（宪法学与行政法学专业论文）政府规章立法的公众参与机制研究.pdf

p o s t g r a d u a t e o f2 0 11 m a s t e rd i s s e r t a t i o n _ l i i l | l | l l m 1 | l f l 洲删m 1 1 i i l y 19 0 317 7 u n i v e r s i t yc o d e ：10 2 6 9 s t u d e n ti d ：510 8 2 9 0 6 016 m e c h a n i s mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni 1 1l o c a la d m i i l i s t r a t i v el a w m a j o r ： c o n s t i t u t i o n a la n da d m i n i s t r a t i v el a w r e s e a r c ha r e a ： 坠曼旦签i 坌至h 星q 醒q 鱼盟i 堕i 墨l 丛i y 曼l 旦盟 t u t o r ： a u t h o r ： a p r i l ，2 0 1 1 华东师范大学学位论文原创性声明 郑重声明：本人呈交的学位论文政府规章立法的公众参与机制研究，是在华东师范大 学攻读硕生博士( 请勾选) 学位期间，在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。 对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名： 日期：f | 年1 6 1 月肛 华东师范大学学位论文著作权使用声明 政府规章立法的公众参与机制研究系本人在华东师范大学攻读学位期间在导师指导下 完成的硕肚博士( 请勾选) 学位论文，本论文的研究成果归华东师范大学所有。本人同 意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学位论文，并向主管部门和相关机构如国家图 书馆、中信所和“知网”送交学位论文的印刷版和电子版；允许学位论文进入华东师范大 学图书馆及数据库被查阅、借阅；同意学校将学位论文加入全国博士、硕士学位论文共建 单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式 合理复制学位论文。 本学位论文属于( 请勾选) () 1 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部 或“涉密”学位论文木， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ( v ) 2 不保密，适用上述授权。 导师签名李舒p 本人签名 f 年6 月f 口日 塍壁硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 沈福俊教授华东政法大学主席 关保英教授上海政法学院 黄欣副教授华东师范大学 田成刚副教授华东师范大学 凌维慈副教授华东师范大学 ( 以下空白) 目录 摘要7 a b s t r a c t 9 政府规章立法的公众参与机制研究1 1 1 公众参与政府规章立法的相关理论。1 1 1 1 公众参与政府规章立法的基本内涵1 l 1 2 政府规章立法公众参与之必要性1 4 1 3 参与式民主的兴起1 5 1 4 公众参与地方政府规章立法的重要意义1 7 2 地方政府规章立法公众参与的现状分析1 9 2 1 我国政府规章公众参与的立法现状1 9 2 2 我国政府规章立法公众参与的实践现状2 0 2 3 公众参与地方政府规章立法的缺陷及原因分析2 3 3 域外公众参与行政立法的法治实践及经验借鉴2 6 3 1 普通法系主要国家的法治实践2 6 3 2 大陆法系主要国家的法治实践2 8 3 3 西方国家公众参与行政立法的法治实践对我国的启示3 1 4 完善我国地方政府规章立法公众参与机制的具体建议3 2 4 1 确立地方政府规章立法的公众参与所遵循的原则3 2 4 2 公众参与地方政府规章立法的实现机制3 3 s 结语。4 6：hf 口- i ， 附勇匙。4 7 参考文献4 8 后记。5 1 6 摘要 在我国，公众参与国家政治、经济、文化和社会生活，是实现公民权利的基 本途径，是人民当家作主的实质所在。有效参与是实现善治的必要条件。正因为 如此，积极而有序地推进公众参与，是国家根本性质的要求。纵观当今世界各国， 公众参与行政立法已成为一种民主潮流。我国公众和政府之间的关系也正逐步朝 着良性互动的方向发展，体现在行政立法领域最明显的便是各地政府相继开通政 府规章意见征集系统表明自己开门立法的决心。虽然政府规章的公众参与制度在 一些城市已经取得了初步成效比如得到了公众的回应，一定程度上加强了公民法 律意识，增强了地方政府立法的社会效益。但是我们也应当看到，仅仅是一小批 城市开通了政府规章意见征集系统，用公开且明确的形式确立了公众参与政府规 章的渠道和权利，当然即使是这一小批先驱城市也因公众参与意识淡薄、参与立 法空间受限渠道过窄、公众立法意见和建议的评估和回馈制度缺失等主客观原因 使得行政机关在规章的立法过程中拥有程序主导权和自由裁量权，政府规章的参 与陷入了只有“输入口 却没有“输出口”的怪圈，导致了公民参与消极被动局 面的产生：参与权利很大程度流于形式，在实质上并未得到尊重，没有对政府的 立法行为产生积极的影响作用。笔者认为要在真正意义上落实公众参与规章立法 的作用，不仅需要通过立法的形式确立公众参与政府规章所遵循的原则，而且需 要通过构建政府规章公众参与的一般性机制和保障参与有效性的促进机制双管 齐下切实保证政府和公众之问权利义务的合理配置，行政权力和公民权利的有效 平衡和政府与公众的立法对话顺利进行。 本文在写作过程中采取了规范分析、统计分析、比较分析、实证分析的方法 对地方政府立法的公众参与机制进行了深入地探讨和研究。第一部分是对公众参 与地方政府规章的相关理论阐释，包括其相关基本概念、兴起、在对公民参与政 府立法的特点分析的基础上，肯定公众参与地方政府规章立法的重要意义。第二 部分通过审视我国地方公众参与政府规章的立法现状和实践现状中的缺陷来反 思其存在的原因，为后面的制度构建做好铺挚。第三部分在比较分析普通法系、 大陆法系主要国家公众参与行政立法实践的先进经验和作法的基础上，形成了对 完善我国公众参与地方政府规章机制的借鉴和启示。最后的一部分也是本文的核 7 心部分，从确立地方政府规章的公众参与所遵循的原则入手，具体探讨通过完善 立法动议制度、地方政府立法信息全面公开、公众参与政府规章的救济制度、开 放式立法听证、专家评估的公众旁听制度、公众意见的反馈公告机制来调动地方 公众的立法热情从制度上进一步完善我国地方政府规章的公众参与机制的构想。 关键词：政府政府规章公众参与公众参与机制 8 a b s t r a c t h lc l l i n 如p u b l i cp a n i c i p a t i o ni i ln a t i o n a lp o l i t i c a l ，e c o n o m i c ，叫l t u r a l 弛ds o c i a l 1 i f ei sm eb 鹤i cw a yt oa c m e v ec i v i lr i g h t s ，i st h e 骼s 锄c eo fp e o p l et 0b em 弱t e r s e 毹c t i v ep 硪i c i p a t i o ni san e c e s s a 巧c 0 n d i t i t 0a c h i e v e9 0 0 d9 0 v e n l 锄c e b e c a u s e o fm i s ，l e 丘m d 锄e n t a ln a n l r co fm ec 0 u n 毛呵r e q l l i _ r e sf 1 0 rp l n m o t i n ga c t i v e l y 觚d o r d e d yp u b l i cp a n i c i p a t i o n p u b l i cp a n i c i p a t i o ni i l 取i i i l i i l i s 仃；撕、，e1 9 百s l a t i o nh a sb e c o m ead e m o c r a t i c 仃c i l d i nt l l ew o d d t h er e l a t i o n s h j pb 舐v e e nm eg o v e f m n e n t 锄dt l l ep u b l i ci sn o w 孕a d l l a l l yh e a d i n gf 0 r ap o s i t i v e l yi n t e r a c t i v ew a y a d m i i l i s 仃a t i v ed e i n o c r a c yi s 0 b v i o u s l yr e n e c t e di i lo p c i l i n gg o v e n 瑚e n tr e g u l a t i o 璐0 p i n i o l l sc o l l e c t i o ns y s t e m a l m o u 曲p u b l i cp a n i c i p a t i o ni ng o v e n 姐e n tr c g i l l a t i o n sh a v ea c h i e v e di i l i t i a lr e 蛐l t s s i l c h 弱s o m ep u b l i cr e s p o n s e si i ls o m ec i t i 懿，e i l l l 觚c i n gt l l e1 c g a la w a r e n 懿so f c i t i z e n s 锄dt h es o d a lb c n e f i t so fl o c a lg o v e n m e n tl e 西s l a t i o nt os o m ee x t 锄tt o b u tw es h o u l da l s os e et l l a to n l yas m a l lm l m b e ro fc i t i e sh a v eo p e n e dg o v 黝咖 r e g u l a t i o n so p i n i o n sc o l l e c t i o ns y s t e m ，c l e 础ye s t a b l i s h e dc h 锄e l s 锄dr i g h t so f p u b l i cp a n i c i p a t i o ni ng o v e n l i i l e n tr e g u l a t i o n s h o w e v 廿1 a l l l ( st oo b j c c t i v e 锄d s u b j e c t i v er e a s o n ss u c hl l sw e a l ( s e l l s eo fp u b l i cp a n i c i p a t i o l l n a n o wc h a r u l e l so f p a n i c i p a t i o ni nt h el e 西s l a t i v es p a c e ，d e f i c i e l l c yf o rf 。e 曲a c ks y s t e mt oc o m m t s 锄d s u g g e s t i o n sb yt l l ep u b l i c ，m el o c a lg o v 锄m 吼th 嬲t l l e 黟e a tp o w e r t od o m i n a t et h e w h 0 1 ep r o c e s so fl e 百s l a t i o nt h ep 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权限法定化。地方政府制定政府规章作为行政行为的一种，自然要受“法无允许 即禁止”的行政法基本原则的约束，要强调其权限来源的合法性，要有明确的授 权规定，即政府规章权限范围要有明确的法律依据。根据有关法律、法规的规定， 对地方政府制定政府规章权限进行授权的方式有两种，一种是“一般授权 ，另 一种是“特别授权 ，前者主要体现在中华人民共和国地方各级人民代表大会 和地方各级人民政府组织法和中华人民共和国立法法当中。后者也叫“条 文授权，主要体现在各单行法律、行政法规和地方性法规当中，通常的表述为 “具体办法由省人民政府制定 ，这种授权性规定带有明显的命令色彩，有关地 方政府必须制定，否则将构成政府不作为，且应当根据相应的法律、行政法规和 地方性法规的精神、原则制定。( 2 ) 目的单一化。由于制定政府规章只能根据相 应授权进行，无论是“一般授权 还是“特别授权”，其目的都是一致的，就是 为了在本行政区域内贯彻实施好法律、行政法规和地方性法规。从这个意义上讲， 制定政府规章是不存在严格意义上的创制性、先行性规定的。( 3 ) 内容固定化。 制定政府规章的目的决定了其在内容上具有明显的执行性、补充性等特征，主要 是为了弥补上位法过于原则、不便操作的不足，而根据上位法做出相应的具体化 规定，且所涉及的事项范围要受到严格的控制。即根据立法法第7 3 条第2 款规定：“授权政府规章制定的事项仅限于下列两种：一种是为执行法律、行政 法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项，这一般体现为法律、行政法规或 地方性法规的具体授权规定；二是属于本行政区域的具体行政管理事项，不能涉 及增加行政相对人义务或者减少行政相对人权利的事项。( 4 ) 制定程序简单化。 相对于一般地方立法而言，在程序上制定政府规章更具有及时性、灵活性、更强 调效率优先原则。通常政府规章草案只经过政府常务会议一次审议即可，且政府 常务会议也不存在休会问题。其实政府规章的制定程序简单化，也是行政行为的 特性所决定的，毕竟考虑到“行政机关站在行政管理第一线，对实际的立法需求 感触最深、最及时，能够通过制定或者修改行政法规、规章适时对社会生活做出 反应。 本文所指的地方政府立法，仅指地方政府规章的立法，并不包含一般规 范性文件。 综上所述，笔者认为可以将公众参与政府规章立法的内涵定义为：不享有公 权力的一般公众，依照法定的程序参与到根据法定权限和法定程序制定和发布的 曹康泰：加强政府立法工作提高政府立法质量，2 0 0 6 年9 月2 2e | 在第四期“依法行政专门业务培训 班”上的讲话。 1 2 政府规章的活动中，通过充分且有效的途径表达个人或团体的意见和建议，以期 通过公众参与权和政府立法权的良性互动力求双方之间权利义务的合理配置，并 由此对政府立法产生积极且有效影响的参与制度。 1 1 2 公众参与政府规章立法的特点 ( 1 ) 参与机会的平等性。关于公众参与，1 9 8 2 年宪法在确立代表制民主的 同时第一次在中国宪法中明确确立了参与制民主。宪法第2 条第3 款规定：“人 民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业， 管理社会事务。 政府立法是抽象行政行为，它的影响相比行政处罚、行政许可 等具体行政行为而言，不管是人数还是规模上都是不可同日而语的。但是不管政 府规章涉及的利害关系人有多少，他们的参与权都应该是平等的，不受地域、学 历、职业、国籍等客观因素的影响。一些弱势群体，如农民工、城市贫困群体等， 更应该保障他们平等的话语权。 ( 2 ) 参与过程的合法性和互动性。行政权作为国家公权力的一种表现方式， 其运作和其他公权力一样都受到法律、法规的严格约束，公民参与行政权力运作 当然也不能是随意的。公民参与行政立法的合法性意味着参与必须按照法律规定 的方式、步骤等依法进行，不符合法律规定的沟通方式是严令禁止的，因为这不 仅会影响行政机关正常的管理活动，还会使公众和政府的沟通丧失良性互动的可 能性。只有参与的主体之间互相尊重，公众和行政机关才能建立起良好的交流互 动关系，从而使行政机关能听进公众的意见，认真对待公众意见，使公众参与行 政立法能够真正有“生命力 。 ( 3 ) 参与结果的利益平衡性。亚里士多德曾说过，“法治应该包含两重含义： 已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得好的法 律。即只有“制定得好的法律 ，才有最大的可能获得“普遍的服从 而制定得 好的法律，必定是最大限度地体现了全社会各种人群利益之间的平衡；政府规章 的制定虽然是政府行为，但是由于其数量庞大，与公民的同常生活关系紧密，公 众参与能够使立法者知道公众究竟存在着哪些不同的利益诉求。参与的过程不仅 为政府和公众架起一个沟通的桥梁，也为不同的公众阶层提供了一个交流的平 台，通过这个平台不同的利益主体之间可以充分的表达自己的意见、建议，最终 再由参与者一起对不同的利益诉求进行全面客观公正的权衡。 1 2 政府规章立法公众参与之必要性 1 2 1 行政立法从数量型立法向质量型立法的转变 行政立法源于1 9 世纪西方国家，为了应对广泛的社会管理事务和各种具有 专业性的行政管理事项产生的立法制度。如今现代社会中的行政机关都具有极为 广泛的行政立法权。政府规章不仅在数量上远远多于立法机关所制定的法律，而 且在调整公民权利和利益方面具有更直接的影响。“在法律和条例的关系上，条 例是汪洋大海，法律是大海中的几个孤岛。“在美国法律秩序的结构中，法规 犹如汪洋大海，法律只是漂浮在大海中的少数孤岛。 我国传统上就属于行政权占有显著地位的国家，据统计，截至2 0 0 8 年1 2 月 1 0 日，中国现行有效的行政法规6 7 2 件，地方政府规章8 7 6 0 件，国务院部门规 章3 0 0 0 件。仅1 9 8 8 年至1 9 9 8 年，地方政府制定规章l 0 0 6 1 个。 政府规章数量 之多一方面可见其在调整政府和行政相对人的关系方面发挥着不可替代的作用， 另一方面又难免陷于重视规模数量，质量粗劣之嫌。实际上由于我国的发展道路 是由高度集权的计划经济体制向市场机制转变，体现在行政立法领域即偏好控制 和命令，而不是协商和民主对话。因而现实生活中社会关系的调整状态、社会秩 序状况等并没有因为近年来行政立法数量的膨胀而得到相应的提高或改善。 在2 0 世纪9 0 年代后期具体落实“依法行政 方略的大背景下，我国行政立 法工作的重点开始逐步由过去的“数量型 转变到“质量型 立法。提高行政立 法质量，使行政立法体现公平、正义的价值取向；具有利益平衡，体现民意解决 社会矛盾的功能；实现公众对政府权力的监督与规范不仅成为各级政府和立法者 的共识，而且成为社会转型时期对行政立法工作的重要原则要求。 1 2 2 地方政府自由裁量权需要控制 地方政府拥有多重自由裁量权是由两个方面决定的；首先，立法主体层面， 同级权力机关、行政机关权限划分无明晰的界定，立法法第6 4 条对地方性法 王名扬著：法国行政法，中国政法大学出版社1 9 8 8 年版，第1 4 2 页。 国王名扬著：美国行政法，中国政法大学出版社1 9 9 5 年版，第3 5 3 页。 参见国务院法制办有关法规、规章备案情况统计资料。转引自姚茂斌：“论中央政府就法权限范围”，周 旺生主编：立法研究( 第l 卷) ，法律 i i 版社2 0 0 0 年版，第1 5 5 页。 1 4 规的立法事项和第7 3 条对政府规章的立法事项的条文内容几乎重叠，为地方政 府任意僭越同级权力机关的立法权提供了理论依据；同时上下级行政机关权限划 分不明，部门规章和地方政府规章的效力等级存在模糊法律界定：立法法第 8 2 条规定“部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内 施行。第二、立法事项层面，实在法规范呈现兜底性。我国地方立法主要有两 种类型，一种是执行性立法，立法法第6 4 条规定“为执行法律、行政法规或 其他上位法的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的地方立法另 一种是地方性立法“属于地方性事务需要进行的地方立法 。总的来说，除了立 法法第8 条完全剥夺地方立法主体在法律保留上的立法权，并没有列举地方立法 的专属性事项，仅仅以一种模糊的方式加以概括。 上述两方面实在法规范的模糊和兜底性为地方政府规章的创设性立法空间 提供了无限制的自由裁量权。英国法学家戴雪指出，哪里有不受限制的自由裁量 权，哪里就有专横。为了防止地方政府运用先天的裁量权“自由地行使规章 立法权，损害规章的“承受者”公众的合法权益和利益。因此在规章立法过 程中，将公众参与界定为对立法自由裁量权进行控制的必要程序才能在一定程度 上避免立法权力寻租现象的产生。 1 3 参与式民主的兴起 1 3 1 理论基础：直接参与式代议制民主一协商民主理论的影响 参与和民主理念联系起来，并不令人惊讶，因为在最朴素的意义上，民主总 是与公民参与相关联的。古希腊的城邦民主使得公民大会成为一个公共话语场， 公民一度直接参与到公共生活的管理中来。到古典民主理论的代表人物卢梭那 里，民主和参与的紧密联系得到系统上的阐述。简言之，卢梭所主张的民主制度， 是公民个体直接参与政治决策的制度安排。卢梭指出：“为了很好地表达公意， 最重要的是国家之内不能有派系存在，并且每个公民只能是表示自己的意见。 可以看出它的理论是建立在纯公意的基础之上的，但他在对公意的理解过于理想 。 a l b c nv e 彻d i o e yi n t r o d u c t i o nt ot h es t u d yo f t l l el a wo f t h ec s t i t u t i o n ，t e l l t l le d i t i o t lw 油i n t r 硼u d i o n b ye c s w a d e l 0 n d ：m a 咖i l i 扑e d u c a t i l t d ，l9 5 9 。【法】卢梭：社会契约论，商务印书馆2 0 0 3 年版，第3 6 页。 1 5 化，认为由于公意永远代表全民的共同利益和愿望，所以公意正确的概率大于错 误的概率，完全忽视了个体之间需求和能力的差异。考虑到卢梭“民主理论 的 实践局限性，斯图亚特密尔提出，在宏观的政治民主层面用“代议制 替代直 接民主。虽然从理论和逻辑上讲参与立法的人数越多，参与立法的程度越高就越 能实现人民当家作主的本意。然而在人口众多、幅员辽阔的国家受到交通、传播、 参与条件的限制，对于绝大多数公众而言，代议制无疑是表达自身利益诉求的一 种可行性机制。密尔的代议制民主理论本质上是试图将精英统治和大众参与进行 调和。但是在选举的间隙，如何实现“选举 和“民主 的统一，从密尔仅将民 主视为一种国家的政治制度安排的逻辑来看，民主和参与不得不陷入断层状态。 如果将民主看作不仅是一种国家宏观政治制度安排而且也是一种生活方式的话， 民主和参与的悖论在很大程度上才可以化解。而协商民主理论的提出在一定程度 上解决了这个问题。 协商民主论认为，民主化的对象不应局限于狭隘的全国性政治，还应扩展至 社会其他层面，某事务若能由简单和低层面的主体( 个人、社会或地方) 妥善应 对，就不应由复杂和高层面的主体( 集体、政府或中央) 来干预。诸多事实表明， 掌握着解决问题所需要的最丰富和最准确的信息往往是基层也就是协商民主理 论中所提的简单和低层面的主体。因此协商民主为地方公众参与机制奠定了强有 力的理论基础。协商和民主是相辅相成的：协商为民主的有效实现提供了合理的 途径；同时民主也在逐渐发展成为一种普遍的生活方式渗透到协商过程中来，对 于我国这样民主根基不深的国家来说具有重要的现实意义。 1 3 2 社会基础：市民社会的发展和行政相对人主体地位的彰显 公民参与权的发展是与市民社会联系在一起的，在封建专制时代，话语权只 是统治者的专利，近代资本主义发展以来，自由、平等、博爱等观念深入人心， 个人的权利受到重视，在民间出现了一个与政府相抗衡的相对自由的领域，这就 是市民社会。市民阶层在初期主要包括医生、教授、军官等有产阶层，随着公民 权运动的发展，曾经因地位低下而未享受市民待遇的真正的市民如手工业者和小 商人也获得了应有的公民权。市民社会作为一个相对自由的领域不仅赋予了市民 自由表达权，而且赋予公民对经济、政治、文化或社会领域辩论和批判的权利。 市民社会的评判力量奠定了形成公共舆论或公共意见的基础，而且由于市民社会 1 6 的力量越来越强大促使国家不得不重视市民社会所表达的舆论或意见，市民社会 的发展有力保障了公民的参与权。 而我国长期维持着国家社会一体化的结构，缺乏市民社会传统。但是随着市 场经济的发展以及由此而增长的社会组织与公民的自主自治权利要求的推动下， 国家社会一体化的格局正在打破，行政权的形式也由此出现了社会化、多元化的 趋势。公众的主体意识越来越强，不再是对政府言听计从的“木偶 ，也不再消 极、被动地接受政府的管制和服务，而是对公共问题制定、执行和反馈的过程表 示了各式各样的关心，希望通过强烈表达自己的意愿促使公共政策制定系统站在 行政相对人的角度审视问题，重视相对人的利益，反映相对人的意愿。 1 4 公众参与地方政府规章立法的重要意义 1 4 1 有利于保障公民基本权利，确保地方行政立法的公平合理 立法是分配正义之艺术，是社会公正的源头。立法的过程是追求正义的过程， 即以公平正义原则通过合理配置公权力和私权利、设定与权利对等的义务的过程 进行利益的划分，以期达到公平分配社会各阶层利益的目的。长期以来政府在立 法过程中都享有程序主导权和自由裁量权，实践中规章起草工作大多由政府法制 部门负责。政府既当“运动员也当“裁判员，造成了立法过程中无法掌握普 通公民的利益诉求，尤其是那些利益将受到所定法律影响的利益相关者的诉求。 而公众参与地方政府立法的过程中，将享有立法参与权、知情权、建议权、 意见陈述权、质疑辩论权、监督权等权利。一方面表现为公众主体意志的表达， 另一方面表现为公众对立法过程的参与。这两个阶段不仅强调了立法过程中行政 主体和公民的互动以限制行政权的滥用，确保公权和私权的平衡；而且也强调了 规范权力保障权利，强调公权力的责任，对遭受侵害的私权利给予救济。行政机 关通过和公众的有效沟通和协调，正确决定每一阶段的工作重点，分清轻重缓急， 有秩序、有步骤地推进实施，确保政府规章的公正性、合理性。此外，公民立法 意见及时没有被采纳，但也对立法起到了某种启发、监督和制约作用。 1 4 2 有利于加强公民法律意识，增强地方政府立法的社会效益 发挥公民在立法过程中的作用，将公民从法律规范的被动调整者转变为法律 1 7 规范制定的主动参与者。参与政府立法能够使公众意识到：他是社会的一员。只 有让公众获得这种“主人感 ，公众才会主动献言献策，从而使制定的政府规章 充分体现民情、反映民意、集中民智，增强人民群众主人翁意识，调动他们的积 极性、主动性和创造性。地方公众参与立法，对于个体而言，通过参与行动而进 行的价值和利益表达，可以使其了解他人的立场和诉求，开阔自己的视野，获得 民主生活的锻炼；对于公众群体而言，交流和讨论使参与者之间互相理解彼此的 态度和主张，并有可能调整和修正自己的立场，最终公众能亲身感受到规章是包 含其自身意见在内的全体公众共同意见的集合，使其对权力与责任、权利与义务、 公权与私权的关系有更深刻的认识与理解，从而增强他们与政府规章的亲密感和 对政府规章的认同感，增强法律实施的社会基础。 1 4 3 有利于提升地方行政立法的预期实施效果，规范地方法治秩序 地方公民参与行政立法，有助于法律更好地体现地方公众的根本利益和统筹 兼顾好各方面公众的具体利益。随着地方经济的发展，群体利益日益多元化，不 同的利益群体有着不同的利益诉求，统筹兼顾各方面利益任务艰巨繁重。地方行 政立法确立并细化公众的权利义务关系，把各种利益关系法律化，扩大公民的立 法参与是一条重要的途径。只有扩大公民的立法参与，让公民参与法律草案的形 成、草案的讨论，才能使各种不同的意见和观点得以充分反映和碰撞，在相互进 行沟通、协调和博弈的过程中，寻求相互妥协的立法方案。如果立法阶段不允许 公众充分参与、讨论协商、博弈妥协，势必在执法的过程中得不到公众的支持和 配合，司法阶段的公正性大打折扣。 公众主动关注了解、参与立法的过程，也是潜移默化了解法律精神、更新法 律观念、认可法律规范的过程。当在参与的过程对立法面临的困难和存在的局限 性拥有正确认识的前提下，自然会对立法后的法律实施正确认知，合理预期，既 充分实践了民主，又有助于提升地方行政立法的预期实施效果，规范地方法治。 2 地方政府规章立法公众参与的现状分析 2 1 我国政府规章公众参与的立法现状 “国家在立法意向上，首先是把政府的价值放在第一位；在立法定位上，即需 要出台哪方面的法律，以政府阶段性决策进行演绎。因此地方政府规章立法的 公众参与制度更是起步很晚，但各地和部门也相继出台了一些体现民主参与精神 的行政规章：如北京市人民政府规章制定办法( 2 0 0 2 年6 月1 日施行) 、天 津市人民政府拟定地方性法规草案和制定政府规章及其他规范性文件规定 ( 2 0 0 2 年9 月1 日施行) 、乌鲁木齐市政府规章制定程序规定( 2 0 0 2 年1 0 月 1 4 日施行) 、辽宁省人民政府制定地方性法规草案和规章程序规定( 2 0 0 2 年 1 0 月2 8 日施行) 、南京市政府规章制定程序条例( 2 0 0 3 年3 月1 日施行) 、安 徽省行政机关规范性文件制定程序规定( 2 0 0 3 年3 月1 日施行) 尽管大多规定 缺乏创新，有照搬照抄行政法规制定程序条例和规章制定程序条例的痕 迹，但是仍然体现了我国行政立法步伐的加快。值得注意的是：上海市人民政 府规章程序规定第二章5 、6 条以及南京市政府规章制定程序条例第7 条 首次以法定形式赋予了公众行政立法动议权，在一定程度上能够提高公众在政府 规章形成的源头规章立项阶段参与的热情，弥补了先前公众参与程序过分注 重规章审核阶段的缺陷。 我们必须看到地方行政立法的公众参与并不仅仅是理念和符号，公众参与是 一种行动过程，一种制度化的行动，这种行动过程意味着：必须有一整套切实可 行、易于操作的程序和制度作为保障，否则有意义的、有效的、真诚的参与和交 涉都将流于形式。但是，多数省市政府并没有颁布专门规定公众参与政府立法的 规章，仅仅是在政府重大行政决策规则中规定公众参与内容。2 0 0 7 年1 月1 日， 广州市规章制定公众参与办法的实施被认为是地方第一个专门规范公众参与 政府立法的规章。为我们的期盼带来了一个良好的开端，而且已经在全国范围内 产生了积极的示范效应。办法运用了三个广泛，实现了五个突破：有资格参与立 法的公众的范围不仅扩展至非本市市民，而且外国人也有发表意见的机会；规章 。关保英：行政法的价值定位，中国政法大学出版社1 9 9 7 年版，第1 5 0 页。 1 9 不管是否与公众利益有直接密切的关系，公众都有权参与并提出意见；公众不但 可以参与规章的立项阶段，实施阶段也可以全程参与。就立法体例来看，办法 共分六章三十四条，第一章总则，规定立法目的、有关术语的定义、适用范围、 公众参与的原则和例外、实施部门、经费保障以及公众参与的鼓励措施等。第二 至第四章从内容上明确了从规章的立项、起草、审查和公布等阶段的公众参与工 作，设立了公告制度、及时意见制度、意见的反馈制度、电子卷宗等一系列有特 色的制度，第一次明确要求规章起草部门通过网站、媒体等多种方式发布征求意 见的公告，要求全过程公开公众意见，整合了征求公众意见的方式，规范了各类 方法的概念、内容和程序，建立了公众意见的及时反馈制度，并且创设了电子卷 宗的概念，全过程记录公众参与规章制定的活动。总的来说，该办法通过系统、 细致的制度设