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合理性审查原则：制度空间与再定位 ：法学硕士论文摘要) 专业 研究方向 作者姓名 指导老师 宪法学与行政法学 行政法学 林庆伟 王月明副教授 学术界对行政裁量权与合理性审查原则研究己相当丰富，并逐渐取得了些 共识。对合理性审查原则在我国行政诉讼制度中是否存在以及存在的空间有多大 的争论，集中体现在学者对我国行政诉讼法第5 4 条关于“滥用职权”和“行 政处罚显失公正”的规定的理解上。本文将重操旧题，以“行政裁量权合理 性审查原则”这一逻辑规范关系为基轴，对学者的争论提出一些新的看法。 本文首先考察英国合理性审查原则的相关制度，通过解读英国历史上重要相 关判例，提炼出“行政裁量权合理性审查原则”这一逻辑规范范畴，并以此 范畴为切入视角，指出，要在理论上正当化法院对“滥用职权”和“显失公正行 政处罚”等行政裁量权的司法审查，必须引入合理性审查原则，并以具体案例为 材料，通过分析得出，在行政诉讼法第5 4 条的其他违法表现形式中，都有 行政裁量权不合理行使的情形存在，并指出，产生这种现象的原因是，行政诉 讼法第5 4 条规定的七种违法表现形式采取的是不同的分类标准。 合理性审查原则本身就是为了监控行政裁量权的目的而存在的，其涵义演化 也是为了更好地监控行政裁量权。本文第二章将对严格法治主义对行政裁量权的 态度做一检讨，指出，行政裁量权广泛存在是个不争的客观事实，行政裁量权对 于实现个体正义和创造性行政具有重要意义，把行政裁量权视为必然的“恶”的 观点是形而上学的，在实践中也是有害的。并再次以“行政裁量权合理性审 查原则”为基轴，指出行政裁量权存在的客观形势发生变化，合理性审查原则的 审查标准也要相应演化，提出要对合理性审查原则的审查标准进行再定位。 本文在结构上分为三部分，第一部分是导言，主要阐述写作目的。第二部分 是正文，共由两章组成。第一章主要采用比较法和案例分析为视角对我国合理性 审查原则存在的制度空间进行论述；第二章主要以理论分析为途径，提出要认真 对待行政裁量权，并以此为基础，提出要对合理性审查原则的审查标准进行再定 位。第三部分是结语，提出一点制度建构的建议以及本文的余韵。 关键词：台理性审查原则行政裁量权制度空间定位 t h ep ri b g i p i eo fr e a s o n a b i e n e s s in s ti t u tio n a | z e de xis t e n c ea n dr e c o n s t r u c ti o n ( a b s t r a c t ) m a j o r ：c o n s t i t u t i o n a la n da d m i n i s t r a t i v el a w r e s e a r c hf i e l d ：a d m i n i s 仃a t i v e1 a w a u t h o r ：l i nq i n g w e i t u t o r ：p r o w a n gy u e m i n g t h er e s e a r c ho fa c a d e m eo nt h ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o na n dt h ep r i n c i p l eo f r e a s o n a b l e n e s sh a sm a d em a t e r i a lr e s u l t s ，a n da t t a i n e ds o m ec o n s e n s u s t h e c o n t r o v e r s yo fw h e t h e rt h ep r i n c i p l eo fr e a s o n a b l e n e s s l i e s i no u rs y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o na n dh o wi tl i e s ，c o n c e n t r a t e so nt h es c h o l a rt h i n k i n go ft h e 5 4 t hp r o v i s i o no f “m i s u s eo fa u t h o r i t y ”a n d “a p p a r e n t l yi n e q u i t a b l ea d m i n i s t r a t i v e p u n i s h m e n t i no u rs t a t u t el a wo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n t h et h e s i sw i l lc o n t i n u e t h eo l dt o p i ca n db a s eo nt h el o g i cc o n n e c t i o no f “a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n t h e p r i n c i p l eo fr e a s o n a b l e n e s s ”，a n dp u t s o u ts o m en e wo p 蛳o n0 1 1t h es c h o l a r c o n t r o v e r s y t h et h e s i sw i l lb e g i n 、v i mt h ei n t r o d u c t i o no fc o u n t e r p a r to fe n g l i s hj u d i c i a l r e v i e w a c c o r d i n gt ot h eu n s c r a m b l eo fc o u n t e r p a r tp r e j u d i c a t i o ni nt h eh i s t o r yo f b r i t a i n jw i l l a b s t r a c t t h e l o g i cc a t e g o r y o f “a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n - 血e p r i n c i p l eo fr e a s o n a b l e n e s s ”，a n db a s e do nt h el o g i cc a t e g o r y , 1w i l lp o i n to u tt h a ti f w a n tt oj u s t i f yt h er e v i e wo fc o u r to nt h ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o ns u c ha s “m i s u s eo f a u t h o r i t y a n d “a p p a r e n t l yi n e q u i t a b l ea d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t ，w em u s ti n d u c t t h ep r i n c i p l eo fr e a s o n a b l e n e s s a n db a s e do nt h em a t e r i a lo fc o n c r e t ec a s e s ，1w i l l a n a l y z e t h a tt h e r es t i l la r es t a t e so fu n r e a s o n a b l ee x e c u t i o no fa d m i n i s t r a t i v e d i s c r e t i o ni nt h er e s tr e p r e s e n t a t i o n so fu n l a w f u l n e s si nt h e5 4 t hp r o v i s i o no fo u r s t a t u t el a wo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n a n dia l s op o i n to u tt h a t t h er e a s o no f o c c u r r e n c eo ft h i sp h e n o m e n o ni st h a tt h es e v e nr e p r e s e n t a t i o n so fu n l a w f u l n e s so f t h e5 4 t hp r o v i s i o na d o p td i f f e r e n tc r i t e r i o n so fc l a s s i f i c a t i o n t h ep r i n c i p l eo fr e a s o n a b l e n e s si st os u p e r v i s et h ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n ，a n d i t sm e a n i n gr e v o l u t i o ni st ob e t t e rt h es u p e r v i s i o n i nt h es e c o n dp a r t ，1w i l lr e v i e wt h e p o s t u r eo f s t r i c tn o m o c r a c y o nt h ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o na n dp o i n to u tt h a tt h e c o m m o ne x i s t e n c eo fa d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o ni saf a c t ，a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o nh a s ag r e a te f f e c to nt h ei n d i v i d u a l i z e di n j u s t i c ea n dc r e a t i v ea d m i n i s t r a t i o n ，t h ea t t i t u d e t h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o ni sn e c e s s a r yae v i li sm e t a p h y s i c a la n di sn o c u o u si n t h ep r a c t i c e a g a i nb a s e do nt h el o g i cc a t e g o r yo f “a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n - 一t h e p r i n c i p l eo fr e a s o n a b l e n e s s ”，i t h i n kt h a tt h es i t u a t i o nw h i c ht h ea d m i n i s t r a t i v e d i s c r e t i o nl i e si nc h a n g e s ，t h ec r i t e r i o no ft h ep r i n c i p l eo fr e a s o n a b l e n e s ss h o u l d c h a n g ea c c o r d i n g l y , a n dw es h o u l dr e c o n s t r u c tt h ec r i t e r i o n o ft h ep r i n c i p l eo f r e a s o n a b l e n e s s t h et h e s i sc o n s i s t so ft h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o na b o u tt h e i n t e n t i o no ft h i st h e s i s t h es e c o n dp a r tc o n s i s to ft w oc h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e r , b a s e do nf i l ec o m p a r a t i v em e t h o da n dc a s el a w , c o n c e n t r a t eo nt h ei n s t i t u t i o n a l i z e d e x i s t e n c eo ft h ep r i n c i p l eo fr e a s o n a b l e n e s si no u ra d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n t h e s e c o n dc h a p t e r , b a s e do nt h et h e o r e t i c a la n a l y s i s ，c o n c e n t r a t eo i lt h a tw es h o u l dt a k e a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o ns e r i o u s l ya n dr e c o n s t r u c t i o no ft h e p r i n c i p l e o f r e a s o n a b l e n e s sa c c o r d i n g l y t h et h i r dp a r ti s e p i l o g u e ，a b o u ts o m e a d v i c e so f j n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o na n da f t e r t a s t eo f t l l i st h e s i s 瞰e yw o r d s ：t h ep r i n c i p l e o fr e a s o n a b l e n e s sa d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n i n s t i t u t i o n a l i z e de x i s t e n c e r e c o n s t r u c t i o n 合理性审查原则：制度空间与再定位 导言 根据严格法治主义的思想，行政行为是法律的具体化作用，其决定过程应该 尽量详细地、并且单义性地予以法定。只要将行政行为的要件、内容以及行政行 为是否可以行使，用单义性的、明确的概念，事前予以详细规定，行政机关便可 以法律规定为大前提，以具体事实为小前提，运用三段论法的方式，机械地实施 行政行为。依据法律的明确规定，行政行为作为法的机械执行得以实施，这种行 政行为称为“羁束行为”。然而，现实中行政活动不仅涉及广泛而多样的领域， 而且非常复杂。要将行政的全部内容毫无遗漏地预测到，事前予以周到而明确的 规定，是极其困难的。因此，法律上常常运用诸如“如果条件允许”或“为了公 共利益的需要”等不确定的法律概念，来规定行政行为的要件和内容，并允许行 政机关在规定的法律范围内自主选择采取何种法律措施。这样，因为法律规定的 不明确，或多或少地根据行政机关的裁量判断而实施的行政行为，称为“裁量行 为”。 法治行政要求行政权在法律从属性与裁量自主性之间取得平衡。行政权的运 行违反法律从属性和法律保留原则，作为其作用结果的行政行为，将被职司“合 法性监督”角色的法院宣告违法。而行政权若在法律允许的裁量范围内自主选择 判断，其作用结果是否适当，则法院不能作“合目的性监督”，充其量只能提起 行政复议。有的学者认为，“区分违法行政处分与不当行政处分的主要实益即在 于此。”1 然而，即使在法律规定的裁量范围内，行政权运作也不是绝对自主、铁 板一块的，不受法律拘束的所谓“自由裁量”是不存在的。2 “新权力滥用理论” 的出现及其在法律实践中的适用，同样要求行政裁量权的运作要遵循一定的规 则，例如基本权利原则、合理性审查原则、平等对待原则等。 我国行政诉讼法第5 条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为 是否合法进行审查。该条规定确立了我国行政诉讼制度实行合法性审查原则，并 1 许宗力：行政处分，载于翁岳生编：行政法( 上) 中国法制出版社2 0 0 2 年版，第7 0 6 页。 2 例如德国联邦行政程序法第4 0 条规定：“法律授权行政机关裁量决定的，行政机关进行裁量必须符 台法定裁量目的和裁量范围”；行政法院法第1 1 4 条规定：“法律授权行政机关裁量决定的，法院应当审 查裁量决定是否超越法定界限、符合法定目的，以及拒绝作出行政行为或不作为是否违法。”日本行政案 件诉讼法第3 0 条规定：“关于行政厅的裁量处分只要存在超越裁量权的范围或滥用的情况，法院就可 以撤销该处分。”我国台湾地区行政诉讼法第2 0 1 条规定：“行政机关依裁量权所为之行政处分，以其 作为或不作为逾越权限或滥用权力者为限，行政法院得予撤销。” l 以行政诉讼法第5 4 条的规定，具体列举了合法性审查的七种表现形式。3 然 而，引起学术届广泛争议的是，第5 4 条第( 2 ) 项第5 目规定了，滥用职权的， 判决撤销或部分撤销j 第5 4 条第( 4 ) 项规定了，行政处罚显失公正的，可以判 决变更。有人以该些规定，认为，我国行政诉讼实行以合法性审查为原则，以合 理性审查为例外。有人认为，我国行政诉讼制度不存在合理性审查原则，应对合 法性审查原则中的“合法”作广义理解，显失公正的行政处罚和滥用职权已经违 反了法律的精神原则和目的，因此，也是违法的行政行为，仍是合法性审查的范 围。笔者在此对此两种观点不作评论，而是先提出自己的观点。笔者认为，只要 我们接受以下逻辑规范，即，合法性审查原则是全方位适用的原则，包括适用于 审查拘束行政行为和裁量行政行为，合理性审查原则主要适用于审查裁量行政行 为，4 合理性审查原则的产生、存在和涵义演化主要是适用于对裁量行政行为的 监督和控制，行政裁量是合理性审查原则调整和规范的集中对象和现实基础，那 么，我国行政诉讼制度中合理性审查审查原则是有存在的规范空间的，而不是简 单的“例外”或者甚至根本不存在。 本文观点的提炼，主要是通过比较法的视角实现的。研究比较行政法可以“丰 富我们的想象力，增加认识问题的广度和深度，对于分析中国材料，能够提供一 些启发和帮助”5 。本文第一部分将通过与英国合理性审查原则作比较。通过考 察，我们将发现，英国合理性审查原则的内涵是通过普通法历史上几个著名的相 关判例，得到不断的丰富、完善并日趋成熟的。并且，英国普通法院紧紧围绕行 政裁量权的实施过程和作用领域而使得合理性审查原则保持强大生命力的。这一 制度信息，将为审视我国行政诉讼制度是否存在合理性审查原则以及存在的空间 有多大，提供非常适合的切入视角和平行的参照系。本文第二部分，也将围绕这 一制度信息，对行政裁量权的存在状况和发展趋势作一分析，并以此为基础，提 出要对合理性审查原则进行再定位。 3 最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定第6 条的规定，正式承认了我国t 行政诉 讼法第5 4 条的七种表现形式，是合法性审查。笔者在此先假定最高院的正式表态是正确的。 4 参见许崇德、皮纯协主编：新中国行政法学研究综述( 1 9 4 9 一1 9 9 0 ) ，法律出版社1 9 9 1 年版，第1 2 1 页。应松年主编r 行政法学教程，中国政法大学出版社1 9 8 9 年版，第3 4 页以下。张树义主编：行政法 学新论，时事出版社1 9 9 1 年版，第4 8 页以下。罗豪才主编：行政法学，北京大学出版社1 9 9 6 年版 第3 1 页以下。胡建淼著：行政法学，法律出版社2 0 0 3 年版，第6 i 页以下。方世荣主编：行政法与行 政诉讼法学人民法院出版社、中国人民公安大学出版社2 0 0 3 年版，第5 4 页以下。张正钊主编：行政 法与行政诉讼法中国人民大学出版社2 0 0 4 年第2 版，第2 9 页以下。等等。 5 王名扬著：英国行政法，中国政法大学出版社1 9 8 7 年版，第2 6 5 页。( 俯录：比较行政法的几个问题) 。 2 第一章合理性审查原则存在的制度空间：比较的视角 在比较之前，先对行政裁量权的概念作个说明。在大陆法系国家，有行政裁 量与不确定的法律概念之分。行政裁量又分为要件裁量和效果裁量。要件裁量， 是指对法律规范所规定的要件进行解释以及将行政机关所认定的事实适用于法 律规范所规定的要件时的裁量；效果裁量，是指关于是否作出某种决定，或者在 复数的决定中选择哪个决定，乃至何时作出决定的裁量。6 从前，大陆法系国家 的行政法学通说及判例都不承认要件裁量，而现在，要件裁量论和效果裁量论的 区别在理论上相对化了。7 不确定法律概念是指未明确表示而具有流动特征的法 律概念，其包含一个确定的概念核心以及一个多多少少广泛不清的概念外围。例 如公共利益、共同福祉、重要、可靠性等。8 根据英国学者的认识，英国不存在 不确定法律概念与行政裁量之间的区分，他们认为，裁量权的中心含义是官员在 运用权力作出决定时，对决定的理由和标准的确定拥有较大的自由空间。”如 果x 存在，则行政机关可以或应当做y ，这两个部分都可能存在行政裁量权。”“对 j 】 于前者，只要行政机关能够证明其判断具有合理的基础，法院就应当尊重；对于 后者，法院应当审查行政机关是否怠于行使裁量权、行使裁量权的过程是否适当 以及是否存在滥用权力的情形等。”英国法院尽管对不确定法律概念和行政裁量 采取不同的审查态度，但都承认两者中都存在自主裁量余地。因此，本文论述的 行政裁量权概念采取英国学者的广义说，包括大陆法系国家的行政裁量和不确定 法律概念。 第一节英国合理性审查原则 英国是奉行判例制度的国家，通过考察不同时期普通法院有重要影响的相关 判例，可以清楚阅读出英国合理性审查原则的具体内容。“ 一、1 5 9 8 年r o o k s ( 鲁克) 案到1 9 2 6 年s h o r tv p o o i ec o r p o r a t i o n 案 6 杨建顺：行政裁量的运作及其监督，载于法学研究2 0 0 4 年第1 期，第7 页。 7 杨建顺：行政裁量的运作及其监督，载于法学研究2 0 0 4 年第1 期，第8 页。 8 陈清秀：依法行政与法律的适用，载于翁岳生编：行政法( 上) ，中国法制出版社2 0 0 2 年版，第2 2 5 页。 9 g a l l i g a n ，d i s c r e t i o n a r yp o w e 5a l e g a ls m d yo f o f f i c i a ld i s c r e t i o n ( 1 9 8 6 ) ；jb e a t s o n mhm a t t h e w s ， a d m i n i s t r a t i v el a w ：c a s e sa n dm a t e r i a l s ，2 n de d i t i o n ，c l a r e n d o np r e s s ，o x f o r d ，1 9 8 9 ，p 1 6 5 ”p a u lc r a i g , a d m i n i s t r a t i v el a w , 3 n de d i t i o n ，s w e e t m a x w e l l ，1 9 9 4 ，p 3 8 4 “部分内容可以参见林惠瑜：英国行政法上之合理原则，载于城仲模编：行政法之一般法律原则，台 湾三民书局1 9 9 4 年初版，第1 7 1 1 9 8 页。 3 合理性审查原则的程序瑕疵审查。 1 5 9 8 年鲁克案是英国合理性审查原则的发端。该案起因是英国水利委员会在 修复泰姆士河河堤后，仅对原告鲁克科征修复费，而未对所有因修复河堤免除淹 水危险的全部附近居民公平科征费用，鲁克因而提起诉讼，主张所有因堤防未修 复而将蒙受危险的附近土地所有人均应负担修复费。科克法官判决称：虽然法律 已授予水利委员会裁量权，以决定科征修复费的对象与数额，但此裁量程序应依 据法律及合乎理性；“因为自由裁量是一门识别真假、是非、虚假、公平和虚伪 的科学，而不应按照他们自己的意愿和私人感情行事。” 首次使用“合理”( r e a s o n a b l e n e s s ) 一词的判决是1 6 6 6 年r v c o m m i s s i o n e r so ff e n s 案，而1 8 9 0 年r v s t p a n c r a sv e s t r y 案则采用“不 相关考虑原则”作为司法审查的基础，法院判决称：行政机关必须公正考虑申请 案，不应考虑法律上所不应考虑的事项，假如行政机关在行使裁量权时已考虑不 该考虑的因素，则此裁量为违法无效。 1 9 2 5 年r o b e r tv + h o p w o o d 案对合理性审查原则的解释更为细致。法官萨姆 纳指出：“认为合适一词包含了既诚实又合理的必要的含义，并且认为所接受 的恶意的含义是广义的，它足以包括二者”。伦伯里法官认为：法律应当是被赋 予自由裁量权的人必须根据合理的理由行使其权力，自由裁量权并不是授予一个 人想怎么做就怎么做的权力，他必须在行使其权力时去做他不愿去做而他应该去 做的事情。换句话说，他必须做事合理。” 而1 9 2 6 年s h o r tv p o o l ec o r p o r a t i o n 案，缘学校校长因教员的头发为红 色而将其免职。法院判决认为：此行政处分已考虑不相干因素，违反合理原则而 无效。 至此，英国合理性审查原则已发展到比较成熟的程度，合理性审查原则的“不 合理”的涵义指“恶意( b a df a i t h ：m a l i c e ) ”、“不公平”、“未具理性”、“未考 虑相关因素”、“考虑不相关因素”等意思。但基本上还是停留在对自由裁量权行 使时程序瑕疵审查这一层面上，而未及于行政决定的实质审查。 查。 二、1 9 4 8 年w e d n e s b u r y ( 韦德内斯伯里) 案合理性审查原则的实体审 2 【英】威廉韦德著：行政法，徐炳等译 3 【英】威廉韦德著：行政法，徐炳等译 中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第“页。 中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第6 6 页。i 4 该案的基本情况是：依据英国1 9 3 2 年星期日娱乐法，使得星期日开放使 用电影合法化，并授权核发执照的主管机核发执照时，可以附加“其认为适当” 的限制条件。原告公司是g a u m o n t 电影院的经营权人，向被告主管机关申请核准 在星期日开放使用电影院放映电影，被告审核后，准许原告在星期曰放映电影； 但附加下列限制条件：1 5 岁以下孩童，不论是否由成人陪同，均不得入场。原 告认为附加条件不合理且逾越权限，因而提起诉讼。 依英国法院传统的判例，行政决定违反合理性审查原则仅限于程序上的瑕 疵，才得为法院司法审查，而在该案中，未发现行政决定有程序上瑕疵，所以， 一审法院驳回原告的诉讼请求。但二审高等法院格林法官认为：裁量权必须正确 地被行使，假如授予裁量权的法律明示或默示某些因素必须列入考虑，则行政机 关在行使裁量权时，必须注意这些应考虑的因素；相反地，某些因素与系争问题 不相关，则行政机关在行使裁量权时，就必须排除这些因素；该案中，可以初步 认定，主管机关的行政决定是在法律授权范围内的，但尽管如此，该行政决定仍 有可能是任何有理性的人均不能如此裁量，此时，法院有权加以干预。 自“韦德内斯伯里案”后，合理性审查原则的审查标的得到大幅度的扩充， 已经及于裁量权行使的实体方面，与自然正义原则的违反、行政决定程序和方法 的瑕疵、法律错误、事实错误、管辖错误等共同成为英国司法审查的具体标准。 现在英国行政法上称合理原则为“韦德内斯伯里原则”或“韦德内斯伯里不合理 性”，其已成为一种确定不合理的特定标准“如此荒谬以致任何有一般理智 的人都不能想象行政机关在正当地行使权力时能有这种标准”，“如此错误以致任 - 1 何有理性的人会明智地不赞同那个观点”，“如此无视逻辑或公认的道德标准，令 人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它”，“它在实体方 面对行政法的贡献与自然正义原则在程序方面的贡献相同”。“ 三、1 9 6 8 年p a d f i e l d ( 帕德菲尔德) 案合理性审查原则对裁量权不行 使的审查。 该案的基本情况是：根据1 9 5 8 年修订的农业行销法规定，农民必须将 其生产的牛奶销售给牛奶行销董事会，由其决定售价。董事会将其辖区分为l1 个区域，每一个区域都有一个固定的售价，牛奶售价由董事会每年开会讨论按照 4 【英】威廉韦德著：行政法，徐炳等译，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第7 9 页。 5 【英】威廉韦德著：行政法，徐炳等译，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第6 7 页。 5 牛奶运往消费区的运费成本加利润确定。然而，这个售价是好几年前运费很低时 制定的，东南区农民主张提高售价而没有通过。根据农业行销法第1 8 条的 规定，任何有关牛奶行销计划运作的请愿案，若部长认为不宜提交消费者委员会 审查，部长可指示成立调查委员会，将请愿案提交调查委员会考虑研究，调查委 员会经审核后，再将研究结果报告予部长。东南区农民在1 9 6 5 年向农渔食品部 长提出请愿案，要求部长将前述请愿案提交调查委员会。部长认为，该请愿案牵 涉的争点太广，无法展开立即调查，且该请愿案将影响整个牛奶价格结构，应该 由牛奶行销董事会自行决定较为适宜，因之决定不理。公民p a d f i e l d 等人向法 院起诉。 丹宁大法官的意见指出：法定机构的自由裁量权从不是无约束的，它是应按 照法律行使的自由裁量权。它至少意味着：法定机构必须受到相关因素，而不受 无关因素的影响和指导，如果它的决定受到不应当加以考虑的微不足道的因素的 影响，那么该决定是站不住脚的，该决定将被宣布无效。“里德法官认为：议会 必须有目的地授权，此权应为促进法律政策和法律的目的而使用。探求立法政策 及立法目的须通过整体解释法律，而解释法律的工作通常由法院来做，倘若部长 误解法律或因其他理由，以致行使裁量权时违背立法政策及目的，我们的法律就 应该对于被侵害的人民加以赔偿。 英美法传统上一般均采用“公共义务原则”( p u b l i c d u t yd o c t r i n e ) ”， 认为法律所授予的权力是一种纯粹的权力，而非法律上的义务，否认人民对政府 裁量权行使有行政介入请求权，从而，当政府怠于行使此种裁量权时，人民不得 请求政府行使之，法院对此并无审查的余地。帕德菲尔德案的判决克服了“公共 义务原则”理论的障碍，当法律以不确定法律概念授权行政机关行使权力时( 在 帕德菲尔德案中主要是农业行销法第1 8 条规定的“若部长认为不宜”) ，行 政机关有“适当”“善意”行使的义务，而此所谓“适当”“善意”均是合理性审 查原则内涵的一部分。这使得合理性审查原则能适用于行政机关裁量权消极滥用 的情形，此为帕德菲尔德案判决的最大贡献。本判决堪称为现代英国行政法的发 i 英】威廉- 韦德著：行政法，徐炳等译，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第7 3 页。 ”公共义务原则的基本涵义是：如果法律的目的在于保护政府机构利益或保障公共安全，则此法律并不对 个别受害人负有注意义务，因此，不仅怠于行使此法定权限时不负损害赔偿责任即使行使时，因过失而 造成损害政府也不必负侵权行为责任。但该原则也有例外，如警察与特殊人物有特殊关系( 例如对证人、 线人等) ，则有保护义务：又警察如已创造一特殊条件( 例如搬运有剧毒的武器) 时，则对市民安全有保护 的义务。参见罗明通、林惠瑜：英国行政法上合理原则之应用与裁量之控制，1 9 9 5 年出版，第5 7 页。 6 展立下新的里程碑。” 四、1 9 8 5 年g c h 0 ( 政府通讯总部) 案合理性审查原则内涵的扩展。 该案的主要情况：政府通讯总部是英国外国联邦部下属的一个公共服务机 构，其职能与国家安全息息相关，该部雇员允许参加全国总工会，且在政府与全 国总工会间有一惯例，即任何有关雇佣条件改变必须经过事前协商。1 9 8 4 年， 外国联邦部在未遵守此惯例的情形下，颁布新的服务条件，规定政府通讯总部员 工不得再参加全国总工会，只能加入部分员工协会，为此，该部的6 个工会及个 人员工提起诉讼，主张被告违反程序上的义务。 最高法院法官f r a s e ro ft u l l y b e l t o n 称：公务员的行政行为原则上是可以 审查的，不论其权力渊源是制定法还是普通法。可以说，“王室特权本身并不完 全授予不可审查的自由裁量权”，“对特权的法律限制是由法院确定的，而且它们 也同样包括适用于法定权力的合理正当行使的要求，尽管它不能建立在假定的议 会意图基础之上”。” g c h q 案在英国行政法发展史上有重大意义：一方面，此案判决扩大了司 法审查的范围，使合理性审查原则适用范围扩充到传统所不能及的国王特权领 域；另一方面，此判决又为合理性审查原则添加新的内涵明文承认比例原则 可作为司法审查的基准，为以后合理性审查原则的发展铺下广阔的空间。迪普洛 克法官称：司法审查的理由，至今日，已发展为三种，第一种为“违法性” ( i l l e g a l i t y ) ，第二种为“无理性”( i r r a t i o n a l i t y ) ，第三种为“程序的不适 当性”( p r o c e d u r a li m p r o p r i e t y ) 。但这并不指不可能再发展出其他司法审查的 理由，第四种理由可能是“比例原则”( p r o p o r t i o n a l i t y ) ，该原则已为数个欧 洲共同体会员国所承认。英国法院最初不愿接受比例原则是一个独立的司法审查 标准，而宁愿把它当作韦德内斯伯里不合理的一层( 而不是扩大的) 涵义。现在 法院开始明确承认比例原则是英国行政法的原则之一。” 五、加入欧共体后英国合理性审查原则的命运。 ”【英】威廉韦德著：行政法，徐炳等译，中国太百科全书出版社1 9 9 7 年版，第7 2 7 3 页。 伸【英】威廉韦德著：行政法，徐炳等译，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第6 l 页。 ”相关案例有r ( a l e o n b u r y d e v e l o p m e n t s l t d ) vs e c r e t a r yo f s t a t e f o r t h e e n v i r o n m e n t , t r a n s p o r ta n d t h e r e g i o n s 【2 0 0 1 】2 w l r l 3 8 9 ，p a r a s5 1 ，1 6 9 ( h l ) 和r ( d a l y ) vs e c r e t a r yo f s t a t e f o r t h e h o m e d e p a r t m e n t 【2 0 0 1 】 2a c5 3 2 转引自c o l i nt u r p i n ，b r i t i s hg o v e r n m e n ta n dt h ec o n s t i t u t i o n ：t e x t , c a s e sa n dm a t e r i a l s ， b u t t e r w o r t h s ，( l e x i sn e x i s t m ) 。 7 英国加入欧洲共同体后，欧共体法对英国行政法产生了重大影响。“欧共体 法本身主要是由行政法规则构成的，尤其是关于经济管理领域的法律。就某种程 度而言，欧洲法院将欧共体描述为建立在法律基础上的共同体，更准确地说，是 建立在行政法基础上的共同体。”“对于英国国内法和法院，欧共体法具有直接效 力和优先适用权( d i r e c te f f e c ta n dp r i m a c yo fc o m m u n i t yl a w s ) 。所谓“直 接效力”，指共同体的法律条款，确立的权利义务，无需经过国内立法的进一步 确认或修正，而直接由国内当局( 尤其是法院) 执行。( 目前，共同体的协定和 大部分的立法条款都具有直接效力) 。所谓“优先适用”，指在任何情况下( 尤其 是国内法与共同体法冲突时) ，共同体的法律效力高于国内法，法院可无视国内 法律而直接执行共同体法。1 9 9 8 年，英国颁布了人权法( t h eh u m a nr i g h t s a c t ) ，以国内法的形式明确赋予欧洲人权公约在英国实施的法律效力。欧洲 法院通过判例确立的法律基本原则，如基本人权原则、非歧视原则和比例原则等 将成为合理性审查的标准，为此，作为英国司法审查基础的“越权无效”原则被 赋予了更广泛、更深远的意义。” 经过几个时期普通法院典型判例的发展，无论是行政决定程序上的瑕疵，实 质内容上的不合理，还是裁量权不行使是否构成义务的违反或消极裁量权的滥 用，都有合理性审查原则的适用余地；g c h q 案更使合理性审查原则扩展到普 通法传统所不能及的国王特权，并且在判决中明确宣布比例原则可以成为法院司 法审查的标准之，使比例原则成为合理性审查原则的应有内涵( 或者是成为合 理性审查原则的一个子原则) 。加入欧共体以后，欧共体法和欧洲法院判决所确 立的法律原则对英国法院具有直接适用和优先适用效力。英国行政当局在作出行 政决定时，其合理行使裁量权的义务的内涵将大大扩充，已突破“韦德内斯伯里 原则”的内涵，融入了法国德国等大陆法系国家行政法基本原则对裁量权行使的 要求( 欧洲法院确立的法律原则很多是法国德国等国内行政法基本原则上升为欧 共体法律而成的) 。如果以此来总结合理性审查原则的内涵的话，英国合理性审 查原则已经达到相当成熟的程度。 2 1 j u r g e ns c h w a r z e , e u r o p e a na d m i n i s t r a t i v el a w , l o n d o n ：s w e e t m a x w e l l 。1 9 9 2 ，p4 2 2 英国人权法实施后，议会制定的法律必须受制于司法审壹，如果与欧洲人权公约有冲突的，法 院尽管不能撤销该法，但可以“宣告该法与公约不协调”( d e c l a r a t i o no f i n c o m p a t i b i l i t y ) 的形式提请议会是 否自觉考虑改正。这对英国法泊基础的“议会主权”原刚产生冲击。实际上“宣告不协调”对外则表明了 尊重公约，对内则为议会主权原则留了面子，这种平衡立场，议会是乐意接受的。参见包万超：英国的行 政法治之路，载于应松年、袁曙宏主编：走向法治政府依法行政理论研究与实证调查，法律出版社 2 0 0 1 年版，第2 1 页。 8 六、英国合理陛审查原则所提供的制度信息。 经过考察，我们发现，行政裁量权是广泛存在的，并会以各种形式表现出来， 而英国合理性审查原则是监控行政裁量权的主要器具。无论行政裁量权的表现形 式如何，t 无论行政裁量权多么具有主动性甚或攻击性地争取自己的作用领域，只 要其存在违法行使的情形，合理性审查原则都会将其打回原型，通过司法审查将 其控制在制度所允许的范围之内。合理性审查原则的出现和存在的目的是为了监 控行政裁量权，而其涵义演化，本身也是为了应付新形势下完成和改善对行政裁 量权监控任务的需要。因此，通过对以上英国合理性审查原则案例的解读，我们 可以提炼出一对逻辑规范范畴：行政裁量权合理性审查原则。这一制度信息 的取得，将会更新对我国行政法基本原则的研究视角，并对我国行政诉讼制度中 是否存在合理性审查原则以及存在的空间有多大的争论，提出富有意义的解释。 第二节我国合理性审查原则 一、我国法律关于合理性审查原则的规定。 我国法律关于行政裁量权行使要遵循一定的原则的规定，以行政诉讼法 和国务院行政复议条例的颁布实施为标志，划分为前后两个阶段： 第一阶段是新中国成立后至行政诉讼法实施前，处于没有行政法上的合 理性审查原则理念，但有行政裁量规定，体现一定行政合理精神的法律规范的阶 段。这一阶段，行政裁量的法律规定过于粗疏，存在二个问题：一是行政裁量的 幅度大，如果没有实施细则对多种情况作具体规定，行政机关很难判断和作出适 当的选择；二是虽然规定了行政裁量，但没有幅度规定，甚至连裁量的种类也未 作规定，难以操作。 第二阶段是行政诉讼法和国务院行政复议条例颁布实施至今。这一 阶段，立法机关吸收法学理论关于合理性审查原则的研究成果，并在法律中加以 规定，合理性审查原则在法律上得到较大体现。例如行政复议条例及其后由 国家立法机关修订颁布的行政复议法第1 条规定：“为了防止和纠正违法的 或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督 行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”。该法第3 条第3 项则明确规定 了行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责，其 中之一就是“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议 决定”。更具有实质性意义的是，该法第2 8 条第l 款第3 项规定，