（宪法学与行政法学专业论文）环境行政许可制度之研究.pdf

上海大学硕士学位论文 摘要： 环境行政许可制度之研究 环境行政许可制度是国家通过法定程序，以法律或规范性文件的形式确立的 对环境行政许可活动进行规范的制度。它是环境管理机关进行环境保护监督管理 的重要手段，也是行政管理相对人获得相关权利的法定形式。采用环境行政许可 制度，可以把各种有害或可能有害环境的活动纳入国家统一管理轨道，并将其严 格控制在国家规定的范围内，有利于国家从总体上把握环境保护的方向，防止环 境破坏，保护自然资源，维护生态安全。 本文以行政许可法为基础，结合环境资源的特殊性，总结出环境行政许 可制度的内容、特点及性质与功能。并通过分析该制度在实施过程中存在的问题， 归纳出其在观念、立法、配套制度和执行手段上的缺陷，同时，配套制度的缺陷 主要以公众参与机制的缺失为切入点展开；此外，在充分认证的基础上，提出解 决环境行政许可制度现存问题的设想和建议。首先，要更新观念，树立科学发展 观、新的环境行政理念以及提高公众参与环保的意识；其次要修改相应的法律法 规，以行政许可法为基础，整合相关的环境法律法规，此外，还要加强行 政许可法自身的完善；然后要完善配套制度，加强信息、完善听证制度及健全 监督机制从而达到构建公众参与环境行政许可制度的目的；最后要注重非强制性 手段的运用，引入激励机制，建立自觉守法报告制度，以改善目前环境行政许可 执法低效率的状况。 关键词：环境行政许可；公众参与；信息公开；非强制手段 v 上海大学硕士学位论文 a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e l i c e n s i n gs y s t e m i st h es y s t e mo f s t a n d a r d i z i n gt oe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n ga c t i v i t i e si n t h ef o r mo ft h el a wo rr e g u l a t o r yf i l et h r o u g hc o u n t r y sl e g a lp r o c e d u r e i ti se n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t o r g a n s i m p o r t a n tm e a n so ft h e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n sa n ds u p e r v i s i o na n di sa l s ol e g a lw a y so f a d m i n i s t r a t i v er e l a t i v e p e o p l eo b t a i n i n gr e l e v a n tr i g h t a d o p t i n g e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gs y s t e m ，w ec a nb r i n gt h eh a r m f u l o r p o s s i b l y h a r m f u la c t i v i t i e st oe n v i r o n m e n tu n d e r c o u n t r y s u n i f i c a t i o nm a n a g e m e n ta n dp r e v e n te n v i r o n m e n t a ld e s t r u c t i o n ，p r o t e c t t h en a t u r a lr e s o u r c e s ，m a i n t a i nt h ee c o l o g ys e c u r i t y t h ea r t i c l eb a s i n go n “a d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gl a w ，a n dc o m b i n i n g t h ep a r t i c u l a r i t yo ft h ee n v i r o n m e n ta n dr e s o u r c e s ，f u r t h e ri n v e s t i g a t e t h e l e g a li d e n t i f i c a t i o n o fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e l i c e n s i n g s y s t e ma n ds u m m a r i z ei t sc o n c e p ta n db a s i cc h a r a c t e r i s t i c s ：t h r o u g h a n a l y z i n ge x i s t e n tq u e s t i o n i nt h ec o u r s eo fe x e c u t i o n ，s u mu pa n d s p e c i f yt h ed e f e c t so ft h ei d e a ，l e g i s l a t i o n ，r e l a t e ds y s t e m sa n d i m p l e m e n t a t i o n ，a n dt h er e l a t e ds y s t e mm a i n l yp a r t i c i p a t e si nt h el a c k o fp u b l i ci n v o l v e m e n ta st h eb r e a k t h r o u g hp o i n t ；o nt h eb a s i so ff u l l y p r o v i n g ，p r o p o s et h ei m a g i n a t i o na n ds u g g e s t i o no fs o l v i n gt h e o r ya n d p r a c t i c ep r o b l e m s ，a tf i r s tc o r r e c tt h ew r o n gi d e a s 。s e c o n d l yr e v i s el a w s a n dr e g u l a t i o n s ，t h e ni m p r o v es y s t e m s ，f i n a l l yi m p r o v et h eq u a l i t yo f e n f o r c i n gt h el a w s ，a n ds t r e n g t h e nt h ei m p l e m e n t a t i o ns t r e n g t ho f n o n c o m p u l s o r ym e t h o d k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e r m i t ；i n f o r m a t i o no p e n ；p u b l i c i n v o l v c m e n hn o n - c o m p u l s o r ym e t h o d v i 上海大学硕士学位论文 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发表 或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 盈仁帐避孕 j 7 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可 以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 一年翩躲咩吼圳 n 上海大学硕士学位论文 引言 自2 0 世纪8 0 年代以来，我国先后颁布了二十多个环境保护方面的法律法规， 建立了环境影响评价、“三同时”、征收排污费、限期治理、强制淘汰、污染物总 量控制和环保许可证制度等一系列制度。从体系上看已经相当完备，但是现在的 情况仍然是一旦出现新情况、新问题，常常觉得无计可施、无法可依，现有制度 对新问题似乎经常无能为力，对新法规、新依据、新权力、新措施的需求总无止 境。这不得不对我国环境保护制度的适用性、协调性、应变性产生疑问。我国现 在不是缺乏制度手段，而是具体制度太多，每一项制度都耗费环保部门大量精力， 政策成本高昂，虽然每一项制度都是实践经验的总结，有其独特的价值，但是太 多制度的叠加，其结果并非总是各项制度正效应的相加，相反，已产生一些负面 影响。因此，要改善政府的环境管理工作，目前不是一味要求它做更多的事，而 是“适当地简化管制”。既要简化管制，又要强化职能，必须将有限的资源用在 关键的环节上。 而环境行政许可制度，作为环境管理的核心以及实施环境资源保护的重要方 法之一，不仅能够调控行政相对人环境权益的冲突，还是现代公共环境管理制度 中唯一把强力控制和灵活适用结合起来的行政手段，也同时面l 临着这一问题。环 境行政许可制度作为我国环境行政管理的一项基本制度已经运行了近二十年，如 何重新整合以强制许可为基础的环境管制，充分发挥环境行政许可制度的功能， 改善我国现在环保制度和措施已经非常多，但真正有效的不多的现状，成为在我 国当前严峻的环境形势下，环境行政法领域中亟待解决的紧要课题。 我国对环境行政许可制度的研究仍可以说是处于刚刚起步的阶段，很少有关 于环境行政许可制度的著作出版或论文发表，对环境行政许可制度的研究还属于 单独、分散的初浅状态，有些学者仅就环境行政许可制度的个别方面进行研讨， 如排污许可制度、取水许可制度等，而很少从整体上分析环境行政许可制度的有 关法律界定、基础理论及其在实施过程中的特殊性问题，没有形成统一而严谨的 制度体系。 笔者认为，整体大于局部之和，从整体上分析这一制度的法律基础、运行模 式有助于加深我们对这一制度的理解，从而更好地找出其存在的问题，为完善我 国的环境行政许可制度提供完整的视角。此外，借鉴国外环境行政许可制度的有 益经验以及适度的运用环境经济学的理论，对完善我国环境行政许可制度而言都 可谓意义重大。在完善我国环境行政许可制度过程中，加强公众环境意识的培养， 构建公众参与环境行政许可制度以及采用经济诱导手段来推动依法行政是时代 上海大学硕士学位论文 发展的迫切需要。 第一章环境行政许可制度概述 1 1 环境行政许可制度的概念、分类、内容及特点 环境问题不是一种抽象简单的问题，归根结底是涉及经济、社会、技术各种 方面的综合问题，自存在之日起人们即在寻求各种解决方法，进而总结完善为现 在环境法规定的法律制度。环境问题的出现具有危害的巨大性、性质的不确定性 以及环境利益的普惠性，因此其逐渐由一个私人问题演化为一种公共问题，需要 政府以公权力为基础对人们的影响环境行为作出规制。由于政府规制行为具有见 效快、执行力强的特点，因而在环境问题严重区域或环境问题出现早期社会趋于 用这种手段在一定时空范围内遏制环境问题。但是政府强制手段具有两面性，高 效同时易诱发政府失灵，造成更大危害，同时随着现代民主政治的不断发展要求 政府权力的运用必须依法且适当，从而导致政府强制必须通过法律制度规范，并 且强调在权利与权力之间的衡平。无疑，行政许可制度最为合适。环境法中以强 制性的行政措施设定与实施最为常见，行政许可因为具有其他强制措施不具备的 优点而在环境法中应用最为广泛。在总结实践经验的基础上，环境法建立了一整 套以环境行政许可为基础的制度体系，各种制度共同配合以达到立法之目的。i l l 1 1 1 环境行政许可制度的概念和分类 环境行政许可是指环境保护行政机关对公民、法人或者其他组织提出的从事 有害或者可能有害环境活动的申请，经依法审查，准予其进行该活动的行为。例 如，公民、法人或者其他组织提出建设项目环境影响评价的申请，环境保护行政 机关从环境保护角度进行审查并做出是否准予的行为就是一种环境行政许可( 可 称为“建设项目环境影响评价行政许可”) ；又如企业事业单位提出向水体排放 污染物的申请，环境保护行政机关根据国家和地方规定的污染物排放标准和国家 规定的企业事业单位污染物排放总量指标的要求做出是否准予的行为也是一种 环境行政许可( 可称为“排污行政许可”) 。【2 】它是环境管理机关进行环境保护监 督管理的重要手段，也是行政管理相对人获得相关权利的法定方式和确认相关义 务的要式法律文件。 i i 李丹环境行政许可设定分析 d 武汉大学硕士学位论文2 0 0 4 ：1 3 2 1 嘲张国祥，毛显强等：环境保护行政许可实施指南与应用实例 m 北京：化学工业出版社， 2 0 0 4 ：4 2 上海大学硕士学位论文 而环境行政许可制度是指从事对环境有重大影响的活动之前，公民、法人或 者其他组织向有关管理机关提出申请，经审查程序，批准或发给许可证后，方可 进行该活动的一整套法律制度。它是环境管理机关进行环境保护监督管理的重要 手段，也是行政管理相对人获得相关权利的法定方式和确认相关义务的要式法律 行为。采用环境行政许可制度，可以把各种有害或可能有害环境的活动纳入国家 统一管理的轨道，并将其严格控制在国家规定的范围内，它有利于对开发利用环 境的各种活动进行事先审查，对不符合环境保护要求的活动不予批准，也有利于 对这类活动的事中控制和事后救济。对不经批准的行为确定为违法并通过有效监 督管理维护环境公益，是环境行政许可的重要意义之一。同时它还有利于根据客 观情况的变化和需要，对持证人规定限制条件和特殊要求，便于发证机关对持证 人实行有效的监督管理。由于在环境管理中实行许可证制度有着规范、方便、有 效、灵活、公开等优越性，所以许多国家的环境法规定了许可证制度。在有些国 家，环境许可制度被视为环境法的“支柱”性法律制度。 从西方国家的环境管理经验来看，许可证制度是环境管理的关键环节。环境 影响评价、排污申报登记制度等都是为决定是否颁发许可证，以及按什么条件发 许可证服务的，政府管理部门通过对许可证执行情况进行监督检查，从而确保法 律的执行。许可证之所以可以作为管理的核心制度，是因为其具有下列特性：一 是许可证制度具有强制性。对某类行为实施许可证管理，其前提是法律对该类行 为的一般禁止，未获得许可，任何人不得从事该类活动，否则必须承担法律责任； 二是许可证制度具有垄断性。实行许可证管理就是将公民从事某类活动的权利垄 断起来了，便于实行集中、总体把关；三是许可证制度可以实行总量控制。国家 可以根据经济、社会、环境发展的需要及其承受能力，通过控制发放许可证的数 量和在许可证中附加数量要求等方式，对管理活动进行总量控制；四是许可证制 度可以实行针对性管理。许可证发放是一个申请者一个证，管理者可以根据具体 情况对不同的申请者提出不同的要求；五是许可证制度具有资源再分配性质，许 可证发放就是对资源的再分配，可以根据公平合理的原则对稀缺资源进行分配。 目前我国环保领域的许可种类主要有：( 1 ) 许可证。核发许可证是最广泛、 最常用的一种行政许可方式。环境资源法规定设定的许可证主要有排污许可证、 海洋倾废许可证等；( 2 ) 执照。与环境行政许可有关的执照主要是核设施操纵执 照等；( 3 ) 资格证书。资格证书表明持证人具有从事某项须经行政许可的环境行 为的资格或者条件。与环境保护有关的资格证书主要有建设项目环境影响评价 资格证书等；( 4 ) 批准证书。如建设项目计划任务书、可行性研究报告、选址 报告、环境影响评价报告、建设项目环保设施验收报告的审批等。【3 】 阱李挚萍环境法的新发展管制与民主之互动 m 北京：人民法院出版社，2 0 0 6 ：7 0 - 7 1 3 上海大学硕士学位论文 环境行政许可制度，从其作用看，可分为三大类。一是防止环境污染的行政 许可。如排污许可证，海洋倾废许可证，危险废物搜集、贮存、处置许可证，放 射性同位素与射线装置的生产、使用、销售许可证，废物进口许可证等。二是防 止环境破坏的行政许可。如林业采伐许可证，渔业捕捞许可证。野生动物特许猎 捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证等。三是整体环境保护的行政许可。如建设规划 许可证等。从表现形式看，有的叫许可证，有的称为许可证明书、批准证书、注 册证书、批件等。【4 j 1 1 2 环境行政许可制度的内容 行政许可制度的基本内容是明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期 限、监督检查和违反行政许可的法律责任。环境行政许可制度是我国行政许可制 度的一个组成部分，除某些特殊和具体规定外，其内容与我国行政许可法规 定的内容大致相同。 1 1 2 1 一般要求 除行政许可的一般目的、任务外，环境行政许可的目的和任务还强调：合理、 利用和保护、改善环境和自然资源，保护公民、法人和其他环境权益，维护环境 公共利益和人与自然之间的环境秩序，促进经济、社会和环境的协调发展。在我 国，设立和实施环境行政许可必须依法进行。只有国家、行政法规和地方法规有 权设立环境行政许可。部门规章只能在上位法设定的行政许可事项范围内，对实 施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出具体 规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位 法的其他条件。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当 由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定 企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限 制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他 地区的商品进入本地区市场。 设定和实施环境行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序；应当 遵循公开、公平、公正的原则，遵循经济社会发展规律和自然生态规律、环境规 律：应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。行政机关不得擅自改 变已经生效的行政许可，对为了公共利益和需要依法变更或者撤回已经生效和行 政许可所造成的公民、法人或者其他组织的财产损失，行政机关应当依法给予补 h 王灿发环境法学教程 m 北京：中国政法大学出版社，1 9 9 7 ：7 4 - 7 5 4 上海大学硕士学位论文 偿。对直接关系公共环境安全的设备、设施、产品、物品和检验、检测、检疫， 除法律、行政法规规定由行政机关实施外，应当逐步由符合法定条件的专业技术 组织实施；专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担责 任。 1 1 2 2 许可程序 环境行政许可制度是一项系统的行政管理活动规范，不同的许可证在管理程 序上有所不同。行政许可的实施程序一般包括申请、受理、审查、听证、决定、 变更与延续、监督检查等主要阶段。以排污许可证为例，其管理程序主要包括以 下阶段： 1 、申请。由申请人向有关主管机关提出书面申请，并附有为审查所必需的 各种材料。 2 、审查。行政机关应当对申请人提交的材料进行审查。如发现行政许可事 项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。行政机关应当听取申请人、 利害关系人的意见。 3 、决定。行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定 的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。主管机关经审查后作 出颁发或拒发许可证的决定，同意发证时，应告知持证人的义务和限制条件；拒 绝发证时，应说明拒发的理由。行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公 开，公众有权查阅。 4 、期限。除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许 可申请之日起2 0 日内作出行政许可决定。行政机关作出准予行政许可的决定， 应当自作出决定之日起1 0 日内向申请人颁发、送达行政许可证件。 5 、听证。涉及公共环境利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公 告，并举行听证。我国行政许可法第4 7 条明确规定：“行政许可直接涉及申 请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申 请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利 之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。” 6 、监督检查。主管机关要随时对持证人执行许可证的情况进行监督检查， 可要求持证人提供有关资料，现场检查设备，监测排污情况，发布行政命令等。 在情况发生变化或持证人的活动影响周围公众利益时，可以修改许可证中原来规 定的条件。 7 、处理。被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用 公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的， 5 上海大学硕士学位论文 行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。如果持证人不违反许可 证规定的义务或限制条件，主管机关可以中止，吊销许可证，并对违法者追究法 律责任。阁 1 1 3 环境行政许可的基本特点 1 、公益性与社会性 环境行政许可是以环境公益为目的，为保护自然生态环境和社会公共秩序而 设立的。一般是针对涉及环境污染、自然资源、生态安全、公共安全和市场准入 等与环境公共利益有关的事项，包括特定活动、特定资格等。从这个意义上讲， 环境行政许可实质是特定权利的授予。因此，任何公民、法人和其他组织都不得 私自涂改、变造和伪造与环境行政许可有关的证件、证明、资质证书等法律文件， 非法获取并非人人具有的特定权利。环境保护是涉及公共资源、公共安全和人身 健康的公益事项，属可实行特定活动许可的范围。国家有权授予许可，也有权对 许可后的被许可人的活动实施监督管理，有权撤销、废止、中止、注销许可，当 然必须依规定条件和程序。另外，环境行政许可制度也体现了人类社会发展规律 和自然生态规律的客观要求，以体现这一客观要求的规则去制约和规范人们在发 展社会化大生产中与环境有关的一切活动，可以直到维护人类共同生存环境的作 用，这是不同社会制度的国家在发展中都需要解决的问题。这一问题的解决，完 全符合社会和全人类的利益，有助于实现代内和代际公平。环境行政许可制度具 有广泛的公益性和社会性，也充分体现出法的社会职能的一面。 2 、技术性与综合性 在一定意义上，环境问题是现代科学技术发展的产物，环保的实施在很大程 度上有赖于现代科学技术的进一步发展。环境科学是一门自然科学与社会科学相 互交叉的学科，其主要理论基础是自然生态学。作为环境法学分支之一的环境行 政法学中的环境行政许可制度同样要以自然生态学为主要理论依据。无论从立法 角度还是执法角度来看，环境行政许可相关法律制度的制定和实施都必须体现自 然生态规律的要求，要发大量的技术规范、操作规程、环境标准和控制污染的工 艺技术等为支撑。至于综合性，那是由环境行政许可制度所针对的许可范围的多 样性所决定，与它所调整的社会关系的复杂性也有关系。它涉及生产、流通、生 活各个领域，同时又与开发、利用和保护自然资源的广泛社会活动有关：即包括 自然科学方面的内容，如化学、生物、地质、生态、气象和应用工程等技术，又 包括社会科学方面的内容，如经济学、管理学、社会学和教育学等各个领域。另 嘲蔡守秋环境资源法教程 m 北京：高等教育出版社，2 0 0 4 ：2 0 0 - 2 0 1 6 上海大学硕士学位论文 外，在开展环境行政许可工作时，往往需要几个相关部门组织和协调起来，共同 做出比较重要的决定。这些都充分显示出环境行政许可制度具有很强的综合性特 点。 3 、有限性和预限性 受法律保护的环境资源具有一定的稀缺性，环境污染直接导致他人对环境容 量利用的缺乏，环境容量具有有限性，在特定的时空的范围内，环境容量固定不 变，因此对利用环境容量行为的许可必然数量上具有有限性。对具有重要人文自 然历史价值的环境要素和具有经济环境双重价值的自然资源，亦具有不可替代性 或稀缺性。稀缺导致国家借助环境行政许可制度，基于公益目的介入对此类环境 要素和自然资源保护中，从而导致这种许可数量必须具有有限性。从另一方面看， 对于不具有稀缺特性的环境要素和自然资源国家没有必要运用公权力对其干预， 法律没有必要对其进行规制，应当允许市场或其他配置手段发挥作用。许可数量 有限性应当理解为环境行政许可的一般性特点，环境法领域内还存在一些特例， 如环境影响评价资格的取得原则上没有数量限制，不具有排他性。环境行政许可 还是预先设立限制条件的行政许可，即具有预限性。凡涉及环境行政许可范围 的事项均须预先设立，预先规定特定范围、申请条件和许可程序。许可的获得必 须由申请人预先申请并获准，即许可的授予须依事先申请，审批发证机关不得主 动授予。只有依预设的特定目的、条件，程序申请并经有权机关批准，才能获得 许可。未经许可，不得从事许可的特定事项。不能事后追认，不能实行“先上车 后买票”的事后监督解决处理方式。事先通过制定标准并依靠事后监督即可解决 处理的事项( 常规事项) 不能设立许可。同时由于是预限，所以环境行政许可是 有期限的，其内容的变更须依条件和程序获准。环境污染是公害，行预防为主原 则，对排污行为实行预限，是必要和符合法理的。环境保护必须要对可能造成环 境损害的行为进行预限，从而有利于保证这一公益性事业稳定有序进行。 4 、公开公正性与公众参与性 由于环境行政许可涉及环境公益，又是特殊权利的获得，公开公正的原则便 突显其必要性和重要性。环境行政许可的规定必须公布，未经公布的，不具合法 性，不能作为许可的依据。申请人和被许可人对审批发证机关许可决定享有陈述 权、申辩权，对决定不服的，有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，因许可决 定受到损害的，有要求赔偿的权利。环境问题的特点决定了政府在进行环境行政 许可行为时必然享有广泛的自由裁量权，由于环境具有“公共物品”的性质，政 府的环境保护职责相当于为公民提供公共服务，对政府自由裁量权监督的传统方 式难以制约自由裁量权。只有建立一个良好的许可决策体制，才能从根本上解决 我国的环境问题。而建立这处许可决策体制的前提是公众真正认识到什么决策行 7 上海大学硕士学位论文 为才是真正有利于我们的环境。广开公众参与途径，防止政府为了满足人们生存 从生物、自然、环境中过分摄取，因为某项法律存在漏洞或缺陷而对生态、自然、 环境产生负面影响，加速生物物种毁灭的不可逆转。所以，公众参与性是环境行 政许可制度最为突出的特点。 1 2 环境行政许可制度的性质与功能 1 2 1 环境行政许可制度的性质 因行政许可涉及公共利益与个体利益( 权利) 、自由之关系，环境行政许可 的性质，应在探讨其实质意义时有必要将单个主体行为置于社会整体利益中加以 考虑，即不忽略单个主体某些无限制的行为可能给他人及社会造成环境危害这一 现实。对环境行政许可适当注重从制度层面加以认识、把握。立足于从行为与制 度的双重角度分析，比较行政许可与其他行政行为、管理手段之关系，我们认为， 环境行政许可具有如下本质属性：它属于一种政府管制性行为，体现出对行政权 力相对人各种影响环境的行为带有强制性的、监控性的干预，但其强制性、监控 性与其它种类具有相同性质及特征的行政行为又有不同。环境行政许可实质是为 维护和增进环境公益为目的的对相对人影响环境行为权利之赋予，“赋予”包括 两个方面：一方面是对申请者是否符合行使所申请许可的权利须具备的法定条件 进行审查和核实；另一方面是行政机关在申请者提出申请后，经过对申请者是否 符合法定条件进行审查、判断后作出批准或不批准的决定，即赋予或不赋予。 在防治污染和其他公害法中，法律重点强调对环境质量的改善，注重对利用 影响环境容量行为的规制。我国目前颁布的这方面法律法规，如大气污染防治 法、海洋环境保护法、放射性同位素与射线装置放射防护条例、水污染防 治法中分别规定了主要大气污染物排放许可证制度，海洋倾倒许可证制度，放 射工作许可登记制度，排污许可证制度。环境容量具有资源属性，在承载巨大环 境价值基础上，可以为人类带来可观的经济利益，人们对环境容量的利用具有正 当性和合理性，同时环境容量又是有限和稀缺的，这一类环境立法中确立的环境 行政许可制度应当以人们正当享有这一权利为基础，通过规定各种许可条件和程 序，在保证环境质量改善前提下，确认人们利用环境容量之正当权利并保障其权 利得以实现。即法律应当通过设定一般许可对这种行为进行规制。对超过容量影 响破坏严重或者对环境要素具有巨大危害性之行为，人们不具有从事这些行为的 正当权利，环境法只有基于公共利益或特定目的考虑才可对申请者予以解禁，特 定主体基于法律法规的直接规定获得从事这一行为的权利，这种特定行为具有巨 8 上海大学硕士学位论文 大危害性和风险性，环境行政许可制度往往对其规定了严格的适用条件和适用程 序，法律通过特许制度对这种行为进行管理。 在自然保护法中，由于这些特殊的自然和人工环境因素对维护生态平衡和环 境的优美和谐具有重要作用，国家对列入目录中的环境因素应当进行特殊保护， 一般性禁止人们对其进行开发和破坏，为特定目的或公共利益需要可以对这些环 境要素进行利用，对这种许可应当定性为特许，法律通过规定特定的条件和程序 对其进行事先控制。我国现有的这方面法律法规，如野生植物保护条例、野 生动物保护法中分别规定了采集证制度、特许猎捕证制度。然而自然保护法所 保护的环境因素可能不仅具有纯粹的生态或历史人文功能，也可能具有资源属 性，自然保护法基于某些环境因素具有的资源属性，规定对特定环境因素可以进 行合理的开发利用，由此而产生的行政许可一般为普通许可，具有一定数量限制。 许多自然资源不仅具有经济价值，而且具有生态价值，因此环境法在承认资 源合理开发利用的同时应当注重对资源环境利益的增进和维护。资源保护法中的 环境行政许可制度应当是建立在维护资源具有的环境利益的基础上而发展出的 一系列制度规范，由于维护资源经济价值而发展的许可制度不在资源保护法研究 之列，只是由于资源的经济价值与环境价值只是一个问题的两个方面，实践中往 往难以区分对两种价值的保护，但环境法中原则上只是对旨在维护和促进资源环 境利益的行政许可制度作出研究。自然保护法，如( - i - 地管理法及其实施细 则、森林法及其实施细则、渔业法及其实施细则、矿产资源法 及其实施细则、水法、草原法等法律法规分别规定了相应的行政许可制 度。这一类环境行政许可在于确认和保护赋予被许可人开发利用自然资源的权 利，这种权利并不为法律所禁止，其应当属于一般许可范畴。 1 2 2 环境行政许可制度的功能 环境行政许可作为行政许可的一种，具有行政许可的一般功能，在污染防治 和资源保护利用领域环境行政许可的功能表现出特殊性，具体来说体现为如下几 个方面： 1 、维权与限权双重性。环境行政许可在某种意义上说既是相对人权利的确 认、许可，亦是对此权力的规制。在环境行政许可这种规制的背后存在着一系列 利益矛盾，环境行政许可制度是以增进环境公益利益为公共功能，维护公共秩序 为首要制度功能。环境行政许可这种功能表现在通过规定一系列许可条件和程序 确认、保障和监督申请人从事特定影响环境资源活动的权利，通过规定行政机关 进行行政许可时所必须考虑的内容和必经之程序规范行政机关公共权力的合理 运用，达到行政机关与相对人良性互动，维护公共秩序稳定运行。 9 上海大学硕士学位论文 2 、公共资源配置方式。古典自由主义理论认为国家应当充当消极的“守夜 者”的角色，资源配置应当由市场完成，并认为这种资源配置方式具有高效低耗 的特点，并认为市场规则应当自发生成，自发生成之市场规则在实现个人利益最 大化同时实现社会福利最大。然而市场失灵现象存在打破了资源配置的经典模 式，人们考虑到政府对市场作用的校正作用，行政权力为维护公共利益必然在资 源配置中承担相当作用。环境行政许可作为公权力介入资源配置的一种制度手 段，为克服环境问题负外部性必然改变资源的完全市场配置模式，往往通过造成 人为稀缺以维护和促进环境公共利益。资源配置方式中行政权力介入引出法律 对政府、个人这一进程中权力与权利如何分配制约，达到公共资源配置的公正合 理。 3 、其他环境法律制度提供的基础性制度支撑。环境行政许可制度不仅具有 制度意义而且具有工具意义。在环境法律基本制度中，各个制度均有其适用范围， 又互相配合达到维护和增进环境利益的最终目的。譬如水污染防治中的总量控制 制度就建立在排污许可证制度的基础上，总量控制制度的核心要求是在冻结排放 总量的基础上，实现总量削减，以使环境质量得到切实改善，总量控制指标不仅 是对排放量的具体量度，对排放行为的数量上的法律管制，由于其涉及到环境容 量，因而也是对环境容量的资源价值的法律确认。总量控制按照权利要求的实现 需要以实施排污许可证制度为前提和手段，只有实施排污许可证制度才可对排放 总量予以控制冻结，并在发放排污许可证时依冲量控制指标予以控制。同时两种 制度又互相配合，共同达到环境质量提高之目的。 4 、改进行政强制机制。环境污染危害巨大，因此我国在防治污染保护环境 活动中，往往倾向采用行政强制机制，集中治理一批对社会造成巨大危害的污染， 处理一批污染者，短期内达到遏制污染的目的。以淮河治污行动为例，淮河治污 行动中，政府特别是国务院以坚决的决心和实现决心的强硬态度，提出了必须 强制实现的目标和要求，采取了以对工业污染源“关停禁转改”和工业污染物的 “强制达标排放”为基本内容的强制措施，并以大量资金为强制实施的经济保障， 从而创设了有效和有力的行政强制机制。在继续强化行政强制时，应当合理选择 强化的方向和适当的力度。强化行政强制并非一味简单的强调和施行“关停禁转 改”或者只是简单的持续扩大其适用范围，提高适用关停的企业规模。这种极端 措施的适用应当有着严格的对象、条件、范围和程序的限制，不可滥用，不可常 用，不可广用。应当更多考虑采用其他的行政强制措施或创设新的适用领域和方 式。环境行政许可由于具有事前强制和操作性强等特点，被认为是常规状态下改 善环境质量的最为有效的行政强制措施之一。 5 、改善环境安全。环境安全包括严重的环境污染和生态破坏、外来物种的 l o 上海大学硕士学位论文 侵入，争夺资源造成的环境侵入也直接影响着国家安全。我国的环境安全存在诸 多隐患，表现在：水资源短缺而且污染严重，地下水受到有害物质的污染直接影 响人民生活和经济发展；区域性的酸雨污染和严重的城市空气污染以及有害有机 物污染直接危害着人民群众的身体健康；仍在恶化的生态环境威胁着中华发族的 生存繁衍；生物多样性锐减，外来物种入侵，危及到未来的发展。嘲由于适用方 面相当广泛深入，环境行政许可通过对污染和自然破坏行为的直接控制，可以有 效维护和增进环境公益，对污染防治、自然保护和资源保护领域内环境质量持续 提高，改善我国环境安全状况具有相当重要的作用。 第二章我国环境行政许可制度的现状及缺陷分析 环境行政许可制度是环境行政许可的法律化，是环境行政管理机关进行环境 保护监督管理的重要手段。十几年来，这一制度无论是对于保护我国环境，还是 对促进环境保护水平的提高都发挥了极其重要的作用。但在实践中也存在不少问 题，这些问题的存在已经影响了我国社会和经济的进一步发展。 2 1 环境行政许可制度的现状 改革开放2 0 多年来，根据建立社会主义市场经济和实现可持续发展的要求， 经过立法机关的不断努力，目前，我国已经初步形成了体系比较完善、结构比较 严密且协调的环境保护法律制度体系。但我国没有专门的环境保护许可法，有关 环境保护许可的规定，散见于中华人民共和国环境保护法这部法律和各单行 法律、法规之中。比如说，城市规划法中规定的建设规划许可证；渔业法中规定 的养殖许可证；水污染防治法中规定的排污许可证制度等等。中华人民共和国 行政许可法( 以下简称行政许可法) 颁布后，有关部门依照法律规定，对我 国的环境行政许可作了全面的清理，并力图使环境保护法的相关规定能与行政 许可法相协调，协调工作主要从实体规定和程序规定两个方面展开。 1 、行政许可法与环境法实体规定的协调 国家环保总局颁布了关于发布环境行政许可保留项目的公告( 以下简称 公告) ，明确了环境行政许可的项目。行政许可法第1 4 条规定，法律可 以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可；必要时，国务 院可以采用发布决定的方式设定行政许可，实施后，除临时性行政许可事项外， 嗍国家环境安全 z h t t p ：w w w h u l u n b e i c r c o m z h u a n l a n c o m m o n 0 7 h u n ，2 0 0 4 5 6 l l 上海大学硕士学位论文 国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定 行政法规。据此，该公告对环境保护领域内的法律、行政法规以及通过国务院决 定方式设定的行政许可分门别类地进行了规范。 在环境保护法律方面，根据环境保护法、水污染防治法、大气污染防 治法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、放射性污染防治 法和环境影响评价法等环境保护法律的设定，环境保护行政主管部门共实 施1 8 项环境行政许可项目，如建设项目环境影响报告书( 表) 、环境影响登记表 的审批( 含核设施选址、建造、运行和退役，核技术应用，铀( 牡) 矿和伴生放射 性矿的开发、关闭的环境影响评价文件的审批) ；建设项目发生重大变化，环境 影响报告书( 表) 、登记表重新审批( 含环境影响报告书经过审批后超过5 年的重 新审核) ；建设项目环境影响评价单位资格审查，建设项目环境保护设施验收( 含 核设施、核技术应用、铀( 牡) 矿和伴生矿的放射性污染防治设施验收) ；防治污 染设施的拆除或闲置批准；排污许可证( 大气、水) 核发等。 在环境保护行政法规方面，根据民用核设施安全监督管理条例、核材料 管制条例，放射性同位素与射线装置放射防护条例、自然保护区条例和危 险化学品安全管理条例等环境保护行政法规的设定，环境保护行政主管部门共 实施6 项环境行政许可项目，如民用核设施操纵人员执照核发；民用核材料许可 证核发；在水体进行放射性实验的批准；因教学科研进入自然保护区缓冲区的审 批等。 在国务院决定方面，根据国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可 的决定，决定予以保留并设定共7 项环境行政许可项目，如环境保护设施运营 单位资质认定；加工利用进口、可用作原料的废电器定点企业认定：民用核承压 设备设计制造安装许可证核发；新化学物质环境管理登记证核发等。 2 、行政许可法与环境保护法程序规定的协调 国家环境保护总局2 0 0 4 年施行的环境保护行政许可听证暂行办法( 以下 简称办法) 对环境保护行政许可中的听证程序进行了具体规定。办法由总 则、适用范围、昕证的主持入与参加人、听证的程序、罚则以及附则共六章组成。 办法的主要特点：( 1 ) 确立了公开、公平、公正以及便民的听证原则。 ( 2 ) 秉承了行政许可法的有关听证的相关规范，对听证的程序、听证的主持 人与参加人以及对听证过程中产生的违法行为的处理进行了详细的规定，注重对 听证申请人以及利害关系人权利的保护，并在此基础上，提供了环境保护行政 许可听证公告、环境保护行政许可听证告知书、环境保护行政许可昕证申请 书、环境保护行政许可听证通知书、送达回执等示范文本，规范并便利了 听证程序。( 3 ) 根据环境保护的实际情况，将相关项目以建设性意见的方式纳入 1 2 上海大学硕士学位论文 到可以举行听证的范畴，如：除国家规定保密的项目或规范外，建设对环境可能 造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，或者可能产生油烟、恶臭、 噪声或者其他污染，严重影响项目所在地居民生活环境质量的建设项目，在报批 环境影响报告书前，未依法征求有关单位、专家和公众的意见，或者虽然依法征 求了有关单位、专家和公众的意见，但存在重大意见分歧的，环境保护行政主管 部门在审查或者重新审核建设项目环境影响评价文件之前，可以举行听证会，征 求项目所在地有关单位和居民的意见，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众 环境权益的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、 自然资源开发的有关专项规划，设区的市级以上人民政府在审批该专项规划草案 和作出决策之前，指定环境保护行政主管部门对环境影响报告书进行审查的，环 境保护行政主管部门可以举行听证会，征求有关单位、专家和公众对环境影响报 告书草案的意见。川 从上述公告、办法的出台，不难看出，基于行政许可法的要求， 环境保护行政主管部门已经开始着手对环境行政许可进行相关整合，并试图通过 订立规范性文件的方式赋予此种整合以法律效力。根据法律法规的性质，对可以 设立的环境行政许可进行明确规范，在实体上为环境行政许可的整合提供了基 础。而从保护相对人利益的角度，给予其申请听证的权利，则是在程序上为规范 环境行政许可提供了保障。尽管这种实体与程序并重的整合态度值得肯定，但是 仅仅依靠公告和办法来完成整个环境保护法领域环境行政许可以及相关 环境行政行为的整合是不现实的。我国现行的环境行政许可体系仍存在着种种不 足，急需进一步加强和完善。 2 2 环境行政许可制度的缺陷分析 环境行政许可制度是环境行政许可的法律化，是环境行政管理机关进行环境 保护监督管理的重要手段。十几年来，这一制度无论是对于保护我国环境，还是 对促进环境保护水平的提高都发挥了极其重要的作用。但是，目前我国的环境行 政许可制度在观念、立法、配套制度和执行上仍存在着一些缺陷，导致该制度在 现实生活中不能充分发挥其应有的积极作用。本文尝试通过对相关法律的剖析， 总结其在理论上的缺陷，分析其实施不利的原因，力图找到其症结所在，以便寻 找相应的方法和手段来弥补缺陷，完善我国的环境行政许可制度。 1 张梓太，施丽燕整合原则对环境行政许可制度的规范 j ，昂搿像护，2 0 0 5 ( 9 ) ；4 9 5 0 1 3 上海大学硕士学位论文 2 2 1 观念上的缺陷 随着环境问题的不断出现，世界各国都开始纷纷关注环保，开展相关的立法 活动和各种形式的环境保护运动。我国是一个发展中大国，基于对国家和全人类 负责的态度，我国从上个世纪7 0 年代也