（宪法学与行政法学专业论文）土地纠纷裁判制度研究.pdf

摘要 摘要 近年来，随着我国经济的快速发展，城市化如影随形，土地开发的浪潮汹 涌澎湃。随之而来，土地纠纷的数量也不断增多，特别是在土地征收与拆迁的 过程中，一方面成就了各地每年刷新的发展指标，另一方面也造成了严重的社 会问题。为此我国建立了调解、行政裁决、征地补偿安置争议裁决、行政复议、 诉讼等多种土地纠纷裁判制度，但是这些土地纠纷裁判制度在实践中还存在一 些问题，不能快速有效的解决纠纷，不仅土地权利人的合法权益得不到及时的 保障，而且我国经济的发展和社会的稳定也受到了不利影响。因此，土地纠纷 成为当前时期一个亟待解决的问题，对土地纠纷裁判制度的研究也具有十分重 要的理论价值和现实意义。 在一些西方国家和地区，大部分土地作为公民的私有财产，受到法律的严 格保护。随着政府由“守夜人 向“干预者”角色的转变，政府广泛参与到公 民的社会经济生活中，政府与公民之间的联系更为密切，特别是在土地开发利 用中，政府与公民之间的土地纠纷不断增多，为了更好的保护公民的合法权益， 一些国家和地区建立了专门的土地纠纷裁决机构。裁决机构具有独立性，程序 规则设计采取司法化的方式，审理案件价廉、迅速、灵活，能够高效、公平、 公正的解决土地纠纷。不同的国家和地区，根据各自的实际情况，土地纠纷裁 判制度的设计也各不相同。文中笔者以英国土地裁判所制度，美国马塞诸塞州、 夏威夷州的土地法院制度，我国香港地区的土地审裁处制度这三种土地纠纷裁 判制度为研究对象，分析其产生的历史背景、制度功能、管辖权、程序规则以 及监督与救济等方面。通过研究发现它们在制度设计上存在共同的理念、原则 和精神，即控制公权力、保障人权、平衡公权与私权、兼顾公益与私益。这种 制度设计在实际运行中，为公民提供了一条经济、高效、便捷的救济途径，同 时也产生了良好的效果。笔者尝试在借鉴域外土地纠纷裁判制度的基础上，提 出在我国大陆设立专门的土地纠纷裁决机构的制度设想，并建议完善我国的行 政复议制度及其监督机制，以及将土地纠纷裁决与我国的土地督察制度相结合， 以期完善我国现有的土地纠纷裁判制度，有效的解决土地纠纷和化解社会矛盾， 构建社会主义和谐社会。 关键词：土地纠纷土地裁判所土地法院土地审裁处制度构建 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y , t h ep h e n o m e n o no ft h ea d m i n i s t r a t i o n o fl a n da n dt h ee x p l o i t a t i o no fl a n da r ec o m m o n l y e x i s t i n gi nc h i n a ，a n dt h e r ea r e m o r ea n dm o r el a n dd i s p u t e si nr e c e n ty e a r s t h ep r e s e n ta d j u d i c a t i v es y s t e mo fl a n d d i s p u t em a i n l y i n c l u d e s m e d i a t i o n , a d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o n ，a d m i n i s t r a t i o n r e c o n s i d e r a t i o na n dl a w s u i t ，e t c h o w e v e r , t h e r ea r es o m e p r o b l e m si nt h ea d j u d i c a t i v e s y s t e mo fl a n dd i s p u t e ，i n c l u d i n gt h a tt h ed e f e c t so ft h es y s t e md e s i g n e da r en o ti n f a v o rt o e f f e c t i v e l y s e t t l el a n d d i s p u t e s a n ds a f e g u a r ds o c i a l s t a b i l i t y a n d d e v e l o p m e n t t h el a n dd i s p u t eh a sc u r r e n t l yb e c o m eah o ts o c i a li s s u e ，a n dt h e r e s e a r c ho ft h i ss u b j e c ti so f g r e a tv a l u eb o t ht h e o r e t i c a l l ya n dp r a c t i c a l l y m u c ho ft h el a n di so w n e d b yc i t i z e na n dp r o t e c t e db yl a wi ns o m ec o u n t r i e sa n d s o m ea r e a s t h eg o v e r n m e n th a sp l a y e dt h em o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l ei nt h e s o c i e t y , e c o n o m ya n dp e o p l e sl i f e a l o n gt h ee x p l o r a t i o na n du t i l i z a t i o no fl a n d ，t h e r e a r em a n yi n c r e a s e so fl a n dd i s p u t e sb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dt h ep u b l i c s os o m e s p e c i a l i z e da g e n c i e sa r ee s t a b l i s h e dt os e t t l et h el a n dd i s p u t e sa n dp r o t e c tt h e l e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fc i t i z e n s t h es p e c i a l i z e da g e n c i e sa r ei n d e p e n d e n t a n di m p a r t i a l ，a n dp r a c t i c ep r o v e st h a t t h e yc a ns e t t l et h el a n dd i s p u t e sf a s ta n d e f f e c t i v e l y t h i sp a p e rs t u d i e st h es y s t e mo fl a n d st r i b u n a l i ng r e a tb r i t a i n ，t h e m a s s a c h u s e t t sa n dh a w a i il a n dc o u r ts y s t e ma n dt h es y s t e mo fl a n d st r i b u n a li n h o n g k o n g ，t h e np u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n so fp e r f e c t i n gt h ea d j u d i c a t i v es y s t e m o fl a n dd i s p u t ei no u rc o u n t r yo nt h eb a s i so ft h ee x p e r i e n c el e a r n e df r o mt h e s e a d v a n c e ds y s t e m s t h es u g g e s t i o n sa l ea sf o l l o w ：f i r s t l y , i ti sn e e d e dt oe s t a b l i s ha s p e c i a l i z e da g e n c yw h i c ha s s i s ti ns e t t l i n gl a n dd i s p u t e s e c o n d l y , i ti sn e c e s s a r yt o p e r f e c tt h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns y s t e mi no u rc o u n t r y t h i r d l y , t h ec u r r e n t l a n di n s p e c t i o ns y s t e ms h a l lb em a d ei n n o v a t i o na l t h o u g hi th a sa l r e a d ym a d es o m e g r e a ta c h i e v e m e n t k e yw o r d s ：l a n dd i s p u t e ；l a n d st r i b u n a l ；l a n dc o u r t ；c o n s t r u c t i o no fs y s t e m i i l 引言 1引言 土地是社会发展和人们生产活动所必需的物质基础。马克思在述及土地对 社会发展的一般基础作用时指出：“正如威廉配弟所说，劳动是财富之父， 土地是财富之母。”随着经济的发展，土地使用权流转、出租、承包、土地的 开发与利用等现象更加普遍，公民与公民之间、公民与政府之间围绕土地的联 系也更为密切。近年来，因为土地引发的纠纷不断增多，特别是在土地开发利 用中，政府参与到土地的规划、利用和分配的过程中，政府与公民之间发生土 地纠纷的数量也不断增加，而且由于两者主体关系的特殊性和复杂性，政府与 公民之间的土地纠纷更加难以解决。我国建立了多种土地纠纷裁判制度，如调 解、行政裁决、征地补偿安置争议裁决、行政复议、土地民事诉讼和土地行政 诉讼等，这里需要指出的是，文中所指“裁判 二字的涵义做广义上的理解。 土地纠纷的种类繁多，形成原因错综复杂，我国的土地纠纷裁判制度的实践结 果表明这些制度还存在一些问题，不能快速有效的解决土地纠纷，甚至有些土 地纠纷案件久拖不决，不仅不能及时保护土地权利人的合法权益，而且在一定 程度上还不利于经济的发展和社会的稳定。因此，完善我国现有的土地纠纷裁 判制度，建立高效、公平、公正的土地纠纷裁判制度具有十分重要的意义。 英国的土地裁判所制度以能够高效、经济、公平、公正、便捷的处理土地纠 纷被称为土地纠纷裁判制度的典型，一直以来在有效解决土地纠纷、维护公正 与效率方面发挥着非常重要的作用，同时也被许多国家所效仿。美国的马塞诸 塞州和夏威夷州成立了专门解决土地纠纷的土地法院，行使司法管辖权，最大 程度的满足公民在土地方面的利益诉求。我国香港地区土地审裁处制度是在借 鉴英国土地裁判所制度的基础上建立起来的，自实施以来土地审裁处及时、公 正、高效的解决了大量的土地纠纷，在香港城市发展过程中发挥着重要的作用。 因此本文选取这三种土地纠纷裁判制度作为考察对象，分析各个制度产生的历 史背景、制度功能、管辖权、程序规则和监督与救济等方面，然后结合我国的 国情，有选择的借鉴这些土地纠纷裁判制度，提出完善我国现有的土地纠纷裁 判制度的建议。 本文在内容与结构上做了以下安排。第一部分是我国的土地纠纷裁判制度 概述。从我国土地纠纷裁判制度的现状谈起，介绍解决土地纠纷的几种裁判制 度，并根据现状分析了目前土地纠纷裁判制度存在的问题，提出完善我国土地 纠纷裁判制度的现实意义。第二部分是对域外土地纠纷裁判制度的考察。本部 分分别介绍了英国土地裁判所制度、美国马塞诸塞州和夏威夷州的土地法院制 度和我国香港地区土地审裁处制度，并阐述了这些土地纠纷裁判制度对我国的 启示。第三部分是在借鉴域外土地纠纷裁判制度的基础上，提出完善我国土地 纠纷裁判制度的制度构想，即在我国大陆设立专门的土地纠纷裁决机构，完善 我国的行政复议制度及其监督机制和将土地纠纷裁决与土地督察制度相结合的 建议。 2 2 我国士地纠纷裁判制度的概况 2 我国土地纠纷裁手l j $ 1 l 度的概况 从法学视角来看，土地纠纷主要是指土地上的所有权人或者使用权人因土 地侵权、土地权属等问题主张其在土地上的权利和利益时发生的争议。在我国， 土地属于国家或者农村集体所有，政府代表国家行使对国有土地的所有权，同 时政府基于其行政管理的职权，也对农村集体所有的土地进行监督与管理。我 国土地所有的二元制结构以及政府与土地的关系的双重角色，对我国的土地权 利产生了重大的影响。根据政府在土地纠纷形成与处理中的角色标准，可以将 土地纠纷划分为私权类土地纠纷、确权类土地纠纷和征收类土地纠纷。由于土 地纠纷既具有一般社会纠纷的共性，更具有范围上的广泛性、纠纷主体的多样 性、纠纷性质的多元性、纠纷规模的群体性和致因上的复杂性等特点，造成了 土地纠纷不可能通过一种纠纷解决机制得以很好的解决。基于土地纠纷的这种 特性，我国建立了多种土地纠纷裁判制度。马林诺斯基曾说“你必须首先知道 人类怎样使用他的土地；怎样使得民间传说、信仰和神秘的价值围绕着土地问 题起伏变化；怎样为土地而斗争，并保卫它；懂得了这一切之后，你才能领悟 那些规定人与土地关系的法律权利和习惯权利体系。 其实质即是强调现实土 地问题与法律制度设计的关系，所以，只有充分认识现存的土地问题，法律制 度设计才是合乎理性的，反之，则是非理性的，难以为相关主体的土地法律权 利提供充分的保护。可见，对土地纠纷裁判制度的现状以及目前主要存在的土 地纠纷及其原因的认识和深刻剖析，即成为建构我国完善的土地纠纷裁判制度 的必要基础和前提。 2 1土地纠纷裁判制度的现状 我国现行的土地纠纷裁判制度主要有调解、行政裁决、征地补偿安置争议 裁决、行政复议、土地民事诉讼和土地行政诉讼。根据土地纠纷的不同类型， 适用的土地纠纷裁判制度也不相同。在分析各种土地纠纷裁判制度之前，有必 要厘清几个法学术语的概念以及对它们之间的相互关系做一些探讨。 行政裁决( a d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o n ) 是指行政机关以第三人的身份针对行 。参见陈利根土地法学【m 】北京：中国农业出版社，2 0 0 2 3 2 我国土地纠纷裁判制度的概况 政管理领域中发生的纠纷作出的准司法裁决。这些纠纷可以是民事性质的纠 纷，也可以是行政复议。行政裁决具有以下特征：( 1 ) 行政裁决性质上的准 司法性。行政裁决是具体行政行为，但是，行政裁决的目的和功能又决定了它 要公开、公平、公正地解决民事纠纷。因此，行政裁决从程序到结果都更多地 体现司法的特性。( 2 ) 行政裁决程序上的可调解性。与一般具体行政行为相比 较，由于行政裁决的对象大多是民事纠纷，因此行政机关可以在不违反法律、 法规以及不损害国家、集体和他人合法权益的前提下，通过调解使双方当事人 达成一致协议，从而作出行政裁决。( 3 ) 行政裁决效力上的强制性。行政裁决 一旦作出并送达当事人即发生效力；非经行政诉讼或者其他法定途径，任何组 织和个人都无法否定其法律效力，包括作出行政裁决的行政机关、民事纠纷双 方当事人以及其他相关组织和个人都应当受行政裁决的约束。( 4 ) 行政裁决结 果上的非终局性( 法律有规定的除外) 。与司法机关解决民事纠纷的法律效力 相比较，行政裁决处理民事纠纷一般是司法裁判程序的前置程序。当事人若对 行政裁决不服，有权提起行政复议或者行政诉讼。 征地补偿安置争议裁决是指被征地人或利害关系人不服征地机关的补偿安 置决定，向专门的征地补偿安置争议裁决机关申请裁决，由征地补偿安置争议 裁决机关依法审查并作出裁决的一项解决土地纠纷的法律制度。 行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯 其合法权益，依法向该行政机关的上一级行政机关或法律、法规规定的特定行 政机关提出复议申请，由受理申请的行政机关对具体行政行为依法进行审查并 作出决定的活动。行政复议的特征是：( 1 ) 行政复议集纠正( 违法的或者不当 的具体行政行为) 、救济( 保护公民、法人或者其他组织的合法权益) 以及监 督( 行政机关依法行使职权) 功能为一体。( 2 ) 行政复议具有监督行政主体和 对公民、法人或者其他组织的合法权益进行救济的双重属性。( 3 ) 行政复议具 有司法性特点。首先，行政复议与司法行为一样，遵循“不告不理”的原则， 即如果与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织没有提起 行政复议的申请，就不会引起行政复议程序的开始。其次，行政复议是以解决 个案的方式来裁决争议，不同于行政机关制定的规范性文件就一般的情况作出 带有普遍意义的处理决定。最后，行政复议的目的是解决争议，在解决争议这 一功能上与司法权行为的功能是一致的。由于行政复议的这些功能与司法行为 有相类似的特点，所以，有人将行政复议称为“准司法行为”或者行政司法行 4 2 我国土地纠纷裁判制度的概况 为。 行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员 的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，人民法院通过法 定程序审查行政机关的具体行政行为的合法性，并判断公民、法人或者其他组 织的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。行政诉讼是人民法院运用国家审 判权解决行政争议的制度。行政诉讼在人民法院的主持下展开，人民法院运用 国家审判权，对引起争议的具体行政行为进行合法性审查并作出裁判，从而达 到解决行政争议，监督行政机关依法行使职权、履行职责，保护公民、法人或 者其他组织的合法权益不受行政机关违法行政行为的侵害的目的。 这几种土地纠纷裁判制度在解决土地纠纷中发挥着各自的作用，它们之间 也存在着重要的区别。行政裁决与行政复议都属于行政司法范畴，都是行政机 关裁决纠纷的法律制度，两者存在一些相似之处，但也存在着区别。主要表现 在：( 1 ) 性质上不完全相同。行政复议既有行政机关解决纠纷的行政司法性质， 又有行政机关内部层级监督的性质；而行政裁决主要是一种行政司法行为，不 具有行政机关内部层级监督的性质。( 2 ) 调整对象不同。行政复议的调整对象 是法定范围内的行政争议；而行政裁决的调整对象是与行政管理职权相关的特 定民事纠纷。( 3 ) 基础法律关系不同。行政复议的基础法律关系是行政法律关 系；而行政裁决的基础法律关系是民事法律关系。( 4 ) 行为依据以及权力范围 不同。行政复议机关依据行政复议法赋予的权力对行政行为作出复议决定； 而行政裁决机关除依法定权限对纠纷作出裁决外，还可以主持双方当事人进行 调解。 对于私权类土地纠纷，这类土地纠纷是当事人之间由于土地上的私权利引 起的纠纷，当事人之间的主体地位是平等的，权利义务大致相当，实际上这类 土地纠纷属于民事纠纷的范畴。土地纠纷发生后，由当事人协商解决，如果达 不成协议，由人民政府处理，当事人对人民政府的处理决定不服的，还可以向 人民法院起诉。如果土地纠纷的当事人不愿协商解决的，还可以请求政府或者 人民调解委员会等进行调解，调解不成的，当事人可以向人民法院起诉。当然， 私权类土地纠纷发生后，当事人可以直接向人民法院起诉。 对于确权类土地纠纷，这类土地纠纷是当事人之间由于土地权属不明确而 引发的争议，法律规定土地权属的争议只能由政府进行确权，政府确权属于行 政裁决行为，因此这类纠纷首先是通过行政裁决的方式加以解决的。如果当事 5 2 我国土地纠纷裁判制度的概况 人对政府作出的确认土地权属的决定不服的，可以申请行政复议，对复议决定 不服的，还可以向人民法院提起行政诉讼。可以看出对确权类土地纠纷行政裁 决的救济必须经过行政复议，才能提起行政诉讼。但也有例外，即根据国务院 或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决 定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地的所有权或者使用权的行政复议决 定为最终裁决。 征收类土地纠纷不同于私权类土地纠纷和确权类土地纠纷，因为征收类土 地纠纷是由于政府运用公权力对土地进行征收这一具体行政行为引发的争议， 政府成为土地纠纷的当事人。土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法 律的规定，对土地所有权加以强制剥夺并给予补偿的制度。我国实行土地公有 制，即国家所有和集体所有，私人不拥有土地所有权。在我国的现行法律制度 下，禁止土地所有权自由买卖。国家为了公共利益的需要，在国有土地不能满 足需要时，只能通过国家强制力取得土地的所有权。所以，在我国，土地征收 是指国家为了公共目的的需要，依法通过强制购买的方式，使一项独立的物权 消失的行为。土地征收法律制度在任何一个现代国家都不可缺少，既然土地征 收权是针对一个独立的物权，那么科学并符合我国实际需要的土地征收法律制 度，在征收对象的范围上就必然包括两个方面，即对集体土地所有权的征收和 对已经出让的土地使用权的征收。法是公平正义的，那么对于土地的征收安置 也应当是公平正义的。国家的合法征地行为，对人民权益所造成的损失，这是 使无义务的特定人对国家所作的特别牺牲，这种特别牺牲应当由全体人民共同 分担给其以补偿，才符合公平正义的精神。其本意在于“对于因公益之必要， 经济上蒙受特别牺牲者，为调节之补偿，以实现正义公平之理想，而期法律生 活之安定”，以“为私有财产与公共利益之调和。解决征地纠纷的关键在于 解决补偿安置争议问题，因此畅通补偿安置争议的解决途径，保障土地权利人 的合法权益，成为目前解决土地纠纷工作的重中之重。土地征收中的救济途径 分为广义上的救济途径和行政法上的救济途径。广义上的救济包括信访以及向 其他国家机关申诉、控告和检举；对行政法来说，土地征收中的救济途径主要 是行政复议和行政诉讼。由于政府的征地行为针对的利益主体范围广，对行政 相对人的权利影响大，征地纠纷的焦点在于征地补偿等问题，因此我国建立了 征地补偿安置争议裁决制度。征地补偿安置争议裁决制度是一种准司法裁判行 。参见行政复议法第3 0 条 6 2 我国土地纠纷裁判制度的概况 为。因为裁决制度中设立了裁决的主体为批准征地的政府，同时，也设立了裁 决双方当事人为被征地农民或农村集体经济组织和市县人民政府，体现了行政 裁判的司法性。有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集 体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对 当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当 依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。行政听证制度是行政程 序基本制度的核心。听证的主要作用在于以下几个方面。第一，提高土地征收 和确定征地补偿、安置方案工作的透明度，防止腐败及营私舞弊现象的发生， 有利于社会监督，以体现土地征收和征地补偿、安置方案的公开、公平和公正。 第二，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保证其陈述意见、质证和申辩 的权利，以完善征地补偿、安置方案，有利于改善政府和被征地单位、群众之 间的关系，保证征地工作的顺利进行。第三，向群众做好宣传工作，宣传国家 关于土地征收的法律和政策，争取广大农民群众对地征收工作的支持和理解。 2 2 土地纠纷裁判制度存在的问题 我国现行的土地纠纷裁判制度在解决土地纠纷的实践中发挥着积极作用， 但是还存在一些问题，主要表现在以下几个方面。 第一，政府所主导的解决土地纠纷的调解制度，存在着不具备执行效力的 问题。即使当事人在政府或者人民调解委员会的主持下达成了调解协议，但如 果当事人中一方反悔，调解协议的效力只是一种合同效力，在当事人一方不履 行协议约定的内容时，并不能以协议为依据强制其履行义务，还有待于再次就 调解协议向法院提起诉讼。 第二，行政复议的制度和监督机制存在问题。首先，行政复议机构的地位 不具有独立性，行政复议机构仍然隶属于行政机关，行政复议只是行政机关内 部的一种监督机制，在作出行政复议决定时容易受到所属行政机关的影响，不 能完全公平、公正的作出决定。其次，行政复议机构的工作人员专业性不够。 行政复议机构设置缺乏独立性和统一性的另一直接后果是造成在政府和行政机 关双重设立复议机构，机构臃肿，而过多的人员则往往会造成工作中的扯皮、 推诿现象，缺乏工作的专业性和职业操守。解决土地纠纷需要有相关的土地管 理知识，并且需要做大量的土地调研工作，但是行政复议机构的工作人员欠缺 7 2 我国土地纠纷裁判制度的概况 土地方面的专业知识，在审理土地纠纷时很难正确的处理土地争议。最后，行 政复议缺乏有效的监督机制。中华人民共和国行政复议法实施条例虽然专 门辟出了行政复议指导和监督一章，但是对于行政复议的监督却并不到位。仅 仅是单薄的提到“县级以上各级人民政府应当加强对所属工作部门和下级人民 政府履行行政复议职责的监督”，如何监督、监督方式、监督范围、责任追究 等方面都是空白，因此，对于行政复议缺乏实质性的有效监督机制。行政复议 机构在法律规定的情况下能够作出最终裁决，土地纠纷的当事人不能针对行政 复议机构作出的最终裁决向法院提起诉讼，这就会导致行政复议缺乏有效的监 督。 第三，我国现有的征地补偿安置争议裁决制度不仅在制定时间上先后不统 一，而且制度内容也不统一，容易与法律、法规相冲突。目前，征地补偿安置 争议裁决制度是由各省市自行出台的，如果与法律、法规相冲突，那么裁决制 度根本就无法实施，土地征收纠纷也无从解决。其次，征地补偿安置争议裁决 机关是批准征地的行政机关，由其作出裁决的公正性受到质疑。按照规定，我 国征地补偿争议裁决是由国务院和省政府作出的，而他们都是批准征地的行政 机关，在批准征地时，补偿安置方案是批准的必备部分。在发生征地补偿争议 后，又是由行政机关来裁决，这就出现了行政机关在征地补偿争议解决中即担 任“运动员”又担任“裁判员 的状况，使征地补偿争议裁决的公正性难以体 现，受到被征地单位和农民的质疑。此外，我国的征地补偿安置争议裁决的性 质尚无定论，而且裁决机构可以裁决的范围也比较模糊等等。 第四，法院审理土地纠纷案件需要经过繁琐的法律程序，审理案件的成本 也高，给当事人带来一定的诉讼负担，而且法院在解决征收类土地纠纷时会受 到地方政府的干预，土地纠纷不能迅速得到解决，甚至有些案件久拖不决。法 院在机构设置、人事组成和财政上不具有完全的独立性，法院与地方政府有着 千丝万缕的联系，对征收类土地纠纷往往“千方百计”拒之门外，即便是受理 征收类土地纠纷案件，也鲜有判决征地违法的情况，案件息诉服判率低。这些 因素导致人民法院在解决土地纠纷的过程中，容易受到来自政府以及其他机关 的压力，从而影响到法院作出公正的行政诉讼判决，土地纠纷中的土地权利人 也难以通过诉讼这样一道最后防线维护自身的合法权益。 8 2 我国土地纠纷裁判制度的概况 2 3 完善我国土地纠纷裁判制度的现实意义 随着市场经济的发展，城市化进程的加快，对土地的需求日益增多，土地 纠纷的数量也在不断上升，有些土地纠纷不能得到及时的解决，成为当前一段 时期影响社会稳定的重要因素。土地纠纷具有多样性、复杂性和专业性等特点， 造成了土地纠纷不可能通过一种土地纠纷裁判制度加以解决。我国建立了调解、 行政裁决、征地补偿安置争议裁决、行政复议和诉讼等多种土地纠纷裁判制度， 但是这些制度在实践中并没有发挥应有的作用，还存在上文中所说的一些问题， 导致不能有效的解决土地纠纷。从世界范围来看，一些国家和地区为了有效的 解决土地纠纷，纷纷建立了完善的土地纠纷裁判制度，比如英国有土地裁判所 制度、爱尔兰有土地仲裁法庭制度；美国有行政法官制度，其马赛诸塞州和夏 威夷州都有自己的土地法院制度；亚洲的菲律宾有土地登记处法院制度；我国 的香港地区有土地审裁处制度等等。这些国家和地区建立了专门解决土地纠纷 的裁决机构，裁决机构具有独立性，程序规则设计采取司法化的方式，审理案 件成本低廉、迅速、灵活、便民，能够高效、公平、公正的解决土地纠纷，在 实践中取得了良好的效果。在我国，土地纠纷的数量不断的增多，由于土地纠 纷而导致的冲突事件频频发生，土地纠纷已经成为当前一段时期影响我国社会 稳定的重要因素，因此借鉴一些其他土地纠纷裁判制度的成功经验，完善我国 现有的土地纠纷裁判制度，无论在有效解决土地纠纷，及时化解社会矛盾方面， 还是在促进我国经济发展，维护社会稳定方面都具有十分重要的现实意义。 9 3 域外土地纠纷裁判制度考察 域外土地纠纷裁判制度考察 3 1英国土地裁判所制度 英国的土地裁判所是1 9 4 9 年在英国经济迅速发展和行政权力不断扩张的历 史背景下产生的，独立于行政之外，程序规则采取司法化、具有完善的监督与 救济途径，以能够高效、经济、公平、公正、便捷的处理土地纠纷被称为土地 纠纷裁判制度的典型，一直以来在有效解决土地纠纷、维护公正与效率方面发 挥着非常重要的作用，同时也被许多国家所效仿。但制度本身是根据各国的国 情和实践情况来制定的，因此在借鉴英国土地裁判所制度之前，有必要对其有 更全面更深入的研究。 3 1 1 土地裁判所的建立与发展 在英国，大多数土地属于公民的私有财产，国家注重对这种私权的保护。 随着英国经济的发展，行政权力的不断扩张，政府开始广泛参与到社会经济生 活的各个领域，由此政府与公民之间因为行政管理关系而产生的纠纷的数量增 多。二战以后，政府开始限制私人对土地的开发与利用，政府参与到土地的开 发与利用中，期间颁布了一系列关于土地方面的法律法规，政府与公民之间的 土地纠纷也不断增多，由此引发的政府与公民之间的矛盾也不断激化。为了维 护统治阶级的利益，调和政府与公民之间的矛盾和冲突，构建能全面而公平地 实现土地权益赔偿和纠纷解决的机制是解决矛盾的关键。因为“法律的理想在 于公道”。哪英国传统的普通法法院是英国最古老的纠纷解决机构，但在解决土 地纠纷的问题上陷入了一种困境。土地纠纷涉及到广泛的公共利益，对公民的 权益影响大，因此在发生土地纠纷后，需要快速的解决问题，以保护权利人的 合法利益，维护社会的稳定。而普通法院在审理土地纠纷时需要遵循繁琐的程 序，成本高昂，耗时费力，不仅给公民造成了经济上的负担，而且不能及时有 效的解决纠纷。此外，土地纠纷涉及到土地方面的专业知识和技术要求，在解 决纠纷的过程中需要做大量的调查工作，更多的是对事实的审查而非法律的审 查，而普通法院的大多数法官只是精通法律的人员，在解决纠纷时不能更好的 。吴经熊法律哲学研究【m 】北京：清华大学出版社，2 0 0 5 4 6 1 0 3 域外土地纠纷裁判制度考察 处理土地方面的各种利益诉求。这两种因素造成了英国的普通法院已经不能胜 任对土地纠纷的裁决。在普通法院之外，公民还可以向仲裁机构申请仲裁，争 议双方也可以通过达成仲裁协议解决纠纷，但是仲裁协议不具有司法判决一样 的执行力，如果一方不遵守协议，那么仲裁便毫无意义。此外，仲裁人员的自 由裁量权过大，不具有完全的独立性；仲裁费用高，历经时间长；争议双方不 能就仲裁结果向法院提起上诉等等。这些因素都不利于土地纠纷问题的解决。 因此，为公民提供一个更为便捷、有效的利益诉求渠道成为历史趋势和现实需 要，在这种情况下，英国的土地裁判所应运而生。土地裁判所( 1 a n dt r i b u n a l ) 首先是一个相对独立的裁判机构，也有人称其为土地裁判庭、土地特别裁判所、 土地法庭，一般是根据国家制定的法律设立、以解决与土地有关的行政争议和 公民之间某些和土地政策有密切关系的争议的特别裁判机构。 英国的裁判所制度是一个发展中的制度，从最初立法宣布成立至今一直处 于不断的调整和改革中，以符合社会发展的需要。英国的行政裁判所“像蘑菇 一样地发展 ，固现代的裁判所涉及税收、土地、社会保障与救济、移民事务、 战争赔偿等大量对行政相对人影响较多的领域；除土地裁判所之外，英国郡法 院、高等法院、农地裁判所、租金评估裁判所、估价裁判所等均享有土地案件 管辖权，而且不同裁判机构之间的受案分工又相当细致，有时只有法律专家才 能分清，这给当事人带来了极大不便。为了改变这一状况，建立统一的土地裁 判所体系的改革呼声不绝于耳。2 0 0 7 年英国通过了裁判所、法院和执行法， 这部法律创造了一个新的裁判所体系。裁判所体系下的各类裁判所设置灵活， 在效率和成本方面都比普通法院具有优势。根据这部法律，国会设立了初审裁 判所和上诉裁判所。初审裁判所是国会设立的一般裁判所，它由六个法庭组成， 伴随着裁判所的重要改革，在这之前许多裁判所被合并到初审裁判所，并且扩 大了裁判所的管辖权。上诉裁判所负责受理来自初审裁判所作出的裁决的上诉 以及裁决的执行。初审裁判所和上诉裁判所的法官都由独立的司法委员会任命。 上诉裁判所有权启动对驳回上诉的裁决或行为的司法审查。英格兰高等法院、 威尔士高等法院、苏格兰最高民事法院以及北爱尔兰自治区高等法院都有权将 请求司法审查的上诉案件移送到上诉裁判所。 上诉裁判所由四个法庭组成，分别是行政上诉法庭、税收和大法官法庭、 土地法庭以及移民和庇护法庭。其中土地法庭的前身就是英国的土地裁判所， 参见卡罗尔哈洛，理查德罗林斯法律与行政：下卷【m 】杨伟东等译北京：商务印书馆，2 0 0 4 8 4 7 1 1 3 域外土地纠纷裁判制度考察 它是一个独立的专门的司法机构，负责审理涉及土地方面的各种争议的诉讼和 申请，特别是土地评估案件和租赁评估案件的上诉。土地法庭的工作人员都精 通法律，但是也会聘任一些专业人士参与案件的审理。土地法庭由一名主席、 行政工作人员、司法人员以及监督人员组成。土地法庭的主席由上议院大法官 任命，因此保证了土地法庭独立于行政之外。土地法庭的办公室和固定的审判 庭设在伦敦，也可以根据需要在英格兰和威尔士的任一地方进行审理，另外在 苏格兰和北爱尔兰也有独立的土地裁判所。回 3 1 2 土地裁判所的管辖权 虽然土地裁判所在2 0 0 7 年裁判所、法院和执行法颁布之后成为英国上 诉裁判所中的土地法庭，但是其管辖权的范围并没有发生变化。土地裁判所不 仅对一般的土地纠纷案件行使初审管辖权，而且还受理来自对租赁估价裁判所 和土地估价裁判所的裁决的上诉，主要包括以下几个方面。一是不服租赁评估 裁判所裁决的上诉案件。当事人不服租赁评估裁判所的裁决，一般都可上诉到 土地裁判所。二是土地价值评估争议上诉案件，指商业用地占有人或空闲土地 所有权人在缴纳地方税时，不服土地估价官的决定，将争议交由土地估价裁判 所裁决，如果不服土地估价裁判所的裁决，可以在2 8 天内向土地裁判所提出 上诉。三是因公共利益造成土地价值重大损害裁定案。当因政府公共事业造成 土地权利人利益重大损害时，在符合既定的条件下，土地权利人有权要求政府 购买其土地权利，在政府以相反理由拒绝时，当事人可将此争议提交土地裁判 所裁决。四是土地补偿案件。由于公共工程使得土地的价值受损，比如修建新 路带来的噪音干扰、煤矿开采使得土地下沉、当事人就改变土地用途或规划， 申请撤销土地开发限制的契约或者要求变更土地用途，调整土地规划等引起的 争议。五是采光权案件。建筑物所在土地的所有者可能最终获得采光权( 也就是 防止相邻土地的所有者干扰光线的通过的权利) ，或者计划建造的建筑物，可能 干扰光线的通过，从而产生采光权问题的争议。此外，土地裁判所还对强制征购 土地的争议，土地税收争议，土地所有者缺失的争议享有管辖权。 3 1 3 土地裁判所的程序规则 土地裁判所的程序规则于2 0 1 0 年1 1 月2 9 日开始实施，这些规则也适用于上 回u p p e rt r i b u n a l ( l a n d sc h a m b e r ) 2 0 11 h t t p ：w w w 1 a n d s t r i b u n a l g o v u k d o c u m e n t s e x p l a n a t o r y l e a f l e t p d f 1 2 3 域外土地纠纷裁判制度考察 诉裁判所土地法庭建立之前的诉讼案件。根据2 0 0 7 年法案第4 0 节的任命以及裁 判所的主席授权，土地裁判所工作人员行使司法性质的权力。土地裁判所采用 对抗式的裁判模式审理案件，作出裁决后裁判所向当事人发出由其一名工作人 员作出的裁决通知后，在1 4 天之内，当事人都可以向裁判所申请由另一名法官 重新作出裁决。根据2 0 0 7 年法案和其他法令的规定，土地裁判所拥有制定审理 案件程序的权力，土地裁判所实施自己制定的程序。土地裁判所可以在任一时 间对涉及到程序的管理或安排作出一个指示，包括指示性的修订、暂停或者撤 回之前的指示，还可以延长或者缩短法规和法院的程序指示中规定的时间，即 使在截至时间期满后也可以作出延长决定。固裁判所有权批准或者要求当事人修 改文件以及提交文件、信息、证据或者意见书。为解决某些争议以及案件程序 管理事项，土地裁判所可以举行听证会，听证会原则上都要公开进行。土地裁 判所有权决定听证会的形式和程序，决定中止或者延期听证会的时间，要求当 事人提交听证会所需的材料，告知当事人关于举证责任等事项，可以要求当事 人或者证人为自己的举证宣誓。在重新审查裁决期间，土地裁判所有权暂停已 经作出裁决的法律效力。诉讼开始后，如果因为情况的变更，裁判所不再对诉 讼具有管辖权，或者认为其他法院或法庭更适合审理此案件，那么裁判所将会 把诉讼移交到其他法院或法庭。此外，土地裁判所也可以基于一方或者多方当 事人的上诉或者自己主动的作出指示。申请作出指示的上诉应向土地法庭递交 或者邮寄书面申请，也可以在案件审理过程中进行口述。申请作出指示必须说 明上诉的理由，如果经过所有当事人的同意作出的书面申请，必须附加所有当 事人的签名。 裁判所根据多数成员的意见作出裁决，并在裁决中记录是一致通过还是多 数通过。如果裁判所作出裁决时，一方当事人缺席，裁判所必须对他书面递交的 任何意见都要加以考虑。听证会结束时，裁判所应以口头形式作出裁决，并且尽 可能快地记录成文件，文件要包括对裁决的理由说明，并由裁决主持人签发。登 记员必须将文件记录送达各方当事人，告知其对裁判所决定所享有的申诉权利、 申诉时限及管辖权属。裁判所的裁决必须公之于众。 3 1 4 土地裁判所的监督与救济 裁判所、法院和执行法设立了新的裁判所委员会，负责监督整个裁判 。t h e t r i b u n a l p r o o e d l l f e ( u p p e r t r i b u n a l ) ( l a n d s c h a m b e r ) r u l e s2 0 1 0 。0 2 6 0 0 ( l 1 5 ) 1 3 3 域外土地纠纷裁判制度考察 所司法体系，协调法院、裁判所、议会行政专员和替代性纠纷解决机制之间的 关系，以保证它的便捷、公正和高效，满足使用者的需要。 裁判所委员会对裁判所的监督主要表现在以下几个方面：( 1 ) 对整个裁判 所体系和任何一个裁判所的组织结构和日常工作进行监督，并提出报告；( 2 ) 就自己认为特别重要的问题，对整个裁判所体系和任何一个裁判所展开调查并 提出报告；( 3 ) 对任何已经生效的和拟议中的有关裁判所的议会立法进行审查 和发表意见；( 4 ) 在对苏格兰已经生效的和拟议中的有关裁判所( 包括拟设立 的裁判所) 的议会立法进行审查和发表意见时，委员会必须咨询苏格兰委员会 的意见；在对威尔士已经生效的和拟议中的有关裁判所的议会立法( 包括程序 规则) 进行审查和发表意见时，委员会必须咨询威尔士委员会的意见。 裁决结束后，如果当事人不服裁决，还可以向上诉法院提起上诉，也可以 就土地裁判所裁决中的法律适用问题或裁判程序问题向高等法院申请司法审 查。高等法院可以撤销原裁决，直接作出本应由裁判所做出的裁决，也可以将 案件发回裁判所，让裁判所以高等法院的意见为基础，予以重审或者重新作出 裁决。 3 2 美国马塞诸塞州和夏威夷州的土地法院制度 “人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关 。土地所有权和使用权是 社会结构的中心。正因为这个中心，私人权益和社会公共政策需求的相互作用 创造了一个复杂且历史悠久的法律权利基础结构。这个基础结构中，其中最复 杂的一方面就是土地所有权的确权程序。1 9 世纪末，美国的土地所有权确权程 序混乱，费用高昂，引起公民对政府的不满，为了解决这一状况，美国的马塞 诸塞州和夏威夷州专门成立了土地法院，最大程度的满足公民在土地方面的利 益诉求。在处理复杂的土地利益方面，托伦斯土地所有权登记制度自身并不是 一种通用的机制。土地法院的司法管辖权连同托伦斯制度，以及土地法院之后 所扩张的管辖权和后来所获得的专门知识，共同创造了解决公民土地财产利益 问题的这一独特的土地法院制度。 1 4 3 域外土地纠纷裁判制度考察 3 2 1美国马塞诸塞州的土地法院 3 2 1 1 土地法院产生的历史背景 作为一个法律概念，所有权的演进在美国马塞诸塞州有其特别复杂的历史。 在历史上，逐笔交易的土地权益证明文件都连续地记录在公共契据登记处。到 了十九世纪末，搜索和分析用于评估马塞诸塞州具体地块的土地所有权所必需 的文献和资源的工作，已经变得相当昂贵和费时。事实上，除了在此搜索及不 动产转让实务中有经验的人外，大多数人都不能胜任此工作。即便如此，这项 工作完成时，所得出的马塞诸塞州土地所有权的结论仅仅是私人鉴定。此种令 人不满意的情形并非局限于马塞诸塞州，甚至整个美国都如此。巧合的是，大 英帝国此时的法制和社会状况也令人不满，罗伯特托伦斯于1 9 5 8 年在澳大利 亚就设想了解决这个问题其中一个方面的途径。托伦斯于1 8 1 4 年生于爱尔兰的 科克，1 8 4 0 年他移民到南澳大利亚，在那里他是一名海关税收人员，因此他逐 渐熟悉船舶等级制度。1 8 5 3 年他任南澳大利亚契据登记署总长，对不动产法律 和不动产转让的细节有了更深刻的了解。1 8 5 7 年托伦斯当选为南澳大利亚议会 议员，1 8 5 8 年他提出一项议案，旨在改变土地所有权登记办法，使其更像是他 任海关征收员时所观察到的船