（宪法学与行政法学专业论文）政府价格决策听证制度研究.pdf

摘 要 1 政府价格决策听证制度研究 摘 要 政府价格决策听证制度是政府价格主管部门在作出由政府指导价或政 府定价的价格决策以前通过召开听证会的方式向公民 专家等有关主体搜集 意见的制度也是为实现公民听证权而设计的一项制度作为中国行政管理 领域的首例决策听证价格听证在实现民主决策科学决策实现公民听证 权增强公民参与政府决策的积极性增强公民对于政府的信心推动价格 决策的执行等方面都具有十分重要的作用和意义因此无论是官方还是学 界都十分重视价格听证制度的发展与完善 本文共分为导言正文及结论三大部分其中在导言部分主要是概括 地介绍了一下价格听证制度在中国的缘起引出本文的创作原由明确了本 文所使用的主要研究方法 结论部分在扼要回顾全文的基础上总结了本文对 于价格听证制度进行研究之后所得出的十条主要结论 正文共分为五章主要内容概要如下 第一章政府决策听证的一般原理主要探讨了决策听证的基础理论 包括政府决策的内涵政府决策对听证制度的引入原因和引入过程政府决 策听证制度确立的理论基础确立的意义以及决策型听证与决定型听证相 比较具有哪些特殊之处 政府决策听证是听证制度和政府决策制度发展合力 作用的结果其宪政基础为社会契约理论和人民主权理论行政实体法基础 为依法行政原则行政程序法基础为利益代表理论及程序正义原则行政决 策学基础为民主决策和科学决策理论其特殊之处主要有主体广泛目的特 殊抗辩性弱程序特殊等 第二章 政府价格决策听证及其功能 首先解读了中国现行价格听证的 概念并与现有典型听证制度作了比较然后分析了中国引入价格听证的背 中国政法大学硕士研究生毕业论文 政府价格决策听证制度研究 2 景与过程及价格听证的性质定位问题 站在政府的角度定位价格决策咨 询与论证会站在公民的角度定位公民听证权的实现会最后探讨了 价格听证制度的功能得出结论为价格听证在不同的运作阶段具有不同的 功能 第三章政府价格决策听证的基本原则和适用范围分为两大部分第 一个部分讨论了价格听证的基本原则 包括公正原则 公开原则 客观原则 效率原则和接受社会监督原则其中公正原则居于首要地位是其灵魂与 生命第二部分考察了我国中央和六个地方关于价格听证适用范围的规定 并提出了改进意见如适用范围的规定上要灵活要向农村居民开放高等 教育价格应听证等 第四章政府价格决策听证的主体本章共分为四大部分前三部分界 定了价格听证的主体内涵及其角色 价格听证的主体包括价格听证的组织者 和参加人组织者主要是政府价格主管部门参加人包括消费者代表经营 者代表专家学者代表和其他听证主体不同的主体在价格听证中扮演着不 同的角色 最后一部分分析了我国目前在价格听证主体制度方面存在的主要 问题及其解决思路如正确的角色定位取消代表遴选制度强调信息沟通 等 第五章政府价格决策听证的具体运作程序分为五大部分首先对价 格听证具体运作中三个基本环节进行了考察 价格听证的完整过程包括价格 听证会的组织筹备价格听证会的举行价格听证的善后与价格决策的最终 作出三个基本环节每一个环节都有自己的独特步骤和运作规则在最后一 部分提出了对于完善我国价格听证运作程序的几点建议 包括强调主体之间 的辩论与质证 试行模拟听证 价格听证制度要与说明理由制度紧密结合等 总之 价格听证制度的完善思路可以概括为 保证价格决策的民主性和 科学性实现公民听证权是原则价格听证性质的明确定位是基础具体的 制度设计是保障 关键词政府价格决策听证价格听证听证代表 abstract 3 a study on the government public price hearing system abstract the system of government public price hearing is a system designed to achieve citizens right to be heard, and a system by which the price governing ministry gathering suggestions from citizens, specialists and the parties concerned before making a price policy. as the first public hearing system of the field of administration in china, the system of government public price hearing is rather important because it can achieve democratic and scientific policy-making, etc. so both the government and the scholars have been attaching great importance to the development of government public price hearing system. there are 3 sections in the thesis, the contents of which are the introduction, the text and the conclusion. in the introduction, there are the engendering of government public price hearing system in china, the reason why i have wrote the thesis, and the studying-methods of the thesis. in the conclusion, therere 10 important conclusions. therere 5 chapters in the text, the contents of which include: chapter 1 is the general principles of government public hearing. the main content is the fundamental theory of public hearing, including what government-policy-making means, the reason and process of the appearance of government public price hearing system, the significance and features of it, etc. chapter 2 is the government public price hearing and its function. first, therere the conception and features of the government public price 中国政法大学硕士研究生毕业论文 政府价格决策听证制度研究 4 hearing of china. second, therere the engendering of the government public price hearing system in china, and its character. third, theres the function of public price hearing system. the conclusion is: the system has different functions in different processes. chapter 3 is the general principles and applying scope of the government public price hearing. therere 2 parts in the chapter. the first part includes general principles of the public price hearing, such as the principle of justice, overt, objective, efficiency, and so on. the second part includes the applying scope of the public price hearing of the central government and of 6 local areas in china, and then 3 suggestions. chapter 4 is the subjects of the government public price hearing. 4 parts are divided in this chapter. part 1 to part 3 includes what the subject of public price hearing means, the organizer and the ones joining in the government public price hearing. in the last part, therere the problems in the subjective of public price hearing in china, and the keys to them. chapter 5 is the process of progressing of the government public price hearing. 5 parts are divided in the chapter. first, theres the process of progressing of public price hearing. the process includes 3 parts, the preparing part, the holding part and accomplishing part. unique procedures and principles exist in every part. second, in the last part, i put forward 3 suggestions to the process of public price hearing, such as simulating public hearing. in a word, the ways to improve public price hearing include: insuring democratic and scientific price-policy-making, explaining what public price hearing means, and designing a rational system. key words: government; price-policy-making; public price hearing; hearing; representatives of hearing 导 言 1 导 言 关于价格决策中国在建国以后很长一段时间都是政府一家说了算公民参 与政府过程的空间十分有限自从 1978 年党的十一届三中全会以来我国逐步开 始了经济体制改革过去政府指导价政府定价仅由政府价格主管部门一家审批 定夺的状况也随之改变1989 年 12 月 15 日深圳市物价局成立了一个价格决策 咨询机构咨询委员会被认为是中国引入价格听证的初步尝试很多地方政 府也由此纷纷效仿 特别是 1992 年党的十四大明确提出向市场经济过渡的目标后 我国政府逐步放开了价格管制一方面政府指导价和政府定价的比重越来越少 另一方面政府在进行价格决策时更加注重公民专家学者等主体的参与 1998 年 5 月 1 日开始生效的价格法在第 23 条明确规定了价格听证制度 标志 着价格听证制度在我国被正式确立起来随着 2001 年 7 月 2 日政府价格决策听 证暂行办法2001 年 10 月 25 日国家计委价格听证目录2002 年 12 月 1 日 政府价格决策听证办法等法律文件的陆续出台价格听证也在我国各地如火 如荼地蔓延开来早已成为国人耳熟能详的热门话题可以毫不夸张地说现在 在国内无论你是翻阅报纸欣赏电视或是浏览网页机票价格听证铁路价格 听证电信价格听证会药品价格听证会等称谓已是随处可见关于价 格听证的新闻报道也几乎是不绝于耳 然而在这种表面繁荣的背后所隐藏的却是公众对于价格听证的信任危机 价格听证会被人们当成是涨价会因为逢听必涨已是不争的事实如此一来 价格听证制度的应有作用难于发挥影响政府决策的科学性民主性影响公民 听证权的实现影响公民参与政府过程的积极性价格听证制度的性质定位应该 是什么价格听证的主要功能是什么价格听证的运作程序应该如何安排更具有 合理性我国目前的价格听证制度中存在着哪些问题应该如何加以解决使之 日益发展完善这些问题已是经过人们长期思考和讨论的现实而紧迫的问题 本文拟在总结现有研究成果的基础上对该制度进行一番研讨以期有所裨益 本文所使用的研究方法主要是历史研究的方法和比较研究的方法 2007 年春运我国铁路部门在各类旅客列车中均不再实行票价上浮但是笔者认为这并不意味着价格听 证已经快要淡出中国价格决策领域一则火车票价迟早还会有调整的机会价格听证还能发挥作用二则 在许多其他价格决策领域听证会也一样是开得热火朝天由此可见价格听证在中国还是大有可为的 根据笔者用百度网 230000 篇与价 格听证会相关的网页约有 144000 篇与价格决策听证相关的网页约有 38900 篇截至 2007 年 3 月 28 日 中国政法大学硕士研究生毕业论文 政府价格决策听证制度研究 2 第一章 政府决策听证的一般原理 政府决策是政府价格决策的上位概念政府价格决策听证是政府决策引入听 证制度的具体表现形式之一政府决策听证制度的确立既是基于政府决策的科 学化与民主化要求又是基于听证制度类型化与科学化的发展与完善是两种制 度发展合力的结果政府价格决策听证作为政府决策听证中的一个崭新类型在 理论基础确立的意义具体运作等方面都与一般的决策型听证具有共通之处 因此在探讨政府价格决策听证制度之前有必要先来探讨政府决策听证制度的 基础理论 一广义决策与政府决策 面对纷繁复杂的自然环境与社会环境人类总是在不断地处理各种信息并 给出自己的判断确定自己的行动方案这就是一个决策的过程从广义上讲 决策包括人类所作出的一切判断选择的过程在现代汉语中决策具有动词与 名词两种词性即决定策略或办法及 决定的策略或办法这就意味着 决策既可指代人类决定策略或办法的过程又可指代这一过程所产生的结果 对于一个人来说大到升学就业择偶生育小到玩一场游戏赴一次宴会都 可谓是一个决策的过程只不过在日常生活中我们更多地是用决定一词来 指称这一过程及其结果而且根据我们的语言习惯如果使用决策一词似 乎还有小题大做故弄玄虚之嫌这是因为我们通常所说的决策更多地是指 领导者或领导集团所作出的判断选择过程及其结果包括一个国家一个地区 一个部门或者一个团体的决策指挥者或决策指挥中心所作出的各种决定政府决 策便是其中十分重要的一个组成部分 政府决策顾名思义就是以政府为判断选择主体的决策简言之就是由 政府来决定想要做什么同时政府决策本身亦有广义与狭义之分广义的政府 决策涵盖了政府所作出的一切处理决定它既包括能够对外产生法律效果的行为 也包括政府所作出的其他决定如政府改善办公设备的决定为工作人员加薪的 决定提出的路线方针政策等等还包括行政指导等准行政行为而狭义 的政府决策则仅仅指政府针对国家和社会公共事务所作出的处理决定应属公共 决策的范畴由于本文所探讨的政府价格决策也应纳入公共决策范畴故文中的 现代汉语典2002 年增补本商务印书馆 2002 年版第 688 页 第一章 政府决策听证的一般原理 3 政府决策系指政府所作出的公共决策 政府决策是政府在执行法律进行公共管理活动过程中十分重要的一个环节 甚至可以说是核心环节理由如次 从法律执行的角度来看政府决策既是政府执行法律的重要手段之一又是 政府执行法律的主要目的和表现形式之一政府行政机关作为法律的执行机 关每天都要去处理大量问题作出命令批准许可等各种处理决定这些处 理决定所面对的客体一般是具体的法律问题应当属于具体行政行为同时政 府也会经常处理很多涉及国家利益社会公共利益的公共事务并作出影响更为 广泛的决定包括制定法规命令等这就是政府决策从形式上看行政机关 的执法权限来自于宪法和法律的授权最主要的是组织法的授权是为机关权限 的法定原则根据该原则行政机关处理任何问题作出任何决策都必须 以法律的授权为前提同时行政机关不但要有法定的权限其在行使这一权限 的过程中也要处处以法律为准绳以法律为依据是为依法行政原则因此 政府决策既是以法律授权为前提又是一个将法律上的各种规定应用于现实中存 在的问题作出处理决定决策的过程也就是一个法律的执行过程只有由政 府作出最终决策或者决定法律方能得到具体的贯彻落实 从政府进行公共管理的过程来看政府决策过程实际上就是把社会上各种利 益和要求输入政府系统并转化为政策输出其前提是存在着各种不同的利益要 求如群众和水电的供应者对于水电费的价格存在不同的看法有不同的调整价 格要求这些不同的利益要求经过表达和综合纳入到政府的视野就进入政策 制定的过程即政府决策过程在整个公共管理的过程中可以说政府决策过程 处于核心地位它是整个政府过程的出发点和落脚点 二政府决策对听证制度的引入政府决策的一种全新方式和听证制度 的一个全新类型 一一听证之语源听证之语源 听证在中国当属舶来品是对西方国家听证制度引入的结果西方有关 有人认为政府决策就是指拥有管理国家和社会公共事务权力的组织和个人对国家和社会事务的处理做出 决定的活动见魏娜吴爱明著当代中国政府与行政中国人民大学出版社 2002 年版第 89 页这 里的拥有管理国家和社会公共事务权力的组织和个人包括党的机关人大行政机关等组织及其公务 人员因此这里的政府是广义的政府在本文中笔者拟以行政法学主要是行政程序法为视角 来研究政府价格决策而且在我国能作出价格决策的主体主要是行政机关即物价主管部门因此文 中的政府系指狭义政府行政机关 陈新民中国行政法学原理中国政法大学出版社 2002 年版第 95 页 胡伟政府过程浙江人民出版社 1998 年版第 236 页 中国政法大学硕士研究生毕业论文 政府价格决策听证制度研究 4 听证的思想已有较长的历史其法理基础可以追溯到英国法自然公正原则 美国法的正当法律程序规定及德国等国家的法治理论和依法行政原理等在 西方国家早就有了包括行政听证在内的听证制度中国的行政听证制度直接借鉴 了他们的经验和制度 从语源上看中国的听证一词也并非本土固有而是由英美法上的hearing 或称public hearing一词翻译而来并参考了其他一些国家的称谓如在韩 国和日本有听证公听会等不同称谓总体说来各国和听取意见制度有 关的词语有听取意见陈述意见公听会听证正式听证非正式听证等等 而在中国也有座谈会听证会论证会等不同称谓其中听证专指与座谈会 论证会相并列的一种听取意见的正式形式 二二听证的本质及内涵听证的本质及内涵 听证的本质即其区别于其他事物的固有属性是其本来就具有的也是在它 与其他事物相比较之后得出的在听证与其他法律制度的层层比较中可以得出它 的本质其一它是一种听取意见的制度其二它是一种听取意见的正式形式 其三它是一种具有程序性和公开性的听取意见的制度听证从本质上反映了程 序性和公开性 以上几重本质使它区别于听取意见的一般形式也区别于座谈会论证会 等听取意见的非正式形式或不具有程序性公开性的听取意见制度在概括了听 证的本质之后可以将它的内涵界定为政府或组织在作出直接涉及公民公众 利益的决定决策前听取利害关系人专家及社会有关方面意见的一种正式性 公开性的程序设计 三三政府决策引入听证制度的过程之一政府决策引入听证制度的过程之一听证制度的起源听证制度的起源发展发展 毫无疑问政府决策应当肇始于国家和政府产生之日其历史也同国家政 府的历史一样久远而政府决策听证制度则是作为政府决策的一种自我改革完 善的手段而逐步出现的政府决策与听证制度本来是不相干的两个概念只是由 于某种需要才把听证制度引入了政府决策使其成为政府决策的内容之一和过 程之一笔者认为政府决策对听证制度的引入包含了两个并行不悖的过程即 听证制度的发展过程和政府决策的发展过程在政府决策中引入听证制度是两 种制度发展合力的结果因此要了解政府决策听证制度的历史首先要了解听 证制度的历史 杨海坤行政听证程序中国行政程序制度的重要突破载行政法学研究1998 年第 3 期第 1 页 王万华中国行政程序法立法研究中国法制出版社 2005 年版第 209 页 杨惠基主编听证程序理论与实务上海人民出版社 1997 年版第 8 页 第一章 政府决策听证的一般原理 5 听证制度源于西方国家后逐步为各国所接受概括起来听证制度的发展 大致可分为以下几个过程 1自然公正理念的源起 在探究听证制度的历史时几乎所有的学者都是从圣经说起追根溯源 到那神秘的伊甸园里认为上帝在将亚当和夏娃逐出伊甸园之前是听取了他们的 申辩的从而这一次审讯也被认为是听证的最初源起依笔者之见这其中的 原因有三一是使其蒙上一层浪漫的神话色彩二是将其历史追溯得更为久远 更具历史上的合理性三是从法律产生的源头和法与宗教的关系来看从圣经 上找原因更易为人们所接受 与上述神圣与永恒的法律的旧观念相对照在英国存在着古老的自然 公正原则被认为是英国行政程序法的核心追根溯源自然公正原则本是英国 皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时要求它们公正行使权力的原则 如果仅仅是限于这一领域并不能使它具有什么深言大义关键问题是在普通 法传统的影响下它的适用范围已远远超出了上述公法领域使得它成为一个约 束一切权力行使的最低限度的公正原则所以被称为自然公正原则它包含两个 最基本的程序规则一是任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时 必须听取对方意见每一个人都有为自己辩护和防卫的权利二是任何人或团体 不能作为自己案件的法官在英美法中听证便直接源于上述第一个原则 除此之外在美国还存在着正当法律程序原则(due process of law)1791 年 美国宪法第 5 条修正案将其表述为未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命 自由或财产1868 年批准生效的美国宪法第 14 条修正案中规定无论何州 不得制定或执行减损美国公民权或豁免权的法律未经正当法律程序不得剥夺 任何人的生命自由或财产经过长期嬗变和发展并吸纳了天赋人权人民 主权社会契约等理论正当法律程序原则(due process of law)已经成为一般公民 所具有的一项重要自然权利该原则作为公民的宪法权利在内容上与自然公正原 则固然有别但在防止公民权利受到国家机关非法侵害这一点上却有异曲同工之 妙可以认为正当法律程序原则在某种意义上也就是对自然公正原则的继承和 发展 因此自然公正原则是英美法的最初起源同时它也是听证制度的真正源 如英威廉韦德著徐炳等译行政法中国大百科全书出版社 1997 年版第 135 页 王名扬英国行政法中国政法大学出版社 1987 年版第 151 页 王名扬英国行政法中国政法大学出版社 1987 年版第 152 页 the bill of rights, march 4, 1789, amendment v. amendments to the constitution, amendment xiv, section 1, passed by congress june 13, 1866. ratified july 9, 1868. 中国政法大学硕士研究生毕业论文 政府价格决策听证制度研究 6 头 2从司法公正到行政公正 听证的内涵是要听取对方当事人的意见和申辩在作出不利于当事人的决定 之前尤应如此听证制度本来是在诉讼中听取各当事人意见的制度它如何从司 法制度嬗变为行政制度呢笔者认为听证固然始为司法制度且在中世纪及以 前也不存在现代意义上的行政程序但这并不意味着在行政权的行使过程中完全 不存在要听取对方意见的因素而且在某些情况下政府官员如果不听取 当事人的意见就无法作出任何处理决定比如政府官员要对某公民进行罚款 的处罚但在当时并不存在任何有力的书证物证只有该公民及受害人等各当 事人这时该官员只能去听取这些当事人的意见或申辩从这些人的口中去了 解事实真相然后才能作出处罚决定如果把听证简单地理解为要听取当事人的 意见上述例子就可谓是听证的雏形 但是这里面的听取意见是不得已而为之其出发点是作出处理决定而 非满足当事人的行政程序正义要求听证制度所发挥作用的领域涵盖到行政过程 主要原因有三一是自然公正原则适用范围的扩大不再仅仅限于司法程序而 是扩展至行政权力乃至一切权力行使的过程二是随着行政权的扩张行政权发 挥作用的领域更为宽泛从而对其具体行使有了更为严格的程序上的要求三是 由于对政府决策的民主性和科学性的考虑及反思由此政府决策引入听证制度 的过程首先就是一个司法制度行政化的过程 3从自然公正原则到具体的听证制度 自然公正原则是听证制度的源起但它仅仅是一个抽象的原则带有很大的 模糊性从而存在具体应用上的困难对此有人曾作出精辟的描述如果我们 看看其他国家的实践就会明白自然正义其实不是那么自然的如此崇尚自 然正义最初不过是英格兰的特殊经验如果我们看看自然正义在英国的具体实践 也会发现它从来就没有精确界定并一以贯之 自然公正原则呼唤着具体制度作 为保障从而打造出其发挥作用的平台听证制度便应运而生因为听证是一 条永恒的普遍的正义要求 4听证制度的发展与完善 听证制度的发展与完善过程就是一个听取意见制度的类型化专门化的过程 在现代社会听取意见作为一切权力的基本运行规则之一被广泛运用于立法 行政司法等公权力运行的领域同时听证也不再仅仅是权力的运行程序而 逐渐成为公民的一项重要宪法权利和法律权利在行政权力运行的某些领域听 何海波英国行政法上的听证载中国法学2006 年第 4 期第 138 页 何海波英国行政法上的听证载中国法学2006 年第 4 期第 138 页 第一章 政府决策听证的一般原理 7 证已成为行政机关行使行政权力作出行政决策之前的必经程序之一 在当代听证制度的发展具体表现为 1 听证的类型化 听证在中国专指以开听证会的方式听取对方意见的制度 而在美国却是听取利害关系人意见的程序的泛称行政机关可以采取从完 善型听证到非正式的会谈等二十多种听证形式韩国将行政机关听取当事人意见 的形式分为三种听证公听会和提出意见分别适用于不同情况日 本也将行政机关听取当事人意见的形式分别规定为听证公听会辨明 等几种形式中国自 1996 年在行政处罚法中首次规定听证制度以来又陆 续产生了行政许可听证制度立法听证制度行政法规规章制定听证制度政府 价格决策听证制度等等 2听证程序本身的运作更加科学合理在听证制度类型化的同时各种 类型的听证制度也逐步具有了适合自己的运作程序如在听证会的举行听证的 参加人行政决策的最后作出等方面各种不同的听证类型也会有很大的不同 四四政府决策引入听证制度的过程之二政府决策引入听证制度的过程之二政府决策的科学化与民主化 要求 政府决策的科学化与民主化 要求 政府决策对听证制度的引入既是听证制度发展的结果也是政府决策发展的 结果这其中主要是政府决策科学化与民主化的要求前者属于技术性判断的 问题而后者中则存在较多的价值判断 现代社会纷繁复杂科学技术和经济发展日新月异政府决策者在复杂多变 的决策过程中势必会遇到很多知识信息等方面的问题因此决策者如果把 自己关在办公室里恐怕难以作出科学合理的决策而听证恰好可以弥补这一缺 陷首先通过听证决策者可以了解和掌握更多的知识及信息其次通过听 证可以对决策方案进行分析对比综合论证以集思广益最后在决策听证 中也可以发挥各行业专家的作用这也是科学决策的一个有力保障 就民主决策而言通过听证让广大公民利害关系人参与政府决策向决策 者提出意见和建议这本身就是民主决策的过程这是因为听证本身就是民主 参与决策的一种方式是扩大决策参与增加决策透明度和公开性的一个重要途 径 王万华中国行政程序法立法研究中国法制出版社 2005 年版第 209 页 丁煌听证制度决策科学化和民主化的重要保证载政治学研究1999 年第 1 期第 59 页 中国政法大学硕士研究生毕业论文 政府价格决策听证制度研究 8 三政府决策听证制度确立的理论基础 一一宪政基础宪政基础社会契约理论和人民主权理论社会契约理论和人民主权理论 我国宪法第 2 条明确规定中华人民共和国的一切权力属于人民人民 依照法律规定通过各种途径和形式管理国家事务管理经济和文化事业管 理社会事务同时在第 85 条和第 107 条又分别对国务院和地方各级行政机关 的性质和职权作了明确规定即是国家权力机关的执行机关是执法机关概括 起来这里面包括了三点重要内容第一国家的一切权力属于人民第二人 民行使权力的中介是国家的权力机关即各级人大及其常委会第三政府行 政机关是国家权力机关的执行机关也就是人民意志的执行机关 在当代社会人们普遍认为行政机关是法律的执行机关行政机关处理国家 事务社会公共事务以至私人事务的过程都是法律执行的过程政府决策的制 定过程也不例外而诚如季卫东教授所言国家和法只有当它在一定程度上反映 了社会共同意志和普遍利益在人民内心得到认同的时候才有充分的实效在 这里人民的认同或者同意折射出了在西方国家兴起而后几乎风靡所有国 家的人民主权理论或者说是主权在民学说洛克john locke的政府论 卢梭(j.j. rousseau)的社会契约论等经典著作为该理论奠定了基石 洛克认为salus populi suprema lex 人民的福利是最高的法律指出人 类天生都是处于自由平等和独立的状态如果没有本人的同意就不能使之脱 离这种自然状态而反受政治权力的拘束人们之所以通过协议组成了国家这一 共同体并不是人们希望摆脱这种自然状态而是为了谋求彼此间舒适安全和 和平的生活在洛克看来这一共同体的权威来自于大多数人的同意因此决 定权属于大多数人大多数具有全体的权力是遵循自然和理性法则的必然结果 政府是在人们相互协议中产生的也是在人们相互协议中运作的这就是由洛克 所首倡的社会契约理论更为重要的是洛克并没有就此罢休而是将其发展为 君主立宪制下的议会主权理论提出最好的政府形式是议会具有最高主权的制度 由自然法导出了由民选议会掌握最高权力的政府既然议会是由民选的那 么它就应该代表民意人民通过议会来表达民意同时也就是向议会授权 的过程议会反过来通过自己的权力行使来满足民意国家一切权力的行使都 应该起始于民意也终止于民意从民意中来到民意中去可 以说这是人民主权理论或主权在民学说的最本质内涵 季卫东法治秩序的建构中国政法大学出版社 1999 年版第 53 页 关于这一理论参见英洛克著叶启芳瞿菊农译政府论下篇商务印书馆 1964 年版第 59-76 页 第一章 政府决策听证的一般原理 9 十八世纪法国大思想家卢梭继承和发展了洛克的社会契约理论和人民主权理 论卢梭认为只有约定可以成为人间一切合法权威的基础主权既不能转让 也不能代表主权在本质上是由公意所构成的凡是不曾为人民所亲自批准的法 律都是无效的那根本就不是法律他主张政府是人民自由意志的产物 所以人民有权废除一个违反自己意愿剥夺自己自由的政府卢梭将政府形式分 为三类即民主制贵族制和国君制而古代城邦所实行过的直接民主恰恰是卢 梭所向往的一种民主形式 应该承认世界上只有具体的相对的民主而没有抽象的绝对的民主 从人民主权理论出发以是否通过民选议会这一中介为标准可以将民主分为间 接民主与直接民主两个类型现实当中人民更多地是通过民选议会来制定法律 或者发布命令而间接行使自己的民主权利力的人民管理国家事务管理经 济和文化事业以及管理社会事务主要是通过选举自己的代表再由代表来反映自 己的意志而间接完成的然而民主作为上层建筑也是处在不断发展变化之中的 对此有学者认为凡是现代国家都必然走向宪政国家而宪政国家最基本 的原则是民主在当代社会随着经济的发展和社会的进步民主也日益成为 世界潮流人民对于民主的呼声越来越大在这种情况下人民所需要的绝不仅 仅是那种只有通过议会这一远离自己的中介才能实现的间接民主而且还需要那 种可以由人民自己直接去表达意见行使权力的直接民主因此国家有义务在 条件允许的情况下尽可能多地为人民创造直接行使民主权利力的机会政 府决策听证制度便是公民直接民主权的实现途径之一 二二行政实体法基础行政实体法基础依法行政原则依法行政原则 行政法作为法律规范其内容涉及对行政权运作的规范与限制以及对公民 与行政权相互间应有权利义务关系的具体界定而统帅行政法的是依法行政 原则根据学者的论述所谓依法行政就是行政机关依法行使行政权力或 者说行政机关行使行政权力管理公共事务必须由法律授权并根据法律规 定法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评价的标准从现代法治理 念来看依法行政原则具有重要的理论意义和实践意义它是人民通过法律对行 法卢梭著何兆武译社会契约论商务印书馆 2003 年版第 120 页 张树义变革与重构改革背景下的中国行政法理念中国政法大学出版社 2002 年版第 100 页102 页 德哈特穆特毛雷尔著高家伟译行政法学总论法律出版社 2000 年版第 362 页 应松年主编行政法学新论中国方正出版社 2004 年版第 30 页另外根据通说依法行政包括以 下几个子原则职权法定法律优先或称法律优位法律保留依据法律及职权与职责相统一这几个子 原则是对行政机关进行行政活动提出的具体要求行政机关必须恪守它们共同构成依法行政原则参见 该书第 30-34 页 中国政法大学硕士研究生毕业论文 政府价格决策听证制度研究 10 政机关提出的一项基本要求 有学者认为依法行政原则是行政法学上一个最重要的制度与依法裁判 司法独立共同构成现代法治国家的两大栋梁行政法学即是基于这个最重要 的立国理念而建立如果把全部行政法规范比作一座现代化的桥梁那么可以 说依法行政这一理念贯穿桥梁的始终若是要在其中抽去了依法行政原则则这 座桥梁将会立刻坍塌化为乌有 如果站在依法治国的高度来观察可以发现依法行政是依法治国的关键和核 心这是因为它体现了现代法治的重心已由传统法制的制民模式转为制 官制权模式以限制政府权力的滥用乃至腐败规范行政行为维护和保 障公民法人及其他组织的正当权利和合法利益这一精髓在法治实践当中 依法行政具有多方面多层次的价值功能从行政权力的角度来看它具有规范 和制约行政权力以及保障行政权力有效运行的双重功能从行政相对人的角度来 看它具有维护相对人正当权利和合法利益以及对违反行政法治的相对人进行惩 治以回归法治的双重功能从整个国家社会来看它具有维护行政管理秩序和 维护国家利益社会公共利益以及对国家社会当中偏离行政法治轨道的现象进 行剔除和自我净化的双重功能 一言以蔽之无论是从理论上还是从实践上来看依法行政原则在行政法中 所占有的地位是其他任何具体制度难以望其项背的在中国依法治国这一方略 被正式提出已近十年了十年来依法行政这一根深蒂固的原则被贯彻得怎么样 呢无需讳言即使站在一个普通老百姓的立场上来考察一下其结果也是不容 乐观的行政机关不按法律办事暗箱操作拉关系为眼前利益而忽视长远利 益为个别利益而忽视国家利益社会公共利益的现象可谓比比皆是不能不令 人担忧这其中的原因自然是多方面的而缺乏行之有效的监督制约机制无疑是 其中一个十分重要的因素 如果让公民来参与政府决策的过程这本身就会推进依法行政原则得到顺利 执行首先公民在直接参与制定政府决策时会对决策机关及其他主体的违法 行为起到监督和制约的作用从而减少违法决策发生的可能性其次公民参与 政府决策的制定反过来也会促进公民了解国家的法律和政策教育公民自觉地 遵守国家法律和政府所作出的决策 最后 诚如芬兰 1951 年制定的 文件公开法 美国 1974 年制定的情报自由法和 1976 年制定的阳光下的政府法所昭示 的那样阳光是最好的防腐剂通过决策听证不仅使公民参与了政府决策的制定 过程而且仅仅这一过程运作的公开性特点也是依法行政原则得到遵守的一个有 陈新民中国行政法学原理中国政法大学出版社 2002 年版第 33 页 文正邦主编法治政府建构论依法行政理论与实践研究法律出版社 2002 年版第 1 页 第一章 政府决策听证的一般原理 11 力保障 三三行政程序法基础行政程序法基础利益代表理论和程序正义原则利益代表理论和程序正义原则 1利益代表理论 美国行政法学专家斯图尔特认为行政法正在转向一个确保所有受影响的利 益在行政程序中都获得代表的制度随着行政过程中的两种传统模式传送 带模式和专家知识模式的解体利益代表模式应运而生依笔者的理解 利益代表理论的实质在于扩张各利益主体对于行政程序的参与这是因为一个 拓展了的正式程序制度通过确保行政机关考虑所有利害关系人的利益从而形成 在总体上能够更好地服务社会的行政决定在这一理论的影响下行政机关所 遵循的决定程序必须要满足确保行政机关遵从所有受影响的利益在行政程序中 都获得代表这一基本要求鉴于此在作为政府行为之正当理由的事实存有争 议重要的自由或财产利益受到威胁的场合听证程序成为一个普遍的要求在 这一听证过程中利益受到威胁的人有机会出示证据并对行政决定的事实依据和 法律理由等提出质疑同时行政机关也必须将在听证过程中形成的听证笔录作 为行政管理的基本依据之一作出具体决定或者公共决策 有学者认为传统模式在本质上是一种制约政府权利的消极机制它未触及 政府积极行政的一面而政府积极行政的一面要求必须有个人和利益代表的参 与必须为他们的利益制定政府政策为此应当把正式参与的权利扩大到更大 范围的利害关系人包括所有受益人受到直接影响乃至间接影响的人即要淡 化法律保护的利益标准 此外由于立法指令本身十分宽泛概括性强粗而不细很少能够直接用 于处理具体事务所以行政机关要在若干受影响的特定利益中重新去衡量和 协调隐藏在立法指令背后的模糊不清或者是相互冲突的政策这种必要的政策平 衡就其内在本质而言就是自由裁量的过程归根结底就是政治的过程在执行这 种宽泛的立法指令时要使得政府不偏向有组织的利益尤其是那些受管制的或 者受保护的商业企业利益和其他有组织集团的利益而损害那些分散的未经组 织的利益如消费者环境保护主义者等等就更需要建立政府决策中的听证制 度使公众在决定重要公共政策问题的过程中发挥应有的作用这是利益代表理 论的一个内在要求也是在立法指令太过宽泛的情况下我们对于前述人民主权 理论和依法行政原则的借鉴和具体应用 美理查德b.斯图尔特著沈岿译美国行政法的重构商务印书馆 2002 年版第 129 页 美理查德b.斯图尔特著沈岿译美国行政法的重构商务印书馆 2002 年版第 8 页 fuchs, concepts and policies in anglo-american administrative law theory, yale l.j. 538. 参见美理查德b.斯图尔特著沈岿译美国行政法的重构商务印书馆 2002 年版第 22-26 页 中国政法大学硕士研究生毕业论文 政府价格决策听证制度研究 12 2程序正义理论 如前所述法律程序正义理论经历了从英国古老的自然公正原则美国的正 当法律程序原则以至大陆法系国家如德国法国的依法治国依法行政原则的 一系列嬗变过程基实质是为防止政府的专制美国哲学家罗尔斯十分推崇程序 正义procedural justice,他认为公正的法治秩序是正义的基本要求而法治则取 决于一定的正当程序季卫东教授也认为缺乏程序要件的法制是难以协调运 行的硬要推行之则极易与古代法家的严刑峻法同构化程序正义理论要求 行政机关在执行法律制定政策的过程中要排除恣意因素以保证决策的客观与 公正 在中国由于长期以来各种实用主义的理论甚嚣尘上结果好什么都好 不管白猫黑猫抓住老鼠就是好猫这一观念在人们心中根深蒂固行政程序 的重要性被长期忽视直到行政诉讼法行政复议法行政处罚法等与行政程序 有关的法律被一一制定出来以后程序正义的重要性才逐步深入人心在现代社 会程序正义具有重要的社会功能有学者将其归纳为完善沟通提高行政行 为为社会可接受性程度建立和维系一个可持续性发展的稳定社会确保行 政实体法实施并展示自身独立的法律价值等三个方面也有学者从行政管理 的角度将其概括为实现行政民主化确保依法行政强化行政权威提 升行政决定的合理性四个方面 在行政法领域现行主要的法律程序包括说明理由听取意见告知回避 情报公开时效制度等程序性制度设计其中听取意见程序包括两种基本形式 一是非正式的听取意见即行政机关在执行法律的过程中要认真听取当事人的 意见如果意见合理应当加以采纳这种听取意见形式在行政执法过程中广泛 存在没有严格的程序要求二是正式的听取意见即我们通常所说的听证制度 这种听取意见形式有明确的适用范围和严格的程序要求它要求行政机关在作出 涉及他人合法权益的决定决策前要听取与其有关的公民法人意见及其提供 的证据并在特定条件下接受采纳该意见及证据现在人们普遍认为听证是 行政程序的核心同时行政程序乃至程序正义在整个国家法律体系中的重要性 也奠定了听证制度在政府决策过程中的重