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中国村民自治若干问题之探究中文摘要 中文摘要 我国在1 9 8 2 年重新制定的宪法中，确立了村民自治的基本原则。村民自治实 行至今，取得了很大的成绩，促进了我国民主法制的进程，但是，由于我国现行 体制的不完善，法制的不健全，法制意识的薄弱，也产生了不少问题，例如“村民” 的界定问题、村委会功能问题、基层政府指导村民自治的程序问题等，而这些问 题的产生已经严重影响了我国民主法制化进程。本文从分析村民自治的定义入手， 着重对出现的一些问题进行分析，并提出了自己的观点和建议，如村委会功能均 衡、科学地界定“村民一的范围，规范基层政府的指导等，从而不断推进村民自 治法律制度的完善。 关键词：村民自治村委会民主选举 作 者：吴亚曼 指导老师：陆永胜 t h er e s e a r c ho ns e v e r a lp r o b l e m sa b o u tv i l l a g e ra u t o n o m yi nc h i n a a b s t r a c t t h er e s e a r c ho ns e v e r a lp r o b l e m sa b o u t v i l l a g e r a u t o n o m y i nc h i n a a b s t r a c t i nt h er e e n a c t e dc o n s t i t u t i o no f19 8 2 ，w ee s t a b l i s h e dt h eb a s i cp r i n c i p l eo fv i l l a g e r a u t o n o m y m a n yr e m a r k a b l ya c h i e v e m e n t sh a v ea c q u i r e ds i n c ev i l l a g e ra u t o n o m yp u t i n t op r a c t i c e a tt h es a m et i m e ，i ta l s op r o m o t e dt h ep r o c e s so fd e m o c r a c yl e g a ls y s t e m i nc h i n a h o w e v e r , t h e r ea r em a n yp r o b l e m se x i s t e dd u et ot h ei m p e r f e c t i o no ft h e a c t u a ll e g a ls y s t e ma n dt h ew e a k n e s so ft h el e g a lo p i n i o n f o re x a m p l e ，t h ep r o b l e mo f t h ed e f m i t i o no ft h ev i l l a g e r , t h ep r o b l e mo ft h ef u n c t i o no ft h ev i l l a g e rc o m m i t t e e ，t h e p r o c e d u r ep r o b l e mo f t h eg r a s s r o o t sg o v e r n m e n t sg u i d a n c ei nv i l l a g e ra u t o n o m y , a n d e t c t h ec o u r s eo ft h ed e m o c r a c yl e g a ls y s t e mh a sb e e ni n f l u e n c e db yt h e s ep r o b l e m s t h i sp a p e rp r o c e e d e d 、机t ht h ed e f i n i t i o no fv i l l a g e ra u t o n o m ya n d p a i dg r e a t l ya t t e n t i o n t ot h e s ep r o b l e m s a n dp e r s o n a lo p i n i o n sa n ds u g g e s t i o n sh a v eb e e np u tu pi na l l u s i o n t ot h e s ep r o b l e m s s u c ha s ，e q u i l i b r i u mt h ef u n c t i o no ft h e v i l l a g ee o m m i t t ， s e i e n t i f i c a ld e f i n i t i o no ft h e v i l l a g e r , c r i t e r i o n t h eg u i d a n c eo ft h e g r a s s r o o t s g o v e r n m e n t , a n de t c o nt h eb a s i so ft h e s em e a s u r e m e n t s ，w ec a l lc o n s t a n t l ya d v a n c e t h ep e r f e c t i o no f v i l l a g e ra u t o n o m y , k e yw o r d s ：v i l l a g e ra u t o n o m yv i l l a g e rc o m m i t t e ed e m o c r a c ye l e c t i o n n w r i t t e nb y ：w uy a m a n s u p e r v i s e db y ：l uy o n g s h c n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名：更乏也日期： 2 7 p 护 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 多多乡 e l期：p - 7 ， 期： 中国村民自治若干问题之探究引言 引言 中国村民自治是史无前例的事件。我们几乎没有现代国家的直接经验作为参 照系来对这一事件进行评论，因为没有一个国家的民主政治制度是从农村开始的， 更没有在与中国相似的历史条件下从农村开始进行政治改革的经验。因此对于我 们来说这是一片有待于开垦的土地，是非常有意义的。在我国，村民自治一直以 来都是一个广受关注的话题，同时，在我国社会主义农村建设中有着举足轻重的 地位。有关该方面的研究也一直没有间断过，特别是最近几十年来，有关论文书 籍也是层出不穷，也有深入浅出的探讨了其中的一些问题，但是，现在社会主义 新农村建设又到了一个新阶段，相应，我们对于该问题也有更新的探索研究以便 适应新形势下的新农村。据此，笔者就我国村民自治现状作一定的分析和研究，就 其中的一些问题作了一定的探究，并提出了自己的观点和想法。 中国村民自治若干问题之探究一、村民自治的含义 村民自治的含义 ( 一) 村民自治的历史起源 中国历史上的法治可以追溯到法家之治。这种法治是为维护皇权统治而设立 的，带有一定惩罚性。天下之大，莫非王土。天下之人，皆为子民。在这样的治 理理念中，任何社会组织和政治组织，都是为了皇帝的江山稳定，即使提倡以民 为本，也只是说为了江山社稷的稳定，从而需要照顾民生。而现代意义上的法治 是一种基于个体自由和平等意义上的法治，在这一体系中，每个人在私人事务上 是自治的，每一个公共单位在自己的公共事务范围内是自治的，每一个经济单位、 社会单位和政治单位，在自己的事务范围内是自治的，各级政府和国家也在自己 的范围内是自治的。各种各样的冲突和合作，都可以依靠法律得到解决。在法治 秩序中，立法是一种政治程序，基于经验产生秩序的规则，解决政治上的冲突， 凝聚政治上的力量，形成政治上的和谐；行政是一种执行程序，基于知识制定公 共政策，运作公共管理，提供公共服务；司法是一种理性、和平解决利益冲突的 秩序，着眼于具体利益，利用正当程序，协调并解决各个方面的矛盾。 所以，中国传统上的乡村自治并不是现代法治意义上的自治，而只有因“山高 皇帝远”而产生的“管不着”意义上的“自治”，或者因与皇权有特殊关系而得到的“自 治”，如地方的诸侯和王国。建国以后，中国农村的基层政权，仍然不能说是建立在 法治的基础之上1 9 8 2 年宪法规定，村民委员会是基层群众性自治组织。这第一 次在宪法意义上确立了村民委员会的法律原则，为中国村民自治提供了现代意义 上的宪政法律基础。它使得中国的村作为一个公共管理单位可以与政府平起平坐， 成为一个独立自主的公共管理单位，自主提供自己的公共服务，解决自己的公共 问题。 ( 二) 村民自治的定义 中国现行宪法和法律中，并没有村民自治的明确定义。中国目前调整村民自 治的法律规范主要是以下两方面的法律渊源。首先是现行宪法第1 1 1 条的规 定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性 自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委 2 中国村民自治若干问题之探究一、村民自治的含义 员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。 宪法还规定，“居民委员 会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的 公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映 群众的意见、要求和提出建议。 其次是全国人大常委会于1 9 8 7 年1 1 月2 4 日通过的村民委员会组织法( 试 行) ，在全国局部地区开始试行村民委员会的民主选举。1 9 9 8 年1 1 月4 日，在试 行1 1 年之后，全国人大常委会正式通过 ，中国社会出版社，1 9 9 6 年航第1 7 4 1 7 5 页 陈箭、刘民安：简论村民委员会的法律地位 ，载政治与法律) ( 上海) 1 9 9 2 年第6 期，第7 2 页 3 中国村民自治若干问题之探究 一、村民自治的含义 体与基层政府之间的关系。 如果将。村民自治 的主体视为“村民个人或者是“村民委员会 ，就无法 处理。村民自治 中自治主体与基层政权之间的关系问题。将“村民自治”的主 体视为“村民个人 ，那么在“村民自治井事务上产生的问题就将是每个村民与基 层政权组织之间的矛盾，这样显然不利于基层政权组织依法有效地保障村民的自 治权；将“村民自治 的主体确定为“村民委员会一，那么基层政权组织在处理村 民自治有关的法律问题上就可以只与村民委员会发生关系，而不用考虑村民会议 的决定和要求，这种观点也不利于发挥村民参与自治事务的积极性。只有将“村 民自治一的主体定义为“村一，才能从整体上肯定村民自治的性质，有效地保护村 民依法享有的自治权利。将。村民自治一视为“村自治一，这里的“村”的概念已 经不仅仅是地理上的自然村的概念，而是以自然村为基础集合起来的全体村民的 抽象的总称。根据上述分析，村民自治就是农村特定社区的全体村民，根据国家 法律法规的授权，依照民主的方式建立自治机关，确定行为规范，办理本社区内 的公共事务和公益事业。 ( 三) 村民自治的特征 就当前的村民自治而言，有两个重要特征。第一，具有向内的特征。第二， 国家起主导作用。具体来说，村民自治第一个主要特征既与村民自治产生的特殊 背景有关，又与村民自治的构建功能有关。具有对内功能特征的村民自治通过自 我管理、自我教育和自我服务，可以额外地为国家层面的民主化做些非常有益的 准备工作，可以为民主宪政的展开打下牢固的根基，此其一；其二，村民自治尽 管是功能向内的，但村民自治具有功能向外的溢出效应。此种溢出效应一方面可 能构成对国家行政任务的抵制，另一方面又使农民可以有力抵制与监督上级行政 对农民的滥摊派与不廉洁行为，这种抵制与监督本身具有使农村民主由村级向乡 镇再到县级扩展的希望。村民自治的第二个主要特征即国家在农村民主化进程中 的主导作用。我国实行村民自治，虽然最早来自农民的创造，但最终起作用的是 农民的政治诉求与国家的想法不谋而合。从西方实行民主的历史看，其民主制度 大都是民众强烈要求甚至通过人民起义来获得的。与此不同的是，在中国，国家 试图通过发展基层民主来推进农村社会的发展，具体地说，国家试图借助来自农 民组织起来的力量，遏止乡村组织中的不良势力与不良行为，以形成国家与民众 4 中国村民自治若干问题之探究一、村民自治的含义 联合夹击“地方 的态势。国从国家主导并强力推行村民自治的实践后果来讲，村 民自治训练了农民的民主能力，提升了农民的民主素质，提高了农村对国家的谈 判能力；在有限的程度上减少了农民权利的被剥夺。 o 党国印：叶寸民自治”是民主政治的起点吗 ，载战略与管理) 1 9 9 9 年l 期，第1 2 页 5 中国村民自治若干问题之探究 二、中国村民自治取得的成果及其影响 二、中国村民自治取得的成果及其影响 不可否认，十多年来中国村民自治实践成绩巨大，成效显著。尤其是村民自 治的实践不仅对农村基层政治民主化的发展产生了直接的影响，对地方及整个国 家政治体制的改革及民主政治的发展也有着深刻的影响。 首先，村民自治范围和规模都在不断扩大，并有遍布全国广大农村之势。1 9 8 7 年以前，全国各地农村在废除人民公社过程中建立了村民委员会，但各地村民委 员会的组建方式不同，其权力地位也相差甚远。绝大多数地方的村委会不过是换 个牌子而已，只有少数几个省如河南、吉林、福建、辽宁、湖南等开始尝试进行 村民委员会的选举。1 9 8 7 年试行的村民委员会组织法 颁布之后到1 9 9 8 年，虽 然村委会制度在全国绝大多数省市建立起来并开始全面推行村级民主直选，但是， 广东省仍没有全面实行村民自治制度，不少地区实行区公所制度。村委会上的管 理区拥有实际的管理权力，村民委员会权力和地位虚弱。云南、广西等地则实行 村公所制度。1 9 9 8 年村民委员会组织法颁布后，广东省开始撤区公所，实行 村委会制度，广西、云南也改革村公所制度，重建村民委员会。至此，村民委员 会制度在全国范围内真正开始全面推行。 第二，村民自治推动了农村基层党组织转变领导方式和方法，并推动了基层 党组织自身的民主化。在中国这样一个社会主义国家，共产党的领导已是一个不 争的事实。然而，共产党如何领导则是一个有待解决的问题。在村社区中，由于 基层党支部与村民委员会同时并存，作为村级组织的领导核心，党支部负有。领 导本地区的工作一的责任，而村民委员会作为村民群众性自治组织，也拥有对社 区公共事务和公益事业自我管理的权力。如何处理村委会与村支部的关系一直是 村级工作中有待解决的现实问题。实行村民自治和村级民主选举后，由于村委会 及村委会主任是由全体村民选举产生的，而村支部及支部书记毕竟只是党支部内 部若干党员选举产生的，这使得党支部的领导地位及书记的权力因缺乏广泛而直 接的民意基础受到制约。为了确保党的领导地位，不少村支部书记开始参加竞选， 争当村委会主任，以获得更广泛的直接的民众支持。如在1 9 9 7 年吉林梨树的村委 员会选举中，有1 0 的村支部书记竞选出任村委会主任。另一方面，一些地方也 开始探索改进党支部的组织方式，尤其是加强支部自身的民主性。1 9 9 1 年山西河 6 中国村民自治若干问题之探究二、中国村民自治取得的成果及其影响 曲尝试实行“两票制 选举村支部书记，即先由全体村民投票推选村支部书记人 选，村支部再召开支部党员大会根据村民推选的人选选举确认村支部书记，以确 保党支部书记既得到党员的支持，也得到村民的拥护，以增强党支部的民意基础 和权威。无论上述何种方式，一个明显的事实是村党支部开始更加关注自身的民 意基础，并寻求更广泛的直接的民众支持。同时也表明，基层党的组织活动及领 导方式开始纳入法制轨道，并开始直接接受民意的评判和选择。这无疑是一个历 史性的变化，不仅对农村基层，对整个国家的政治体制的改革，尤其是党政关系 的处理及党的领导地位和领导方式的改革有着极其深远的意义。 第三，村民自治的实践推动了乡( 镇) 村关系从直接的行政领导关系向协商指导 关系转变。村民自治的政策选择及政策目标不仅是重建农村基层组织与管理体， 而且也旨在重新划定国家与社会、政府与农民及农村基层组织的权力边界。这直 接体现在调整和规范农村基层政府一乡镇与村民委员会的关系。1 9 8 7 年1 1 月全 国人大常委会通过的村民委员会组织法( 试行) 明确规定“村民委员会是村民自 我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。乡、民族乡、镇的人民政 府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。一由此确立了“乡政村治 或“乡 村分治的新的治理体系。按照新的治理体系的设计，乡镇作为国家农村基层政 权，依法行政；村民委员会作为村民自治组织，依法自治。乡( 镇) 村之间在法 律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导关系”。这一规定 自一开始就受到相当数量的基层干部的责难和反对，他们认为这使乡村干部及乡 镇政府难于有效地进行管理。1 9 9 8 年新的村民委员会组织法讨论过程中，要求重 新明确乡村关系为领导关系再次成为争论的焦点问题之一。然而，重建乡村领导 关系的主张并没有被大多数人所接受。新的村民委员会组织法再次确认了乡 村的指导关系。其实，重要的不仅是法律的规范，更重要的是在实践中，随着村 民自治制度的实施及乡村经济的发展，村民越来越要求行使法律规定的自治权和 自主权，乡镇政府对村委会内部事务简单的行政命令及直接干预受到越来越多的 抵制，乡镇与村的关系事实上已经悄然开始发生变化。 第四，村民自治为农村长治久安提供了保障。通过竞争性选举构成了村干部 对村民的责任机制。在村委会这样一个不大的范围内，通过每三年一度竞争性选 举，构成对在任村干部的压力，大量的事实证明，经过真正的村委会选举之后， 村干部不仅在素质结构和能力结构上有较大改善，而且在涉及到农村敏感的事项 7 中国村民自治若干问题之探究二、中国村民自治取得的成果及其影响 诸如吃喝贪占、乱建工程方面，都有很大的好转。以村民代表会议为核心的村务 决策机制不仅构成了对村干部决策的有力监督，增加了村务决策的可靠性，而且 可以平衡村务决策的受益范围，使村庄范围的决策可以照顾全体村民多方面的利 益，从而减少村民对村务决策的不满意。以村务公开为核心的民主监督制度不仅 可以“给村民一个明白，还干部一个清白 ，消除村民因为不了解村务状况而产生 的对村干部的怀疑和不信任，而且构成了对村干部在经济上谋取私利的防止。通 过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等机制，村民自治制度可以有效防 止村干部的不良行为，提高村干部权力的合法性，增加村干部与村民之间的信任 关系，由此为减少缘于村干部不良行为而出现上访告状提供了可能，也为减少村 务决策失误所造成的对农村持续发展能力的损害提供了可能。 第五，村民自治增强了基层群众的民主观念，也有助于推进国家民主化的进 程。在中国这样一个农村人口占绝大多数的国度里，没有农村的民主化也不可能 有整个国家的民主化。当中国八亿农村居民都有民主的意识和觉悟，都习惯了民 主的程序和方法，中国的民主也才可能有坚实的基础。村民自治及民主选举正在 锻造着这一基础。村民自治制度本身就是一种民主参与制度，构造了村民将村内 事务由民主参与的办法予以解决的机制。对于村务而言，通过村民会议和村民代 表会议的决策和监督，可以纠正村干部不良行为，对于不负责任的村干部，既可 以在下次选举中将他选下去，又可以通过召开村民会议将他罢免掉。对于政务而 言，上不合国家政策，下不合村情民意的乡镇达标升级和过度提取的要求，村民 不仅可以通过村干部向上级反映农民的意见，而且村民自治制度所构造的村干部 责任结构也使得他们敢于抵制乡镇不合理的要求，他们有足够理由以村民利益代 言人的身份，拿着国家相关政策规定，对乡镇讲，你们的这些决定不合国家政策， 村民不答应，我们也无能为力。正是通过村民自治的实施，村民会逐步习惯于以 制度化的办法来提出自己的要求，维护自己的权益，扩大自己的影响。持续的民 主参与，对于村民养成通过制度化参与来维护自己权益的习惯，增强对制度化参 与的信心，都具有十分重要的意义。一旦农民认为且习惯于通过制度渠道来保护 自己的权益之后，他们自然会放弃暴力式参与。 第六，村民自治过程是民主实践的过程，同时也是一场重要的法制实践过程。 在广大农村地区推行村民自治的过程，也就是村民委员会组织法的实施贯彻 过程。在农村，搞村委会换届选举，都是根据村民委员会组织法对村民选举 8 中国村民自治若干问题之探究 二、中国村民自治取得的成果及其影响 程序及规范的规定来操作，如果认为选举结果不合法，也是以村民委员会组织 法作为武器进行纠正。因而在实行村民自治实践的过程中，广大人民群众通过 学习法律，知晓法律并掌握法律和运用法律，了解了作为一个村民( 乃至一个国 家的公民) 应该享受的权利和必须履行的义务，这无疑会增强村民的法制观念， 同样有利于我国的法制建设和现代化建设。一个明显的事实是，近些年来，农民 因村民委员会的选举上访事件明显增多。这一方面表明农村民主选举依然存在相 当的阻力，损害农民民主权利的事件依然存在，同时也表明农民的民主意识和法 制观念正日益增强。 9 中国村民自治若干问题之探究三、中国村民自治中存在的问题及其成因 三、中国村民自治中存在的问题及其成因 当然，我们在看到村民自治成绩的同时，也应直视其中存在的问题。由于现 有体制的不完整性和我国农村具体的实际因素，我国村民自治存在以下方面的不 足： ( 一) 由于立法上的缺陷，导致村民委员会性质不明确，职能行使的不均衡 村民委员会作为我国村民自治这种全新的自治体系中的最重要的执行机构， 有着全然不同的性质和功能。从宪法对它的定义来看，村民委员会一个最鲜明的 特征就是它的自治组织的身份。同样的，从村民委员会组织法中对它的定义而言， 村民委员会具有“自我管理、自我教育、自我服务 的三大内在含义，也再次强 调了它的“自我”的重要性。同时，宪法中也规定村民委员会的设立是按照居民 居住地区，不是按照国家行政安排的设立的，也充分体现其自治性，而非行政性 的特点。但由于宪法将有关村民自治的内容与地方各级人民代表大会和地方各级 人民政府放在同一节中加以规定，使人容易混淆村民自治以及村民委员会的性质。 根据村民委员会组织法的相关规定，村民委员会的职能主要体现在以下 几个方面：第一，经济职能。如 ，载中国社会报，2 0 0 2 年9 月7b 1 3 中国村民自治若干问题之探究三、中国村民自治中存在的问题及其成因 体经济受益权，因此，从这一点分析，村民身份还是具有吸引力的。此外，离开 本村的村民在进入城市之后，并不太可能取得与城市居民同等的权益保障，这也 是促使这些人回到原村寻求村民身份的原因，但法律的缺失，又导致对村民资格 难于准确界定。 ( 五) 村民选举中的选举权得不到有力保障，导致贿选问题的出现 村委会选举是我国参与面最广的选举，也是我国从最基层实行的最具有广泛 群众基础的选举，也为我国推行更大范围内的民主选举提供了宝贵的实践经验， 作为我国民主政治建设的重要一环，对整个国家的政治文明发展进程也有巨大的 推动作用。 但村民自治中选举权不能得到有效保障。应该说，这种现象是很普遍的，的 确也是需要克服的一种现象，否则，村民自治就很难实行下去。选举权利是村民 自治制度的门槛，这个权利不能落实，村民自治制度将是一纸空文。由于选举权 利保障的缺失，从而引发了一系列的问题，贿选问题是比较典型的，也是值得关 注的。关于。贿选一，村民委员会组织法第十五条规定：搿以威胁、贿赂、伪造 选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权、破坏村民委员会选举的， 村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和政府或者县级人民代表大会常务委 员会和人民政府及其主观部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理，以威胁、 贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。一为什么产生贿选? 第一，相 应法律的缺少和不规范。村民委员会组织法对于贿选的规定在一定程度上对贿 选作了一个大框架内的规定，但是对于一些细化的问题却没有相应的规定。比如 说多少钱构成贿选；送物，送礼，请客吃饭又是否构成贿选。此外，组织法规定 有关机关负责调查与处理，有关机关要依哪个法来处理，怎么样依法处理，这个 都是个问号。如果依刑法就是司法机关的事情，如果依组织法只能对有贿选选举 的宣布无效，而相关责任人怎么样追求责任还是无法可依据。对受贿赂的村民来 说怎么处理也没有相关的法律规定，属于受贿的赃款怎么处理也没有相应的规定。 第二，贿选双方经济利益达成共识。从经济角度分析贿选对于受贿者和行贿者都 是有着利益所得的。对于选民而言，参与选举中有追求个体利益的最大化。而这 种个体利益可以分为长远利益和眼前利益两种。当选民对于当选者没有为自己获 取长远利益的信心，那选民就会选择出卖选票接受眼前利益。对于行贿者而言， 1 4 中国村民自治若干问题之探究三、中国村民自治中存在的问题及其成因 行贿是为了自己更大利益的追求。而在现在的体制之下，村委会中的职务具有相 当的吸引力，能为当选者带来一定的好处，从贿选者的动机来看，有的是为了通 过当选获得工作补贴，有的是为了借此为跳板“招干 成为国家干部。第三，民 主的个人化意识淡薄。严格上说，真正意义的民主是建立在人的独立性之上的。 康德的观点，即每个人在参与选举过程中都是以目的而非工具的姿态出现。而在 我国这个缺乏自由传统的国度里，独立的人的概念在以儒教传统为基本意识形态 的社会结构中从未真正确立过。在我国的农村，宗族主义更是由来已久的。村委 会主任往往成为各宗族争夺角逐的焦点，是否担任村委会主任往往成为判断一个 宗族势力的标志。圆从贿选者的角度看，权力不仅能给个人带来利益，更能给家族 带来荣耀感。宗族势力与贿选是双向的，在家族观念浓厚、宗族势力庞大的村庄 中，光靠“贿选刀开道而没有宗族势力支撑的候选人，是很难顺利当选的；而一 旦通过贿选手段达到当选目的，宗族既得利益和长远利益就有了保障。家族观念 的盛行，宗族势力的存在，是贿选现象存在的重要土壤。为了大多数意识的实现， 个人意识往往是被忽略的，即使有个别人企图脱离，也是要从宗族权威处获得许 可。因此，在选举中，由宗族推出的候选人往往是有着绝对获胜机会的。长此以 往，个人化的民主意识渐渐被磨平，再无出头之日。家族观念的盛行，宗族势力 的存在，是贿选现象存在的重要土壤。第四，选举程序的不规范操作。在现在的 村民选举中，选举制度存在着很大的缺陷：选举过程的公开性不够，存在形形色 色的暗箱操作，如村民的提名受到严格限制，乡政府为了控制各村委会在选举之 前就“定好调子，划好圈子一，搞“陪选”，不当场唱票、计票，最终导致选举成 为。作秀”这样的选举实质仍然是上级指定、选拔、委任的“翻版一。豇而这种选 举导致的结果必然不是村民所预期的，因此村民选举对于村民也就失去了吸引力， 村民会认为手中的选票并没有任何实质作用，也就不重视自己手中的选票，从而 也就出现了为了一包烟出卖选票的尴尬事件。 。胡荣： 理性选择和制度实施一中国农村村民委员会选举个案研究 ，上海远东出版社2 0 0 1 年版，第 1 0 0 页 。宋春红等村民自治中贿选现象的成因及其遏制措施，载黄岗师范学院学报2 0 0 4 年第8 期，第9 页 o 宋春红等村民自治中贿选现象的成因及其遏制措施，载黄岗师范学院学报) 2 0 0 4 年第8 期，第9 页 1 5 中国村民自治若干问题之探究四、进一步完善我国的村民自治制度 四、进一步完善我国的村民自治制度 在前面所提到的村民自治中出现的各种问题，已经严重影响了村民自治的全 面推进，因此，如何解决这些问题也是值得充分重视和研究的。我们应从这些问 题的成因入手，对症下药，从而从根本上进一步完善我国的村民自治制度。 ( 一) 加强村集体经济建设，弱化村委会经济职能 任何权力的行使都要依靠经济的支撑，同样的在我国村民自治过程中，这种 经济支柱主要来源于村集体经济，村民委员会在实际运作中所需要的经济支持也 是主要来自于村集体经济。首先，集体经济的发展可以切实减轻农民的负担，是 农民有着更高的热情参与村民自治。村集体经济发达了，村委会在办理公共事务 和公益事业时，也就可以从集体经济中寻求支援，也就不需要依靠广大村民出资 出力了，这样村民就可以享受到村自治组织为自己带来的利益而减负，村民也就 有更大的积极性参与村民自治了。集体经济比较发达的村，村民更能感受到村民 自治所带来的直接利益上的减负。其次，集体经济可以为村民自治提供坚实的后 盾，可以使村干部发挥更大的工作主动性。现在，村干部的工资收入主要是来自 村的收入留存和村集体经济的收入。如果一个村的集体经济不够发达，那么村干 部的收入也就得不到保障，这样就会出现做村干部不如外出打工挣钱的悲哀处境。 相应的，集体经济发达了，村干部也就没有了后顾之忧，可以全身心投入为全体 村民的服务中 集体经济的发达在现如今可能更大程度上依赖于村委会经济职能的运作。很 多村委会为了大力发展集体经济，势必导致其在经济职能的过于强调，从而忽视 了其它职能。在这个问题上，我们可以成立一个新的组织来代替村委会执行其经 济职能。例如，以前曾经出现过的农村经济合作社就值得考虑。农村经济合作社 有着其自身的优点：合作社可以自由进入和退出，产权明确到个人，具有合法的 经济法人地位。对于村委会而言，公共管理和服务职能是更为重要的。因为这 个职能是没有其它组织和机构可以代替的。在集体经济越是发达的村，越需要村 委会为广大村民提供更好的服务，使得村民的利益得到合理配置。此外，有关村 委会的教育职能除了村委会履行之外，也可以借助于村民的自发组织来参与，当 。冯兴元，方炎：农村集体经济应量化到个人) ，载山东经济战略研究2 0 0 3 年第l l 期，第6 8 页 1 6 中国村民自治若干问题之探究四、进一步完善我国的村民自治制度 村民自觉自愿的参与其中，那往往能取得事半功倍的效果。 ( 二) 乡镇政府适度放权，村委会加强自身自治能力 要克服村民自治中的“附属行政化问题”需要乡镇政府和村委会双方的努力。 首先对于乡镇政府而言要懂得适度放权和减少干预。根据现有的法律规定，两者 之间是指导与被指导的关系。这是处理两者一切关系的出发点。乡镇政府要从过 去的习惯领导观念中转变过来，改变过去行政命令的管理方式，要采取多种方式 的管理手段，充分尊重村委会的自治权地位，从而减少乡镇政府的过度干预。具 体来讲，需要以下几方面的努力：第一，减少干预村委会选举。根据法律规定， 村委会是由村民选举产生的。因此，村民选出的人选更大程度上是为村民负责的， 而不是对上面负责的，乡镇政府会感觉村委会不再受自己的直接领导和控制，为 了夺回这种领导权，乡镇政府会直接介入村委会选举过程，事先划定选举范围， 确立选举人选，直接影响选举结果。因此，要在农村实行真正的民主选举，要坚 持贯彻村民自己选举自己领导，同时也要对选举过程进行进一步的规范，防止选 举程序的不合法性导致的选举结果的不合法性。第二，减少行政命令对于村民决 定的干预。乡镇政府要充分认识到村民的自治权，要尊重村委会及村民会议的决 定。不要停留在把村委会当成下级机关的旧观念上，用行政命令来否决村民的自 我管理事务。第三，加强乡镇政府行政指导义务和帮助义务。减少干预并不意味 着完全放权，也不是意味着纵容“过度自治化 的出现，在村民自治中，乡镇政 府要明确其指导地位，对村委会给予法律，经济等多方面的指导，促使村委会更 好实行自治权 其次，对于村委会本身而言，也要从多方面加强自治能力，才能减弱对于乡 镇政府的依附。由于我国农村一直处于比较落后的状态，广大农民法制观念不强， 导致村委会缺乏相应的自治能力，村干部能力不够，不得不对乡镇政府产生依附 感。在这一点上，也可以对现有的村级组织制度提出新的制度创新。例如，可以 借鉴现有美国地方自治模式中的“议会经理制 模式。村委会主任如果不能 承担起这个重担，那么可以保留主任的头衔，而具体的行政事务则可以通过公开 招聘雇佣一名这方面的专家来担任，这样，也就提高了村民自