭受环境损害时得请 求获得有效赔偿的权利等) ；实质性权利主要包括个人的日照权、通风权、安宁权、清 洁空气权、清洁水权、观赏权等，以及环境处理权、环境参与权、环境监督权等。n 幻 另一方面，从环境权利的纵向角度分析来看，环境权的子权利应当首先包括最基本 的生存权利，其次也包括在生存基础上的得以升华和提高的价值追求，即生活发展权利 和生命繁衍、养护、生态和谐权利。三种权利属于不同层次的权利形态，生存权是基础， 生活权和生命权是依据生存权而派生的该层次权利，可以理解为优化了的生存权。那么， 环境权的具体内容相应地包含了环境生存权、环境生活权、环境生命权三个方面： ( ) 环境生存权 基于主体的生存为目的，以环境资源为条件等所衍生的一系列权利。这是环境权利 体系当中最基本的、最初级的客观性权利，是其它权利得以享有的前提和基础。外部表 现：环境权主体为了保障和维持最基本的生存和健康，而享有的自然环境因素中的洁净 的空气、水，阳光、食物等权利。 ( 二) 环境生活权( 发展权) 环境权主体在生存基础上，对于生存水平和生存质量的提升而涉及的一系列自然环 境权利和社会环境权利。钻木取火和直立行走使人最终“站”了起来，学会了使用语言， 懂得了享受生活。人在提高生存质量和生活水平过程中所涉及到的环境因素即属于此层 次权利。外部表现为声音( 语言和音乐，相反为噪音) 、工作、休息、欣赏、文化( 抵 制文化污染) 、发展、无害使用资源等权利。 ( 三) 环境生命权 此生命权非指普通语境下的活体生命权，为便于区分，特冠以“环境 在前。环境 生命权为环境权利价值体系的最高级层次，是指环境权主体在生存、生活基础上通过对 于生命价值的追求和实现而享有的一系列权利因素。诚如蔡守秋先生所言，“人类不是 绝对的、永恒的中心、主宰和统治者”，而只是自然界生物链条中的一个构成环节。只 是作为高级智能生命物种的人类具有思维和改造自然的优势罢了。鉴于此，人类在保障 自身基本生存、生活权利实现的基础之上，还必须重视对于自然界所有生命的保护和繁 9 河北大学法学硕士学位论文 衍，必须积极主动地维护生态平衡的实现。环境生命权的外部表现为：环境权主体在主 观上对于生命价值的追求和实现；客观上对于物种多样性的保护和对于生态平衡的维 护；表现为对公民环境权的积极行使和对环境行政权的督促，使两者统一于公益性的环 境保护，并最终实现人与自然的和谐共存、同步发展。 第三，公民环境权以保障人( 公民) 的生存、生活和繁衍，进而促进人与自然和谐 共存为终极目的。环境之中所有的其他事物都因为人一这种高智能生命体的存在而有了 新的意义。环境是人类生存、生活的基本条件，人可以并且能够利用自然资源，人类的 进化过程是依靠环境的赐予来实现的，人类发展的过程也就是开发利用自然资源的过 程。至于利用资源的多少，以及是否“合理 ? 只要是公认为了保护和改善环境，为了 促进人与自然的共存，任何开发和利用资源的行为都可以被获得许可。但同时公民环境 权要求公民的生存、生活追求应当是必需的、是有限度的，即不能超越自然环境所能够 承载的最低限度。无论人类是多么高级的物种，却始终还是生物链条中的一个构成环节。 自然界报复人类的种种事件告诫我们：国家不能以牺牲环境为代价来换取经济的一时发 展，个体不能以无止境的贪欲去榨取资源、破坏环境来追求利益的最大化。尤其在现有 环境下，已经谈不上“在良好适宜环境中 ，更谈不上“在不受污染的环境中 生存、 生活，人类的首要任务是保护( 尤其要保护上述环境因素当中的不可再生资源) 和改善 现有的伤痕累累的自然环境，以保障人类最基本的生存条件和生活环境，并力求促进人 与自然的和谐共存和人与环境的同步发展。否则，等待我们的，等待人类、等待国家的 只有灭种和消亡。 1 1 3 公民环境权的法律保护与实现 从上述对于公民环境权及其实现理论的研究现状来看，公民环境权是一项基本人权 在学界业已达成基本共识，并得到了普遍认可。公民环境权的实现有赖于宪法法定化、 相关部门法的具体化、国家行政机关和公民个体的合法、合理行使。在这个意义上讲， 保护环境的法律实质暨保障公民环境权的有效实现。但就公民环境权保护理论的研究和 现状( 尤其国内) 而言，公民环境权还仅仅局限于法定权利甚至是应有权利的初始权利 阶段，对于公民环境权保护理论的研究也仅限于对环境权的民法保护、刑法保护等方面， 公民环境权的实现程度和保护现状则尤为不堪。 第一，从公民环境权的民法保护来看，单是民法物权与环境权之间的沟壑就是无法 l o 第1 章公民环境权行政法保护的理论基点 找平的，毕竟我们所生活的“环境”不是某一主体的“物”，不具有民事物权的人身依 附性，“私权化”在一定程度上不利于具有典型社会公益性的公民环境权的有效实现； 另一方面，民事法律仅限于平等主体间的人身权和财产权为调整对象，而对于环境行政 主体的不作为等行政行为所造成的环境污染及其行政责任的追究则显得无能为力。“环 境权概念的提出至今已有几十年的历史，之所以在立法、司法以及理论上存在着诸多争 论，一个重要的原因就是学者们将环境权视为一种私权，而且试图在民法体系中完成它 的确立、保护和救济制度。但这种试图在外国的司法实践中屡屡碰壁，不得不引起人们 的反思”。n 3 1 因此，公民环境权的民法保护在对于公民环境权的实现方面不占有主导地 位。当然，平等主体间的环境侵权所造成的民事损失及其赔偿责任仍需要民事法律予以 保护，特别是在现阶段，大部分环境侵权案件都是通过民事途径来解决赔偿问题的。 第二，从公民环境权的刑法保护来看，诚如前文，我国现行刑法当中有专门的 章节罪名来规范对于破坏环境资源构成犯罪行为的惩处，这在一定程度上可以看作是公 民环境权的刑法保护。但是由于刑法自身严厉性的特点，使得一部分侵害环境权利， 但尚不构成犯罪的危害环境的事实和行为就得不到其相应的惩处；同时，许多危害环境 的行为虽然没有造成实际的、直接的人身伤亡和财产损失的重大法律后果，但却对环境 本身及生态平衡造成了难以估量的重大损害和严重威胁，比如对于造成臭氧层空洞和酸 雨的罪魁祸首一氟的排放行为、对空气造成污染的房屋装修行为、噪音污染等等，虽然 在眼前没有造成明显的人身伤亡，却潜在的对于人和人类的身体健康、特别是正常生殖 能力，对地球的整体环境造成了不可估量的重大损害，为环境危机和自然灾害等埋下了 重大隐患。而这些行为所造成的责任，刑法是无法直接予以追究的。 归根结底，公民环境权的民法保护和刑法保护都是依赖于司法权来实现的。而这种 依赖必然导致保护机制的相对滞后。这种保护还只能算得上是一种事后的司法救济，而 并非事前的预防式参与，其保护作用的有限可想而知。 为此，需要在肯定民法、刑法及其他相关法律制度对公民环境权保护的积极方面之 外，努力寻求种更为充分、更为全面的公民环境权保护法律制度。以期弥补其他相关 法律制度对于公民环境权保护的局限和缺憾。 当然，公民环境权的享有也包含着界限。与公民基本权利的界限相同，环境权既要 受到社会经济结构和文化发展的影响，也要受到他人权利和自由、集体权利和自由的限 制。前者主要是作为上层建筑的法律规范的影响，缺乏宪法明文规定的公民环境权 l l 洞北大学法学硕士学位论文 在实践中难以操作，困境重重；后者体现为公民环境权利在不妨碍他人权利和自由、不 违反公序良俗的前提下的充分享有。 1 2 公民环境权行政法保护机制 1 2 1 行政法保护机制的构成 行政法律制度即行政法，是依据行政法基本原则而制定的，旨在调整行政权的运行、 行政行为的实施和行政纠纷的解决的法律制度的总称。行政法调整范围的广泛性，行政 法内容的复杂性，部分领域要求的专业性、技术性，加之行政关系的变动较快，使得行 政法律制度难以形成统一的、完整的成文法典。世界各国现有的行政法律制度都只是对 于行政法部分问题或某一方面而做出的规定。譬如：行政许可法律制度，行政征收和行 政收费制度，行政处罚法律制度，行政救济法律制度，行政程序法律制度等等，他们共 同构成了行政法律制度理论上的“统一整体”。 制度，就是要求大家在一定的范围内共同遵守的办事规程或行为准则，具有监督和 约束作用。而所谓机制，原指机器的构造和工作原理，泛指一个工作系统的组织或组成 部分之间相互作用的过程和方式。行政法机制即是指行政法的构成、结构以及运作原理。 n 幻在实践当中往往表现为行政法律关系主体行为的方式、方法，一种系统化、制度化的 行为方式方法。 平衡论认为，行政法机制通过特定的资源分配格局及与之相关的社会资源配置态 势，来体现制度创设者对行政法律制度“供求问题”的理解与价值偏好，并满足来自社 会、经济、政治等各方面的需要。外化为行政法的运行体系，由若干个亚机制组成，包 括立法机制、执法机制、司法机制、守法机制与法律监督机制等。由于现代行政法制始 终围绕着行政主体与行政相对方这一行政法核心矛盾，并旨在谋求行政主体权力与相对 方权利的结构性平衡，因此，现代行政法机制由制约机制与激励机制整合而成。 现代行政法一方面由于政府的有限理性和“市场失灵”的客观存在，要对行政主体 进行制约和激励，以防范“政府失灵 和“行政失范 ，防止和减少因政府因素导致的 “市场失灵”；另一方面，基于“市场失灵 还需要对市场主体和行政相对人进行制约 和激励，以防止权利滥用对市场秩序的消极作用和提高企业效率，加强对行政主体的监 督。另外，对于作为行政权执行者的公务员也必须进行必要的激励和制约，以提高行政 效率和减少权力的寻租和腐败。并最终以行政法的制约与激励机制来实现平衡论所主张 1 2 第l 章公民环境权行政法保护的理论基点 的现代行政法“权力一权利 的结构性平衡。 反之，现代行政法之行政权力与行政相对方权利的结构性平衡必然要体现为行政法 机制的平衡性设置。主要表现在两个层面： 其一，制约机制内部的平衡制约行政权膨胀、违法行政与制约行政相对方权利 滥用、行政违法之间的平衡；激励机制内部平衡激励行政主体积极行政与激励相对 方积极参与行政之间的平衡。 其二，制约机制与激励机制的平衡：消极行政与积极行政之间的平衡，强制性行政 与非强制性行政之间的平衡，行政优先与行政相对方参与行政之间的平衡。【l 钉 1 2 2 行政法保护机制的特点 第一，行政法机制的经常性。行政法所涉及的社会生活领域非常广泛，且内容纷繁 复杂。现代行政活动已不仅仅局限于传统的治安、军事、税务和外交，还包括了工商、 金融、食品、卫生、环境、劳动和社会保障等等，可以说几乎所有的社会生活领域都有 行政活动，都需要行政法来加以调整。并且基于人的社会性因素，导致了公民在从出生 到死亡过程中，衣食住行的方方面面都要直接地、经常性地自觉接受行政法律制度的规 范和调整。现代社会，行政法的经常性甚至已经延伸到了公民的生前和死后，前者要有 准生证，后者则表现为民政部门的丧葬管理。 第二，行政法机制的监管性。行政是国家意志的体现，是国家通过一定的组织为实 现国家职能而进行的公共管理活动。政府作为公益的代表，为了维护基本的、正常的社 会秩序，必然要求行政相对方守法遵规和履行必须的约定义务，不得不以行政法律制度 来限制市场主体的部分自主性，并对此进行相应的监督和管制。这是政府行使行政权的 代表性手段。当然，民主政治制度要求法律体现人民的意志，反应人民的要求，“人民 的利益是最高的法律”，政府是服务人民的政府。因此，作为政府执法依据的行政法律 制度在保障行政管理有效实现的同时，也必须保护公民、法人